3-4-1-55-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-55-14

Otsuse kuupäev

18. mai 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister, Saale

Laos, Jüri Põld ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36

„Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning

nende rakendamise kord" § 2 lõike 1, § 3 lõike 1 ja lisa

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Õiguskantsleri 27. novembri 2014. a taotlus nr 16

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta õiguskantsleri 27. novembri 2014. a taotlus nr 16 rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 16. detsembril 2004 võttis Riigikogu vastu ravimiseaduse (RavS), mis jõustus 1. märtsil 2005.

RavS § 15 lõikes 1 volitas seadusandja Vabariigi Valitsust kehtestama ravimite hulgi- ja jaemüügi

juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korda. RavS § 15 lõigetes 2 ja 3 täpsustati volituse

tingimusi. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 on sätestatud kaalutud keskmise juurdehindluse

kohustuslikud vahemikud.

2. 1. märtsil 2005 jõustus Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005 määrus nr 36 „Ravimite hulgi- ja

jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord". Vabariigi Valitsus muutis

2010. aastal oma 21. veebruari 2005. a määrust nr 36, arvutades juurdehindluse piirmäärad kroonidest

ümber eurodeks.

3. Eesti Apteekide Ühendus esitas 2014. a septembris õiguskantslerile avalduse Vabariigi Valitsuse

21. veebruari 2005. a määruse nr 36 põhiseaduspärasuse kontrollimiseks.

4. Õiguskantsler leidis, et Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 § 2 lõige 1, § 3

lõige 1 ja lisa on põhiseadusega vastuolus, kuna ei vasta RavS § 15 lõike 3 punktides 3 ja 4

kehtestatud kaalutud keskmise juurdehindluse vahemikele.

5. Õiguskantsler esitas 20. oktoobril 2014 Vabariigi Valitsusele ettepaneku nr 29 viia vaidlusalused

sätted põhiseadusega kooskõlla. Vabariigi Valitsus õiguskantsleri ettepaneku kohta seisukohta ei

kujundanud.

6. 27. novembril 2014 esitas õiguskantsler Riigikohtule taotluse nr 16 tunnistada vaidlusalused sätted

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

7. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium küsis menetlusosaliste arvamust Vabariigi

Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 § 2 lõike 1, § 3 lõike 1 ja lisa ning volitusnormi RavS

§ 15 lõigete 1–3 põhiseaduspärasuse kohta.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

8. Vaidlustatud sätted, mis kehtestavad juurdehindluse piirmäärad ravimite hulgi- ja jaemüügil,

riivavad ravimikaubanduses tegutsevate ettevõtjate PS §-s 31 tagatud ettevõtlusvabadust. Juhul, kui

ravimite jae- ja hulgimüügiettevõtjate hinnakujundus oleks vaba ja ettevõtjad võiksid rakendada

juurdehindlusi omal äranägemisel, siis konkurentsiolukorras reguleeriks juurdehindlusi turg.

9. Põhiseaduse (PS) § 3 lõike 1 järgi teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas

olevate seaduste alusel. Vabariigi Valitsusel on PS § 87 punkti 6 järgi õigus anda halduse üldaktina

määrusi üksnes seaduse alusel. Viidatud põhiseaduse sätetest tuleneb parlamendireservatsioon, mis

reserveerib põhiõiguste seisukohalt olulised otsused seadusandjale. Kui põhiõiguse piiramisel on

rikutud seadusliku aluse põhimõtet, sh kui vabaduse riive tuleneb seadusega vastuolus olevast

täitevvõimu määrusest, siis on põhiõigust piiratud vastuolus põhiseadusega.

10. Seadusandja on otsustanud ravimikaubanduse hinnakujundust reguleerida, volitades selleks

Vabariigi Valitsust RavS § 15 alusel ja selles paragrahvis sätestatud tingimustel piirama ravimite jae-

ja hulgimüügi juurdehindlust. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride,

kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes

põhjendatud huve. Seadusandja on täitevvõimu kaalutlusõigust piiranud. RavS § 15 lõiked 2 ja 3

täpsustavad põhimõtteid, millega ravimite jae- ja hulgimüügi juurdehindluse piirmäärade

kehtestamisel tuleb arvestada.

11. RavS § 15 lõike 2 järgi peab Vabariigi Valitsus ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel

võtma arvesse nelja asjaolu: 1) ravimite geograafilist kättesaadavust lõpptarbijale, 2) ravimite rahalist

kättesaadavust lõpptarbijale, 3) ravimite turustamisega seotud riske ja 4) ravimite hulgi- ja jaemüügi

kaalutud keskmist juurdehindlust. Seega peab regulaatori kaalutlusotsuse tegemisel tasakaalustama

ettevõtja ja tarbija huve. Kui ettevõtja on huvitatud võimalikult suurest kasumist, mida piiramatu

juurdehindluse tingimustes oleks võimalik teenida, siis tarbija huvides on ettevõtjate juurdehindlust

piirata niipalju kui võimalik, ilma et ravimite kättesaadavus seetõttu kannataks. Seejuures ei saa

regulaator lähtuda kitsalt üksnes lõpptarbija huvist, vaid peab ühtlasi tagama, et ravimite jae- ja

hulgimüügi alal ettevõtlusega tegelemine ei kujuneks ravimite turustamisega seotud riske arvestades

mittetasuvaks. Kaudselt peaks ka põhjendatud tulukuse või piisava juurdehindluse tagamine teenima

siiski lõpptarbija huve, sest kui hinnaregulatsioon ei tagaks mingis valdkonnas ettevõtjatele piisavat

tulukust, mistõttu selles valdkonnas ettevõtlusega tegelemine ennast majanduslikult ära ei tasuks,

muutuks vastav kaup või teenus tarbijale pakkumise puudumise tõttu kättesaamatuks. Seega

põhimõtteliselt aitab ettevõtjatele mõistliku juurdehindluse lubamine tagada ravimite kättesaadavust

lõpptarbija jaoks.

12. Kui RavS § 15 lõike 3 punktid 1 ja 2 sisaldavad üheselt mõistetavaid reegleid, mille järgimist on

võimalik vahetult kontrollida, siis RavS § 15 lõike 3 punktid 4 ja 5 püstitavad eesmärke, mille

saavutamise kohta on võimalik seisukoht võtta alles tagantjärele ravimite eri hinnagruppide käivet

hinnates. Vabariigi Valitsusel on kaalutlusõigus üksnes nende vahemike piires ja tal tuleb RavS § 15

lõikes 2 nimetatud vastandlikke eesmärke kaaludes otsustada, kui kõrgeid juurdehindluse

piirmäärasid ravimite hulgi- ja jaemüügis lubada. Seda tehes peab RavS § 15 lõike 3 järgi

määrusandja lisaks arvestama, et juurdehindlus eri hinnagruppide ravimitele looks võrdse huvitatuse

kõigi ravimite käitlemiseks hulgi- ja jaemüügis.

