3-3-1-54-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-54-14

Otsuse kuupäev

16. detsember 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

OÜ Residentsid kaebus Tallinna Kommunaalameti

10. oktoobri 2012. a toimingu õigusvastasuse tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 3. aprilli 2014. a otsus haldusasjas

nr 3-12-2364

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Residentsid kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Residentsid kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 3. aprilli 2014. a otsuse resolutsioon haldusasjas nr 3-12-2364

muutmata, täiendades otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.

3. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon arvata riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ-le Residentsid kuulunud kinnistul (Tallinnas aadressil Raudtee 56) paikneva hoone

rekonstrueerimise käigus uuendati hoonet varustavad vee- ja kanalisatsioonitrassid. Selleks koostas

projekteerija OÜ Torudisain vee-ettevõtja AS Tallinna Vesi tütarettevõtte OÜ Watercom tellimusel

ehitusprojekti „Kinnistu Raudtee 56 vee- ja kanalisatsiooni projekt“ (töö nr 2011101), millega nähti

Raudtee tänaval 100 m ulatuses ette kolm ristisuunalist kaevamist, üks pikisuunaline kaevamine ja

üks diagonaalsuunaline kaevamine.

Tallinna Kommunaalamet kooskõlastas 19. augustil 2011 ehitusprojekti koosseisu kuulunud joonise

nimetusega „Katete taastamise plaan”.

26. oktoobril 2011 kooskõlastas kommunaalamet „Katete taastamise plaani” muudatuse, millega

suurendati asfaltkatte taastamise ulatust.

Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) väljastas ehitusprojekti alusel 1. augustil 2012 ehitusload

nr 57685 ja 57686 vee- ja kanalisatsioonitrasside ehitamiseks.

Pärast ehitusloa väljastamist koostas projekteerija OÜ Watercom tellimusel töö nr 2011101

muudatuse projekti „Kinnistu Raudtee 56 vee- ja kanalisatsiooni projekti Katete Taastamine

muudatus 19.09.2012“, mille Tallinna Kommunaalamet 19. septembril 2012 kooskõlastas.

OÜ Residentsid leidis, et tänavakatte taastamine 19. septembril 2012 kooskõlastatud projekti-

muudatuses märgitud mahus ei ole kooskõlas Tallinna Linnavolikogu 2. septembri 2004. a määruse

nr 32 „Tallinna linna kaevetööde eeskiri“ (edaspidi „Kaevetööde eeskiri“) nõuetega. OÜ Residentsid

leppis OÜ-ga Watercom kokku, et viimane üritab projekti muuta ning asfaltkatte taastamise ulatust

vähendada. Selleks pidi OÜ Watercom kohtuma kommunaalametiga ja arutama projekti muutmise

võimalikkust. OÜ Watercom teatas OÜ-le Residentsid e-kirjaga, et Tallinna Kommunaalamet leidis 10.

oktoobril 2012 toimunud kohtumisel, et viimasena kooskõlastatud tänavakatete taastamise projekt

vastab õigusaktide nõuetele ja on varasemate suhtes ülimuslik.

2. OÜ Residentsid esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse nõudega tunnistada Tallinna Kommunaal-

ameti 10. oktoobri 2012. a keeldumine õigusvastaseks. OÜ Residentsid soovib edaspidi esitada linna

vastu kahju hüvitamise nõude.

OÜ Residentsid oli hoone valmimise ja korterite ostjatele tähtaegse üleandmise huvides sunnitud töid

teostama muudetud projekti järgi, sest muidu oleks ta pidanud kandma suuremaid kulusid kui tänava-

katte ettenähtust suuremas ulatuses taastamisega kaasnenud 11 000 eurot. Tänavakatte taastamise

ulatuse vähendamata jätmine ei ole kooskõlas „Kaevetööde eeskirja” nõuetega.

3. Tallinna Halduskohus jättis 28. märtsi 2013. a otsusega haldusasjas nr 3-12-2364 OÜ Residentsid

kaebuse rahuldamata. Halduskohus selgitas, et „Kaevetööde eeskirjas” sätestatud õigused ja

kohustused on sätestatud nii isikute subjektiivsete õiguste kaitseks kui ka avalikes huvides, seega on

kaebajal õigus nõuda eeskirjast kinnipidamist. Kuna kaevetööde tegemine oli kaebajale vajalik ning

kaebaja oli kaevetööde finantseerijaks, puudutab eeskirja järgimine või järgimata jätmine otseselt

tema õigusi. Seega on kaebajal kaebeõigus.

