3-3-1-80-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-80-14

Otsuse kuupäev

26. veebruar 2015

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Tõnu Anton ja Indrek

Koolmeister

Kohtuasi

Ülle Russaku kaebus Eesti Vabariigi vastu direktiivi puuduliku

ülevõtmisega tekitatud kahju hüvitamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 12. juuni 2014. a otsus asjas nr 3-11-

Menetluse alus Riigikohtus

Eesti Vabariigi (Majandus- ja

Kommunikatsiooniministeeriumi kaudu) kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Eesti Vabariigi kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 12. juuni 2014. a otsus ja Tallinna Halduskohtu

12. juuni 2013. a otsus asjas nr 3-11-836.

3. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada Ülle Russaku kaebus osaliselt ja mõista Eesti

Vabariigilt välja kahjuhüvitis 3000 eurot.

4. Mõista Eesti Vabariigilt Ülle Russaku kasuks välja kaebuse ja apellatsioonkaebuse

esitamisel tasutud riigilõiv 110 eurot. Ülejäänud osas jäävad menetlusosaliste menetluskulud

nende endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ülle Russak sõlmis 12. oktoobril 2008 AS-ga Eurotour pakettreisilepingu 17.–30. novembril 2008

toimuvaks reisiks kahele inimesele. Ettemaksuna tasuti kokku 97 992 krooni.

AS Eurotour teatas 10. novembril 2008 oma maksejõuetusest ning kõigi broneeringute ja reiside

tühistamisest. Harju Maakohtu 19. jaanuari 2009. a määrusega lõpetati AS Eurotour pankrotimenetlus

raugemise tõttu. Tarbijakaitseamet tagastas Ü. Russakule AS Eurotour tagatise arvelt 10 948 krooni ja

8 senti (699 eurot 71 senti) ehk ligikaudu 11% ettemaksuna tasutud summast.

Ü. Russak esitas 16. juunil 2009 Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumile (MKM) taotluse, et

hüvitataks kahju, mis seisnes talle AS Eurotour pankroti järel turismiseaduse alusel tagatise arvelt

ebapiisava summa maksmises. Nõude esitaja arvates tingis tagatise ebapiisavuse direktiivi

90/314/EMÜ mittekohane ülevõtmine riigisisesesse õigusesesse. MKM jättis 24. augusti 2009. a

vastusega nr 2-14/9-01359 nõude rahuldamata.

2. Ü. Russak esitas 1. aprillil 2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse, millega taotles Eesti Vabariigilt

5563 euro ja 12 sendi suuruse kahjuhüvitise väljamõistmist. Kaebaja väitel tekitati kahju direktiivi

90/314/EMÜ riigisisesesse õiguskorda mittekohase ülevõtmisega. AS Eurotour tagatis vastas küll

turismiseaduse (TurS) § 15 lg 5 p 3 nõuetele, kuid seadusega sätestatud tagatise määr ei vastanud

direktiivi art 7 nõuetele ega taganud art-s 7 sätestatud eesmärgi täitmist, kuna 89% nõudest jäi

rahuldamata. Kui direktiivi art 7 oleks riigisisesesse õigusesse nõuetekohaselt üle võetud, oleks

kaebajale olnud võimalik hüvitada ettemaks reisikorraldaja tagatise arvel täies ulatuses ning isikule

poleks kahju tekkinud.

3. Tallinna Halduskohus rahuldas 12. augusti 2011. a otsusega asjas nr 3-11-836 kaebuse ja mõistis

Eesti Vabariigilt Ülle Russaku kasuks välja kahjuhüvitise (5536 eurot 12 senti) ning menetluskulud

(278 eurot 16 senti).

4. Tallinna Ringkonnakohus jättis 7. märtsi 2012. a otsusega Eesti Vabariigi apellatsioonkaebuse

rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata.

5. Riigikohus rahuldas 28. novembri 2012. a otsusega asjas nr 3-3-1-37-12 Eesti Vabariigi

kassatsioonkaebuse ning tühistas esimese ja teise astme kohtute otsused, saates asja uueks

läbivaatamiseks Tallinna Halduskohtule. Kohtutel tuli asja uuel läbivaatamisel võtta seisukoht, kas

esineb vastutust välistavaid või vähendavaid asjaolusid.

