3-3-1-77-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-77-14

Otsuse kuupäev

18. detsember 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

Lynx OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni

Ameti (PRIA) 29. veebruari 2012. a otsuse nr 12-6/844

osaliseks tühistamiseks, vastustaja kohustamiseks tühistatud

osas uue otsuse tegemiseks, 25. juuni 2012. a vaideotsuse

nr 12-4/319 tühistamiseks ning vaideotsusega viivitamise

õigusvastasuse tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 13. juuni 2014. a otsus haldusasjas

nr 3-12-1573

Menetluse alus Riigikohtus

PRIA kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta PRIA kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tartu Ringkonnakohtu 13. juuni 2014. a otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-12-1573

muutmata, muutes otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

3. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lynx OÜ esitas 19. mail 2011 PRIA-le pindalatoetuse taotluse nr 11011510384, millega taotles

muu hulgas keskkonnasõbraliku majandamise toetust 608,56 hektarile põhitegevuse eest.

11. juulist 10. augustini 2011 viis PRIA Lynx OÜ majandusüksuses läbi kohapealse kontrolli, mille

tulemusel on vormistatud kontrollaruanne nr 110057-51-0001. Kontrolli käigus tuvastas PRIA muu

hulgas, et kaebaja oli keskkonnasõbraliku majandamise toetuse raames rikkunud põllumajandus-

ministri (PMM) 21. aprilli 2010. a määruse nr 46 "Keskkonnasõbraliku majandamise toetuse saamise

nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord" (määrus nr 46) järgmisi nõudeid:

1) kaebajal puudus 2011. a väetusplaan;

2) kaebajal puudusid mullaproovid põldude nr 34, 35, 36, 23A, 33 ja 27 kohta – kokku 14 proovi

fosfori ja kaaliumi ning 5 proovi süsiniku sisalduse kohta.

Kontrollaruande lisadeks on toetuse nõuete kontrollaktid. Väetusplaani puudutavas kontrollaktis

hinnatakse rikkumise raskust 4 p, ulatust 3 p ja püsivust 2 p-ga ning toetussumma vähendamise

protsendiks on hindamismaatriksi järgi määratud 15%. Mullaproove puudutavas kontrollaktis

hinnatakse rikkumise raskust 3 p, ulatust 1 p ja püsivust 1 p-ga ning toetussumma vähendamise

protsendiks on hindamismaatriksi järgi määratud 10%.

2. PRIA peadirektor määras 29. veebruari 2012. a otsuse nr 12-6/844 p-ga 2 Lynx OÜ-le

2011. aasta eest keskkonnasõbraliku majandamise toetust osaliselt 15 541 eurot ja 22 senti. Toetust

vähendati 15%, kuna kaebaja ei olnud koostanud 15. juuniks kogu ettevõtte põllumajandusmaa kohta

väetusplaani (määruse nr 46 § 6 lg 2, § 11 lg 4 või lg 6), ning 10%, kuna kaebaja ei olnud eelneva

aasta 1. detsembriks korraldanud iga põllu ja/või põllumassiivi kohta mullaproovide võtmist ja

saatmist akrediteeritud laborisse mulla happesuse ning fosfori, kaaliumi ja mulla orgaanilise süsiniku

sisalduse määramiseks või ei olnud proovide analüüsi tulemused ettevõttes kontrollimiseks

kättesaadavad (määruse nr 46 § 7 lg-d 1 ja 2, § 11 lg 4 või lg 6).

3. Lynx OÜ esitas 22. märtsil 2012 vaide PRIA otsuse nr 12-6/844 tühistamiseks, mille PRIA jättis

25. juuni 2012. a vaideotsusega rahuldamata.

