3-3-1-90-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-90-14

Otsuse kuupäev

11. mai 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Indrek Koolmeister, liikmed Viive Ligi ja Jüri Põld

Kohtuasi

Riigikogu Kantselei kaebus Andmekaitse Inspektsiooni

3. detsembri 2012. a ettekirjutuse nr 2.1-6/12/161 ja selle

aluseks oleva vaideotsuse nr 2.1-3/12/1477 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2014. a otsus

haldusasjas nr 3-12-2613

Menetluse alus Riigikohtus

Riigikogu Kantselei kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Riigikogu Kantselei kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 19. augusti 2013. a otsus ning Tallinna Ringkonnakohtu

28. augusti 2014. a otsus asjas nr 3-12-2613 ja teha uus otsus, millega tühistada Andmekaitse

Inspektsiooni 3. detsembri 2012. a ettekirjutus nr 2.1-6/12/161 ning 3. detsembri 2012. a

vaideotsus avaliku teabe asjas nr 2.1-3/12/1477.

3. Menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ajakirjanik T. V. esitas Riigikogu Kantseleile teabenõude, milles väljendas soovi tutvuda välis-

maalaste tähtajaliste elamislubade andmisega seotud asjaolude väljaselgitamiseks moodustatud Riigi-

kogu uurimiskomisjoni istungite helisalvestistega.

2. Riigikogu Kantselei leidis vastuses, et salvestistega pole võimalik tutvuda. Komisjoni istungi

kinnisuse põhimõtte alusel on piiratud ka istungil räägitu avalikkusele teatavakstegemine. Komisjoni

istungi salvestused on tehtud komisjoni enda tarbeks, neid ei registreerita ning need on

asutusesiseseks kasutamiseks.

3. Nimetatud vastuse peale esitas AS Eesti Ajalehed vaide Andmekaitse Inspektsioonile. Andme-

kaitse Inspektsioon tegi 3. detsembri 2012. a vaideotsuse nr 2.1-3/12/1477 alusel 3. detsembril 2012

Riigikogu Kantseleile ettekirjutuse nr 2.1-6/12/161. Ettekirjutuses leiti, et avaliku teabe seaduse

(AvTS) § 35 lg 2 p 3 ning Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse (RKKTS) § 36 alusel ei saa

kehtestada valimatult kõigile uurimiskomisjoni istungite salvestistele juurdepääsupiirangut täies

ulatuses. Ettekirjutusega kohustati Riigikogu Kantseleid välja selgitama, kas ja milline osa uurimis-

komisjoni istungite salvestistest sisaldab juurdepääsupiirangutega teavet, ning võimaldada teabe-

nõudjal tutvuda soovitud salvestistega, mis ei sisalda juurdepääsupiirangutega teavet, või keelduda

teabenõude täitmisest seaduses sätestatud alusel.

4. Riigikogu Kantselei esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse inspektsiooni ettekirjutuse ja selle

aluseks oleva vaideotsuse tühistamiseks. Halduskohus jättis 19. septembri 2013. a otsusega kaebuse

rahuldamata.

5. Riigikogu Kantselei esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse. Ringkonnakohus jättis

28. augusti 2014. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata. Kohtuotsuse järgi on Riigikogu

Kantselei teabevaldaja, kellele võib teha ettekirjutusi. Kui taotletakse avalikku teavet, millele juurde-

pääsupiirangu seadmine pole kohustuslik, peab teabele juurdepääsust keeldumist sisuliselt

põhjendama ja hindama juurdepääsupiirangute ulatust. Riigikogu Kantselei ei ole kaalumist

teostanud.

6. Riigikogu Kantselei esitas kassatsioonkaebuse, milles taotles Tallinna Halduskohtu 19. augusti

2013. a otsuse resolutsiooni p 1 tühistamist ja Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2014. a otsuse

tühistamist haldusasjas nr 3-12-2613 täielikult. Kassaator palus teha uue otsuse, millega tühistada

Andmekaitse Inspektsiooni vaidlusalune ettekirjutus ning inspektsiooni vaideotsus nr 2.1-3/12/1477.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

1) Selles vaidluses on asjassepuutuv norm RKKTS § 36. Erinevalt inspektsioonist, kes on asunud

seisukohale, et RKKTS § 36 ei mõjuta Riigikogu kinnisena peetud istungi salvestisi üldse, tunnistab

ringkonnakohus, et salvestistele juurdepääsupiirangute kehtestamisel on vaja lähtuda nimetatud sätte

eesmärgist.

2) RKKTS § 36 järgi on Riigikogu komisjoni istungid üldjuhul kinnised. Komisjon võib kuulutada

istungi avalikuks. Komisjoni istungi kinnisus võimaldab menetluses olevad küsimused põhjalikult

läbi arutada, nende kohta oma arvamus välja öelda ning kompromisse sõlmida. Istungi kinnisusega

kaitstakse istungi arutelu käiku kõrvalistele isikutele teatavaks saamise eest. Usalduslikkus on põhjus,

miks komisjonide istungid peetakse kinnisena. Kinnise istungi salvestise avaldamine on samuti

RKKTS § 36 kohaldamise küsimus.

3) Ringkonnakohus väitis, et seaduste kohaldamine Riigikogu Kantselei käsitletud viisil toob kaasa

ebaproportsionaalselt suure informatsioonivabaduse (põhiseaduse (PS) § 44) piirangu. Kassaator

rõhutab, et avalikkuse nõue ei ole absoluutne, sellest tehakse küllaldaselt erandeid. PS § 44 lg-st 2

tuleneva informatsiooni saamise põhiõiguse puhul on tegemist lihtsa seadusreservatsiooniga põhi-

õigusega, mis võimaldab seda õigust piirata. Juurdepääs ei laiene andmetele, mille väljaandmine on

seadusega keelatud, ja eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmetele. Selliseks

väärtuseks, mis kaalub üles isiku õiguse saada informatsiooni, on ka RKKTS §-st 36 tulenev

Riigikogu komisjoni istungi kinnisuse printsiip ja sellega kaitstav vaba arutelu. Piirangul on

legitiimne eesmärk ja see on proportsionaalne.

4) RKKTS § 36 puhul on tegemist isikute informatsiooni saamise põhiõigust piirava konstitut-

sioonilise seaduse normiga. Vastustaja ja kolmas isik ei ole taotlenud RKKTS § 36 põhiseadus-

pärasuse kontrolli, sh sätte laienemist uurimiskomisjonile.

5) Avalikkusele antakse teavet komisjoni töö kohta istungi protokollide, komisjoni kirjalike

dokumentide (aruanded, seletuskirjad), pressiteadete, pressikonverentside ja Riigikogu täiskogus

toimuvate avalike arutelude kaudu.

6) Komisjoni istungi kinnisuse eesmärgiks on arutelu usalduslikkus, mitte abstraktselt otsustus-

protsessi tõhusus. Arutelul väljendatule juurdepääsu võimaldamisel ei saa rääkida selle usaldus-

likkusest. Seetõttu on RKKTS § 36 eesmärgiga ilmselges vastuolus komisjoni kinnisel istungil

räägitu helikandja vahendusel kõigile kättesaadavaks tegemine.

8. Andmekaitse Inspektsioon vastustajana palub jätta Riigikogu Kantselei kaebuse täies ulatuses

rahuldamata. Vastustaja jääb vaideotsuses ja kohtutele esitatud vastustes toodud seisukohtadele.

Kassatsioonkaebuse konkreetsete väidete kohta leiab vastustaja järgmist.