Halduskohus sedastas, et teeregistri andmete kohaselt on Raudtee tänava laius Jaama tänava ja Männi

tänava vahelises lõigus 6,2 m.

Eeskirja § 5 lg 9 p 3 ei ole erinorm rangema § 5 lg 9 punkti 2 suhtes, samuti ei ole § 5 lg 9² p 3

erinorm § 5 lg 9² p 2 suhtes. Seda seisukohta toetavad ka eeskirja § 11 lõiked 2 ja 3. Kui akti andja

tahe oleks olnud sätestada kõigi üle viie aasta vanuste katetega tänavate ja teede puhul vähem

koormavad normid, siis ei oleks eeskirjas sätestatud, et üldjuhul ei lubata alla viie aasta vanuseid

teekatteid lammutada. Seega kehtivad § 5 lg 9 p-s 2 ja § 5 lg 9² p-s 2 sätestatud nõuded kõigi

asfaltkatete puhul, olenemata nende vanusest. Nende sätete eesmärgiks on tagada teekatte parem

vastupidavus ja kvaliteet. Üldtuntud on asjaolu, et asfaltkatte väikeste paikadena lappimine ei ole meie

kliimat arvestades tõhus meede. Seega ei käi need normid, kus teekatte vanust ei ole välja toodud,

ainult alla viie aasta vanuste teekatete kohta.

Eeltoodu alusel leidis halduskohus, et projekti muutmisest keeldumine oli põhjendatud ja proport-

sionaalne. Samas juhtis halduskohus tähelepanu asjaolule, et „Kaevetööde eeskirja” regulatsioon ei ole

selge ning vastustajal tuleks kaaluda regulatsiooni täpsustamist.

4. OÜ Residentsid esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu

otsuse tühistada ja kaebuse rahuldada.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 3. aprilli 2014. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse resolutsiooni muutmata, kuid asendas otsuse põhjendused.

Menetluskulud jättis ringkonnakohus menetlusosaliste endi kanda.

Ringkonnakohus selgitas, et Raudtee tänava asfaltkate oli enam kui viis aastat vana (paigaldatud

1995. aastal). Tuvastatuks tuleb lugeda, et kaevetööde tegemise kohas on Raudtee tänava laius 6,2 m.

Asja lahendamiseks tuleb leida vastus küsimusele, kuidas tõlgendada eeskirja § 5 lg 9 punktide 1, 2 ja

3 ning § 5 lg 9² punktide 2 ja 3 omavahelist mõju. Halduskohus ei pidanud lähtuma kaebajale

soodsamast tõlgendusest, vaid tõlgendama asjassepuutuvaid sätteid õigesti. Vastustaja varasemast

kooskõlastusest kui menetlustoimingust ei tulenenud kaebajale kaitstavat usaldust just esialgses mahus

katete taastamise plaanile ehitusloa andmise vastu.

„Kaevetööde eeskirja” §-s 5 sätestatakse üksnes kaevetöö projektdokumentatsiooni koostamisel

arvestatavad asjaolud, mitte konkreetseid ja siduvaid taastamismahte. Katete taastamise täpne ulatus

tuleb kindlaks määrata kaevetöö projektis. Üldjuhul tuleb teekatte vanusest olenemata kohaldada

eeskirja § 5 lg 9 punkte 1 ja 2 ning § 5 lg 9² p 2, kuid üle viie aasta vanuse kattega teede puhul saab

neist sätetest põhjendatud juhul projektis kõrvale kalduda (teha erandi) ja vähendada katete

taastamise ulatust kuni § 5 lg 9 p-s 3 ja § 5 lg 9² p-s 3 nimetatud minimaalselt nõutavate mahtudeni.

Vähendamise põhjendatus tuleb lahendada projekti koostamise ja selle kooskõlastamise ning

kaevetööloa väljaandmise käigus. Vähendamise eelduseks on ka kaevetööst huvitatud isiku poolt

pikisuunalisele paigale 5-aastase garantii andmine. Isikul ei ole aga subjektiivset õigust nõuda tema

suhtes erandi rakendamist. Isik saab nõuda üksnes erandi rakendamise põhjendatuse kaalumist.

Kaebuse rahuldamiseks pole sellegipoolest alust, kuna kaebaja ei ole esitanud konkreetseid andmeid,

tõendamaks, et vastustaja keeldumine oli kaalutlemata ega lähtunud konkreetsetest asjaoludest või

esile toodud väidetest. Välja ei ole toodud ainsatki põhjendust, miks on katete taastamise plaanil

sätestatud Raudtee tänava vaidlusaluse lõigu asfaltkatte minimaalsest suuremas mahus taastamise

nõue ebaproportsionaalne. Sellist ebaproportsionaalsust ei saa siduda pelgalt teekatte vanusega, kuna

vanusest sõltumata peab teekate vastama seisundinõuetele.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. OÜ Residentsid esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palus Tallinna Ringkonnakohtu

otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kassatsioonkaebuse põhjendused on

järgmised.

Kassatsioonkaebuse menetlusse võtmine on vajalik, et kujundada ühtset „Kaevetööde eeskirja”

tõlgendamispraktikat. „Kaevetööde eeskiri” ei ole soovitusliku iseloomuga õigusakt, vaid on

kohustuslik kõikidele kaevetöid teostavatele isikutele ning seda tuleb projekti koostamisel arvestada.

Üle viie aasta vanuste teekatete taastamise sätted eeskirjas ei ole mitte sätted erandite kohta, vaid

need on erinormid, kus normi rakendamise eritunnuseks on tänavakatte vanus. Ringkonnakohus ei

ole põhjendanud, miks isikul puudub subjektiivne õigus seesuguse erinormi rakendamist nõuda.

Ringkonnakohus on pannud kaebajale kohustuse põhjendada erandi rakendamise vajalikkust, kuigi

kohalik omavalitsus pidanuks projekti muutmisest keeldumist ise sisuliselt põhjendama. Vastustaja

ainus põhjendus on olnud see, et eeskirja § 5 lg 9 p 3 ja § 5 lg 9² p 3 ei ole asjas kohaldatavad. Seega

on ilmne, et vastustaja ei ole kaalunud ega põhjendanud erandi tegemise võimalikkust. Kaevetööde

tegemise tõttu tänavakatte taastamise eesmärgiks ei peaks olema avaliku linnatänava parendamine

eraõigusliku isiku kulul, vaid kaevetöödega tekitatud kahjustuste eelse olukorra taastamine.

7. Tallinna Kommunaalamet palub vastuses kassatsioonkaebuse rahuldamata jätta.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

8. Riigikohus peab esmalt vajalikuks selgitada, milline oli vaidluse põhjustanud haldusmenetluses

Tallinna Kommunaalameti kooskõlastuste ja muu tegevuse õiguslik olemus.

9. 1. augustil 2012 andis TLPA Raudtee tn 56 vee- ja kanalisatsioonitrasside ehitusload. Lubade

andmise aluseks olnud ehitusprojekti koosseisu kuulus teekatete taastamise plaan. Ehituslubade

menetluse käigus kooskõlastas Tallinna Kommunaalamet teekatete taastamise plaani kahel korral –

19. augustil 2011 ja 26. oktoobril 2011. Need kooskõlastused olid menetlustoimingud ehituslubade

kui haldusaktide menetluses. Kaebaja leiab, et 26. oktoobri 2011. a kooskõlastus oli õigusvastane ja

rikub tema õigusi, sest selles nähti ette teekatete taastamine õigusaktidega nõutavast suuremas

ulatuses. Riigikohus leiab, et kuna tegemist on menetlustoiminguga ehituslubade menetluses, tulnuks

kaebajal kooskõlastuse õiguspärasuse kontrollimiseks vaidlustada ehitusload kui haldusmenetluse

lõppaktid.

10. 19. septembril 2012 andis kommunaalamet kooskõlastuse teekatete taastamise projekti uuele

muudatusele.