6. Tallinna Halduskohus jättis 12. juuni 2013. a otsusega Ü. Russaku kaebuse rahuldamata ja

menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Kohtu põhjendused olid järgmised:

1) riigivastutuse seaduse (RVastS) § 14 lg 1 eeldused on täidetud;

2) direktiivi art 7 näeb liikmesriigile ette ulatusliku otsustusruumi. TurS eelnõu menetlemise ja

muudatuste tegemise ajal puudusid asjakohane Euroopa Kohtu praktika ja juhendmaterjalid. Loodud

oli riikliku järelevalve ja tsiviilõiguse vastutuse regulatsioon. Seetõttu ei pidanud riik järeldama, et

tema loodud tagatise süsteem ei ole efektiivne;

3) riik ei ole olnud tegevusetu ega hooletu, vaid tegutsenud heas usus ning selge tahtega tagada

direktiivi art-s 7 sätestatud tarbijate efektiivne kaitse;

4) riik võis eeldada, et tollases majandussituatsioonis süsteem toimib;

5) kui riik oleks kehtestanud nõude, et tagatis peab olema sama suur kui käive, oleks see suure

tõenäosusega viinud turismisektori hääbumiseni või monopoli tekkimiseni. See aga kahjustaks

tarbijate huve;

6) liikmesriikide praktika direktiivi art 7 ülevõtmisel on erinev. Mitmetes liikmesriikides on

kehtestatud fikseeritud tagatise määrad või on ettevõtjale kehtestatud kohustus tagastada

maksejõuetuse korral tarbijate tasutud ettemaksud ning toimetada nad kodumaale. Samas on selle

kohustuse korrektne täitmine praktikas problemaatiline. Eestit ei saa automaatselt võrrelda

liikmesriikidega, kelle majanduslik edukus või turismisektor on kordades suuremad;

7) Euroopa Komisjon märkis 26. juuli 2007. a töödokumendis, et direktiivi art 7 ei sätesta täpselt,

kuidas peab olema täidetud müüja kohustus tõendada piisava tagatise olemasolu, ning direktiivi

sõnastus "tagatise piisav tõendatus" on ebaselge;

8) probleemid tagatisega tekkisid majanduskriisi mõjul. Tagatissüsteem toimis pärast TurS muudatuse

jõustumist aastatel 2004–2008. Tarbijakaitseameti aruannetest nähtub, et september ja november

2008 tõid kaasa mitme reisikorraldaja makseraskused: LineCross OÜ (tarbijatele hüvitati 18%), OÜ

Aaria Reisid (tarbijatele hüvitati 14%), AS Suntravel (tarbijatele hüvitati 100%) ja AS Eurotour

(tarbijatele hüvitati 11%). 2009. a-l muutusid maksejõuetuteks Lighthouse OÜ (tarbijatele hüvitati

81,78%) ja Embach Tours OÜ (tarbijatele hüvitati 18,8%) ning 2010. a-l lisaks Digistar Group OÜ

(tarbijatele hüvitati 28%), Top Tours AS (tarbijatele hüvitati 12,69%) ja Travel In OÜ (tagatisraha

kasutamist ei kaasnenud);

9) Eurostati andmetel jäi Eesti 2008. aastal SKP-lt inimese kohta endiselt ligi kahekordselt alla

vanade liikmesriikide 1992. a tasemele. Seega oli Eestil väiksem majanduslik võimekus rakendada

rikkamate liikmesriikide seatud nõudeid;

10) eelneva tõttu on riigi vastutus RVastS § 13 lg 3 alusel välistatud.

7. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 12. juuni 2014. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas

halduskohtu 12. juuni 2013. a otsuse ning tegi uue otsuse, millega rahuldas Ü. Russaku kaebuse ja

mõistis Eesti Vabariigilt välja kahjuhüvitise 5563 eurot ja 12 senti. Ringkonnakohus mõistis Eesti

Vabariigilt kaebaja kasuks välja menetluskulud 445 eurot ja 5 senti. Kohtu põhjendused olid

järgmised:

1) RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud vastutuse eeldused on täidetud;

2) praegusel juhul on riigi vastutuse piiramisel asjakohased üksnes RVastS § 13 lg 1 p-des 1, 2 ja 5

ning lg-s 3 sätestatud alused. Kuna tegemist on otsese varalise kahju hüvitamise nõudega, ei saa

hüvitise suurust mõistlikult vähendada viitega õiguste rikkumise vähesele raskusele, samuti ei ole

õigustloova aktiga tekitatud kahju puhul võimalik ratsionaalselt rääkida tarbijast kannatanu osast

temale kahju tekitamisel. Esmajoones tuleb võtta seisukoht, kas kahju tekkimine oli või pidi olema

riigile ettenähtav ning kas kahju tekkimine oleks olnud riigi hoolsa käitumise korral välditav või

esinesid objektiivsed takistused kahju ärahoidmisel. Muude asjaoludena, millest tulenevalt võiks

kahju hüvitamine täies ulatuses olla ebaõiglane, tuleb hinnata reisikorraldaja väidetavate rikkumiste

mõju kahju tekkimisele;