13. Vaidlusaluses määruses on kasutatud regressiivset juurdehindlusmudelit, st mida kõrgema

hinnaga

on

ravimipakend,

seda

väiksem

on

lubatud

juurdehindluse

protsent.

Sellise

juurdehindlusmudeli abil on määrusandja püüdnud ühtlustada ravimite käitlemisest saadavat tulu

ning seeläbi luua ravimite jae- ja hulgimüüjate võrdset huvitatust turustada nii odavamaid kui ka

kallimaid ravimeid. Määruses sätestatud piirmäärad lähtuvad kaalutud keskmisest juurdehindlusest,

kuid konkreetsete ettevõtjate rakendatavad juurdehindlused võivad olla keskmisest erinevad. Näiteks

juhul, kui konkreetne ettevõtja on keskendunud üksnes kallite (ostuhinnaga üle 12,78 euro)

ravimipakendite hulgimüügile, siis on talle lubatud juurdehindlus kõigest 3%. Samas müües hulgi

üksnes odavaid (ostuhinnaga kuni 1,65 eurot) ravimipakendeid, on lubatud juurdehindlus 20%, 0,65–

1,28-eurose ostuhinnaga ravimipakendite jaemüügil aga kuni 40%.

14. Sõltumata konkreetse ettevõtja valikutest (nt otsus käidelda rohkem kallimasse hinnagruppi

kuuluvaid ravimeid) ning üldistest arengutest ravimiturul (ravimite struktuurne kallinemine,

keerulisemate ja kõrgema hinnaga ravimite turuletulek) nõuab volitusnorm, et määrusega kehtestatud

piirmäärad tagaksid ravimiturul hulgimüügil kaalutud keskmise juurdehindluse vahemikus 7–10%

ning jaemüügil vastavalt 21–25%. Seetõttu ei saa kehtivaid piirmäärasid õigustada, väites, et

konkreetne ettevõtja oleks võinud keskenduda üksnes suurema juurdehindlusega vahemikku

kuuluvate ravimite müügile. Kui ettevõtjad tõepoolest nii toimiksid, siis peaksid nad kallimatesse

hinnavahemikesse kuuluvate ravimite müüki vältima, mille tagajärjel muutuksid keerulisemad ja

kallimad ravimid lõpptarbijale kättesaamatuks. Niisuguse motivatsiooni loomine ravimite jae- ja

hulgimüüjatele läheks vastuollu volitusnormiga, täpsemalt RavS § 15 lõike 3 punktiga 3. Hinnates

vaidlusaluste sätete vastavust volitusnormile, ei ole vaja välja selgitada, kuidas suhestub kaalutud

keskmine juurdehindlus üksikettevõtja juurdehindlusesse ning millised on ettevõtja võimalused oma

valikutega juurdehindluse kujunemist mõjutada.

15. Ravimiseaduse normidest saab tuletada Vabariigi Valitsuse kohustuse jälgida, kas kehtestatud

juurdehindluse piirmäärad on ettenähtud raamides. Valitsusel on kohustus muuta määrust juhul, kui

tegelikkuses kujunenud keskmine juurdehindlus on jätkuvalt jäänud alla seaduses ettekirjutatud piiri.

Sotsiaalministeeriumi igal aastal avaldatud andmetel oli kaalutud keskmine juurdehindlus rahalise

käibe järgi arvutatuna ravimite hulgimüügil 2005. a 6,7%, 2006. a 6,4%, 2007. a 6,1%, 2008. a 5,7%,

2009. a 5,4%, 2010. a 5,2%, 2011. a 5,3%, 2012. a 5,1% ning jaemüügil 2005. a 19,2%, 2006. a

18,7%, 2007. a 18,51%, 2008. a 17,3%, 2009. a 16,2%, 2010. a 16,2%, 2011. a 15,9% ja 2012. a

15,8%. Sotsiaalministeeriumi analüüs näitab, et ravimite jae- ega hulgimüügi kaalutud keskmine

juurdehindlus ei ole alates määruse kehtestamisest 2005. a kordagi ulatunud seadusega minimaalselt

tagatavate määradeni.

16. Seadus ei määra kindlaks, kui kiiresti tuleb Vabariigi Valitsusel talle laekunud teabe alusel

reageerida. Arvestades keskmise juurdehindluse määra ennustamise keerukust, on Vabariigi

Valitsusel oma määruse muutmisel mõnetine hinnanguruum. Seadusega kooskõlas ei saa olla olukord,

kus ravimiseaduses nõutud juurdehindluse määra saavutamist takistav määrus kehtib enam kui

üheksa aastat. Vabariigi Valitsuse määrust oleks tulnud seadusliku volitusnormi täitmiseks muuta

ning seetõttu on määrus nüüdseks vastuolus seadusega.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Sotsiaalminister

17. Vabariigi Valitsuse nimel esitas arvamuse sotsiaalminister, kes leidis, et Vabariigi Valitsuse

21. veebruari 2005. a määruse nr 36 § 2 lõige 1, § 3 lõige 1 ja lisa ei ole põhiseadusega vastuolus.

18. Volitusnormi piirid RavS § 15 lõigetes 2 ja 3 on sõnastatud ebaselgelt. Kaalutud keskmise

juurdehindlusprotsendi jälgimise eesmärk on ebaselge ja selline näitaja on sobimatu ravimimüügi

tulususe või ettevõtete majandusliku olukorra hindamiseks. Samas ei tähenda igasugune ebaselgus

põhiseadusvastasust ja suure abstraktsusastmega koosseisu ning kaalutlusõigusega normi puhul

kasvab normi rakendaja roll seaduse süstemaatilisel tõlgendamisel.

19. Kuni 1. märtsini 2005 kehtinud ravimiseaduse redaktsioonis puudusid seaduse tasandil

kriteeriumid, millest juhindudes ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad kehtestada.

Vabariigi Valitsuse määruse nr 36 sisu püsinud samana alates 2002. aastast. Varasemate piiratud

andmete järgi jäid kaalutud keskmised juurdehindlused RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud

protsendivahemikesse (2003. a hulgimüügis 7,4% ja jaemüügis 22,8%). Alates uue ravimiseaduse

jõustumisest 2005. aastal ei ole ei hulgi- ega jaemüügi juurdehindlus seaduses sätestatud

protsendivahemikesse langenud.