Ehitusprojekti muutmist pärast ehitusloa andmist reguleerib majandus- ja kommunikatsiooniministri

määrus „Nõuded ehitusprojektile“, mille § 15 lg 1 kohaselt, juhul kui ehitustöö käigus tekib vajadus

muuta ehitise, selle osa või tehnosüsteemi kohta ehitusprojektis toodud tehnilisi lahendusi ja

tulenevalt muudatuste ulatusest, iseloomust või mahust ei tule anda uut ehitusluba, vormistatakse

ehitusprojekti muudatus. Muudatuse aluseks on sellest huvitatud poole ettepanek („Nõuded ehitus-

projektile“ § 15 lg 2). Muudatuse koostab projekteerimisettevõtja ja see kooskõlastatakse tellijaga

(„Nõuded ehitusprojektile“ § 15 lg 3). „Tallinna ehitusmääruse“ § 35 lõigete 2–4 kohaselt peab TLPA

muudatuse asjaomaste isikute ja asutustega kooskõlastama ning seejärel kinnitama.

Katete taastamise plaani uue muudatuse tellijaks oli Watercom OÜ, muudatuse koostas projekteerija

OÜ Torudisain. Muudatuse kooskõlastas kommunaalamet.

EhS § 23 lg-st 81 ja „Nõuetest ehitusprojektile“ nähtub, et ehitusloa omanik ei pea taotlema uut

ehitusluba ega muid haldusakte, kui ehitusprojekti muudetakse ilma ehitise oluliste tingimuste

muutmiseta. Linna ehitusmäärusega ei ole võimalik sellises olukorras kehtestada niisuguste haldus-

aktide taotlemise kohustust, millest sõltuks ehitusloa omaniku poolt muudetud ehitusprojekti

realiseerimise õigus. Järelikult tuleb ehitusmääruse § 35 lg-tes 2–4 sätestatud kooskõlastusi ja

kinnitust tõlgendada linna toimingutena, mis üksnes võimaldavad teostada muudetud ehitusprojekti

üle järelevalvet ja reguleerida vajadusel ehitamist täiendavate ettekirjutustega.

Eeltoodust tulenevalt on ekslik kaebaja seisukoht, et kommunaalameti kooskõlastus ehitusprojekti

muudatusele põhjustas talle täiendava kulu. Kui kaebaja sellegipoolest jätkuvalt leiab, et kommunaal-

ameti 19. septembri 2012. a kooskõlastus oli õigusvastane ja tekitas talle kahju, tuleks tal vaidlustada

kooskõlastust.

11. Pärast ehitusprojektis muudatuse tegemist pöördus OÜ Watercom kaebaja palvel Tallinna

Kommunaalameti poole, et konsulteerida tänavakatete taastamise ulatuse vähendamise võimalikkuse

üle. Kommunaalameti 10. oktoobri 2012. a nõupidamisel leiti, et teekatete taastamise plaani uueks

muutmiseks pole alust. OÜ Residentsid pöördus seepeale kohtu poole, taotledes Tallinna

Kommunaalameti 10. oktoobri 2012. a toimingu õigusvastasuse tuvastamist.

OÜ Residentsid ei ole pärast 19. septembrit 2012 pöördunud Tallinna Kommunaalameti poole

määruse „Nõuded ehitusprojektile“ § 15 kohase ehitusprojekti muutmise ettepanekuga. Samuti ei ole

OÜ Watercom kaudu kommunaalameti poole pöördumist võimalik käsitada vaidena. OÜ Watercom

kaudu toimunud suhtlust Tallinna Kommunaalametiga tuleb pidada pooltevaheliseks

mitteformaalseks aruteluks või konsultatsiooniks (vt ka haldusmenetluse seaduse § 36). Riigikohus

on seetõttu seisukohal, et Tallinna Kommunaalametis 10. oktoobril 2012 toimunud koosolekul ei

võetud vastu otsust ega tehtud toimingut, mis oleks saanud OÜ Residentsid õigusi rikkuda ja mis

saaks olla põhjuslikus seoses kaebaja kantud lisakulutustega.

12. Eeltoodust tulenevalt leiab Riigikohus, et kaebaja on praeguses kohtuasjas vaidlustanud vale

haldustegevust. Kaebaja nõuab kommunaalameti 10. oktoobri 2012. a koosolekul tehtud otsustuse

õigusvastasuse tuvastamist eesmärgiga esitada hiljem kahju hüvitamise nõue. Kommunaalameti

seisukoht 10. oktoobri 2012. a koosolekul ei saanud aga kaebajale väidetavat kahju tekitada. Seega ei

ole kaebajal kaebusega selle praegusel kujul võimalik saavutada oma eesmärki ning esitatud kaebus

tuleb jätta rahuldamata.