4. Lynx OÜ esitas halduskohtule kaebuse, milles taotles otsuse nr 12-6/844 tühistamist toetuse

vähendamist puudutavas osas, PRIA kohustamist tühistatud osas uue otsuse tegemiseks ning vaide-

otsuse tühistamist. Kaebuse põhjendused olid järgmised:

1) PRIA rikkus hea halduse tava, jättes ette teatamata täiendavast kohapealsest kontrollist;

2) puudus alus vähendada toetust väetusplaani puudumise tõttu:

a) kontrollimise ajal 12. juulil 2011 oli väetusplaan olemas, kuid kuna kontrollist ette ei teatatud,

polnud see kontrolli tegemise kohas. Kontrollijad ei pidanud plaani kohest esitamist vajalikuks ja

suulisel kokkuleppel esitas kaebaja selle 26. juulil 2011. Kui kaebajat oleks hoiatatud, et plaani

hilisemat esitamist loetakse rikkumiseks, oleks ta plaani 12. juulil esitanud;

b) kontrollaktide vormistamisel, hindamismaatriksite koostamisel ja toetuse vähendamise suurus-

järgu määramisel rikuti menetlusõiguse norme. Toetuse vähendamine on kaalutlusotsus, kuid

vähendamise ulatust pole põhjendatud;

3) puudus alus vähendada toetust mitteolulise koguse mullaproovide võtmata jätmise tõttu:

a) puuduvaid proove ei võetud alles 19. juulil 2011. Need võeti juba 2010. a lõpus, kuid inimliku

eksituse tõttu jäid need laborisse edastamata. Kontrollakti vormistamise ajaks olid proovid

registreeritud. Kui kontrollist oleks ette teatatud, oleks proovide puudumine avastatud varem ja

need saanuks kontrolli ajaks laborile edastada;

b) toetuse vähendamise ulatust pole ka selles osas põhjendatud;

4) vaide lahendamise tähtaja ületamine üle kahe kuu on alus vaideotsuse tühistamiseks. Viivitus võib

olla kahjunõude aluseks, sest tegu oli rahaliselt hinnatava vaidega.

5. Tartu Halduskohus jättis 27. novembri 2012. a otsusega haldusasjas nr 3-12-1573 kaebuse

rahuldamata, põhjendades otsust järgmiselt:

1) määruse nr 46 § 6 lg-s 21 on sätestatud formaalne kriteerium (väetusplaani kättesaadavus koha-

peal), mille täitmata jätmine on võrdsustatav sisulise kohustuse (plaani koostamine) rikkumisega.

Väetusplaani olemasolu ei tulnud täiendavalt uurida. Õigusliku alusena määruse § 6 lg 21 märkimata

jätmine ei too kaasa otsuse tühistamist. Rikkumise sisu pidi olema kaebajale arusaadav;

2) komisjoni määruse (EÜ) nr 1122/2009 järgi, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ)

nr 73/2009 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses põllumajandustootjate otsetoetuskavade alusel

makstavate toetuste nõuetele vastavusega, ümbersuunamisega ning ühtse haldus- ja kontrolli-

süsteemiga ning määruse (EÜ) nr 1234/2007 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses veinisektori

toetuskavade alusel makstavate toetuste nõuetele vastavusega, on PRIA-l õigus kohapealsest

kontrollist ette teatada, kui see ei ohusta kontrolli tõhusust. Kaebaja möönis väetusplaani puudumist

tegevuskohas, võttes seega rikkumise omaks. Ette teatamata jätmine oli õiguspärane, sest see

välistanuks oluliste nõuete järgimise tegeliku väljaselgitamise;

3) määruse nr 46 § 11 lg-t 4 pole võimalik tõlgendada selliselt, et kui proovid võeti õigeaegselt, kuid

jäeti laborile analüüsimiseks esitamata, siis pole tegemist määruse § 7 lg-tes 1 ja 2 sätestatud

kohustuse rikkumisega. Proovide edastamata jätmine tähendab nõutava hoole järgimata jätmist. Kuna

tegu on tähtaegse kohustusega, polnuks ka etteteatamise korral võimalik täita kohustust õigeaegselt;

4) põhjendused toetuse vähendamise ulatuse kohta ei sisaldu vaidlustatud otsuses, küll aga kontroll-

aktides. Kaebaja esindaja on kinnitanud tutvumist kontrollaruandega, mille lisaks on kontrollaktid.

Sellest järeldub, et kaebaja esindajal oli võimalik nendega tutvuda. Tõendatud ei ole kaebaja väide, et

kontrollaruande allkirjastamise ajal osa lisadest puudus. Vaidlustatud otsuses on kontrollaruandele

viidatud. Sisuliselt on toetuse vähendamise ulatus õiguspärane ning otsus vastab määruse

nr 1122/2009 art 54 lg-le 1 ja määruse nr 46 § 11 lg-le 4. Arvestatud on nii rikkumise raskuse, ula-

tuse kui ka püsivusega. Hindamismaatriksi kaudu, milles iga komponendi kohta on antud gradat-

sioon, on hinnang jälgitav ja kontrollitav. Kaalutlusvead puuduvad. Väetusplaani esitamine kontrol-

liga samal päeval poleks hinnangut rikkumisele muutnud, sest püsivuse osas on seda hinnatud

võimalikest kergeimaks (2 p). Ka 1 p andmine ei muudaks toetuse vähendamise ulatust;

5) viivitus vaidemenetluses ei too kaasa vaideotsuse õigusvastasust. Kuna kaebaja viitab viivitusega

põhjustatud kahju hüvitamise võimalusele, tõlgendab kohus seda nii, et kaebaja soovib ka õigus-

vastasuse tuvastamist. Kaebajale kahju tekkimist saab jaatada üksnes juhul, kui toetust oleks õigus-

vastaselt vähendatud, sest sel juhul lükkas viivitus väljamakse kaugemasse tulevikku. Praeguses asjas

oli toetuse vähendamine õiguspärane. Seega puudub tuvastamiskaebuse esitamise õigus, sest kahju-

nõue oleks perspektiivitu. Samuti pole kaebus lubatav preventiivsel eesmärgil.

6. Lynx OÜ esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja saata asja

halduskohtule uueks läbivaatamiseks.

7. Tartu Ringkonnakohus rahuldas 13. juuni 2014. a otsusega haldusasjas nr 3-12-1573

apellatsioonkaebuse osaliselt, tühistas vastavas osas halduskohtu otsuse ning tegi tühistatud osas uue

otsuse, millega rahuldas kaebuse osaliselt, tühistas PRIA 29. veebruari 2012. a otsuse toetuse vähen-

damist puudutavas osas ja 25. juuni 2012. a vaideotsuse tervikuna ning kohustas PRIA peadirektorit

vaatama kaebaja taotluse kohtuotsuse põhjendusi arvestades uuesti läbi. Ülejäänud osas jättis kohus

apellatsioonkaebuse rahuldamata. PRIA-lt mõistis ringkonnakohus kaebaja kasuks välja 894 eurot

menetluskulu. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised:

1) ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebaja on eksinud määruse nr 46 § 6

lg-te 2 ja 21 vastu ja et väetusplaan peab asuma majandusüksuses kohapeal, et väetiste kasutamisel

saaks sellest lähtuda;

2) PRIA-l on tõendamiskoormus selles osas, et kaebaja on tutvunud kontrollaruande lisadega. Allkiri

aruandel ei kinnita tutvumist selle lisadega; väetusplaani puudutaval lisal ei ole kaebaja allkirja.

Täiendavalt pole selle kohta võimalik tõendeid koguda, mistõttu lähtub kohus sellest, et kaebaja pole

lisaga tutvunud. See saab lahendit mõjutada ainult juhul, kui mõni kaebaja vastuväidetest kontroll-

aktile viib PRIA otsuse tühistamiseni (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 58):

a) kontroll võib kesta mitu päeva. Seega pole rikutud määruse nr 1122/2009 art 54 lg-t 1, mille

kohaselt tuleb iga kohapealse kontrolli kohta koostada protokoll;

b) kaebaja arvates on õigusvastane, et kontrolli teostav ametnik otsustab kohe toetuse vähenda-

mise. Vastustaja on möönnud, et rikkumise püsivuse hindamist muudab leebemaks väetusplaani

tagantjärele esitamine, kuid samas ei saanud seda arvesse võtta kontrollakti koostamisel 12. juulil.

Kaalutlusõigust ei saa õiguspäraselt teostada enne kõigi asjaolude selgumist. Kusagilt ei nähtu, et

PRIA oleks väetusplaani saamise järel vähendatava protsendi ümber hinnanud. Seega on 12. juuli

2011. a otsus ja sellele tuginev 29. veebruari 2012. a otsus kaalutlusvigadega ja tuleb tühistada

osas, milles kaebaja toetust vähendati väetusplaani puudumise tõttu;

c) halduskohus on määruse nr 46 § 11 lg 4 kooskõla Euroopa Liidu õigusega hinnates jätnud

tähelepanuta nõukogu määruse (EÜ) nr 73/2009, millega kehtestatakse ühise põllumajandus-

poliitika raames põllumajandustootjate suhtes kohaldatavate otsetoetuskavade ühiseeskirjad ja

teatavad toetuskavad põllumajandustootjate jaoks, muudetakse määruseid (EÜ) nr 1290/2005,

(EÜ) nr 247/2006, (EÜ) nr 378/2007 ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EÜ) nr 1782/2003,

art 24, mille lg 2 kohaselt ei ole hooletuse korral toetuse vähendamine suurem kui 5% ja korduva

rikkumise korral suurem kui 15%. Vastustaja on seisukohal, et see säte kohaldub määruse

nr 73/2009 art 4 järgi üksnes kohustuslikele majapidamisnõuetele ning heade põllumajandus- ja

keskkonnatingimuste nõuetele vastavuse eeskirjadele. Erinevate EL määruste võrdleva analüüsi

tulemusena on kohus seisukohal, et kuivõrd PRIA viis kaebaja suhtes läbi nõuetele vastavuse

kontrolli, mille puhul tuli komisjoni määruse (EL) nr 65/2011, millega kehtestatakse nõukogu

määruse (EÜ) nr 1698/2005 rakendamise üksikasjalikud eeskirjad seoses kontrollimenetluse

rakendamisega ning nõuetele vastavusega maaelu arengu toetusmeetmete osas, art 19 lg 2 järgi

arvestada ka määruse nr 1122/2009 art-ga 54, on selle artikli lg 1 (c) alusel kohaldatav ka määruse

nr 73/2009 art 24 lg 1, mis omakorda viitab lõigetele 2–4. Seega kohaldub hooletust puudutav

toetuse vähendamise piirsuurus 5% iga avastatud rikkumise suhtes. Praegusel juhul ei ole

tuvastatud rikkumise korduvust ega tahtlikkust. Väetusplaani puudumise eest toetuse vähendamine

15% ületab seega lubatut kolm korda. Määruse nr 46 § 11 lg 4 tuleb selle vastuolu tõttu määruse

nr 73/2009 art 24 lg-ga 2 jätta kohaldamata ning PRIA otsus tühistada osas, milles see määras

väetusplaani puudumise eest toetuse vähendamise 15%;

d) hindamismaatriks on halduseeskiri praktika ühtlustamiseks. Sellest sõltumata on kontrollitav

otsuse proportsionaalsus. Kuna toetuse vähendamine üle 5% ei ole EL määruse järgi lubatud, on

15% praegusel juhul ebaproportsionaalne;

3) ka mullaproovide osas ei ole kaebaja rikkumises kahtlust. Eelnev kontrollaruande lisasid puudutav

seisukoht kehtib ka siin. Mullaproovide osas tuleneb määruse nr 1122/2009 art 54 kohaldatavus

määruse nr 65/2011 art 19 lg-test 1 ja 2. Nõuetele vastavus tähendab lg 1 järgi mh vastavust kohus-

tuslikele majandamistingimustele ja headele põllumajandus- ja keskkonnatingimustele ning mulla-

proovide võtmine aitab tagada nende nõuete täitmist. Ka selles osas puuduvad asjaolud, mis viitaks

kaebaja tahtlusele, mistõttu kohaldub määruse nr 73/2009 art 24 lg-s 2 sätestatud 5%-line ülempiir.

Järelikult tuleb PRIA otsus tühistada ka osas, milles see määras mullaproovide tähtaegse esitamata

jätmise eest toetuse vähendamise 10%. Eeltoodud põhjustel on see ka ebaproportsionaalne;

4) kuna tühistatakse PRIA 29. veebruari 2012. a otsus, tuleb tühistada ka vaideotsus tervikuna;

5) ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebajal ei olnud õigust esitada vaideotsusega

viivitamise õigusvastasuse tuvastamise nõuet. Kohus märgib siiski, et suur vaidemenetluste arv ei saa