20. Juurdehindluse regulatsioonis on mitmeid puudusi, mida ravimiseaduse vastuvõtmisel ei osatud

ette näha. Sisseostukäibega kaalutud keskmise juurdehindlusprotsendi metoodika aluseks oleva

näitaja (ravimi hulgimüügi sisseostuhind) on defineerimata ja sellega on võimalik manipuleerida (nt

hulgimüügis

tehtavad

allahindlused

hulgimüügi

sisseostuhinnast).

Kaalutud

keskmist

juurdehindlusprotsenti mõjutavad müüjate omavaheline ravimimüük ja eksport. Ravimite müügil

ühelt hulgimüüjalt teisele deklareerivad mõlemad müüjad sisseostu ja vastavatesse hinnagruppidesse

jäävate ravimite sisseostukäive mitmekordistub. Seejuures liigub ligikaudu kolmandik müüdud

ravimitest enne jaemüüki jõudmist läbi mitme hulgimüüja.

21. Kaalutud keskmine juurdehindlusprotsent ei ole sobiv mõõdik ravimimüügi tulususe ja

jätkusuutlikkuse hindamiseks, kuna on seotud käideldud ravimite sisseostuhinnaga, aga mitte

käitlemisest saadava tuluga – mida kõrgem on sisseostuhind, seda suurem on juurdehindlustulu, kuigi

madalam juurdehindluse protsent. Kaalutud keskmise juurdehindlusprotsendi vähenemine näitab, et

võrreldes eelneva perioodiga on suhteliselt rohkem müüdud kallimaid ravimeid, kuid ei näita, et

juurdehindlusest saadav tulu oleks vähenenud. Tulu leidmiseks tuleks kaalutud keskmine

juurdehindlusprotsent korrutada sisseostukäibega. Ravimite käive hulgimüügihindades on 2003. a ja

2012. a võrdluses enam kui kahekordistunud.

22. Kaalutud keskmise juurdehindlusprotsendi järgimine juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks

loob ravimimüüjatele ebamõistliku motivatsiooni eelistada (valiku olemasolul) odavamate ravimite

asemel kallimate sisseostu ja müüki. Sellisel juhul on saadav juurdehindlustulu suurem. Lisaks sellele

on juurdehindlusprotsent madalam, mis annab aluse taotleda juurdehindluse piirmäära tõstmist. See

põhjustab haigekassa ja patsientide ravimikulutuste suurenemise.

23. Kuna RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud statistiline eesmärk on saavutamatu, ei ole

määruse muutmisega võimalik viia määrust põhiseadusega kooskõlla. Hulgi- ja jaemüüjate

saavutatud kaalutud keskmised juurdehindlusprotsendid ei sõltu ainult Vabariigi Valitsuse kehtestatud

juurdehindluse piirmääradest, vaid suuresti eri hinnagruppidesse jäävate käideldud ravimite käivete

osakaaludest, mida otsustavad müüjad ise. Mida kõrgem on ravimipakendi sisseostuhind, seda

väiksem peab RavS § 15 lõike 3 punkti 3 loogika kohaselt olema pakendi juurdehindlusprotsent.

Seejuures võib kallimat ravimit müües olla müüja kasum absoluutarvuna suurem, ehkki

juurdehindlusprotsent on väiksem.

24. Vabariigi Valitsuse määrus on prognoosotsus, mille äraspidine loogika seisneb selles, et esmalt

teevad ravimite müügiettevõtted oma valikud (sisseost ja müük) ning alles tagantjärele, tuginedes

müügiettevõtete otsustele, tuleks Vabariigi Valitsusel korrigeerida juurdehindluse piirmäärasid

määrusega, lootes, et järgmisel aastal langevad müüjate saavutatud kaalutud keskmised

juurdehindlusprotsendid RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud vahemikesse.

25. Senised ravimite juurdehindluse piirmäärad on võimaldanud toime tulla enam kui piisaval arvul

ravimite müügiettevõtetel ja ravimite Eesti-sisene geograafiline kättesaadavus elanikkonnale on väga

hea. Võttes arvesse probleeme ravimite rahalise kättesaadavusega, mis mõjutab otseselt elanikkonna

tervisenäitajaid, ei ole tehtud ettepanekut ravimite piirhindade tõstmiseks. Elanikkonna

tervisenäitajatest ei saa olulisemaks pidada müügiettevõtete tulubaasi suurendamist olukorras, kus

ravimite geograafiline kättesaadavus on väga hea ja ravimite turustamise riskid müüjatele

minimaalsed.

26. Täiendavas arvamuses leidis sotsiaalminister, et RavS § 15 lõigete 1–4 põhiseaduspärasuse

hindamine ei ole praeguses kohtuasjas lubatav ja sätted on põhiseadusega kooskõlas.

Justiitsminister

27. Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 § 2 lõige 1, § 3 lõige 1 ja lisa on

põhiseadusega kooskõlas.

28. Pelgalt faktist, et ravimitootjad, hulgi- ja jaemüüjad mingil viisil käituvad, ei saa tuletada

õigusnormi, et nad peavadki nii käituma. Määruse seaduslikkuse hindamisel tuleb võtta aluseks

abstraktne regulatsioon koostoimes majanduslike, sotsiaalsete ja poliitiliste objektiivsete näitajatega

(nt raha väärtuse muutumine). Ravimite hinnatõus on objektiivseks asjaoluks vaid siis, kui

apteegipidajad ei saa seda maailmaturu hindu ja suurtootjate käitumist arvestades mõjutada.

Vaidlusalused sätted on abstraktselt vastuolus ravimiseaduse § 15 lõike 3 punktidega 4 ja 5 üksnes

siis, kui ravimite hulgi- või jaemüügi mistahes konstellatsiooni korral ei ole objektiivselt võimalik

saavutada hulgimüügi kaalutud keskmist juurdehindlust seaduses sätestatud vahemikes. Kuni

määruses

sätestatud

juurdehindluse

piirmäärad

põhimõtteliselt

võimaldavad

saavutada

ravimiseaduses kehtestatud kaalutud keskmist juurdehindlust, ei puutu määruse seaduslikkuse

hindamisel ravimite hulgi- ja jaemüügi tegelik kaalutud keskmine juurdehindlus asjasse.

29. RavS § 15 lõigete 1–4 põhiseaduspärasuse hindamine praeguses kohtuasjas ei ole lubatav.

Õiguskantsleri taotlus ja selle läbivaatamine Riigikohtus on lubatav üksnes ulatuses, milles

õiguskantsler on andnud vaidlustatud akti vastu võtnud organile võimaluse viia akt vastavusse

põhiseadusega ja viimane on sellest keeldunud või jätnud akti põhiseadusega vastavusse viimata.

30. Volitusnorm on põhiseadusega kooskõlas. RavS § 15 lõigete 1–4 alusel ei ole võimalik

prognoosida, millise sisuga määruse Vabariigi Valitsus annab, kuid see tähendab üksnes seda, et

määruse volitusnormis on jäetud määruse andjale ulatuslik hindamis- ja otsustusruum, mis ei muuda

volitusnormi põhiseaduse vastaseks. Volitusnormi tekst on vastuoluline ja ebamäärane, kuid

tõlgendades teksti koos ravimiseaduse eelnõu menetlusdokumentidega, on volitusnormi eesmärk

selgelt tuvastatav.

Riigikogu põhiseaduskomisjon

31. RavS § 15 lõikes 1 sätestatud volitusnorm ja seda täpsustavad lõiked 2 ja 3 on põhiseadusega

kooskõlas.

32. Ravimite lõpptarbijale kättesaadavuse parandamist puudutavat regulatsiooni on raske jäigalt ette

kindlaks määrata, sest puudutatud isikute ring on lai ning seatud eesmärkide saavutamine võib juba

seetõttu võtta aega. Samuti võivad ravimitarbijate, ettevõtjate ja riigi huvid oluliselt erineda ning ajas

muutuda. Sellises olukorras ei ole otstarbekas reguleerida kõiki küsimusi seaduse tasemel, vaid on

otstarbekas jätta osa neist täidesaatva riigivõimu otsustada.

33. RavS §-s 15 sätestatud volituse eesmärk ja sisu on selgelt kindlaks määratavad, arvestades RavS

§ 15 lõikes 2 sätestatut. Tegemist on küll vastandlikke huve arvestavate, kuid legaalsete

eesmärkidega. Volituse ulatus võib seisneda kohustuse alam- ja ülemmäära seadusega sätestamises,

kohustuse suuruse arvestamise aluste kehtestamises või muus. RavS § 15 lõike 3 punktides 1–3 ja

punktides 4–5 on määratud ka volituse ulatus.

34. RavS § 15 lõike 3 punktid 4 ja 5 ei sätesta, kui kõrgete piirmäärade abil tuleb volituse eesmärgid

saavutada, ja jätavad Vabariigi Valitsusele eesmärgi saavutamisel ulatusliku otsustamisruumi.

Arvestada ja tasakaalustada on vaja eelkõige ravimitarbijate, ettevõtjate ja riigi huve. Ühe huvi

kaitsmine võib kaasa tuua teiste riivamise. Eesmärk soodustada ravimite geograafilist ja rahalist

kättesaadavust lõpptarbijatele on seostatav PS § 28 lõikes 1 sätestatud igaühe õigusega tervise

kaitsele. Inimese võimalust haiguse või vigastuse korral ilma ebamõistliku viivituse ja kuluta kätte

saada ravimeid, saab vaadelda riigi kohustuse, tagada inimesele inimväärne elu, ühe aspekti

täitmisena. Tegemist on olulise avalikku huvi kandva väärtusega.

35. Samas riivab ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamine ravimite hulgi- ja jaemüügiga

tegelevate ettevõtjate PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust, mille tuumaks on riigi kohustus mitte

teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks, ning seda vabadust riivab iga abinõu, mis takistab,

kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse. Lisaks riivavad juurdehindluse

piirmäärad PS § 32 lõikes 2 sätestatud omandi vaba käsutamise õigust.

36. Vabariigi Valitsusele antud õigus kehtestada ravimite hulgimüügil ja jaemüügil juurdehindluse

piirmäärad võimaldab eelduslikult mõjutada ravimite hinda ka lõpptarbijate jaoks ning samas

arvestada ravimimüügiga tegelevate ettevõtjate huviga teenida ravimimüügilt mõistlikku tulu. Seega

võimaldab RavS § 15 regulatsioon püüelda eespool sõnastatud regulatsiooni eesmärkide poole.

Keeruline oli leida olemuselt sama tõhusat, kuid erinevaid huve vähem riivavat regulatsiooni.

Enamikes Euroopa riikides on kasutusel sarnane juurdehindluste süsteem, kus erinevatele

hinnavahemikele

rakendatakse

erinevaid

juurdehindlusi.

Seadusega

kehtestatud

juurdehindlusmäärade kaalutud keskmiste vahemikud olid regulatsiooni kehtestamise ajal

põhjendatud just sellistena, sest lähtusid toonasest Eesti keskmisest juurdehindlusest, mis jäi samas

allapoole EL-i keskmist. Seetõttu ei saa regulatsiooni lugeda ka ülemäära koormavaks.

37. RavS §-s 15 sätestatud delegatsiooninorm nõuab määrusandjalt juurdehindluse vahemike

saavutamiseks prognoosotsustuste tegemist, kuid ei määra konkreetset perioodi, mille jooksul peavad

kaalutud keskmised juurdehindlused jääma seaduses sätestatud vahemikesse. Samas tuleneb RavS

§ 15 lõike 2 viimasest lausest Sotsiaalministeeriumi kohustus koostada vähemalt igal aastal analüüs

kaalutud keskmiste juurdehindluste kohta. Sellest võib tuletada Sotsiaalministeeriumi ülesande

monitoorida perioodiliselt ravimite juurdehindlust. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud

eesmärkide saavutamiseks on võimalik vajadusel mõistliku aja jooksul välja töötada ettepanekud

olemasolevate hinnagruppide piirmäärade muutmiseks. Samuti ei ole välistatud ravimite hulgi- ja

jaemüügi juurdehindluse kaalutud keskmise mõjutamiseks ettepanekud seniste hinnagruppide

muutmiseks. Need ettepanekud on võimalik esitada kaalumiseks Vabariigi Valitsusele, kellel on

võimalik seejärel määrust muuta. Isegi kui möönda, et RavS § 15 regulatsioon ei ole täiuslik, ei

tulene sellest veel, et see on vastuolus põhiseadusega. Puudub alus seaduse või muu põhiseadusest

alamal seisva õigusakti põhiseadusvastaseks tunnistamiseks, kui normi on võimalik tõlgendada

põhiseaduskonformselt. RavS § 15 lõikeid 1–3 on võimalik tõlgendada põhiseaduskonformselt.

Riigikogu sotsiaalkomisjon

38. RavS § 15 lõikes 1 sätestatud ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade ja nende

rakendamise korra kehtestamiseks antud volitusnorm ning lõigetes 2 ja 3 sätestatud volitusnormi

piirid on sõnastatud ebaselgelt. Kaalutud keskmise juurdehindluse protsendi jälgimise eesmärk on

ebaselge ja selline näitaja sobimatu ravimimüügi tulususe või ettevõtete majandusliku olukorra

hindamiseks. Samas ei tähenda igasugune ebaselgus põhiseadusvastasust.

39. Õigusselguse

parandamiseks

on

Sotsiaalministeerium

ette

valmistanud

ja

saatnud

kooskõlastamisele ravimiseaduse muutmise seaduse eelnõu, millega tuuakse ravimite hulgi- ja

jaemüügi juurdehindluse piirmäärad määruse tasandilt üle seaduse tasandile, defineeritakse

hulgimüügi ostuhind ja jaemüügi ostuhind, kaasajastatakse juurdehindluste reguleerimisala ja

juurdehindluse vahemikku ravimite jaemüügil. Samuti sätestatakse eelnõuga juurdehindluse ja

piirmäärade regulaarse asjakohasuse hindamine.

Õiguskantsleri täiendav arvamus

40. Riigikohus on pädev hindama RavS § 15 lõigete 1–3 põhiseaduspärasust. Riigikohus võib

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 15 lõike 1 punkti 2 järgi tunnistada

jõustunud õigustloova akti või selle sätte põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks.

Õiguskantsleri 27. novembri 2014. a taotluse nr 16 esemeks olevad Vabariigi Valitsuse määruse sätted

on kehtestatud RavS § 15 lõike 1 alusel, mis koos sama paragrahvi lõigetes 2 ja 3 sätestatuga

moodustab volitusnormi ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks.

Kuna määruse põhiseaduspärasus eeldab mitte ainult määruse kooskõla seadusega, vaid ka

volitusnormi põhiseaduspärasust, siis on Riigikohtul võimalik kontrollida volitusnormi kooskõla

põhiseadusega.

41. Regulatsiooni kaheldavast tõhususest ei saa ilma lisaargumentideta järeldada, et riik on rikkunud

põhiseaduslikku kaitsekohustust. Praegusel juhul puuduvad andmed, mis võimaldaksid väita, et

volitusnormi rakendamine viiks igal juhul põhiseadusvastase tulemuseni ning kahjustaks ravimite

kättesaadavust ülemäära. Seadusandja sidus piirmäärade kehtestamise kaalutud keskmise

juurdehindlusega, mis jäi juba 2005. a alla RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud alampiiri.

Seadusandja ei ole volitusnormi muutnud, mis annab alust arvata, et seadusandja on pidanud

volitusnormi rakendatavaks kooskõlas sellele seatud eesmärkidega.

VAIDLUSALUSED SÄTTED

42. Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 „Ravimite hulgi- ja jaemüügi

juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" [RT I 2005, 12, 55; 2010, 60, 407] § 2 lõige

1 ja § 3 lõige 1:

„§ 2. Ravimite juurdehindlus hulgimüügil

(1) Ravimite hulgimüügil rakendatakse proportsionaalset juurdehindlust. Juurdehindluse piirmäärad

on toodud lisas".

§ 3. Ravimite juurdehindlus jaemüügil

„(1) Ravimite jaemüügil rakendatakse proportsionaalset juurdehindlust ja fikseeritud juurdehindlust.

Juurdehindluse piirmäärad on toodud lisas".

43. Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 „Ravimite hulgi- ja jaemüügi

juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" lisa:

1. Ravimite hulgimüügil kehtivad juurdehindluse piirmäärad:

Ühe originaali ostuhind (eurodes)

Juurdehindluse piirmäär (%)

kuni 1,60

1,61-2,88

2,89-6,39

6,40-12,78

üle 12,78

2. Ravimite jaemüügil kehtivad juurdehindluse piirmäärad:

Ühe originaali ostuhind (eurodes)

Proportsionaalne

juurdehindlus (%)

Fikseeritud

juurdehindlus (eurodes)

kuni 0,64

0,38

0,65-1,28

0,38

1,29-1,92

1,93-2,56

2,57-3,20

3,21-6,39

6,40-44,74

üle 44,74

5,11

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

44. Õiguskantsler on esitanud Riigikohtule taotluse, milles palub tunnistada põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 § 2 lõike 1, § 3 lõike 1 ja lisa, mis

piiravad juurdehindlust ravimite jae- ja hulgimüügil. Õiguskantsleri hinnangul on vaidlusalused

sätted vastuolus määruse aluseks oleva volitusnormiga, kuna neis kehtestatud juurdehindluse

piirmäärad ei taga kaalutud keskmist juurdehindlust RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud

vahemikes.

45. Kõigepealt võtab kolleegium seisukoha, kas praeguses kohtuasjas saab Riigikohus kontrollida

Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 aluseks oleva volitusnormi

põhiseaduspärasust (I). Seejärel käsitleb kolleegium volitusnormi (II) ja võtab seisukoha, kuidas

hinnata Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 vastavust volitusnormile (III).

I

46. PS § 3 lõike 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel. Selles sättes väljendatud üldise seadusereservatsiooni põhimõttest

tulenevalt peab põhiõigusi puudutavates küsimustes kõik olulised otsused langetama seadusandja.

Seadusandja pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine

põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi

alusel. Üldise seadusereservatsiooni väljenduseks on ka PS § 87 punkt 6, mis annab Vabariigi

Valitsusele õiguse anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. PS § 3 lõike 1 esimesest lausest

tulenevalt on määrus põhiseadusega vastuolus nii juhul, kui see on antud põhiseaduse vastase

volitusnormi alusel, kui ka siis, kui määrus on antud ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga

kooskõlas.

47. Üldise seadusereservatsiooni põhimõtet täpsustab haldusmenetluse seadus (HMS), mille § 89

lõike 1 kohaselt on määrus õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele

ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud

haldusorgan. HMS § 90 lõike 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi

olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga.

48. Õiguskantsler vaidlustas Riigikohtule esitatud taotluses üksnes Vabariigi Valitsuse määruse sätete

vastavust volitusnormile. Kuna kolleegiumil tekkis kohtuasja lahendamise käigus kahtlus, kas

määruse aluseks olev volitusnorm vastab põhiseadusele, küsis kolleegium siiski menetlusosaliste

arvamust ka volitusnormi põhiseaduspärasuse kohta.

49. Kolleegium leiab, et praeguses kohtuasjas ei saa Riigikohus hinnata vaidlusaluse määruse aluseks

oleva volitusnormi põhiseaduspärasust. Riigikohtu pädevuses on tunnistada kehtetuks õigustloov akt

või selle säte, mis on põhiseadusega vastuolus (PS § 149 lõike 3 teine lause, PS § 152 lõige 2 ja

PSJKS § 2 punkt 1). Õiguskantsleri õigus esitada Riigikohtule abstraktse normikontrolli menetluses

taotlus õigustloova akti või selles sätte kehtetuks tunnistamiseks tuleneb PS §-st 142 ja PSJKS § 6

lõike 1 punktist 1.

50. Tulenevalt PS § 142 lõikest 1 ja õiguskantsleri seaduse §-dest 17 ning 18 peab menetlusele

Riigikohtus eelnema kohtueelne menetlus, mis tagab akti vastu võtnud või andnud organile

võimaluse akt üle vaadata ja viia see kooskõlla põhiseadusega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 24. detsembri 2002. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-10-02, punkt 19). Enne

Riigikohtule taotluse esitamist tegi õiguskantsler Vabariigi Valitsusele ettepaneku viia põhiseadusega

kooskõlla Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse nr 36 vaidlusalused sätted.

51. Kuna õiguskantsler ei ole teinud Riigikogule ettepanekut viia põhiseadusega kooskõlla Vabariigi

Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse aluseks olev volitusnorm ravimiseaduses, ei ole Riigikohus

praeguses

kohtuasjas

abstraktse

normikontrolli

menetluses

pädev

hindama

volitusnormi

põhiseaduspärasust. PS § 142 lõikes 1 on sätestatud menetlusreegel, mille eesmärk on kaitsta

õigustloova akti vastuvõtnud organi pädevust, ning kolleegium ei näe praeguses kohtuasjas põhjust

teha sellest reeglist erandit (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. mai 2013. a

määrus kohtuasjas nr 3-4-1-3-13, punktid 29–30).

52. Eeltoodust lähtudes vaatab kolleegium kohtuasja läbi õiguskantsleri taotletud ulatuses, hinnates

Vabariigi Valitsuse määruse vaidlustatud sätete kooskõla selle määruse aluseks oleva volitusnormiga.

II

53. Kohtuasjas tuleb leida vastus küsimusele, kas Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määruse

nr 36 vaidlusalused sätted on kooskõlas volitusnormiga. Kõigepealt käsitleb kolleegium volitusnormi

ja selle eesmärki.

54. Vabariigi Valitsuse volitus kehtestada määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse

piirmäärad ja nende rakendamise kord tuleneb RavS § 15 lõikest 1. RavS § 15 lõikes 2 on

seadusandja sätestanud üldisemad põhimõtted, millega Vabariigi Valitsus peab piirmäärade

kehtestamisel arvestama, RavS § 15 lõikes 3 aga täpsemad kriteeriumid. RavS § 15 alusel määrust

andes peab Vabariigi Valitsus seega volitusnormi üldisemaid eesmärke tagama konkreetsemalt

sõnastatud delegatsioonipiirangute raames (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 31. oktoobri 2013. a

otsus kohtuasjas nr 3-3-1-84-12, punkt 30).

55. Vabariigi Valitsus peab juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel arvestama ravimite geograafilist

ja rahalist kättesaadavust lõpptarbijatele, ravimite turustamisega seotud riske ja kaalutud keskmist

juurdehindlust (RavS § 15 lõike 2 esimene lause). Lisaks sellele tuleb rakendada proportsionaalset ja

fikseeritud juurdehindlust (RavS § 15 lõike 3 punkt 1), juurdehindluse piirmäär ei tohi olla suurem

kui 6 eurot 40 senti ravimpreparaadi kohta (RavS § 15 lõike 3 punkt 2), juurdehindlus eri

hinnagruppide ravimitele peab looma võrdse huvitatuse kõigi ravimite käitlemiseks hulgi- ja

jaemüügis (RavS § 15 lõike 3 punkt 3) ja tagada tuleb kaalutud keskmine juurdehindlus seaduses

sätestatud vahemikes (RavS § 15 lõike 3 punktid 4 ja 5).

56. RavS § 15 kohustab Vabariigi Valitsust ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamisega

tagama vastandlikke huve, millest ühe kaitsmine võib tähendada teise riivet (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 31. oktoobri 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-84-12, punkt 29). Ravimimüügi

juurdehindluse piirhindade kehtestamine riivab ravimimüüjate ettevõtlusvabadust (PS § 31),

omandipõhiõigust (PS § 32) ja lepinguvabadust (PS § 19) (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi

31. oktoobri 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-84-12, punkt 38). Olukorras, kus piirmäärasid ei oleks

kehtestatud, võiksid ravimite jae- ja hulgimüüjad lisada ravimite müügil sellise juurdehindluse, nagu

nad turutingimustes ise vajalikuks peavad. Volitusnormi eesmärkidest võib järeldada, et sellise

põhiõiguste riive eesmärgiks on tagada ravimite kättesaadavus tarbijale, mis on osa PS § 28 lõikes 1

tagatud õigusest tervise kaitsele.

57. Õiguskantsler leidis taotluses, et Vabariigi Valitsuse määruse sätted on põhiseadusega vastuolus

osas, milles neis kehtestatud juurdehindluse piirmäärad ei taga kaalutud keskmist juurdehindlust

seaduses sätestatud vahemikes. Järgnevalt käsitleb kolleegium lähemalt kaalutud keskmist

juurdehindlust ja selle tagamise eesmärki.

58. RavS § 15 lõike 2 teise lause kohaselt on kaalutud keskmine juurdehindlus eri hinnagruppides

müüdavate

ravimite

protsentuaalsete

juurdehindluste

keskmine,

mis

on

läbi

kaalutud

sisseostuhindades arvestatud rahalise käibe proportsiooniga igas hinnagrupis. RavS § 15 lõike 3

kohaselt peab hulgimüügi kaalutud keskmine juurdehindlus jääma vahemikku 7–10% (punkt 4) ja

jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus vahemikku 21–25% (punkt 5). Kuna RavS § 15 lõike 2

teisest lausest tulenevalt arvutatakse kaalutud keskmine juurdehindlus kogu ravimituru käibelt, ei

reguleeri RavS § 15 üksiku ravimite jae- või hulgimüüja ettevõttesisest kaalutud keskmist

juurdehindlust. Seega ei tulene RavS §-st 15, et ravimimüüjad peavad saama kõikidele ravimitele

juurdehindluse hulgimüügil vähemalt 7% ja jaemüügil vähemalt 21% (vrd Riigikohtu

halduskolleegiumi 31. oktoobri 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-84-12, punkt 33).