3) Euroopa Komisjon avaldas 9. juulil 2013 ettepaneku COM(2013)512 uue pakettreiside ja toetatud

reisikorraldusteenuste direktiivi kohta, millest nähtub, et senise direktiivi art-s 7 sätestatud

tagamiskohustust ei plaanita tulevikus ära kaotada ega leevendada. Samuti ei näeks uus direktiiv

liikmesriikidele ette praegustest kitsamaid võimalusi sobiva tagatissüsteemi sisseseadmiseks, vaid

selles osas säiliks liikmesriikidel avar kujundamisruum;

4) 22. maist 2004–21. oktoobrini 2010 kehtinud majandus- ja kommunikatsiooniministri 7. mai 2004.

a määruse nr 127 „Tagatise kasutamise kord“ § 5 lg 3 reguleeris üksnes nõuete rahuldamise

järjekorda ja ulatust, kuid ei sätestanud seaduses märgituga võrreldes suuremat tagatise määra.

Asjassepuutuv ei ole ka võlaõigusseaduse (VÕS) § 866 lg 4 (kuni 30.04.2009 kehtinud redaktsioon),

sest esiteks puudus praegusel juhul vahendaja ja tagatissüsteem pidi toimima ka solidaarkohustuseta

ning teiseks ei saaks pelgalt seaduses sätestatud reisilepingust tulenevate kohustuste täitmise nõue

reisiettevõtja maksejõuetuse korral iseenesest mitte kuidagi reaalselt tagada reisijate kodumaale

toimetamist ega tasutud ettemaksude tagastamist;

5) vastustaja ei ole senini suutnud adekvaatselt põhjendada, millisel ratsionaalsel ja kontrollitaval

arvutusel või hinnangul põhines riigi väidetav usk, et TurS §-s 15 kehtestatud tagatissüsteem toimib

direktiivi art 7 nõuete kohaselt;

6) välisriikide tagatissüsteemide tagatise minimaalmäärad on olnud oluliselt kõrgemad kui enne

16. maid 2010 jõustunud muudatusi TurS §-s 15 ette nähtud 1% prognoositavast aastakäibest (nt

Prantsusmaal 10–15%, Iirimaal 10%, Austrias 8–12%, Portugalis 5%, Suurbritannias 25%, Lätis 8%,

Leedus 5–10%). Mitmetel juhtudel on individuaaltagatis seejuures veel kombineeritud tagatisfondi

süsteemiga. Kuna kõrgemaid tagatismäärasid rakendavates liikmesriikides esines probleeme

direktiivi art 7 eesmärgi tegeliku saavutamisega, ei saanud Eesti Vabariik kuidagi mõistlikult eeldada,

et teistes liikmesriikides kehtestatust kordades väiksem tagatismäär kindlustab direktiivi art 7

eesmärgi saavutamise. Tagatisemäära piisavus või ebapiisavus ei sõltu majandussituatsioonist ega

maksejõuetuste esinemise sagedusest. Tagatissüsteem peab kindlustama tarbijate kaitse ka

reisiettevõtja õigusvastase käitumise korral. Majanduslanguse ajal ja maksejõuetuste sagenemisel tuli

TurS §-ga 15 kehtestatud tagatissüsteemi ebapiisavus üksnes senisest teravamalt esile.

Tarbijakaitseameti aastaaruannete kohaselt on enne 16. maid 2010 jõustunud regulatsiooni kehtima

hakkamist praktikas TurS §-s 15 sätestatud tagatis osutunud piisavaks ainult Suntravel OÜ (2008, 20

tarbijat – 100%) puhul. Osaliselt on nõudeid suudetud rahuldada järgmiste reisiettevõtjate

maksejõuetuse puhul: OÜ RRA Reisid (2002, 18 tarbijat – 60%), Wris Reiside AS (2003, 91 tarbijat

– 33%), LineCross OÜ (2008, 62 tarbijat – 18%), OÜ Aaria Reisid (2008, 102 tarbijat – 14%), OÜ

Eurotour (2008, 47 tarbijat – 11%), Lighthouse OÜ (2009, 9 tarbijat – 82%), Embach Tours OÜ

(2009, 138 tarbijat – 19%), Digistar Group (2010, 48 tarbijat – 28%, hilisematel andmetel 12%), Top

Tours AS (2010, 921 tarbijat – 13%);

7) liikmesriik ei saa direktiivi nõuetekohaselt üle võtmata jätmist õigustada sotsiaalmajanduslike

põhjustega või riigisiseste ettevõtjate toetamise vajadusega. Ka Eestiga võrreldavates Lätis ja Leedus

on tagatisemäär olnud märkimisväärselt kõrgem. Tavapärast ettemaksude ulatust arvestades oli 1%

ilmselgelt ebapiisav;

8) praegusel juhul ei esine ühtegi RVastS §-s 13 sätestatud alust vähendada Eesti Vabariigilt direktiivi

art 7 ebakohase ülevõtmisega tekitatud kahju eest väljamõistetavat hüvitist. Pakettreisi ostjatele kahju

tõenäoline tekkimine pidi olema riigile ettenähtav, sest kehtestades teistes liikmesriikides rakendatuga

võrreldes kordades väiksema tagatise määra, pidi riigil tekkima mõistlik kahtlus, et see ei ole

direktiivi art 7 eesmärgi saavutamiseks piisav. Puudus igasugune alus arvata, et teistes liikmesriikides

ettenähtud tagatiste suurused ületavad oluliselt direktiivi art-s 7 nõutud miinimumi. Samuti ei saanud

riik kergemeelselt loota, et reisiettevõtjate maksejõuetusi üldse ette ei tulegi. Euroopa Kohus oli juba

1996. a Dillenkoferi ja 1999. a Rechbergeri asjades rõhutanud, et direktiivi art-st 7 tuleneb mh

pakettreisi ostja subjektiivne õigus saada reisikorraldaja maksejõuetuse puhul tagasi tasutud ettemaks.

TurS § 15 ja selle muudatuste ettevalmistamisel oli riigile kättesaadav ka Euroopa Komisjoni 1999. a

raport direktiivi 90/314/EMÜ rakendamise kohta liikmesriikides. Selle p-s 2.1.2.3 kajastatud

Rechbergeri kaasuse järeldustes on märgitud, et 1,25% aastakäibest ei ole tagatisena piisav. See

vastab ligikaudu ühe nädala käibele, samal ajal kui enamik pakettreise ostetakse mitu nädalat ette.

Apellandile kahju tekkimine olnuks seetõttu riigi hoolsa käitumise korral välditav. Asjas ei ole ühtegi

objektiivset asjaolu, mis saanuks takistada nõuetele vastava tagatissüsteemi kehtestamist ja seeläbi

apellandile kahju tekkimise ärahoidmist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Eesti Vabariik (MKM kaudu) taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistamist ja

halduskohtu otsuse muutmata jätmist. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

1) ringkonnakohtu otsusest ei ole võimalik mõistlikult aru saada, kuidas ta jõudis teistsugusele

seisukohale kui halduskohus;

2) ringkonnakohus ei hinnanud AS Eurotour tegevuse mõju, kuigi kahju tekkis tema tegevuse

tulemusena. Tarbijatelt jätkati maksete vastuvõtmist ka siis, kui oli selge, et reise ei suudeta enam

korraldada;

3) ringkonnakohtu põhjendustest võib jääda mulje, et tagatis peakski olema 100% või enamagi

planeeritavast aastasest pakettreiside käibest. Sellisel juhul on kõik liikmesriigid direktiivi ebaõigesti

üle võtnud;

4) tagatise süsteemi arutati põhjalikult ja aruteludesse olid kaasatud Tarbijakaitseamet ning Eesti

Turismifirmade Liit. 2004. a-l kehtestatud süsteemi toimimist näitas rakenduspraktika. Puudusid

märgid, et süsteem ei toimi. Raskused tekkisid 2008. a-l üleeuroopalise majanduskriisi tagajärjel.

Toona ei olnud võimalik ette ennustada 2008. a rasket majandussituatsiooni;

5) direktiivi eesmärgiks ei ole pakettreiside väljasuretamine;

6) ringkonnakohus tugines Euroopa Komisjoni ettepanekule, mis on alles kavandamisjärgus ja milles

töögrupid ei ole üksmeelel. Suur osa liikmesriike peab praegust käsitlust problemaatiliseks ning

soovib tagatissüsteemi täpsustamist ja suuremat ühtlustamist. Direktiiv ei ole liikmesriikidele selge;

7) seda, et riik on direktiivi eesmärkide täitmiseks tegutsenud, näitab ka see, et 2011. a-l said kõik

tarbijad uute määrade alusel 100%-lise hüvitise;

8) ringkonnakohtu viidatud turud on suuremad kui Eestil. Eestis ostetakse arvestatav osa pakettreise

reisibüroode kaudu.

9. Ülle Russak on vastuses seisukohal, et kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Tema

põhjendused on järgmised:

1) halduskohtu otsust ei saa muutmata kujul jõustada, kuna see on vastuolus Riigikohtu otsusega

asjas nr 3-3-1-37-12. Halduskohus oli seisukohal, et rikkumist ei saa pidada piisavalt selgeks

(tõsiseks) rikkumiseks;

2) ringkonnakohtu arutluskäik on hõlpsasti jälgitav ja see on põhjendatud;

3) kohtud pidid tuvastama, kas AS Eurotour rikkus TurS § 15 lg-s 7 sätestatud nõuet, mida on kohtud

ka teinud;

4) tagatised peavad katma 100% ettemaksudest, mitte 100% aastasest planeeritavast käibest;

