3-3-1-84-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-84-14

Otsuse kuupäev

21. mai 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Tõnu Anton, Indrek

Koolmeister, Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS-i Audentes kaebus Tallinna Haridusameti 27. veebruari

2014. a kirjas nr 3.-60/364-2 sisalduva eraüldhariduskooli

tegevuskulude hüvitamisest keeldumise otsuse tühistamiseks

ja Tallinna linna kohustamiseks tasuma ajavahemiku 2013

aprill kuni 2014 märts eest kaebajale eraüldhariduskooli

tegevuskulude katteks 256 766 eurot koos riigivastutuse

seaduse § 23 punktis 1 sätestatud intressidega

Menetlusosalised

Kaebaja AS Audentes, esindaja vandeadvokaat Martin Triipan

Vastustaja Tallinna linn (Tallinna Haridusameti kaudu),

esindaja Nele Kilk

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 23. oktoobri 2014. a otsus haldus-

asjas nr 3-14-359

Menetluse alus Riigikohtus

Tallinna linna kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tallinna linna kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 23. oktoobri 2014. a otsus asjas nr 3-14-359 muutmata.

3. Mõista Tallinna linnalt AS-i Audentes kasuks välja viimase kassatsiooniastmes kantud

menetluskulude katteks 960 eurot.

4. Tasutud kautsjon arvata riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS-i Audentes poolt praegusel ajal peetavad Audentese Erakool ning Audentese Spordi-

gümnaasium on eraüldhariduskoolid erakooliseaduse (EraKS) ning põhikooli- ja gümnaasiumi-

seaduse (PGS) tähenduses. AS-i Audentes eraüldhariduskoolides õpivad teiste seas õpilased, kelle

rahvastikuregistri järgne elukoht on Tallinna linn.

AS Audentes esitas EraKS § 222 lg-le 1 ja PGS §-le 83 tuginedes Tallinna linnale kooli tegevus-

kulude hüvitamiseks arveid ajavahemiku aprill 2013 kuni märts 2014 eest kokku 256 766 euro

saamiseks ning nõudis 17. veebruari 2014. a hoiatuskirjas nende tasumist hiljemalt 28. veebruariks

2014.

2. Tallinna Haridusamet keeldus 27. veebruari 2014. a vastuses nr 3.-60/364-2 arveid tasumast,

sest riik ei ole Tallinna linnale eraldanud raha riikliku ülesande täitmiseks ning linnal ei ole vajalikke

rahalisi vahendeid.

3. AS Audentes nõudis Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses Tallinna Haridusameti

27. veebruari 2014. a kirjas nr 3.-60/364-2 sisalduva eraüldhariduskooli tegevuskulude hüvitamisest

keeldumise otsuse tühistamist ja Tallinna linna kohustamist tasuma ajavahemiku 2013 aprill kuni

2014 märts eest kaebajale eraüldhariduskooli tegevuskulude katteks 256 766 eurot koos riigivastutuse

seaduse (RVastS) § 23 punktis 1 sätestatud intressidega. Kaebaja leidis, et linnal on seadusest tulenev

kohustus osaleda eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises ning selle kohustuse täitmisest

keeldumise aluseid ei esine.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 27. mai 2014. a otsusega kaebuse osaliselt, tühistas Tallinna

Haridusameti 27. veebruar 2014. a kirjas nr 3.-60/364-2 väljendatud otsuse ja kohustas Tallinna linna

21 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest tasuma kaebajale 256 766 eurot. Intressinõue jäeti

rahuldamata.

Kohustamisnõude eeldused on täidetud, sest vastustajal on EraKS § 222 lg-st 1 ja PGS §-st 83

tulenev kohustus osaleda erakooli tegevuskulude kandmises, vaatamata kaebaja esitatud arvetele ning

meeldetuletusele on vastustaja keeldunud oma kohustust täitmast, samuti ei esine muid aluseid,

millest tulenevalt oleks kohustus ära langenud. Asjaolu, et riik võib olla jätnud täitmata kohustuse

eraldada kulude kandmiseks vajalikud rahalised vahendid, ei õigusta kohustuse täitmata jätmist, sest

kaebaja saab oma nõude riigi vastu maksma panna. Kaebaja ja vastustaja ning vastustaja ja riigi

vahelised õigussuhted on erinevad.

Kohustust puudutavad normid pole vastuolus põhiseadusega (PS). PS §-st 154 tulenev kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigus ei välista seadusega kohalikule omavalitsusele ülesannete

panemist. Kohaliku omavalitsuse põhiseaduslik garantii ei tähenda, et omavalitsusüksusele seadusega

kohustuse panemine oleks põhiseadusvastane. Ka asjaolu, et kohalikul omavalitsusel on PS §-st 37

tulenev kohustus pidada üleval piisav hulk õppeasutusi ja tagada tasuta hariduse andmine, ei tee

kohustust olematuks ega põhiseadusvastaseks. Vaidlusalune kohustus pole PS § 113

kohaldamisalasse kuuluv avalik-õiguslik rahaline kohustus, kuna tegemist pole kohustusega avaliku

võimu kandja, vaid eraisiku ees.

Intressinõudel puudub õiguslik alus. Kaebaja viidatud RVastS §-d 22 ja 23 ei ole kohaldatavad, kuna

vastustaja pole kaebaja arvel alusetult rikastunud.

5. Tallinna linn nõudis esitatud apellatsioonkaebuses kohtuotsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamata

jätmist.

Erakoole pidavate eraõiguslike isikute rahastamine ei ole kohaliku omavalitsuse ülesanne, vaid riiklik

kohustus, millega seotud kulutused tuleb PS § 154 lg 2 kohaselt katta riigieelarvest.

EraKS § 222 on vastuolus põhiseadusega ning tuleb jätta kohaldamata olukorras, kus riik ei ole

kõrvaldanud Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a kohtuotsusega asjas nr 3-4-1-8-09 tuvastatud

põhiseadusvastast olukorda, mis seisneb selliste õigustloovate aktide andmata jätmises, mis

sätestaksid, millised kohustused on riiklikud ja millised omavalitsuslikud, eristaksid kohaliku

omavalitsuse üksustele kohaliku elu küsimuste otsustamiseks ja korraldamiseks ette nähtud raha

riiklike kohustuste täitmiseks mõeldud rahast ning näeksid ette kohaliku omavalitsuse üksustele

seadusega pandud riiklike kohustuste rahastamise riigieelarvest. Ainuüksi 2012. aastal tekkis Tallinna

linnal eeltoodu tõttu lisakohustusi 1,2 miljonit eurot. Arvestades, et erakoole on veel asutatud, kasvab

kohustuste maht veelgi. Kohalikul omavalitsusel pole selliste kohustuste täitmiseks piisavalt rahalisi

vahendeid. Täiendavate ülesannete panemine ilma põhiseadusvastast olukorda kõrvaldamata on

vastuolus PS §-dega 154 ja 157.

Kui lugeda EraKS §-s 222 sätestatud kohustus kohaliku omavalitsuse ülesandeks, on see säte

vastuolus PS §-dega 37 ja 154, kuna vaatamata erakoolide rahastamiskohustusele ei ole kohalikul

omavalitsusel õigust kaasa rääkida omavalitsuse territooriumil pakutava erahariduse ja selle

korralduse tingimuste üle.

EraKS § 222, PGS § 83 lg 7 ja Vabariigi Valitsuse 28. novembri 2013. a määrus nr 165 "Õppekoha

tegevuskulu piirmäär ühe kuu kohta 2014. aastal" on vastuolus PS § 3 lg-ga 1 ning §-ga 113, sest

erakoolide tegevustoetuse maksmise kohustus on avalik-õiguslik kohustus, mille suuruse oleks

pidanud kehtestama seadusega.

EraKS § 222 on vastuolus PS §-s 11 sätestatud proportsionaalsuse printsiibiga, samuti PS §-ga 37,

sest erakoolidele tegevustoetuse maksmise kohustusega on kehtestatud tasulise hariduse prioriteet

omavalitsuse pakutava tasuta hariduse suhtes. Kohalik omavalitsus võiks olla kohustatud osalema

erakoolide õppemaksu tasumises siis, kui ta ei täida üldhariduse andmise kohustust ning lapsevanem

on sunnitud panema lapse koolikohustuse täitmiseks erakooli.

6. AS Audentes apellatsioonkaebusega ei nõustunud.

7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 23. oktoobri 2014. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Halduskohus on õigesti asunud seisukohale, et vaidluse lahendamisel pole oluline, kas EraKS

§-s 222 sisalduv kohustus osaleda erakooli tegevuskulude kandmises on riiklik või omavalitsuslik.

Praegune vaidlus puudutab kohaliku omavalitsuse ja eraõigusliku juriidilise isiku vahelisi suhteid

ning väited kohaliku omavalitsuse ja riigi suhete kohta seoses õigusaktide andmata jätmisega, riigi ja

kohaliku omavalitsuse ülesannete piiritlemisega või piisavate finantsvahendite eraldamisega

kohalikule omavalitsusele pole asjassepuutuvad.

EraKS § 222 ei ole vastuolus PS-ga. Halduskohus on normide kooskõla hinnanud ning ringkonna-

kohus nõustub nende põhjendustega.

Täiendavalt on Tallinna linn apellatsioonkaebuses märkinud, et EraKS § 222 on vastuolus PS §-ga

11, sest sätte sõnastus ei järgi PS §-st 37 tulenevat põhimõtet, et kohustusliku õppe ulatuses peab

õppimine olema õppemaksuta. Väide, et säte on vastuolus PS §-st 11 tuleneva proportsionaalsuse

printsiibiga, ei ole asjakohane, sest Tallinna linnale ei tulene EraKS §-st 222 mitte põhiõigust, vaid

kohustus. Linna ja kaebaja vahelisi suhteid ei puuduta ja seega praegust vaidlust ei mõjuta ka kaebaja

väited selle kohta, et PS §-ga 11 on vastuolus säte, millega kohalikule omavalitsusele on antud

ülesanne, kuid pole eraldatud piisavalt rahalisi vahendeid selle täitmiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Tallinna linn taotleb esimese ja teise astme kohtu otsuste tühistamist ja kaebuse rahuldamata

jätmist.

Kohtud on hinnanud EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse iseloomu ebaõigesti ja kohaldanud PS-ga

vastuolus olevaid sätteid. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. oktoobri 2014. a

otsusest asjas nr 3-4-1-26-14 tuleneb üheselt, et erakoolide tegevuskulude katmine on riigi kohustus.

EraKS § 222 lisati seadusesse 9. juunil 2010, kuid rahalisi vahendeid kohalikule omavalitsusele

temaga mingigi puutumuseta eraõigusliku juriidilise isiku toetamiseks ei eraldatud. Seega on rikutud

PS § 154 lg-st 2 tulenevat riigi kohustust katta kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud riigieelarvest.

EraKS § 222 ei järgi PS-s sätestatud põhimõtet, et kohalik omavalitsus peab tagama tasuta

kohustusliku koolihariduse kättesaadavuse, kuna nõuab kohalikult omavalitsuselt tasulise hariduse

toetamist. Seega on kehtestatud tasulise koolihariduse prioriteet tasuta hariduse suhtes, mis on

vastuolus PS §-ga 37. Eraüldhariduskooli tegevuse rahastamist ei saa käsitada omavalitsusüksuse

kogukondliku tegevusena, kuna see ei pruugi olla kõikidele ühiskonnaliikmetele ühetaoliselt

kättesaadav. Seega teenib omavalitsuse huve PS § 37 tähenduses just munitsipaalkoolide ülal-

pidamine ja tasuta õppekohtade tagamine. Tallinna linn on selle ülesande täitnud.

Alates seaduse jõustumisest on erakoolid esitanud linnale tegevuskulude arveid kokku 4,2 miljonit

eurot. Nimetatud summade tasumine olukorras, kus riik pole rahalisi vahendeid riigieelarves ette

näinud, on kaebaja jaoks koormav ja rikub oluliselt kaebaja enesekorraldusõigust. Tallinna linnal ei

jätku enam piisavalt rahalisi vahendeid selleks, et kohe täita talle teiste seadustega pandud kohustus

tagada kvaliteetne põhiharidus ja selle tasuta kättesaadavus.