13. Juhul kui kaebaja leiab, et Tallinna linn on talle kahju tekitanud, on tal võimalik oma õiguste

kaitseks esitada linna tegevuse õigusvastasuse tuvastamise nõuet hõlmav hüvitamiskaebus.

Arvestades kahju hüvitamise kaebuse kolmeaastast tähtaega, ei oleks praegu enam otstarbekas

piirduda üksnes tuvastamiskaebuse esitamisega.

Kuna ehitusprojekti muudatused esitab linnale kooskõlastamiseks ehitamisest huvitatud isik ise või

esitatakse need huvitatud isiku huvides (praegusel juhul tellis muudatused vee-ettevõtja OÜ

Watercom), tuleb võimaliku kahjunõude puhul hinnata seda, kas OÜ Residentsid kulutuste

suurenemise põhjustas linna tegevus ehituslubade andmisel ja hilisema projektimuudatuse koos-

kõlastamisel või hoopis OÜ Watercom tegevus tema ja kaebaja vahelises suhtes. OÜ Watercom

asjassepuutuv tegevus võis seisneda ehitusprojekti muutmise korraldamises, sealjuures väidetavalt

kaebajat asjakohaselt teavitamata. Välistatud pole ka see, et menetlusosalised esitasid kulutusi

suurendavaid projektimuudatusi linna sellesisuliste juhiste või nõudmise tõttu. Sellisel juhul võib

kulutuste suurenemisega põhjuslikus seoses olla ka selliste nõuete esitamine või juhiste andmine.

14. Arvestades uue kohtumenetluse võimalikkust, peab Riigikohus otstarbekaks selgitada „Kaeve-

tööde eeskirja” asjassepuutuvate sätete sisu. Otsustavaks on küsimus, kuidas tõlgendada eeskirja § 5

lg 9 p 3 ja lg 92 p 3. Kas need sätestavad üldregulatsiooni üle viie aasta vanuste teede taastamiseks

või võimaldavad üksnes põhjendatud erandjuhul lubada vanemate teede taastamist § 5 lg 9 punktides

1 ja 2 ning lg 92 p-s 2 sätestatust väiksemas ulatuses?

Riigikohus nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et § 5 lg 9 p 3 ja lg 92 p-ga 3 on selgelt soovitud

võimaldada üle viie aasta vanuste katete korral kalduda kõrvale § 5 lg 9 p-s 2 ja lg 92 p-s 2 sätestatud

rangetest nõuetest ja neid leevendada. Sellega kaasneb tellija kohustus anda väiksemamahuliste

taastamistööde puhul tänavakattele viieaastane garantii, tavaolukorras (s.o ulatuslikuma paikamise

puhul) on nõutav vaid kaheaastane garantii.

Riigikohus nõustub ka ringkonnakohtu põhjendustega selle kohta, et § 5 lg 9 p 3 ja lg 92 p 3 ei välista

põhimõtteliselt linna õigust nõuda teekatte taastamist suuremas ulatuses. Riigikohus on aga

seisukohal, et § 5 lg 9 p 3 ja lg 92 p 3 sõnastusest ja ringkonnakohtu lahendis kirjeldatud kujunemis-

loost ei ole võimalik järeldada, et tegemist on üksnes erandjuhtumitel rakendatava regulatsiooniga.

Vastupidi, nimetatud sätetest tuleneb üle viie aasta vanuste teede taastamise üldkord, millest saab

kõrvale kalduda üksnes põhjendatud juhtudel.

15. Eeltoodust tulenevalt jääb OÜ Residentsid kassatsioonkaebus rahuldamata. Riigikohus jätab

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 6 alusel ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni

muutmata, täiendades otsuse põhjendusi käesoleva otsuse põhjendustega.

16. HKMS § 109 lg 2 teise lause alusel esitab Riigikohus kogu seni kantud menetluskulude jaotuse.

Ringkonnakohtu otsuse alusel jäid poolte menetluskulud nende endi kanda. Kuna ringkonnakohtu

otsuse resolutsioon jääb muutmata, jääb ringkonnakohtu määratud menetluskulude jaotus jõusse.

Kassatsiooniastmes ei ole kumbki pool menetluskulude väljamõistmist taotlenud. Kassatsioon-

kaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 kolmanda lause alusel arvata

riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving