3-3-1-16-15 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-16-15 Otsuse kuupäev 27. aprill 2015 Kohtukoosseis Eesistuja Indrek Koolmeister, liikmed Tõnu Anton ja Viive Ligi Kohtuasi FIE Sven-Erik Lohu kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 22. märtsi 2013. a otsuse tühistamiseks ning kohustava ettekirjutuse tegemiseks Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 16. oktoobri 2014. a otsus haldusasjas nr 3-13-1414 Menetluse alus Riigikohtus FIE Sven-Erik Lohu kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Rahuldada FIE Sven-Erik Lohu kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 16. oktoobri 2014. a otsus haldusasjas nr 3-13-1414. 3. Jätta jõusse Tartu Halduskohtu 15. novembri 2013. a otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3- 13-1414, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. 4. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. 5. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Amet (PRIA) jättis 22. märtsi 2013. a otsusega nr 13-6/650 rahuldamata FIE Sven-Erik Lohu mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse taotluse nr 141012843442. Otsuse kohaselt on Keskkonnainspektsiooni (KKI) andmetel vormistatud Sven-Erik Lohu suhtes väärteootsus, mille järgi on S.-E. Lohu rikkunud keskkonna heaolu nõudeid, ning seetõttu ei vastanud taotleja põllumajandusministri 8. septembri 2010. a määruse nr 89 "Mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord" § 3 lg 1 p 11 nõuetele. 2. PRIA jättis 28. mai 2013. a vaideotsusega nr 13-4/236 rahuldamata FIE Sven-Erik Lohu vaide PRIA peadirektori 22. märtsi 2013. a otsuse nr 13-6/560 peale. 3. FIE Sven-Erik Lohu esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PRIA 22. märtsi 2013. a otsuse nr 13-6/560 ja kohustada PRIA-t uuesti läbi vaatama tema taotlust nr 141012843442. Kaebaja leidis, et määruse nr 89 § 12 lg 4 ja § 3 lg 1 p 11 ei välista kaalutlusõiguse teostamist. Nii Eesti kui ka Euroopa Liidu õigusaktid seovad keskkonnanõuded taotletava tegevusega. Taotletava tegevusega seotud keskkonnanõuete rikkumist pole riik kaebajale ette heitnud. Väärteootsust ei tehtud kaebajale kui ettevõtjale. Lähtuda tuleks keskkonna heaolu hindamisest põllumajanduses, mitte üldisest ja täpsustamata mõistest "keskkonna heaolu". Kaevatav haldusakt on ebaproportsionaalne, kaalutlusvigadega ja sisuliselt põhjendamata. Viitamine väärteootsusele ei võimalda kaebajal aru saada tegelikest kaalutlustest. Otsuse tegemise ajaks oli kaebaja karistus kustunud. Kaebajat pole ära kuulatud. Isegi kui väärteoasjas tuvastatud tegu oleks käsitatav keskkonna heaolu nõuete rikkumisena, saab kaebaja poolt kahju täielikku hüvitamist ja karistuse täitmist käsitada keskkonna heaolu nõuete täitmisena. 4. Tartu Halduskohus rahuldas 15. novembri 2013. a otsusega kaebuse, tühistas PRIA otsuse ja kohustas PRIA-t kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. 4.1. Vaidlustatud haldusakt on vajalikul määral põhjendamata. Ebapiisavad on viited õigusnormidele, mis annavad õigusliku aluse toetuse taotleja vastavuse hindamiseks. Otsuses puuduvad kaalutlused, miks kaebaja taotlust pole võimalik rahuldada. Otsuses ei ole välja toodud väärteoasja faktilisi asjaolusid ega seda, kuidas kaebaja on seotud S.-E. Lohu õigusrikkumisega. Otsuses puudub analüüs, mille alusel jõudis vastustaja seisukohale, et väärteoasja puhul on tegemist keskkonnanõuete rikkumisega. 4.2. PRIA ei ole teostanud kaalutlusõigust, mistõttu on haldusakt ka sisuliselt õigusvastane. Määrus nr 89 ega määruse seletuskiri ei selgita mõistet "keskkonna heaolu". Kuna määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 ei täpsusta, kuidas ja milliste andmete alusel taotleja keskkonnanõuete järgimist hinnatakse, tuleb teha kaalutlusotsus. Määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 ei viita määruse teistele sätetele või teistele õigusaktidele. Alles vaideotsuses on vastustaja toonud välja määruse nr 89 § 12 lg 4. § 12 lg 4 viimasest lausest järeldub, et tuleb hinnata ka väärteo asjaolusid, mitte piirduda tõdemusega, et taotleja on toime pannud väärteo. 