õigustada vaidetähtaja ületamist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. PRIA esitas kassatsioonkaebuse, milles vaidlustab ringkonnakohtu otsuse osas, millega

apellatsioonkaebus osaliselt rahuldati, halduskohtu otsus tühistati, tehti uus otsus kaebuse osalise

rahuldamise kohta ning mõisteti PRIA-lt kaebaja kasuks välja menetluskulud. PRIA põhjendused on

järgmised:

1) ringkonnakohus ei eristanud nõuetele vastavuse süsteemi kuuluvaid nõudeid ning abikõlbulikkuse

kriteeriumide, maksekohustuste ja seotud kohustusega seotud nõudeid. Määruse nr 73/2009 art 24

lg 2 kohaldub ainult nõuetele vastavuse süsteemi rikkumistele. Rikkumistele väetusplaani ja mulla-

proovide osas kohaldatakse määruse nr 65/2011 art-t 18, mis samuti kohustab kaaluma rikkumise

tõsidust, ulatust ja püsivust, kuid ei sisalda toetuse vähendamise maksimumpiire. Nõuetele vastavuse

nõuded on kehtestatud järgmiselt:

a) head põllumajandus- ja keskkonnatingimused Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika

rakendamise seaduse (ELÜPS) § 23 lg 4 alusel on kehtestatud PMM 17. veebruari 2010. a

määruses nr 11;

b) kohustuslikud majapidamisnõuded ELÜPS § 23 lg 3 alusel on PRIA veebilehel (2011. a kohta

www.pikk.ee/upload/files/Kohustuslikud_majandamisnouded_2011.pdf);

c) väetiste ja taimekaitsevahendite kasutamise miinimumnõuded on PMM 8. märtsi 2010. a

määruse nr 19 lisas 1.

Nõuded väetusplaanide ja mullaproovide kohta aga on vaid määruse nr 46 § 6 lg-tes 2 ja 5. Toetuse

vähendamise määr oli seega õiguspärane ja vastas määruse nr 46 § 11 lg-le 4;

2) kontrollaruande põhivormile on kantud märkus, mille järgi on koostatud kontrollaktid väetusplaani

ja mullaproovide puudumise kohta. Seega pidi see kaebajale teada olema. Kaebajale on edastatud ka

tervikliku protokolli koopia;

3) kontrollaktile on selle vormistamise kuupäevana märgitud küll 12. juuli kui kuupäev, mil kaebajalt

väetusplaani esitamist nõuti, ent see ei tähenda, et sel päeval vormistati lõplik kontrollakt ja anti

hinnang rikkumisele. Aktilt nähtub ka tähtaeg rikkumise likvideerimiseks ja täiendava kontrolli kuu-

päev (26. juuli) ning selles on märgitud, et täiendava kontrolli tulemusena on rikkumine likvideeritud

ja väetusplaan olemas. Seega on kontrollakti täidetud nii 12. kui ka 26. juulil, kusjuures hinnang rik-

kumisele on antud 26. juulil. Vastasel korral puudunuks üldse vajadus anda tähtaeg rikkumise likvi-

deerimiseks. Rikkumise püsivusele antud hinnang 2 p eeldab hindamismaatriksi kohaselt, et puudu-

vad andmed lisatakse etteantud aja jooksul. Seega on seda asjaolu arvesse võetud.

9. Lynx OÜ vaidleb kassatsioonkaebusele vastu. Kaebaja leiab, et ringkonnakohtu otsus on seadus-

lik ja põhjendatud, ning palub selle muutmata jätta.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et kaebaja on rikkunud nii nõuet, et väetusplaan peab

olema ettevõttes kohapeal kontrollimiseks kättesaadav (määruse nr 46 § 6 lg 21), kui ka määruse

nr 46 § 7 lg-s 1 sätestatud nõuet mullaproovide kohta. Kolleegium ei pea vajalikuks kohtute

põhjendusi korrata. Seega on määrava tähtsusega küsimus, kas PRIA määratud toetuse vähendamise

ulatus on õiguspärane, sh kooskõlas Euroopa Liidu õigusega.

11. Määruse nr 46 § 11 lg 4 sätestab, et kui kontrolli käigus on kindlaks tehtud, et taotleja on

kohustuseaastal rikkunud §-des 6–8 või § 9 lg-tes 4–5 sätestatud nõudeid, otsustab PRIA taotletud

toetuse vähendamise komisjoni määruse (EL) nr 65/2011 art 18 kohaselt rikkumise tõsidust, ulatust ja

püsivust arvestades, vähendades taotletud toetust iga rikutud nõude kohta 5–25%. Praeguses asjas

vähendati toetust väetusplaani puudutava nõude rikkumise eest 15% ning mullaproove puudutava

nõude rikkumise eest 10%.

12. Määruse nr 46 on põllumajandusminister kehtestanud EL määruste alusel ja rakendamiseks.

Euroopa Liidu toimimise lepingu art 288 lg 2 järgi on EL määrus tervikuna siduv ja vahetult kohal-

datav kõikides liikmesriikides. EL õiguse ülimuslikkuse tõttu (Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas 6/64:

Costa vs. ENEL) tuleb määrus nr 46 jätta kohaldamata vastuolu korral EL õigusega (haldus-

kohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 4). Ringkonnakohus jättis määruse nr 46 § 11 lg 4

kohaldamata selle vastuolu tõttu nõukogu määruse nr 73/2009 art 24 lg-ga 2. PRIA väitel ei ole

nõukogu määruse nr 73/2009 art 24 lg 2 praeguses asjas kohaldatav, sest eristada tuleb nõuetele

vastavuse süsteemi kuuluvaid nõudeid ja abikõlblikkuse kriteeriumide, maksekohustuste ja seotud

kohustusega seotud nõudeid ning art 24 lg 2 puudutab ainult nõuetele vastavuse süsteemi rikkumisi.

13. Põllumajandusliku keskkonnatoetuse aluseks on nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu

Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (vaidlus-

alusel ajal kehtinud redaktsioon) art 36(a)(iv) ja art 39 ning Eesti õiguses ELÜPS § 58 ja selle viienda

lõike alusel kehtestatud määrus nr 46. Määruse nr 1698/2005 art 39 lg 3 kohaselt hõlmab põllu-

majanduslik keskkonnatoetus ainult neid kohustusi, mis ületavad määruse (EÜ) nr 1782/2003

art-tega 4 ja 5 ning III ja IV lisaga kehtestatud vastavaid kohustuslikke nõudeid, minimaalseid

väetiste ja taimekaitsevahendite kasutuse nõudeid ning muid asjakohaseid siseriiklike õigusaktidega

kehtestatud ja programmis kindlaksmääratud kohustuslikke nõudeid.

13.1. Määruse nr 1698/2005 rakendamiseeskirjad on sätestatud määrusega nr 65/2011, mille II osa I

jaotist kohaldatakse vastavalt määruse art 6 lg-le 1 määruse nr 1698/2005 art 36 kohaselt antava toe-

tuse suhtes. Selles jaotises sisalduv art 10 eristab haldus- ja kohapealse kontrolli puhul abikõlblikkuse

kriteeriumidele vastavuse (lg 2) ja nõuetele vastavuse (lg 3) kontrollimist. Sellest tulenevalt on jaotise

II peatükk jagatud I jaoks, mis käsitleb vastavust abikõlblikkuse kriteeriumidele, ja II jaoks, mis

käsitleb nõuetele vastavust.

13.2. Nõuetele vastavus on defineeritud määruse nr 65/2011 art 19 lg-s 1 kui vastavus kohustusli-

kele majandamisnõuetele ja headele põllumajandus- ja keskkonnatingimustele, millele osutatakse

määruse nr 1698/2005 art 50a lg 1 esimeses lõigus, ning väetiste ja taimekaitsevahendite kasutamise

miinimumnõuetele, millele osutatakse kõnealuse määruse art 51 lg 1 teises lõigus. Abikõlblikkuse

kriteeriumide mõistet ei ole määruses defineeritud, aga määruses nr 1698/2005 kasutatakse abi-

kõlblikkuse mõistet üldiselt sisuliste eelduste kohta toetuse saamiseks (nt art 50 – abikõlblikud piir-

konnad). Määruse nr 65/2011 art 18 lg 1 näeb ette toetuse vähendamise nii (a) kohustuslike nõuete,

väetiste ja taimekaitsevahendite kasutamise miinimumnõuete ning määruse nr 1698/2005 art 39

lg-s 3, art 40 lg-s 2 ja art 47 lg-s 1 osutatud muude asjakohaste kohustuslike nõuete või sellistest

nõuetest kaugemale ulatuvate nõuete kui ka (b) muude kui deklareeritud pindala suuruse või loomade

arvuga seotud abikõlblikkuse kriteeriumide täitmata jätmise korral.

14. Seega nähtub EL õigusest tõepoolest, et eristatakse nõuetele mittevastavust ja abikõlbmatust

kui erinevaid toetuse vähendamise aluseid. Määruses nr 46 ei ole neid aga võimalik selgelt eristada –

määruses ei kasutata abikõlblikkuse mõistet. Samuti ei ole Eesti maaelu arengukavas 2007–2013

alameetme 2.3.1 (keskkonnasõbralik majandamine) kirjelduses loetletud abikõlblikkuse kriteeriume.

Kolleegiumi hinnangul ei saa mullaproovide võtmise ja väetusplaani koostamise kohustust liigitada

abikõlblikkuse kriteeriumide hulka näiteks koos sobivasse piirkonda kuulumisega. Nagu leidis

ringkonnakohus ja nähtub ka Eesti maaelu arengukavast 2007–2013, on tegemist formaalsete

kohustustega, mille eesmärgiks on aidata tagada väetiste kasutamise miinimumnõuete järgimist, mis

kuulub nõuetele vastavuse kategooriasse. Kuigi eesmärgist lähtudes võiks väetusplaani koostamise

ning mullaproovide võtmise ja analüüsimise kohustus seega tõepoolest kuuluda väetiste kasutamise

miinimumnõuete hulka, ei ole seda märgitud põllumajandusministri 8. märtsi 2010. a määruse nr 19

"Poolloodusliku koosluse hooldamise toetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse

menetlemise täpsem kord aastateks 2007–2013" lisas 1, mis sätestab ELÜPS § 23 lg 4 alusel väetiste

ja taimekaitsevahendite kasutamise miinimumnõuded. Määruse nr 1698/2005 art 39 lg 3 nimetab

lisaks kohustuslikele majandamisnõuetele, headele põllumajandus- ja keskkonnatingimustele ning

minimaalsetele väetiste ja taimekaitsevahendite kasutuse nõuetele ka muid asjakohaseid siseriiklike

õigusaktidega kehtestatud ja programmis kindlaksmääratud kohustuslikke nõudeid. Kolleegium on

seisukohal, et nende muude kohustuslike nõuete hulka saab paigutada ka määruse nr 46 § 6 lg-s 21 ja

§-s 7 kirjeldatud nõuded.

15. Määruse nr 1698/2005 art-tes 50a ja 51 ega määruse nr 65/2011 art-s 19 ei käsitleta neid

täiendavaid nõudeid. Seega ei saa nõustuda ringkonnakohtu seisukohaga, nagu tuleks ka nende

nõuete puhul lähtuda määruse nr 73/2009 art 24 lg-s 2 sätestatud toetuse vähendamise piirangust.

Määruse nr 65/2011 art 19 lg 2, mille alusel tuleb kohaldada määruse nr 1122/2009 art-t 54, mis

viitab määruse nr 73/2009 art 24 lg-le 1 ja viimane omakorda sama artikli lg-le 2, ei ole muude

kohustuslike nõuete järgimata jätmise korral kohaldatav. Määruse nr 65/2011 art 18, mis reguleerib

toetuse vähendamist ka muude kohustuslike nõuete järgimata jätmise puhul, näeb toetuse vähenda-

misel ette küll kohustuste täitmata jätmise tõsiduse, ulatuse ja püsivuse arvestamise, kuid ei sätesta

piirangut vähendamise ulatusele.

16. Eeltoodu ei välista siiski vaidlusaluse otsuse proportsionaalsuse kontrollimist.

17. HMS § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt

andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning

vastab vorminõuetele. Proportsionaalsuse põhimõte on ka Euroopa Liidu õiguse aluspõhimõte ning

Euroopa Kohus on asunud seisukohale, et nii EL õiguse kui ka EL õigusaktidele tugineva riigisisese

õiguse rakendamisel tuleb arvestada EL õiguse üldpõhimõtetega, sh proportsionaalsuse põhimõttega

(vt nt Euroopa Kohtu otsused kohtuasjades C-557/07: LSG-Gesellschaft zur Wahrnehmung von

Leistungsschutzrechten (p 29), C-275/06: Promusicae (p 68) ja C-305/05: Ordre des barreaux

francophones et germanophone jt (p 28)). Euroopa Kohtu praktika kohaselt peab liikmesriigi poolt

EL õiguse alusel loodud sanktsioonisüsteem vastama nii tõhususe, võrdse kohtlemise kui ka

proportsionaalsuse põhimõtetele (Euroopa Kohtu otsused liidetud kohtuasjades 201/85 ja 202/85:

Klensch jt (p 10), kohtuasjas C-313/99: Mulligan jt (p 35), liidetud kohtuasjades C-231/00, C-303/00

ja C-451/00: Cooperativa Lattepiù arl jt (p 57) ning kohtuasjas C-1/06: Bonn Fleisch Ex- und Import

GmbH vs. Hauptzollamt Hamburg-Jonas (p 40); samuti Riigikohtu halduskolleegiumi otsused

kohtuasjades nr 3-3-1-80-08 (p 12) ja 3-3-1-79-08 (p 15)).

18. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et hindamismaatriks, mille alusel PRIA

määrab toetuse vähendamise ulatuse, on halduse sise-eeskiri, mille PRIA võib kehtestada praktika

ühtlustamiseks ja kaalutlusõiguse ühetaoliseks kohaldamiseks, kuid selle olemasolu ei takista

konkreetse otsuse proportsionaalsuse hindamist. Kuigi halduse sise-eeskiri abistab haldusorganit

kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaalumist takistada ega välistada. Seega peab haldusel

olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumis-

otsuse saavutamiseks võimalus ka halduse sise-eeskirjas sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb

halduse sise-eeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet

(Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-81-07 (p 14)).

19. Kolleegiumi hinnangul ei ole käesolevas asjas toetuse vähendamine (kokku 25%) eeltoodud

põhimõtetega kooskõlas. Kuigi praeguses asjas ei ole määruse nr 73/2009 art 24 lg 2 kohaldatav,

nähtub viidatud sättest, et hooletusest toime pandud rikkumise korral ei tohi toetust vähendada

rohkem kui 5%, ja seda isegi sisuliste keskkonnanõuete rikkumise korral (nt kasutatava väetise

maksimaalse lubatud koguse ületamise korral, vt PMM 8. märtsi 2010. a määruse nr 19 lisa 1 p 6).

Praeguses asjas ei ole vaidlust selle üle, et nii väetusplaani kui ka mullaproovide osas on rikkumised

toime pandud hooletusest. Seejuures on tegemist formaalsete nõuetega. Nagu PRIA esindaja

halduskohtu 1. novembri 2012. a istungil möönis, ei kontrollita väetusplaani järgimist, vaid ainult

selle olemasolu; ka mullaproovide puhul ei näe määruse nr 46 § 7 lg 1 ette nõudeid nende sisule.

Kolleegiumi hinnangul ei ole proportsionaalne vähendada toetust formaalsete rikkumiste eest, mis on

kontrolli käigus antud tähtaja jooksul kõrvaldatud, suuremas ulatuses kui sisuliste keskkonna- vm

nõuete rikkumise eest. Ka EL määrustega sarnases ulatuses toetuste vähendamine oleks piisavalt

tõhus meede, et tagada nõuete järgimine.

20. Eeltoodud põhjustel on PRIA 29. veebruari 2012. a otsus õigusvastane ning tuli tühistada.

Kolleegium ei pea seetõttu vajalikuks käsitleda kassatsioonkaebuse ülejäänud väiteid. PRIA

kassatsioonkaebus jääb rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse resolutsioon muutmata, kuid

ringkonnakohtu otsuse põhjendusi tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele (HKMS

§ 230 lg 5 p 6).

21. HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna

ringkonnakohtu otsuse resolutsioon jääb jõusse, ei muuda Riigikohus menetluskulude jaotust esimese

ja teise astme kohtus. Menetlusosalised ei ole kolleegiumi määratud tähtajaks esitanud menetlus-

kulude nimekirja ega kuludokumente. Seetõttu jäävad kassatsiooniastme menetluskulud menetlus-

osaliste endi kanda (HKMS § 109 lg 1).

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld