3-3-1-85-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS HALDUSKOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-3-1-85-14 Otsuse kuupäev 11. märts 2015 Kohtukoosseis Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld Kohtuasi Reimo Meitsari kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 22. märtsi 2013. a otsuse nr 13-6/559 tühistamiseks ja Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kohustamiseks kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama Vaidlustatud kohtulahend Tartu Ringkonnakohtu 10. septembri 2014. a otsus haldusasjas nr 3-13-1147 Menetluse alus Riigikohtus Reimo Meitsari kassatsioonkaebus Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON 1. Rahuldada Reimo Meitsari kassatsioonkaebus. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 10. septembri 2014. a otsus ja Tartu Halduskohtu 30. septembri 2013. a otsus haldusasjas nr 3-13-1147. 3. Teha uus otsus, millega rahuldada Reimo Meitsari kaebus, tühistada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 22. märtsi 2013. a otsus nr 13-6/559 ning kohustada Põllu- majanduse Registrite ja Informatsiooni Ametit Reimo Meitsari taotlust uuesti läbi vaatama. 4. Mõista Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametilt Reimo Meitsari kasuks välja menetluskulud 458 eurot ja 40 senti. 5. Tagastada kautsjon. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) peadirektor jättis 22. märtsi 2013. a otsusega nr 13-6/559 rahuldamata Reimo Meitsari mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse taotluse nr 141012653446 põhjendusega, et Keskkonnainspektsioon (KKI) on R. Meitsari suhtes 23. oktoobril 2012 koostanud väärteo otsuse ning seetõttu ei vasta ta põllumajandusministri 8. septembri 2010. a määruse nr 89 "Mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord" § 3 lg 1 p 11 nõuetele. Otsuse aluseks oli Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 62 lg 2 p 1 ja määruse nr 89 § 14 lg 4. 2. R. Meitsar esitas 28. mail 2013 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PRIA 22. märtsi 2013. a otsuse ning kohustada PRIA-t kaebaja taotlust uuesti läbi vaatama. 2.1. Kaebuse kohaselt on haldusakt põhjendamata – ainuüksi viide õigusaktile ei ole kaalutlusotsuse puhul piisav põhjendus. Määruse nr 89 § 3 lg 1 p-st 11 ei tulene automaatset järeldust, et kui isik on toime pannud väärteo, ei vasta ta määruse nr 89 nõuetele.

2.2. Otsuse proportsionaalsust on võimalik hinnata 23. oktoobri 2012. a kiirmenetluse otsuses kirjeldatud asjaolude põhjal. Esiteks on väärtegu seotud loomakasvatusega, mida kaebaja soovis lõpetada, kuid vaidlustatud otsus puudutab tulevikku suunatud investeeringut, mis on vajalik vilja- kasvatuse arendamiseks. Teiseks näitab kaebajale määratud väike trahv (100 eurot), et rikkumine polnud raske; tuvastatud pole keskkonnakahju tekkimist. Kolmandaks asus kaebaja juba väärteo- menetluse ajal rikkumist kõrvaldama. 2.3. Seega pole meede proportsionaalne. Kui määruse nr 89 eesmärk on mitte toetada keskkonna- nõuete eiramist, siis kaebaja toetusest ilmajätmine selle eesmärgi saavutamisele enam kaasa ei aita. Toime pandud rikkumisega võis olla proportsionaalne keskkonnasõbraliku majandamise toetuse vähendamine, mida ka tehti. Üks väärtegu ei peaks aga kaasa tooma toetuste välistamist tulevikus. 3. PRIA vaidles kaebusele vastu. 3.1. Haldusaktis on konkreetselt viidatud, millisele määruse nr 89 sättele kaebaja ei vastanud, ja toodud välja tagajärg (taotluse rahuldamata jätmine). Määruse nr 89 § 12 lg 4 kohaselt teavitab KKI PRIA-t keskkonnanõudeid rikkunud taotlejatest, kelle suhtes on taotluse esitamisele vahetult eelnenud majandusaasta algusest kuni taotluse esitamise kuule vahetult eelnenud kuu esimese päeva- ni tehtud puuduse kõrvaldamise ettekirjutus, mis on jäetud tähtpäevaks täitmata, või kelle suhtes on selles ajavahemikus jõustunud süüdimõistev otsus süüteo toimepanemise eest. Lisaks teavitab KKI PRIA-t sellest, millist nõuet on rikutud. PRIA järgis seda sätet. Määruse nr 89 § 12 lg 2 p-st 3 tulenevalt peab taotleja vastama kõigile määruses kehtestatud nõuetele ning mingit kaalutlusruumi PRIA-l ei ole. Seega on põhjendused piisavad. 