4.3. PRIA otsusest ei nähtu, et oleks kontrollitud, kas väärteootsus on jõustunud. Jõustumine on märgitud alles vaideotsuses. 5. PRIA esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega jätta kaebus rahuldamata. 5.1. Väärteootsusest nähtuvalt on S.-E. Lohu rikkunud jahiseaduse nõudeid, mis kuuluvad muudes asjakohastes õigusaktides kehtestatud keskkonna-, toiduhügieeni ja loomade heaolu nõuete hulka. 5.2. Määruse nr 89 § 12 lg 4 reguleerib PRIA-s toimuvat menetlust, mitte ei ole nõue, mida taotleja oleks rikkunud; seega ei ole sellele sättele viitamata jätmine haldusakti oluline puudus. 5.3. Määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 ei anna PRIA-le kaalutlusõigust. Taotleja peab vastama kõigile määruse nr 89 § 12 lg 2 p-s 3 kehtestatud nõuetele. Konkreetse keskkonnanõude rikkumise sisuline hindamine ei ole PRIA pädevuses. Muidu peaks PRIA sisuliselt hakkama hindama teiste riigiasutuste tööd. Arvestades taotluste koguarvu, ei ole selline tegevus haldusökonoomia seisukohalt põhjendatud. 6. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 16. oktoobri 2014. a otsusega PRIA apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega jättis kaebuse rahuldamata. 6.1. Määrus nr 89 ei täpsusta, milliste andmete alusel keskkonna heaolu nõuete täitmist kontrollitakse, ega defineeri keskkonna heaolu mõistet. Seega on tegemist määratlemata õigusmõistega. 6.2. Väärteootsusest nähtuvalt surmas S.-E. Lohu 31. oktoobril 2011 jahi käigus põdra, kuigi tal puudus suurulukiküttimise luba. Sellega tekitas S.-E. Lohu keskkonnale 770 euro suuruse kahju ning

eiras jahiseaduse nõudeid. Nendel asjaoludel ei saa kahelda selles, et keskkonnale kahju tekitamisega rikkus S.-E. Lohu keskkonna heaolu nõudeid. PRIA ei ole määratlemata õigusmõistet ebaõigesti sisustanud. 6.3. Olukorras, kus keskkonna heaolu nõuete rikkumine on tuvastatud, ei anna määrus PRIA-le kaalutlusõigust, kas taotlust rahuldada. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 62 lg 2 ning määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11, § 12 lg 2 p 3 ja § 12 lg 3 on koosmõjus imperatiivsed ega sisalda ka varjatud kaalutlusvolitusi. Sellisel juhul ei oma tähtsust ka rikkumise tagajärgede kõrvaldamine, karistuse täitmine vm. 6.4. Kuigi füüsiline isik ja FIE ei ole õiguslikult samastatavad subjektid, ei ole vaidlust selle üle, et nii füüsilise isiku kui ka FIE nimel teostab reaalselt toiminguid üks ja sama isik. Kui on tuvastatud, et füüsiline isik on rikkunud keskkonnanõudeid, siis pole alust järeldada, et sama isik on FIE-na tegutsedes laitmatu keskkonnanõuete täitja. 6.5. Konkreetse keskkonna heaolu nõude rikkumise sisuline hindamine ei ole PRIA ülesanne – seda õigustab mh menetlusökonoomika. PRIA võis lähtuda KKI-lt saadud teabest. 6.6. Määruse nr 89 § 12 lg 4 järgi on väärteokaristuse arvessevõtmisel määrav taotluse esitamise aeg. Seega pole kaebaja väide, et otsuse tegemise ajaks oli karistus kustunud, asjakohane. 6.7. Kuivõrd PRIA lähtus õigustatult KKI-lt saadud teabest ja väärteootsuse olemasolu üle vaidlust ei ole, siis puudus PRIA-l vajadus lisaandmete saamiseks. Seega ei ole kaebaja ära kuulamata jätmine õigusvastane (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 p 2). Rikutud pole ka põhjendamiskohustust. PRIA otsus sisaldab viidet nõudele, millele kaebaja ei vasta (määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11), ja väärteootsusele. Seega oli kaebajal võimalik tuvastada seos väärteootsuse ja nõuetele mittevastavuse vahel, mistõttu on otsus koosmõjus väärteootsusega kontrollitav. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 7. FIE Sven-Erik Lohu esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse, jätta jõusse halduskohtu otsuse ning jätta menetluskulud vastustaja kanda. 7.1. PRIA määratles keskkonna heaolu mõiste alles apellatsioonimenetluses. Haldusakt ei olnud HMS § 56 nõuetele vastavalt põhjendatud. Kaebajale on arusaamatu, kuidas sai ringkonnakohus nõustuda PRIA seisukohaga, et haldusorganil, kelle pädevuses on keskkonna heaolu mõiste sisustamine, puudub õigus tuvastada rikkumise olemust ja sisu. Kui mõiste ei ole õigusaktis defineeritud, tuleb haldusakti põhjendustes selgitada, kuidas haldusorgan seda mõistet sisustab. 