59. Kaalutud keskmine juurdehindlus on makromajanduslik näitaja, mille eesmärgiks on reguleeritud

ravimituru olukorras anda riigile teavet ravimimüüjate tegevuse tulususe kohta. Sellist järeldust

kinnitab ravimiseaduse eelnõu seletuskiri: "[r]iigi kohustus on tagada jätkusuutlikus antud

ettevõtluses ja ettevõtlusvabaduse piirangute kehtestamise majanduslik põhjendatus ravimite kulu

kontrolliks sellisel kujul, et see oleks vastavuses põhiseadusega" (Riigikogu X koosseisu eelnõu 360

SE seletuskirja algtekst). RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 kaalutud keskmise juurdehindluse

miinimumi kehtestamisega soovis seadusandja vältida olukorda, kus ravimite juurdehindluse

piiramine riivaks ebaproportsionaalselt ravimimüüjate põhiõigusi. Teisalt, kui kaalutud keskmine

juurdehindlus ületaks RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud lubatud maksimumi, riivaks see

seadusandja hinnangul ebaproportsionaalselt PS §-s 28 tagatud õigust tervise kaitsele.

60. Kaalutud keskmise juurdehindluse arvutamise aluseks olevat ravimimüüjate sisseostuhindade

rahalist käivet on Vabariigi Valitsusel juurdehindluse piirmäärade kehtestamisel võimalik üksnes

prognoosida. Seetõttu on RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5 sätestatud kaalutud keskmine

juurdehindlus tulevikku suunatud statistiline eesmärk, mille Vabariigi Valitsus peab saavutama

piirmäärade kehtestamisega. Sellise prognoosotsuse vastavust volitusnormis sätestatud vahemikule

on võimalik hinnata üksnes tagantjärele (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi 31. oktoobri 2013. a otsus

kohtuasjas nr 3-3-1-84-12, punktid 28 ja 35). Ravimiseaduses ei ole selgelt sätestatud, kuidas ja

millise aja jooksul tuleb hinnata seda, kas kaalutud keskmine juurdehindlus jääb RavS § 15 lõike 3

punktides 4 ja 5 sätestatud vahemikesse. RavS § 15 lõike 2 kolmanda lause kohaselt on

Sotsiaalministeeriumil üksnes kohustus koostada kaalutud keskmise juurdehindluse kohta analüüs

igal aastal.

III

61. Alljärgnevalt võtab kolleegium seisukoha, kuidas hinnata Vabariigi Valitsuse määruse vastavust

volitusnormile.

62. Õiguskantsler on seisukohal, et Vabariigi Valitsuse määruse vaidlusalused sätted on

volitusnormiga vastuolus, kuna Sotsiaalministeeriumi koostatud iga-aastaste analüüside kohaselt on

kaalutud keskmine juurdehindlusprotsent jäänud alates 2005. aastast alla RavS § 15 lõike 3 punktides

4 ja 5 sätestatud miinimumi.

63. Sotsiaalministeeriumi andmetel oli kaalutud keskmine juurdehindlus rahalise käibe järgi

arvutatuna ravimite hulgimüügil 2005. a 6,7%, 2006. a 6,4%, 2007. a 6,1%, 2008. a 5,7%, 2009. a

5,4%, 2010. a 5,2%, 2011. a 5,3%, 2012. a 5,1%, 2013. a 5,07% ning jaemüügil 2005. a 19,2%,

2006. a 18,7%, 2007. a 18,51%, 2008. a 17,3%, 2009. a 16,2%, 2010. a 16,2%, 2011. a 15,9%,

2012. a 15,8% ja 2013. a 15,80%. Kolleegiumi hinnangul ei saa aga ainuüksi sellest teha järeldust, et

alates 2005. aastast on Vabariigi Valitsuse määruse vaidlusalused sätted olnud volitusnormiga

vastuolus.

64. Kolleegiumi arvates oleksid Vabariigi Valitsuse määruse vaidlusalused sätted volitusnormiga

vastuolus juhul, kui oleks võimalik tuvastada, et nendes kehtestatud ravimite juurdehindluse

piirmäärad ei võimalda saavutada kaalutud keskmist juurdehindlust volitusnormis ettenähtud

vahemikes (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi 31. oktoobri 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-84-12,

punktid 34 ja 35). Kolleegiumi hinnangul on olukorras, kus seadusandja on volitusnormis kohustanud

Vabariigi Valitsust tagama statistilise eesmärgi saavutamise, oluline ka see, millised vahendid on

seadusandja andnud täitevvõimu käsutusse selle kohustuse täitmiseks. Kuna kaalutud keskmise

juurdehindluse eesmärgiks on tagada ravimimüüjate tegevuse mõistlik tulukus, peaks kaalutud

keskmise juurdehindluse arvutamise aluseks olevad mõisted olema defineeritud nii, et need

võimaldaks tulukust objektiivselt hinnata ja täitevvõimul koguda prognoosotsuse tegemiseks

vajalikke andmeid.

65. RavS § 15 lõikest 4 tulenevalt peavad hulgimüüjad esitama iga aasta 1. märtsiks

Sotsiaalministeeriumile koondkäibearuande eelmise aasta jooksul väljastatud retsepti- ja

käsimüügiravimite, väljaarvatud veterinaarravimite kohta. Käibearuandes esitatakse ravimite

läbimüük pakendites, käive sisseostuhindades (ilma käibemaksuta) ja käive jaemüügiapteekidele

müüduna väljamüügihindades (ilma käibemaksuta). Käibeandmed sisseostuhindades grupeeritakse

hulgimüügi juurdehindluse aluseks olevatesse hinnagruppidesse, käibeandmed väljamüügihindades

grupeeritakse jaemüügi juurdehindluse aluseks olevatesse hinnagruppidesse.

66. RavS § 15 lõike 2 teise lause kohaselt tuleb hulgimüügi kaalutud keskmise juurdehindluse

arvutamisel aluseks võtta rahaline käive, mida arvestatakse sisseostuhindades. Kaalutud keskmise

juurdehindluse eesmärgist lähtudes on selle arvutamisel oluline teada tegelikku hinda, mida

hulgimüüja ravimeid ostes maksis. Juhul, kui hulgimüüjale tehti ravimite sisseostmisel allhindlust,

kuid hulgimüüja esitab Sotsiaalministeeriumile sisseostuhinnana allahindluse eelse hinna, ei kajasta

„sisseostuhind" hulgimüüja tegelikke kulusid ja moonutab seetõttu rahalise käibe suurust.

Ravimiseadus sisseostuhinda täpsemalt ei defineeri, mille tulemusel ei pruugi täitevvõimule esitatud

andmed kajastada tegelikku olukorda ja nende alusel arvutatav kaalutud keskmine juurdehindlus anda

adekvaatset pilti turuolukorrast.

67. Samuti ei näe ravimiseadus ette, et hulgimüüja peaks eraldi näitama, millise osa käibest

moodustab ravimite müük ühelt hulgimüüjalt teisele ja ravimite eksport. Ravimiameti ja

Sotsiaalministeeriumi andmete võrdlusest selgub, et umbes kolmandiku hulgimüügikäibest

moodustab hulgimüüjate omavaheline ravimite müük (Sotsiaalministeeriumi analüüs kaalutud

keskmiste juurdehindluste kohta ravimite hulgi- ja jaemüügil, 2014. a detsember, tabel 3).

Hulgimüüjate omavaheline müük aga mõjutab kaalutud keskmist juurdehindlust, kuna mõlemad

müüjad näitavad sisseostukäivet ja vastavatesse hinnagruppidesse jäävate ravimite sisseostukäive

mitmekordistub, milletõttu kaalutud keskmine juurdehindlus aga väheneb.

68. Vaidlusalune määrus kehtestab üksnes suurima juurdehindluse, mida ravimimüüja võib ravimite

müügil rakendada, kuid pole välistatud, et tegelikult rakendatakse sellest väiksemat juurdehindlust.

Kuna ravimite jaemüüjatelt eraldi andmeid ei koguta, on hulgimüüjate väljamüügihind ühtlasi

jaemüüjate sisseostuhind, mille põhjal arvutatakse jaemüüjate käive. Ravimiseadus ei täpsusta, kas

hulgimüüja peab Sotsiaalministeeriumile esitatavas aruandes näitama maksimaalset lubatud

väljamüügikäivet või tegelikku käivet (s.o kas rakendati maksimaalset lubatud juurdehindlust või

sellest madalamat). Sotsiaalministeerium on palunud hulgimüüjatel esitada ka andmed tegeliku

juurdehindluse (tegelik väljamüügikäive) kohta, kuid kuna seadusest sellist kohustust ei tulene, siis

hulgimüüjad neid andmeid enamasti ei esita (Sotsiaalministeeriumi analüüs kaalutud keskmiste

juurdehindluste kohta ravimite hulgi- ja jaemüügil, 2014. a detsember, punktid 2 ja 6).

69. Vabariigi Valitsus on juurdehindluse piirmäärad kehtestanud regressiivsest juurdehindlusmudelist

lähtudes. See tähendab, et mida kõrgem on ravimipakendi hind, seda väiksem on lubatud

juurdehindluse protsent. Sellise juurdehindlusmudeli abil on Vabariigi Valitsus püüdnud ühtlustada

ravimite käitlemisest saadavat tulu ja seeläbi luua ravimite jae- ja hulgimüüjate lõikes võrdset

huvitatust turustada nii odavamate kui ka kallimate hinnagruppide ravimeid (RavS § 15 lõike 3

punktis 3 nimetatud eesmärk) (Sotsiaalministeeriumi analüüs kaalutud keskmiste juurdehindluste

kohta ravimite hulgi- ja jaemüügil, 2014. a detsember, lehekülg 1).

70. Regressiivsest juurdehindlusest tulenevalt sõltub ettevõtja juurdehindlusprotsent sellest,

millisesse hinnagruppi kuuluvaid ravimeid ta müüb. Kui ettevõtja on keskendunud üksnes kallimate

ravimite müügile, on talle lubatud juurdehindlusprotsent madalam kui üksnes odavamate ravimite

müügile keskendunud ettevõtja lubatud juurdehindlusprotsent. RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5

sätestatud statistilise eesmärgi saavutamine ei sõltu seetõttu ainult Vabariigi Valitsuse kehtestatud

juurdehindluse piirmääradest. Kaalutud keskmise juurdehindluse kujunemist mõjutab see, millisesse

hinnagruppi kuuluvaid ravimeid turul müüakse, ehk turuosaliste majanduslikud otsused

(vrd Riigikohtu halduskolleegiumi 31. oktoobri 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-84-12, punkt 34).

71. Lisaks sellele ei pruugi kaalutud keskmine juurdehindlus, nii nagu see on sätestatud RavS § 15

lõike 2 teises lauses, olla sobiv kriteerium selleks, et hinnata ravimimüügi tulusust. RavS § 15 järgi ei

ole kaalutud keskmise juurdehindluse arvutamise aluseks mitte ravimite käitlemisest saadav tulu,

vaid ravimite sisseostuhinnad, millega kaalutakse läbi ravimite juurdehindlused. Kõrgema

sisseostuhinnaga ravimite lubatud juurdehindluse protsent on madalam, kuid tulu kallimate ravimite

juurdehindlusest võib absoluutarvuna olla suurem. Kaalutud keskmise juurdehindlusprotsendi

vähenemine ei pruugi seetõttu näidata, et juurdehindlustest saadav tulukus oleks vähenenud. Kaalutud

keskmise juurdehindlusprotsendi vähenemine võib hoopis näidata, et võrreldes eelneva perioodiga on

enam müüdud kallimaid ravimeid.

72. Kaalutud keskmise juurdehindluse kujunemist mõjutavad seega suuresti turuosaliste

majanduslikud otsused, mida täitevvõim ei saa juurdehindluse piirmäärade kehtestamisega

kontrollida. Seejuures on oluline arvestada, et juurdehindluse piirmäärade kehtestamine on ainus

vahend, mille seadusandja on andnud Vabariigi Valitsuse käsutusse selleks, et saavutada korraga

kõiki volitusnormi üksteisele vastanduvaid eesmärke. Samuti ei ole kaalutud keskmise arvutamise

aluseks

olevad

mõisted

seaduse

tasandil

piisavalt

defineeritud,

mistõttu

ei

pruugi

Sotsiaalministeeriumile esitatud andmed peegeldada ravimimüüjate tegelikku tulukust.

73. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et olukorras, kus ei ole võimalik üheselt tuvastada,

et Vabariigi Valitsuse määruse vaidlusalused sätted ei võimalda saavutada nende aluseks oleva

volitusnormi ühte eesmärki – tagada ravimimüüjate tulukus RavS § 15 lõike 3 punktides 4 ja 5

sätestatud vahemikes –, puudub alus vaidlusaluste sätete põhiseaduse vastaseks tunnistamiseks.

Tuginedes PSJKS § 15 lõike 1 punktile 6, jätab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium

õiguskantsleri taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Saale Laos, Jüri Põld, Tambet Tampuu