3.2. Keskkonnanõude rikkumise sisuline hindamine ei ole PRIA ülesanne. Rikkumise tagajärg on ette nähtud kehtiva õigusaktiga (määrus nr 89). 4. Tartu Halduskohus jättis 30. septembri 2013. a otsusega haldusasjas nr 3-13-1147 kaebuse rahuldamata ning poolte menetluskulud nende endi kanda. 4.1. Taotleja peab määruse nr 89 § 3 lg 1 p 1 kohaselt täitma keskkonnanõudeid. Vaidlust ei ole, et kaebaja pidas üle 10 loomühiku loomi hoones, millel puudus sõnnikuhoidla, kuigi veeseaduse § 262 lg 1 järgi on sõnnikuhoidla olemasolu kohustuslik veekogu ja põhjavee kaitseks. Kaebajat on rikku- mise eest väärteo korras karistatud. 4.2. Kohus nõustub vastustajaga, et nimetatud sätted ei anna vastustajale otsustamiseks kaalutlus- õigust. Tegu on imperatiivsete sätetega, mis ei sisalda ka varjatud kaalutlusvolitusi (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-23-06, p 13). Tähtsust ei oma rahatrahvi suurus, rikkumise tagajärgede kõrvaldamisele asumine ega muud asjaolud. 5. R. Meitsar esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue otsuse, millega kaebus rahuldada. Kaebaja leidis, et kohus ei selgitanud, miks on määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 imperatiivne. Kaebaja jäi selle juurde, et säte ei välista kaalutlusõigust. 6. Tartu Ringkonnakohus jättis 10. septembri 2014. a otsusega haldusasjas nr 3-13-1147 apellatsioonkaebuse rahuldamata, halduskohtu otsuse muutmata ning kaebaja apellatsioonimenetluses kantud kulud tema enda kanda.

6.1. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu otsuse põhjendustega ega pidanud vajalikuks neid korrata. 6.2. ELÜPS § 62 lg 2 p 1 alusel tehakse taotluse rahuldamata jätmise otsus, kui taotleja või taotlus ei vasta vähemalt ühele toetuse saamise nõudele. R. Meitsar ei vastanud määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 nõuetele, sest ta oli rikkunud keskkonnanõudeid. PRIA-le ei ole antud kaalutlusruumi jätta keskkonnanõuete täitmata jätmine arvestamata. 6.3. Kui PRIA saab KKI-st või Veterinaar- ja Toiduametist info, et toetuse taotleja on rikkunud määruse nr 89 § 3 lg 1 p-s 11 sätestatud nõudeid, siis pole tal volitust asuda ise uurima, milline on rikkumise olemus ja sisu. Selline tegevus oleks ka haldusökonoomika seisukohalt põhjendamatu. Kuna ühelgi taotlejal ei ole subjektiivset õigust toetusele, siis on põllumajandusministril, kes otsustab toetuse saamise tingimused, õigus kehtestada toetuse saamise reeglistik sellises vormis, selliste nõuete ja menetlusvõimalustega, mis praegusel juhul määrusest nr 89 tulenevad. MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED 7. R. Meitsar esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused täies ulatuses ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada ja mõista PRIA-lt kaebaja kasuks välja menetluskulud. 7.1. Kohtud on jätnud põhjendamatult arvesse võtmata kaebaja selgitused selle kohta, et samas KKI otsuses on tuvastatud, et keskkonnakahju ei tekkinud, trahvi tegemise ajaks oli kaebaja puudused kõrvaldanud ning taotletud toetus ei seondunud loomakasvatusega (kaebaja lõpetas selle tegevuse). 7.2. Määruse nr 89 § 3 lg 1 p-st 11 ei tulene, et iga rikkumine keskkonna, toiduhügieeni või loomade heaolu valdkonnas toob kaasa taotluse rahuldamata jätmise. Kaalutlusõiguse teostamine ei tähenda teiste riigiasutuste töö hindamist, nagu on väitnud PRIA kohtumenetluses. PRIA ei pea hin- dama väärteomenetluse ja -otsuse õiguspärasust. Hinnata tuleb, kas väärteoasjas tuvastatud rikkumine on sedavõrd raske ja seotud taotletava toetusega, et taotluse rahuldamata jätmine oleks proportsionaalne ja põhjendatud. 