9. AS Audentes leiab vastuses, et ringkonnakohus on õigesti asunud seisukohale, et linnal on

kohustus osaleda erakoolide tegevuskulude katmises, olenemata EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse

iseloomust. Olukorras, kus riik ei ole tegevuskulude katmises osalemiseks vajalikke rahalisi

vahendeid eraldanud, on linnal võimalik vastavasisulised nõuded esitada riigi vastu, mida linn on

praegusel juhul haldusasjas nr 3-13-1329 ka teinud.

Tallinna linn on ebaõigesti mõistnud Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

28. oktoobri 2014. a otsust. Riigikohus tunnistas PS-ga vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide

andmata jätmise, mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele EraKS §-ga 222 pandud kohustuse

rahastamise riigieelarvest. Riigikohtu otsusest ei selgu, et EraKS §-st 222 tulenev kohustus kui

selline on PS-ga vastuolus ning kohalik omavalitsus ei pea seda täitama. Asjaolu, et siiani pole veel

kehtestatud õigusakti, mis näeks ette, et kohalikel omavalitsustel on võimalik saada oma kohustuse

täitmiseks raha riigieelarvest, ei tähenda, et kohustus ise on PS-ga vastuolus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kassatsioonimenetluses vaidlevad pooled endiselt selle üle, kas Tallinna linn peab täitma EraKS

§-s 222 sätestatud kohustuse ja osalema kaebaja erakoolide tegevuskulude katmises. Kassaator leiab,

et Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 28. oktoobri 2014. a otsusest tulenevalt on

erakooli tegevuskulude katmine olemuselt riiklik kohustus, mille täitmiseks pole rahalisi vahendeid

eraldatud, mistõttu on EraKS § 222 vastuolus PS § 154 lg-ga 2 ja §-ga 37 ning tuleb jätta

kohaldamata. Pooled ei vaidle selle üle, et juhul, kui EraKS § 222 tuleb kohaldada, on selles

paragrahvis sätestatud tingimused täidetud ning Tallinna linn on kohustatud kaebaja nõutud summa

tasuma.

11. EraKS § 222 lg 1 näeb ette, et vald või linn osaleb eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises

proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub

selle valla või linna haldusterritooriumil. Sama paragrahvi 3. lõike kohaselt lähtutakse tegevuskulude

katmisel PGS §-s 83 sätestatud munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise tingimustest ja

korrast. PGS § 83 näeb muu hulgas ette, et tegevuskulude katmisel lähtutakse kooli, kus õpilane õpib,

õppekoha tegevuskulu maksumusest, arved tegevuskulude katmises osalemise eest esitatakse

igakuiselt 1/12 õppekoha tegevuskulu maksumuse osas, kui 1/12 õppekoha tegevuskulu maksumus

on suurem kui sama paragrahvi lõike 7 alusel kehtestatud õppekoha tegevuskulu piirmäär ühe kuu

kohta, lähtutakse tegevuskulude katmisel õppekoha tegevuskulude piirmäärast ühe kuu kohta, välja

arvatud õpilaste puhul, kes õpivad § 51 lõike 1 punktides 5–12 sätestatud haridusliku erivajadusega

õpilaste klassides.

12. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium lahendas 28. oktoobri 2014. a otsusega asjas

nr 3-4-1-26-14 Tallinna Linnavolikogu taotlust tunnistada põhiseaduse vastaseks olukord, kus Eesti

Vabariik ei ole kehtestanud õigusakti, mis tagaks EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse rahastamise

riigieelarvest, või alternatiivselt, kui Riigikohus leiab, et tegemist on kohaliku omavalitsuse

kohustusega, tunnistada EraKS § 222 kehtetuks. Selles otsuses asus põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium seisukohale, et PS § 37 lg 2 kohaselt ei ole EraKS §-st 222 kohalikele omavalitsustele

tulenev kohustus rahastada eraüldhariduskoolide tegevuskulusid käsitatav kohalike omavalitsuste

olemusliku ülesandena, vaid kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustusena, mille

rahastamine peab tulenevalt PS § 154 lg 2 teisest lausest toimuma riigieelarvest, ning tunnistas

PS § 154 lg-ga 1 ja lg 2 teise lausega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmise,

mis sätestaksid omavalitsuse üksustele EraKS §-ga 222 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest.

13. Seega ei hinnatud viidatud asjas EraKS § 222 kooskõla PS-ga ning kassaatori väiteid sätte

põhiseadusvastasuse kohta tuleb kontrollida praeguses asjas. Kassaator leiab, et erakooli tegevus-

kulude kandmises osalemise nõue on vastuolus PS § 154 lg-ga 2 ja §-ga 37, sest riik pole kohustuse

täitmiseks rahalisi vahendeid ette näinud ning erakoolides antava tasulise põhihariduse toetamise

nõue ei võimalda Tallinna linnal täita munitsipaalkoolide ülalpidamise kohustust.

14. Kassatori seisukoht, et EraKS § 222 on vastuolus PS-ga, ei ole põhjendatud. PS § 154 lg 2

sätestab: "Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel

kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud

kulud kaetakse riigieelarvest." Praeguseks pole vaidlust, et tegemist on kohalikule omavalitsusele

pandud riikliku kohustusega, mille täitmiseks pole riik rahalisi vahendeid eraldanud. Riigikohtu

üldkogu on otsuses asjas nr 3-4-1-8-09 selgitanud PS § 154 lg 2 tähendust ning rõhutanud, et oma-

valitsusüksus ei saa PS § 154 lg 2 teise lause alusel vaidlustada riiklikku kohustust kui sellist. PS

§ 154 lg 2 teine lause on käsitatav kitsalt kohaliku omavalitsuse finantstagatisena, mille eesmärk ei

ole võimaldada kohalikel omavalitsustel sekkuda riigielu küsimuste lahendamisse. Kui riikliku

kohustuse rahastamiseks pole raha eraldatud või on seda eraldatud ebapiisavalt, on kohalikul

omavalitsusel PS § 154 lg 2 teise lause alusel õigus nõuda riigilt kohtu kaudu riikliku ülesande

täitmiseks puuduolevat raha (p 74).

15. Kolleegium peab vajalikuks märkida kujunenud olukorra kohta veel järgmist.

Praegune vaidlus näitab seda, et riik ei ole tänaseks täitnud põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

28. oktoobri 2014. a otsust asjas nr 3-4-1-26-14 ega lahendanud põhiseadusvastast olukorda seoses

kohalike omavalitsuste kohustusega osaleda eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises.

Kuigi Riigikogu ei ole kehtestanud seadusega normi, mis näeks ette kohalikele omavalitsustele raha

eraldamise, ei takista see raha eraldamiseks halduskohtule kohustamiskaebuse esitamist. Õiguslik

alus selliseks nõudeks tuleneb Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsusest asjas

nr 3-4-1-26-14 seni, kuni riigi rahaline kohustus kohalike omavalitsuste ees kehtestatakse seadusega.

Sellises olukorras võib kohalik omavalitsus oma õiguste kaitseks esitada kohustamiskaebuse riigi

vastu (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 37 lg 2 p 2, § 44 lg 4). Juhul kui kohaliku oma-

valitsuse enda põhiülesande täitmine (nt munitsipaalkooli pidamine) peaks kohtumenetluse kestuse

tõttu osutuma raskendatuks või võimatuks, on kohtul õigus kaaluda esialgse õiguskaitse rakendamist

ning vajaduse korral kohustada riiki eraldama vaidlusalused summad kohalikule omavalitsusele enne

vaidluse lõppu HKMS §-des 249–254 nimetatud alustel ja korras.

16. Kassatsiooniastmes on kaebaja õigusabikuluks 960 eurot. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb need

kulud vastustajalt välja mõista. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon arvatakse HKMS

§ 107 lg 4 kolmanda lause alusel riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Ivo Pilving, Jüri Põld