7.2. Ringkonnakohus möönis, et füüsiline isik ja FIE ei ole õiguslikult samastatavad subjektid, kuid jagas samas seisukohta, et füüsilise isiku tegevust võib omistada FIE-le. Olukord on võrreldav sellega, kui taotleja oleks äriühing ja juhatuse liige oleks keskkonna heaolu nõuete rikkumise eest karistatud. 8. PRIA vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ja palub jätta selle rahuldamata. Määruse nr 89 seletuskirjas on esitatud lahtine loetelu, milliste õigusaktide nõuded on hõlmatud § 3 lg 1 p-ga 11. Seletuskirjas viidatud muude asjakohaste õigusaktide hulka kuulub ka jahiseadus. Väär on seisukoht,

et haldusakti on asutud põhjendama alles apellatsioonimenetluses. Haldusakt oli nõuetekohane, kohtumenetluses esitas PRIA üksnes täiendavaid selgitusi. PRIA-l puudub määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 kohaldamisel kaalutlusruum. Kuna ühelgi taotlejal pole subjektiivset õigust toetusele, on põllumajandusministeeriumil õigus kehtestada toetuse saamise reeglistik sellises vormis ja selliste nõuetega, nagu on praegusel juhul kehtestatud määrus nr 89. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Praeguses asjas vaieldakse selle üle, kuidas tõlgendada põllumajandusministri 8. septembri 2010. a määruse nr 89 "Mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord" § 3 lg 1 p 11. Määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 sätestab: "Taotleja peab vastama järgmistele nõuetele: [---] taotleja täidab keskkonna-, toiduhügieenija loomade heaolu nõudeid [---]." Sätte nõuete täitmise kontrollimiseks kogub PRIA andmeid mh määruse nr 89 § 12 lg 4 alusel, mis näeb ette järgmist: "PRIA esitab Keskkonnainspektsioonile [---] pärast taotluse esitamise tähtaja viimast päeva nimekirja kõikide taotlejate kohta. KKI teavitab PRIAt keskkonnanõudeid rikkunud taotlejatest, kelle suhtes on ajavahemikus taotluse esitamise aastale vahetult eelnenud majandusaasta algusest kuni taotluse esitamise kuule vahetult eelnenud kuu esimese päevani tehtud puuduse kõrvaldamiseks ettekirjutus, mis on jäetud tähtpäevaks täitmata, või kelle suhtes on eespool nimetatud ajavahemikus jõustunud süüdimõistev otsus süüteo toimepanemise eest. Lisaks teavitab KKI PRIA-t sellest, millise nõude rikkumise eest on taotlejale tehtud eespool nimetatud ettekirjutus või on taotleja suhtes jõustunud süüdimõistev otsus süüteo toimepanemise eest." KKI poolt väärteoasjas tehtud otsusest nähtuvalt rikkus kaebaja jahiseaduse § 28 p 2 nõuet, mille kohaselt on jahipidamisõigust tõendav dokument jahiluba, ja jahiseaduse § 34 lg 1 nõuet, mille kohaselt peab jahiluba ulukile jahipidamisel kaasas olema. 10. PRIA on seisukohal, et määruse nr 89 § 3 lg 1 p-st 11 ja ELÜPS (vaidlusaluse otsuse tegemise ajal kehtinud redaktsioon) § 62 lg 2 p-st 1 tuleneb imperatiivne keeld rahuldada toetuse taotlus, juhul kui taotlejat on määruse nr 89 § 12 lg-s 4 ettenähtud ajavahemiku jooksul karistatud keskkonnaalase süüteo toimepanemise eest, ning PRIA-l puudub selles osas kaalutlusõigus. Kolleegium ei nõustu selle seisukohaga. 11. Haldusasjas nr 3-3-1-85-14 selgitas kolleegium (otsuse p 11), et määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 ei sea tingimust, et taotlejat ei ole karistatud ühegi keskkonnaalase süüteo toimepanemise eest, vaid käsitleb üldsõnaliselt keskkonnanõuete täitmist. Taotluse rahuldamata jätmise kohustus juhul, kui taotleja ei vasta toetuse saamise nõudele, ei tähenda, et PRIA ei saaks hinnata, kas konkreetsel juhul on põhjendatud anda üldine hinnang, et taotleja ei täida keskkonnanõudeid. Arvestades, et KKI ei teavita PRIA-t üksnes keskkonnanõuete rikkumise faktist, vaid ka sellest, millist nõuet on taotleja rikkunud, on PRIA-l võimalik hinnata, kas rikkumine annab konkreetsel juhul alust asuda seisukohale, et taotleja viimase aasta jooksul toime pandud rikkumine on toetuse andmise üle otsustamisel asjakohane.

Samas asjas asus kolleegium seisukohale, et määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 ei välista kaalutlusõigust. Sättes ei peeta silmas mitte seda, kas taotleja täidab taotlemise hetkel keskkonnanõudeid, vaid kas tegemist on õiguskuuleka ja usaldusväärse isikuga (vt ka komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 art 24 lg 2 punkt e). Sätte kohaldamisel tuleb arvestada mh proportsionaalsuse põhimõttega (otsuse p 14). Mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse eesmärkide (põllumajandusettevõtete moderniseerimine, keskkonna ja loomade heaolu parandamine) saavutamiseks ei ole proportsionaalne meede, millega välistatakse eelmisel aastal ükskõik millise tegevuse käigus toime pandud keskkonnanormide rikkumise tagajärjel järgmisel aastal investeeringutoetuse saamine, arvestamata näiteks rikkumise raskust ja korduvust, seda, kas rikkumine on taotlemise ajaks lõppenud, ning rikkumise seost toetatava tegevusega. Toetatava tegevusega mitteseotud rikkumisi saab arvesse võtta vaid juhul, kui rikkumine seab kahtluse alla isiku üldise õiguskuulekuse ning tema poolt nõuete täitmise ka tulevikus (samas, p 15). Kolleegium jääb eeltoodud seisukohtade juurde. 12. Praegusel juhul on S.-E. Lohu ca aasta enne toetuse taotlemist rikkunud jahiseaduse sätteid, kuid toetust taotles FIE Sven-Erik Lohu põllumajandustehnika soetamiseks. Vaidlust ei ole selles, et S.-E. Lohu on keskkonnakahju hüvitanud ja määratud rahatrahvi tasunud. Vaidlusalusest otsusest ega vaideotsusest ei nähtu, et PRIA oleks kaalunud eeltoodud asjaolusid, sh rikkumise seost toetatava tegevusega, ning hinnanud taotluse rahuldamata jätmise proportsionaalsust. Ka kohtumenetluses on PRIA väljendanud seisukohta, et kaalumine polnudki vajalik. Seega on vaidlusalune otsus sisuliselt õigusvastane. 13. Kolleegium märgib vastuseks kassatsioonkaebusele, et ringkonnakohtu seisukoht füüsilise isiku tegude omistamisest FIE-le on põhjendatud. Nagu kolleegium eespool märkis, on määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 eesmärk hinnata, kas tegemist on õiguskuuleka ja usaldusväärse isikuga. Kui taotluse esitamise ajal FIE-na tegutsev isik on taotluse esitamisele eelnenud aasta jooksul pannud toime keskkonnanõuete rikkumise, võib see anda alust kahtluseks, kas sama isik FIE-na kavatseb keskkonnanõudeid järgida. 14. Kuna ringkonnakohus on ekslikult asunud seisukohale, et vaidlusalune otsus on õiguspärane, tuleb kassatsioonkaebus rahuldada. Riigikohus tühistab ringkonnakohtu otsuse ja jätab jõusse halduskohtu otsuse resolutsiooni, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. 15. Menetlusosalised ei ole apellatsiooniega kassatsioonimenetluses esitanud menetluskulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 109 lg 1). Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel tagastada. Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Viive Ligi