7.3. Toetuse täielik välistamine ei ole praegusel juhul proportsionaalne. Meede ei ole kohane, sest kaebaja asus juba väärteomenetluse ajal puudusi kõrvaldama, mistõttu meede ei mõjuta tema edasist tegevust. Meede pole ka vajalik, sest kui piirangu eesmärk on mitte toetada keskkonnanõuete eira- mist, siis uuest toetusest ilmajätmine ei aita kaasa selle eesmärgi saavutamisele (loomakasvatuse selles mahus on kaebaja lõpetanud). Lisaks ei ole tegemist mõõduka tagajärjega, arvestades väärteo raskust. Kaebajal juba vähendati selle rikkumise alusel keskkonnasõbraliku majandamise toetust ning see oli proportsionaalne. Proportsionaalne ei ole, kui rikkumine, mille tagajärjed on kõrvaldatud ja millega pole kaasnenud keskkonnakahju, toob kaasa toetuste välistamise tulevikus. 8. PRIA vaidleb kassatsioonkaebusele vastu. PRIA on endiselt seisukohal, et tal puudub määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 nõude hindamisel kaalutlusruum. On arusaamatu, kuidas PRIA saab hinnata rikkumise raskust, hindamata samas väärteoasjas tehtud otsust. Kuna ühelgi taotlejal ei ole subjek- tiivset õigust toetusele, siis on põllumajandusministril õigus kehtestada selline toetuse saamise

reeglistik. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 9. Praeguses asjas vaieldakse selle üle, kuidas tõlgendada põllumajandusministri 8. septembri 2010. a määruse nr 89 "Mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord" § 3 lg 1 p 11. Määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 sätestab: "Taotleja peab vastama järgmistele nõuetele: [---] taotleja täidab keskkonna-, toiduhügieeni- ja loomade heaolu nõudeid [---]." Sätte nõuete täitmise kontrollimiseks kogub PRIA andmeid mh määruse nr 89 § 12 lg 4 alusel, mis näeb ette järgmist: "PRIA esitab Keskkonna- inspektsioonile [---] pärast taotluse esitamise tähtaja viimast päeva nimekirja kõikide taotlejate kohta. KKI teavitab PRIAt keskkonnanõudeid rikkunud taotlejatest, kelle suhtes on ajavahemikus taotluse esitamise aastale vahetult eelnenud majandusaasta algusest kuni taotluse esitamise kuule vahetult eelnenud kuu esimese päevani tehtud puuduse kõrvaldamiseks ettekirjutus, mis on jäetud tähtpäevaks täitmata, või kelle suhtes on eespool nimetatud ajavahemikus jõustunud süüdimõistev otsus süüteo toimepanemise eest. Lisaks teavitab KKI PRIA-t sellest, millise nõude rikkumise eest on taotlejale tehtud eespool nimetatud ettekirjutus või on taotleja suhtes jõustunud süüdimõistev otsus süüteo toimepanemise eest." KKI poolt väärteoasjas tehtud otsuse kohaselt rikkus kaebaja veeseaduse § 262 lg-st 1 tulenevat nõuet, et kõikidel loomapidamishoonetel, kus peetakse üle 10 loomühiku loomi, peab olema lähtuvalt sõnnikuliigist sõnnikuhoidla või sõnniku- ja virtsahoidla. 10. PRIA on seisukohal, et määruse nr 89 § 3 lg 1 p-st 11 ja ELÜPS § 62 lg 2 p-st 1 tuleneb imperatiivne keeld rahuldada toetuse taotlus, juhul kui taotlejat on määruse nr 89 § 12 lg-s 4 ettenähtud ajavahemiku jooksul karistatud keskkonnaalase süüteo toimepanemise eest, ning PRIA-l puudub selles osas kaalutlusõigus. Kolleegium ei nõustu selle seisukohaga. 11. Määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 ei sea tingimust, et taotlejat ei ole ca aasta jooksul karistatud ühegi keskkonnaalase süüteo toimepanemise eest, vaid käsitleb üldsõnaliselt keskkonnanõuete täitmist. Kuigi vaidlusaluse haldusakti andmise ajal kehtinud ELÜPS § 62 lg 2 p-st 1 tulenes imperatiivselt taotluse rahuldamata jätmise kohustus juhul, kui taotleja ei vastanud vähemalt ühele toetuse saamise nõudele, ei tähenda see, et PRIA ei saaks hinnata, kas konkreetsel juhul on põhjendatud anda üldine hinnang, et taotleja ei täida keskkonnanõudeid. Arvestades, et KKI ei teavita PRIA-t üksnes keskkonnanõuete rikkumise faktist, vaid ka sellest, millist nõuet on taotleja rikkunud, on PRIA-l võimalik hinnata, kas rikkumine annab konkreetsel juhul alust asuda seisukohale, et taotleja viimase aasta jooksul asetleidnud rikkumine on toetuse andmise üle otsustamisel asjakohane. Hindamine, kas väärteoasjas tehtud otsusega tuvastatud rikkumise tagajärjeks on toetuse taotluse rahuldamata jätmine, ei tähenda teise asutuse töö ümberhindamist, nagu väidab vastustaja. Süüteomenetluses määratud karistus jääks kehtima, PRIA hindaks üksnes seda, milline on selle tagajärg tema läbiviidavas haldusmenetluses. Kuna määrus nr 89 on kehtestatud Euroopa Liidu õiguse rakendamiseks, tuleb määruse kohaldamisel

arvestada ka Euroopa Liidu õigust. 12. Keskkonnanõuete rikkumise ajal olid kaebajal keskkonnasõbraliku majandamise toetuse saamisest tulenevad kohustused ning KKI otsusele tuginedes vähendati toetust nõuetele vastavuse tingimuste rikkumise tõttu 3% (tl 9). Toetuse vähendamise aluseks oli komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 art 21, mis sätestas: "Ilma et see piiraks määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 51 lõike 2 kohaldamist, kohaldatakse rikkumise kindlakstegemisel käesoleva määruse artikli 19 lõikes 2 osutatud vähendamisi ja väljaarvamisi määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 36 punkti a alapunktide i–v ja punkti b alapunktide i, iv ja v kohase toetuse kogusumma suhtes, mis on antud või antakse asjaomasele toetusesaajale maksenõuete alusel, mis ta on esitanud või esitab sel kalendriaastal, mil rikkumine avastati." Lisaks kohaldati vähendamisel määruse nr 65/2011 art 19 lg-st 2 tulenevalt komisjoni määruse (EÜ) nr 1122/2009 art-t 71, mis nägi hooletusest toimepandud rikkumise puhul ette toetuse vähendamise maksimummäära 3%. Tahtlike rikkumiste puhul nägi määruse nr 1122/2009 art 72 lg 2 ette ka võimaluse arvata põllumajandustootja kalendriaastaks (äärmuslikel juhtudel ka järgmiseks kalendriaastaks) välja konkreetsest toetuskavast, millega on rikkumine seotud. Kuigi määrus nr 1122/2009 oli kohaldatav keskkonnasõbraliku majandamise toetuse vähendamisel, ei ole see määrus kohaldatav praeguses asjas vaidluse all oleva toetuse andmisel. 13. Praeguses asjas on vaidlus mikropõllumajandusettevõtte arendamise investeeringutoetuse üle (Eesti maaelu arengukava 2007–2013 alameede 1.4.1), mille aluseks on nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 art 20 punkt b alapunkt i ja art 26 (põllumajandusettevõtete moderniseerimine). Vastava telje meetmete alusel makstava toetuse taotluste halduskontrolli reguleerib määruse nr 65/2011 art 24, mille 2. lõike punkti c järgi kontrollitakse muu hulgas toetuse saamiseks esitatud tegevuse vastavust kohaldatavatele riigisisestele ja ühenduse eeskirjadele ning muudele riigisiseste õigusaktidega või maaelu arengu programmiga kehtestatud asjakohastele kohustuslikele nõuetele ning punkti e järgi taotleja usaldusväärsust, võttes arvesse võimalikke kaasfinantseeritud tegevusi alates 2000. aastast. Eesti maaelu arengukava 2007–2013 alameetme 1.4.1 all on taotlejale kehtestatud miinimumnõuete hulgas nimetatud, et mikropõllumajandustootja peab täitma seadusega kehtestatud keskkonna-, hügieeni- ja loomade heaolu nõudeid (arengukava lk 108). 14. Arvestades määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 abstraktset sõnastust, on kolleegium seisukohal, et säte ei välista kaalutlusõigust. Sättes ei peeta silmas mitte seda, kas taotlejal on parasjagu käsil õigus- rikkumine, vaid kas tegemist on õiguskuuleka ja usaldusväärse isikuga (vt ka määruse nr 65/2011 art 24 lg 2 punkt e). Seega tuleb sätte kohaldamisel arvestada mh proportsionaalsuse põhimõttega (haldusmenetluse seaduse § 54). Proportsionaalsuse põhimõte on Euroopa Liidu õiguse alus- põhimõte, mille kohaldatavust ühise põllumajanduspoliitika valdkonnas on Euroopa Kohus korduvalt kinnitanud. Proportsionaalsuse põhimõtet peavad järgima nii EL ja riigisisesed seadusandjad kui ka liidu õigust kohaldavad riigisisesed kohtud ja pädevad ametiasutused (Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-37/06 ja C-58/06: Viamex Agrar Handels GmbH ja Zuchtvieh-Kontor GmbH vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas, p 33). Proportsionaalsuse põhimõte ei ole asjakohane mitte üksnes juba määratud toetuse vähendamisel, vaid ka toetuse taotluse rahuldamise üle otsustamisel (vt nt

Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-79-08). 15. Põllumajandusettevõtete investeeringutoetuse eesmärk on põllumajandusettevõtete moderni- seerimine, et parandada nende majanduslikku suutlikkust, parandades seejuures põllumajandus- ettevõtetes ka keskkonna- ja tööohutust, hügieeni ja loomade heaolu (määruse nr 1698/2005 pre- ambula p 21). Eesti maaelu arengukava 2007–2013 nimetab mikropõllumajandusettevõtete arenda- mise investeeringutoetuse eesmärkide seas nii tehnoloogia taseme tõstmist ja põllumajandussektori ajakohastamist kui ka keskkonna ja loomade heaolu parandamisele ning vastavate nõuete täitmisele kaasaaitamist. Põllumajandusettevõtete moderniseerimise ega keskkonna parandamise eesmärkide saavutamiseks ei ole proportsionaalne meede, millega välistatakse eelmisel aastal ükskõik millise tegevuse käigus toime pandud keskkonnanormide rikkumise tagajärjel järgmisel aastal investeeringu- toetuse saamine, arvestamata näiteks rikkumise raskust ja korduvust, seda, kas rikkumine on taotle- mise ajaks lõppenud, ning rikkumise seost toetatava tegevusega. Toetatava tegevusega mitteseotud rikkumisi saab kolleegiumi hinnangul määruse nr 89 § 3 lg 1 p 11 alusel arvesse võtta vaid juhul, kui rikkumine seab kahtluse alla isiku üldise õiguskuulekuse ning tema poolt nõuete täitmise ka tulevikus. 16. Praeguses asjas oli kaebaja rikkunud keskkonnanormi selle tegevuse käigus, mille ta oli hiljuti isalt üle võtnud ja 2012. a lõpuks lõpetanud (loomakasvatus). Toetust taotles kaebaja teravilja- ja rapsikasvatusega tegelemiseks. KKI otsusest nähtub, et rikkumine ei olnud raske ning kaebaja asus seda juba väärteomenetluse kestel kõrvaldama ja reostuse tekkimise ohtu minimeerima. Rikkumise tõttu on juba vähendatud rikkumise ajal makstud toetuse suurust. PRIA 22. märtsi 2013. a otsusest ega ka vaideotsusest ei nähtu, et PRIA oleks neid asjaolusid ja toetusest ilmajätmise proportsio- naalsust kaebaja taotluse lahendamisel kaalunud. 17. Eeltoodud põhjustel tuleb R. Meitsari kassatsioonkaebus rahuldada. Riigikohus tühistab haldus- ja ringkonnakohtu otsused ning teeb uue otsuse, millega rahuldab R. Meitsari kaebuse, tühistab PRIA 22. märtsi 2013. a otsuse nr 13-6/559 ja kohustab PRIA-t taotlust uuesti läbi vaatama. 18. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 4 sätestab, et kui kõrgema astme kohus muudab alama astme kohtu lahendit või teeb lahendi asja uueks arutamiseks saatmata, muudab ta kohtukulude jao- tust. Kuna Riigikohus teeb uue otsuse, millega rahuldab kaebuse täies ulatuses, peab menetluskulud kandma vastustaja. Halduskohtus koosnesid kaebaja kantud menetluskulud riigilõivust (15 eurot) ja õigusabikuludest (428 eurot ja 40 senti). Ringkonnakohtus taotles kaebaja üksnes apellatsiooniastme riigilõivu (15 eurot) vastustajalt väljamõistmist. Ka kassatsiooniastmes ei ole kaebaja õigusabikulusid kandnud. Kolleegium on seisukohal, et kaebaja menetluskulud on vajalikud ja põhjendatud. Seetõttu mõistab kolleegium PRIA-lt R. Meitsari kasuks välja menetluskulud 458 eurot ja 40 senti (428,40 + (15 × 2)). Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel tagastada.

Indrek Koolmeister, Ivo Pilving, Jüri Põld