1) Ei saa nõustuda seisukohaga, et kui tegemist on kinnise istungiga, siis ei peagi hindama, kas

salvestised sisaldavad piiranguga teavet või ei. Inspektsioon on seisukohal, et piirangu kehtestamine

salvestistele ei olene mitte istungi kinnisusest, vaid sellest, kas istungi salvestised sisaldavad

piiranguga teavet või mitte.

2) Inspektsioon ei ole kohustanud Riigikogu Kantseleid andma kõigile uurimiskomisjoni istungite

salvestistele vaba juurdepääsu, vaid on kohustanud Riigikogu Kantseleid salvestised üle vaatama ja

hindama, kas salvestised sisaldavad sellist teavet, millele kohalduvad juurdepääsupiirangud, ja

väljastama teabenõudjale ainult selle osa salvestistest, mis piiranguga teavet ei sisalda, või kui

keeldutakse teabe väljastamisest AvTS § 35 lg 2 p 3 alusel, siis põhjendama seda teabenõudjale

arusaadavalt.

3) Kantselei on korduvalt märkinud, et komisjonide istungite kinnisuse eesmärk on komisjonide töö

tõhususe tagamine. Praegusel juhul küsiti lindistusi aga pärast komisjoni töö lõppu. Kuigi

komisjonide tõhusa töö tagamine on oluline eesmärk, ei saa seda tõsta kõrgemale PS § 44 kaudu

kaitstavast väärtusest – avaliku sektori tegevuse läbipaistvuse tagamisest. Uurimiskomisjon

moodustatakse just avalikku huvi pakkuva sündmuse asjaolude uurimiseks. Seega on uurimis-

komisjonis käsitletud teema vastu alati ülekaalukas avalik huvi. Uurimiskomisjoni ei saa samastada

teiste Riigikogu komisjonidega, ta erineb neist olemuselt ja funktsioonidelt. Pärast otsuse tegemist

materjalide avalikustamine ei saa kuidagi mõjutada ütluste andmist ega otsustusprotsessi tõhusust,

kuna uurimiskomisjonil on õigus kutsuda komisjoni ette isikuid ja nõuda neilt oma ülesannete

täitmiseks vajalikke andmeid ja dokumente. Ütluste andmine on tagatud seaduse jõuga, mida teiste

komisjonide istungite puhul ei ole.

4) RKKTS § 36 näeb Riigikogu komisjoni istungite kinnisuse kohta ette vaid seda, et sinna pääsevad

osalema seaduses nimetatud või kutsutud isikud. Istungi kohta koostatud protokolli või salvestist see

säte ei puuduta. Teisiti on sätestatud Riigikogu täiskogu kinnise istungi puhul. RKKTS § 61 sätestab,

et Riigikogu täiskogu kinnise istungi stenogrammiga võivad tutvuda vaid istungist osavõtnud. Kui

seadusandja oleks soovinud kehtestada juurdepääsupiirangu uurimiskomisjoni salvestistele, oleks

seadusandja selle piirangu expressis verbis fikseerinud.

9. AS Eesti Ajalehed leiab, et kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Kolmas isik ei nõustu

kassatsioonkaebuses esitatud seisukohtadega. Kassatsioonkaebusele esitab kolmas isik järgmised

vastuväited.

1) Kohtud on õigesti tõlgendanud RKKTS § 36 sisu ja eesmärki. Sellest normist ei tulene õigust

keelduda Riigikogu uurimiskomisjoni istungi salvestise avaldamisest täies ulatuses. RKKTS § 36 ei

reguleeri istungi käigus loodud teabe avalikustamist või juurdepääsupiiranguid.

2) RKKTS § 36 eesmärgiks on tagada tõhus otsustamisprotsess, mis ei nõua täies ulatuses juurde-

pääsupiirangu seadmist komisjoni istungite helisalvestistele. Otsustamisprotsessi tõhusus ei saa

kahjustatud olukorras, kus teabenõue esitati kassaatorile pärast uurimiskomisjoni töö lõppemist.

3) Avaliku teabe seadus ja riigikogu kodu- ja töökorra seadus ei ole omavahel konkureerivad

õigusaktid, mille kohaldamisel tuleks arvestada õigusaktide hierarhiat. Avalikule teabele juurdepääsu

piirangu seadmisel ning teabenõude lahendamisel tuleb lähtuda avaliku teabe seadusest. AvTS § 36

lg 1 p-st 19 võib tuleneda kohustus tunnistada asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud teabeks muu

teave, kui on otsesõnu nimetatud avaliku teabe seaduses, kuid AvTS § 35 lg 1 p-s 19 on selgelt

öeldud, et see teave peab olema seaduses sätestatud. RKKTS § 36 ei sätesta mingil viisil

juurdepääsupiiranguid helisalvestistele.

4) Ebaõige on seisukoht, et uurimiskomisjonide salvestised on komisjoni enda tarbeks loodud

töödokumendid ning sellisena on salvestised asutusesiseselt adresseeritud uurimiskomisjoni

liikmetele ja komisjoni teenindavatele ametnikele. AvTS § 35 lg 2 p 3 tingimuste täitmiseks peab

dokumendis endas olema kirjas, et dokument on mõeldud asutusesisesele adressaadile. Ebaõige on

väide, et teatud teabekandjatele pole võimalik märkida, et dokument on mõeldud asutusesisesele

adressaadile.

5) Kohtud on õigesti võtnud arvesse PS § 10 ja § 44. Kui RKTTS § 36 eesmärgist tuleneks, et

Riigikogu komisjonide istungite salvestistele oleks võimalik seada juurdepääsupiirang, oleks see PS

§-ga 44 tagatud informatsioonivabaduse ebaproportsionaalselt suur piirang, mis ei arvestaks PS §-s

10 sätestatud demokraatliku sotsiaalse õigusriigi põhimõtetega.

6) Riigikogu komisjonide istungite kinnisusest ei tulene mingil juhul, et keegi oleks otsustanud

nendel peetavate arutelude juurdepääsupiirangu üle. Eelduslikult piirangud puuduvad. Teabenõudele

vastamisel olukorras, kus taotletakse avalikku teavet, millele juurdepääsupiirangu seadmine ei ole

seadusest tulenevalt kohustuslik, peab teabevaldaja põhjendama teabenõude täitmisest keeldumist

sisuliselt ning hindama avalikule teabele juurdepääsupiirangu seadmise ulatust. Ringkonnakohus on

õigesti märkinud, et põhjendamiskohustuse täitmata jätmise tõttu jääb arusaamatuks, mis oli

konkreetse istungi lindistuse avaldamisest keeldumise põhjuseks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. AvTS § 2 lg 2 p 4 näeb ette, et seda seadust ei kohaldata teabele juurdepääsupiirangute,

juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, juhul kui need on eriseaduses või välislepingus

sätestatud teisiti. AvTS § 44 p 1 kohaselt teostab Andmekaitse Inspektsioon järelevalvet avaliku teabe

seaduse ja selle alusel antud õigusaktide täitmise üle. Seega on Andmekaitse Inspektsiooni

järelevalve alt väljas eriseaduste või välislepingutes eriregulatsiooni alusel saadud teave.

Kolleegium leiab, et Riigikogu komisjoni istungi salvestise puhul on tegemist just sellise teabega,

millele juurdepääsu osas Andmekaitse Inspektsioonil kontrollipädevus ja seega ka ettekirjutuse

tegemise pädevus puudub.

11. RKKTS § 36 sätestab, et Riigikogu komisjoni istungid on üldjuhul kinnised ning üksnes

komisjoni koosseisu poolthäälte enamusega võib kuulutada istungi avalikuks. See režiim ei laiene

mitte üksnes istungist osavõtu võimalusele. Kolleegium peab põhjendatuks lähtuda üldisest põhi-

mõttest, et kinnise istungi arutelusid, sõnavõtte jms kajastavad dokumendid, sh salvestised ei ole

avalikustatavad üldkorras. Selline piirang omab legitiimset eesmärki, milleks on tagada vaba arutelu.

Istungil esitatud arvamuste ja hinnangute mitteavaldamine avaliku teabena loob eeldused nii

komisjoni liikmete kui ka kaasatud isikute (kes ei pruugi olla avalikus teenistuses) arvamusavalduste

paljususeks ja sisuliseks diskussiooniks, samuti ka põhjendatud ja kaalutud otsuste langetamiseks.

Siinjuures ei oma otsustavat tähtsust see, kas teabenõue esitatakse vastava küsimuse komisjonis

menetlemise ajal või juba pärast komisjoni töö lõppemist. Oluline on isiku jaoks teadmine, kas tema

komisjonis antud ütlused ja seisukohad kuuluvad avalikustamisele või mitte. Riigikogu komisjonide

kinniste istungite käigus kogutud teabe mitteavaldamine ei ole vastuolus PS §-ga 44.

12. Muu hulgas võib märkida, et ka Riigikogu kinnise istungi stenogrammi osas sätestab Riigikogu

kodu- ja töökorra seadus eriregulatsiooni. PS § 72 ja RKKTS § 59 lg 1 kohaselt on Riigikogu

istungid üldjuhul avalikud, kuid põhiseaduse osundatud sätte ja sellel põhineva RKKTS § 60 lg 1

kohaselt võib Riigikogu kahekolmandikulise häälteenamusega kuulutada istungi kinniseks. Sama

paragrahvi 3. lõike kohaselt annab kinnisel istungil toimunust üldsusele ülevaate Riigikogu esimees

massiteabevahendite kaudu. Kui üldjuhul on Riigikogu istungi stenogramm avalik, siis kinnise

istungi stenogrammiga võivad tutvuda RKKTS § 58 lg-s 1 loetletud isikud ning teised isikud üksnes

Riigikogu esimehe loal.

13. Eeltoodu toetab järeldust, et Andmekaitse Inspektsioonil puudub AvTS § 2 lg 2 p-st 4 pädevus

teha ettekirjutus Riigikogu Kantseleile Riigikogu komisjoni salvestisele juurdepääsu tagamiseks.

Kuigi komisjoni istungi salvestisele juurdepääsu saamise korda pole seaduses reguleeritud sellise

täpsuse astmega nagu Riigikogu kinnise istungi stenogrammi puhul, ei anna see alust laiendada

Andmekaitse Inspektsiooni kontrolli ulatust. Kohase pädevusnormi puudumine on Andmekaitse

Inspektsiooni antud haldusakti tühistamise piisavaks aluseks.

14. Kolleegium juhib tähelepanu ka asjaolule, et AvTS § 45 kohaselt teostab Andmekaitse

Inspektsioon teabevaldajate üle riiklikku ja haldusjärelevalvet. Haldusjärelevalvet teostatakse

vastavalt Vabariigi Valitsuse seaduse § 751, mis määratleb haldusjärelevalve kui ühe haldusorgani

kontrolli teise haldusorgani üle. Riigikogu Kantselei on küll riigiasutus, kuid Vabariigi Valitsuse

seaduse tähenduses ei ole Riigikogu Kantselei käsitatav haldusorganina. Kehtiv õigus ei näe otsesõnu

ette riiklikku järelevalvet riigiasutuste, sealhulgas Riigikogu Kantselei üle. Selles asjas oli pealegi

sisuliselt vaidlusküsimuseks, kas Riigikogu vallatav teave on avalikustamiseks. Kolleegium möönab,

et Riigikogu kui seadusandliku kogu otsealluvuses oleva ning teda teenindavaks riigiasutuseks oleva

Riigikogu Kantselei üle riikliku järelevalve teostamine haldusorgani poolt on problemaatiline juba

võimude lahususe põhimõtte valguses. Kolleegiumi arvates on selline kontroll võimalik juhul, kui

seadusandja oleks Riigikogu ja Riigikogu Kantselei sõnaselgelt sellisele kontrollile allutanud. Sellist

normi aga pole. Selles kohtuasjas on menetlusosalised ja kohtud viidanud ka Euroopa Liidu õigusele

ja asjakohasele praktikale, mis välistavad avaliku teabe valdkonnas poliitiliste organite

kontrollitavuse haldusorganite poolt. Mööndes vajadust tagada ka Riigikogu ja tema organite töö

läbipaistvus ning üldist huvi pakkuva teabe ulatuslik avalikustamine, leiab kolleegium, et Riigikogu

ja tema organite, samuti Riigikogu Kantselei üle avaliku teabe valdkonnas kontrolli teostamist

puudutavaid õigusakte tuleks täpsustada. Sellega ei kaasne aga vältimatult, et kontrollivolitused

tuleks selles valdkonnas anda haldusorganile.

15. Kolleegium juhib tähelepanu ka asjaolule, et juhul, kui seadusandja peab otstarbekaks ja

võimalikuks laiendada Andmekaitse Inspektsiooni pädevust Riigikogu tegevusele selles valdkonnas,

tekib vajadus täpsustada õigusruumi ja määrata kindlaks ka Andmekaitse Inspektsiooni ja ette-

kirjutuse adressaadi, riigiasutuseks oleva Riigikogu Kantselei, veelgi enam aga olemuslikult kohase

adressaadi – Riigikogu – vahelise kohtuvaidluse õiguslikud alused. Vabariigi Valitsuse seaduse § 101

kohaselt lahendatakse haldusorganite omavahelised vaidlused selles seaduses sätestatud kohtuvälises

korras. Puuduvad erinormid, sh halduskohtumenetluse seadustikus, mis annaksid ettekirjutuse

adressaadiks olevale riigiorganile, sh Riigikogule, kaebeõiguse ja määratleksid selle kasutamise

tingimused. Halduskohus saab lahendada erinevate võimuharude organite vahelisi erimeelsusi

erandlikult juhul, kui puudub teistsugune menetluskord ning kohtusse pöördumine on vajalik

enesekorraldusõiguse tagamiseks.

16. Riigikogu Kantselei kassatsioonkaebus tuleb rahuldada. Kolleegium tühistab Tallinna Haldus-

kohtu 19. augusti 2013. a otsuse asjas nr 3-12-2613 ja Tallinna Ringkonnakohtu 28. augusti 2014. a

otsuse samas asjas ning teeb uue otsuse, millega tühistab Andmekaitse Inspektsiooni 3. detsembri

2012. a ettekirjutuse nr 2.1-6/127161.

17. Vaidlustatud ettekirjutus Riigikogu Kantseleile ei sisalda otsustuse põhjendusi, vaid viitab üksnes

nimetatud vaideotsusele, mis on tehtud AS Eesti Ajalehed esitatud vaide kohta. Vaidlustatud

ettekirjutus kui haldusakt peab olema põhjendatud, sellest peab nähtuma nii ettekirjutuse faktiline kui

ka õiguslik alus. Ka juhul, kui haldusaktis viidatakse põhjenduste osas teisele haldusaktile või muule

dokumendile, peab ettekirjutus sisaldama vähemalt selle tegemise põhimotiive. Kuivõrd ettekirjutuse

sisulised ja õiguslikud põhjendused sisalduvad üksnes vaideotsuses, siis on vaideotsus ning

ettekirjutus olulises sisulises seoses ning neid võib siinkohal käsitleda ühe tervikuna. Seetõttu tuleb

ettekirjutuse tühistamisel tühistada ka Andmekaitse Inspektsiooni vaideotsus avaliku teabe asjas

nr 2.1-3/12/1477.

18. Menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda.

Indrek Koolmeister, Viive Ligi, Jüri Põld