5) tegemist on eksitavate väidetega, et tagatissüsteem toimis ajavahemikul 2004–2008. Riigi kohustus

on tõendada, et tagatissüsteem toimib. Tagatised moodustasid väikese osa ettemaksudest.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kolleegium asus 28. novembri 2012. a otsuses samas haldusasjas (nr 3-3-1-37-12) kahju

hüvitamise eelduse osas järgmistele seisukohtadele:

1) direktiivi art 7 on täpne, selge ja tingimusteta norm osas, mis näeb ette üksikisiku subjektiivse

õiguse, et reisikorraldaja maksejõuetuse korral hüvitatakse makstud raha ja tarbija toimetatakse

kodumaale tagasi. Kuna turismiseaduse vaidlusaluse regulatsiooniga pole direktiivi art 7 eesmärki

täies mahus suudetud saavutada, on direktiiv Eesti õiguskorda üle võetud puudulikult (punkt 16);

2) direktiivi puudulik ülevõtmine Eesti õigusesse kujutas endast tõsist rikkumist (punkt 22);

3) riigivõimu kandja tegevuse ja kahju vahel esineb põhjuslik seos (punkt 23);

4) direktiivi art 7 puuduliku ülevõtmisega toimunud rikkumise tõttu on riigivastutuse kohaldamise

eeldused täidetud (punkt 25).

Kahju hüvitamise ulatuse kohta märkis kolleegium järgmist:

1) RVastS § 13 kohaldamine ning vastutust piiravate ja välistavate asjaolude arvesse võtmine ei ole

välistatud (punkt 28);

2) kui leiab tõendamist, et reisikorraldaja rikkus TurS § 15 lg-s 7 sätestatud kohustust, on võimalik

seda hüvitise suuruse määramisel arvestada (punkt 23);

3) direktiivi art-t 7 pole põhjust pidada täpseks ega selgeks küsimuses, milline peab olema tagatise

konkreetne vorm ja suurus, et sellega oleks tagatud makstud raha hüvitamine ja reisijate kodumaale

toimetamine. Tegemist on sättega, mis jättis liikmesriigile avara otsustamisvabaduse abinõude valikul

(punkt 27);

4) vastutuse kohaldamise eelduste täidetuse hindamisel on võimalik arvestada ka seadusandja

tegevuse subjektiivseid aspekte (nt tahtlus) ja vabandatavust. Arvestada tuleks, kas eelnõu

menetlemise ajaks (2003. ja 2004. aasta) kujunenud kohtupraktika ning teiste liikmesriikide

rakendamispraktika taustal ning tollast majandussituatsiooni arvestades võis abinõude valikul olla

tegemist taotluslikult direktiivi eesmärgi saavutamiseks ebapiisava regulatsiooni kehtestamisega või

objektiivsete takistustega luua direktiivi eesmärgi täielikuks saavutamiseks piisav lahendus.

Abinõude valikul on asjakohane hinnata ka teiste liikmesriikide kogemust. Võimalik on tugineda ka

Euroopa Komisjoni 1999. a raportile direktiivi 90/314 ülevõtmise kohta liikmesriikides

(http://ec.europa.eu/consumers/cons_int/safe_shop/pack_trav/pack_trav02_en.pdf). Liikmesriigi

seadusandja tegevust regulatsiooni kujundamisel on muu hulgas võimalik hinnata seaduseelnõu

menetlemise materjalide põhjal (punktid 29 ja 30).

Kolleegium jääb nende seisukohtade juurde. Kuna kolleegium tuvastas varasemas otsuses samas

haldusasjas kahju hüvitamise eeldused, saab praeguses menetlusstaadiumis olla vaidlus üksnes kahju

hüvitamise ulatuse üle.

11. Kahju hüvitamise ulatust reguleerib lisaks RVastS § 8 lg-le 1 veel RVastS § 13, mille lõike 1

kohaselt arvestatakse hüvitise suuruse määramisel: 1) kahju tekkimise ettenägematust; 2) objek-

tiivseid takistusi kahju ärahoidmisel; 3) õiguste rikkumise raskust; 4) eraõiguses sätestatud piiranguid

seoses kannatanu osaga kahju tekitamisel; 5) muid asjaolusid, millest tulenevalt kahju hüvitamine

täies ulatuses oleks ebaõiglane.

Kahjuhüvitise suuruse kindlaks määramisel tuleb arvestada ka seda, kas avalikku ülesannet täideti

vajalikku hoolsust täielikult järgides ning kas vajaliku hoolsuse järgimine oleks kahju tekkimise ära

hoidnud (RVastS § 13 lg 3). Kui kahju ei olnud ka vajaliku hoolsuse korral välditav, siis saab

kahjuhüvitise ulatust vähendada või avaliku võimu kandja vastutusest vabastada.

12. Kolleegium asus 28. novembri 2012. a otsuse punktis 27 seisukohale, et direktiivi art 7 ei olnud

täpne ega selge küsimuses, milline peab olema tagatise konkreetne vorm ja suurus. Kolleegiumi

hinnangul pidi seadusandja järgima ka Euroopa Kohtu ja Euroopa Komisjoni juhiseid küsimuses,

milline peab liikmesriigi valitud tagatissüsteemi ülemmäär olema, selleks et see vastaks direktiivi art-

s 7 sätestatud eesmärgile (vrd Euroopa Kohtu 26. märtsi 1996. a otsus asja C-392/93, p-d 42–44).

Kahju suuruse kindlaks määramisel tuleb arvesse võtta ka regulatsiooni loomise ja muutmise aja

seisu. Samuti seadusandja tegevust või tegevusetust pärast puuduste ilmsiks tulemist.

13. Direktiivi art 7 võeti Eesti õiguskorda üle turismiseadusega, mis jõustus 1. märtsil 2001. TurS §

15 lg 3 teise lause kohaselt pidi väljaspool Eestit osutatavate reisiteenuste korral tagatis olema 1%

planeeritavast käibest, kuid mitte vähem kui 100 000 krooni. Turismiseaduse eelnõu SE 440

seletuskirjast võib järeldada, et seadusandja eesmärgiks ja tahteks oli kaitsta tarbijate huve.

Reisikorraldajatele sätestati tagatiskohustuse nõue selleks, et reisikorraldaja maksejõuetuse korral

oleks võimalik reisijatele nende kulud hüvitada, sh tagada reisija naasmine kodumaale või ettemaksu

tagastamine. Seletuskirja kohaselt olid tagatise suuruse arvestamisel olulise tähtsusega sellised

näitajad nagu samal ajal reisil viibivate isikute arv; regioon, kus viibitakse; ning reisiks kasutatava

transpordivahendi liik. Seadusandja eesmärgiks oli luua regulatsioon, mis reguleeriks ettevõtja

tagatissüsteemi võimalikult individuaalselt, mis ühelt poolt arvestaks tarbija ning teiselt poolt

ettevõtja huvidega. Kusjuures need huvid võisid olla vastandlikud.

15. aprillil 2004 jõustunud TurS § 15 muudatusega suurendas seadusandja tagatise määrasid. Kui

reisiettevõtja tegevuseks oli väljaspool Eestit osutatavate reisiteenuste, v.a tšarterlend, sisaldavate

pakettreiside koostamine, nende müügiks pakkumine ja müük või välisriigi reisikorraldaja koostatud

pakettreiside müügiks pakkumine ja müük, siis pidi tagatise suuruseks olema 1% pakettreiside

kogumüügist, kuid mitte vähem kui 200 000 krooni (TurS § 15 lg 5 p 3). Eelnõu menetlenud

majanduskomisjoni 26. jaanuari 2004. a istungi protokollis on märgitud järgmist: "Lisaks muudetakse

TurS §-s 15 nimetatud tagatisi, mille miinimummäär võib ulatuda kuni 500 000 kroonini, mis võib

tõsta ettevõtja kulusid ca 10 000 krooni võrra aastas. Samas ei tohiks see hinnatõusu kaasa tuua, küll

aga aitab parandada võimalust saada reisettevõtja pankroti korral tagasi ettemakstud raha." Ka

nimetatud muudatus võimaldab järeldada riigi soovi reguleerida tagatise suurust selliselt, et täidetud

oleks direktiivi art-s 7 sätestatud eesmärk, piiramata seejuures liigselt turismiettevõtjate

ettevõtlusvabadust.

Kuigi see ei mõjuta praeguse asja lahendamist, kinnitab seadusandja hilisem tegevus tema soovi luua

tagatissüsteem, mis tagaks direktiivi art 7 eesmärgi täitmise. 16. mail 2010 jõustus TurS § 15

muudatus, millega laiendati kaitset lunastamata pakettreiside kinkekaartidele ja täpsustati tagatise

määrasid selliselt, et kehtestati tagatise minimaalsed määrad tulenevalt reisiettevõtja planeeritavast

aastasest pakettreiside kogumüügist ning kehtestati minimaalne tagatise suurus, mis ei sõltu

kogumüügist.

14. Seadusandja pidi arvestama, kui suures osas tagas kehtiv regulatsioon tarbijate nõuete

rahuldamise praktikas.

Tarbijakaitseameti aastaaruande kohaselt rahuldati enne 16. maid 2010 kehtinud TurS § 15 kohaselt

nõuded osaliselt järgmistel juhtudel: OÜ RRA Reisid (2002, 18 tarbijat – 60%), Wris Reiside AS

(2003, 91 tarbijat – 33%), LineCross OÜ (2008, 62 tarbijat – 18%), OÜ Aaria Reisid (2008, 102

tarbijat – 14%), OÜ Eurotour (2008, 47 tarbijat – 11%), Embach Tours OÜ (2009, 138 tarbijat –

19%), Digistar Group (2010, 48 tarbijat – 28%, hilisematel andmetel 12%), Top Tours AS (2010, 921

tarbijat – 13%).

Kuigi enamik nõuetest on rahuldatud üksnes osaliselt, esineb ka juhtumeid, kus nõue on rahuldatud

kas peaaegu täielikult või kogu ulatuses, nt Lighthouse OÜ (2009, 9 tarbijat – 82%) ja Suntravel OÜ

(2008, 20 tarbijat – 100%).

Eeltoodu näitab, et kuigi enamasti ei taganud riigi valitud tagatise suurus direktiivi art-s 7 sätestatud

eesmärki, esineb praktikas ka vastupidiseid juhtumeid. Enne 2008. a oli nende andmete järgi küll vaid

2 juhtumit, millal tarbijad ei saanud kogu hüvitist. Kolleegiumi hinnangul pidid need juhtumid

tekitama riigile kahtluse, et 2001. a-l loodud tagatisrahasüsteem ei ole piisav. Seadusandja

suurendaski 2004. a-l tagatise määrasid. Seejuures on oluline selgitada, kas seadusandjale pidi juba

enne 2008. a olema teada, et ka 2004. a muudatus ei ole piisav.

15. Euroopa Kohtu 15. juuni 1999. a otsuse asjas C-140/97 p-dest 54–66 (Rechberger) võib

järeldada, et 1,25% aastakäibest ei ole tagatisena piisav. Samas aga ei ole Euroopa Kohus

8. oktoobri 1996. a liidetud asjas C-178/04 (Dillenkofer) ega Rechbergeri asjas välistanud

tagatissüsteemi ega näidanud ära seda, milline peab tagatise suuruse ülemmäär täpselt olema. Selles

küsimuses on Euroopa Kohtu praktika ebamäärane.

16. Euroopa Komisjoni 1999. a raportis (direktiivi 90/314 ülevõtmise kohta liikmesriikides) on

liikmesriikide delegatsioonid kirjeldanud komisjonile nende riigis kohaldatavaid tagatissüsteeme.

Seejuures ei välista raport tagatissüsteemi kohaldamist ning sellest nähtuvad ka teised liikmesriigid,

kes on otsustanud selle kasuks.

Ringkonnakohus tugines Euroopa Komisjoni raportile ja märkis, et välisriikide tagatissüsteemides,

mille puhul on olnud võimalik välja tuua lähtumist reisiettevõtja aastakäibest, on tagatise

minimaalmäär olnud oluliselt kõrgem kui enne 16. maid 2010 jõustunud muudatusi TurS §-s 15 ette

nähtud 1% prognoositavast aastakäibest (nt Prantsusmaal 10–15%, Iirimaal 10%, Austrias 8–12%,

Portugalis 5%, Suurbritannias 25%, Lätis 8%, Leedus 5–10%) ning mitmetel juhtudel on

individuaaltagatis seejuures veel kombineeritud tagatisfondi süsteemiga.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu järeldusega, et raportis toodud liikmesriikide tagatissüsteemide

näited pakuvad tarbijale suurema kaitse. Euroopa Kohtu Rechbergeri asjast võib järeldada, et 1,25%

aastakäibest ei ole tagatisena piisav, vastates ligikaudu ühe nädala käibele, samal ajal kui enamik

pakettreise ostetakse mitu nädalat ette. Sellest tulenevalt pidi ka seadusandja enne 2008. a ette

nägema, et ka 2004. a TurS §-s 15 kirjeldatud abinõu ei rakendu kõikidel juhtudel selliselt, et

direktiivi art-s 7 sätestatud eesmärk oleks täielikult tagatud.

Samas aga puuduvad raportis ja Euroopa Kohtu praktikas juhised selle kohta, milline peab tagatise

suuruse ülemmäär olema selleks, et see vastaks igal juhtumil direktiivi art-le 7. Ka raportis endas

konstateeritakse, et direktiivi art 7 sõnastus jätab liikmesriikidele ulatusliku otsustusvabaduse

abinõude valikul. Kui EL-i õigus jätab riigile abinõu valikul ulatusliku otsustusvabaduse, on

mõistetav, et iga liikmesriik valib sellise abinõu, mis arvestab just tema eripäradega. Halduskohus

märgib otsuses, et tagatise suurendamine oli turismisektorile koormav ja leida tuli tasakaal efektiivse

tagatise ja ettevõtlusvabaduse vahel. Kolleegiumi hinnangul tuli seadusandjal langetada keeruline

majanduspoliitiline otsus, seejuures arvestades, et turismiettevõtjate ettevõtlusvabadus ei oleks

ülemäära piiratud ning et turismisektoris oleks tagatud teenuse pakkumine. Tegemist on olulise

asjaoluga, mis raskendas seadusandjal kahju ärahoidmist. See ei õigusta direktiivi puudulikku

ülevõtmist, kuid seda tuleb arvestada kahjuhüvitise määramisel.

17. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et seadusandja ei ole tegutsenud enne 2008. a

novembrit piisava hoolega.

Kolleegiumi hinnangul pole aga kindlust selles, et kui tagatis oleks olnud sama suur kui teistes

liikmesriikides, siis oleksid tarbijad saanud alati 100% tehtud ettemaksust tagasi. Kohus ei saa

seadusandja asemel otsustada, kui suur oleks pidanud TurS §-s 15 sätestatud tagatis olema, selleks et

kaebaja oleks saanud 100% tasutud ettemaksust tagasi (vrd Riigikohtu halduskolleegiumi

31. oktoobri 2013. a otsus asjas nr 3-3-1-84-12, p-d 45–50). Kindlust ei ole selles, et kaebajale oleks

kogu ettemaks hüvitatud, kui seadusandja oleks enne 2008. a loonud tagatise määrad, mis oleksid

olnud samas suurusjärgus kui teistel liikmesriikidel.

18. Kolleegium on seisukohal, et praeguses olukorras esineb RVastS § 13 lg 1 p-st 2 ja lg-st 3

tulenev alus kahjuhüvitise vähendamiseks. Kolleegium peab õigeks vähendada kahjuhüvitise ulatust

selliselt, et kaebajale välja mõistetavaks hüvitiseks on 3000 eurot.

19. Kassaator on seisukohal, et reisiettevõtja tegutses õigusvastaselt, sest ta jätkas pahauskselt

tarbijatelt maksete nõudmist ja vastuvõtmist olukorras, kus ta oli maksejõuetu.

Kahju tekitamisest on möödunud pikk aeg. Isegi kui reisiettevõtja peaks olema tegutsenud õigus-

vastaselt, ei välistaks see riigi vastutust ega tooks kaasa kahjuhüvitise suuruse vähendamist täpselt

piiritletud ulatuses, vaid kohus peaks kahju hüvitamise ulatuse otsustama kaalutlusõiguse alusel

(RVastS § 7 lg 4 ja VÕS § 127 lg 6). Kolleegiumi hinnangul ei mõjutaks kassaatori esile toodud

argument praeguses asjas kahjuhüvitise ulatuse vähendamist suuremas määras, kui on märgitud

käesoleva otsuse punktis 18, sest see poleks enam kooskõlas ka direktiivi art 7 eesmärgiga (vrd ka

Euroopa Kohtu 16. veebruari 2012. a otsus asjas C-134/11, p-d 18–25).

20. Eelnevast tulenevalt rahuldab kolleegium kassatsioonkaebuse osaliselt ning tühistab ringkonna-

ja halduskohtu otsused. Kolleegium teeb ise uue otsuse, millega rahuldab Ü. Russaku kaebuse

osaliselt ja mõistab Eesti Vabariigilt kaebaja kasuks välja kahjuhüvitise 3000 eurot.

21. Menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti (halduskohtumenetluse seadustik

(HKMS) § 108 lg 1). Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt

kaebuse rahuldamisega (HKMS § 108 lg 2).

Ü. Russakul tuli kaebuse ja apellatsioonkaebuse esitamisel tasuda riigilõiv 445 eurot 5 senti, mille ta

on tasunud. Eesti Vabariik tasus 12. septembril 2011 apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 278

eurot 16 senti ning 26. veebruari 2013. a menetlusdokumendis taotles õigusabikulude 1662 euro 50

sendi hüvitamist.

Kuna Ü. Russakule mõisteti välja kahjuhüvitis 3000 eurot ning arvestades väljamõistetud

kahjuhüvitise proportsiooni, tuleb vastustajalt välja mõista riigilõiv 240 eurot ning kaebajalt Eesti

Vabariigile riigilõiv 130 eurot. Kolleegium tasaarvestab need summad, mistõttu tuleb Eesti Vabariigil

Ü. Russakule tasuda riigilõiv 110 eurot. Kolleegiumi hinnangul ei välju praegune kohtuasi Eesti riigi

igapäevase põhitegevuse raamidest, mistõttu ei ole kohtuvaidluse käigus riigi kantud õigusabikulude

väljamõistmine põhjendatud (HKMS § 109 lg 6).

Kuna pooled ei ole taotlenud kassatsiooniastme menetluskulude väljamõistmist, jäävad need poolte

endi kanda.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving