3-4-1-53-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-53-14

Otsuse kuupäev

27. november 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Eerik Kergandberg ja Hannes

Kiris

Kohtuasi

Mati

Kitsiku

kaebus

Vabariigi

Valimiskomisjoni

12. novembri 2014. a otsuse nr 67 peale

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Mati Kitsiku kaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Võru Linnavolikogu 2013. a valimistel valiti Mati Kitsik „Sotsiaaldemokraatliku Erakonna"

nimekirjas Võru Linnavolikogu liikmeks.

2. Võru Linnavalitsus sõlmis 18. novembril 2013 M. Kitsikuga käsunduslepingu nr 1121, mille

kohaselt osutab käsundisaaja (M. Kitsik) käsundiandjale (Võru Linnavalitsus) projektide ja

kindlaksmääratud valdkondade koordineerimise teenust.

3. 17. septembril 2014 esitasid Võru Linnavolikogu liikmed Tarmo Piirmann ja Jüri Kaver Võru

Linna Valimiskomisjonile taotluse määrata M. Kitsikule asendusliige. Taotlejad leidsid, et

M. Kitsikuga sõlmitud käsundusleping on näilik, sõlmitud poolte vahel töölepingu või ametnikuna

teenistuskohustuste täitmise varjamiseks ja seetõttu on M. Kitsiku volikogu liikme volitused kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 18 lõike 1 punkti 6 alusel ennetähtaegselt lõppenud.

4. Võru Linna Valimiskomisjon jättis 1. oktoobri 2014. a otsusega nr 5 T. Piirmanni ja J. Kaveri

taotluse rahuldamata ning asus seisukohale, et M. Kitsikuga sõlmitud leping ei ole tööleping KOKS

§ 18 lõike 1 punkti 6 mõttes, samuti ei ole teda nimetatud ametnikuks.

5. 3. oktoobril 2014 esitasid T. Piirmann ja J. Kaver Võru Maakonna Valimiskomisjonile taotluse

algatada Võru Linna Valimiskomisjoni 1. oktoobri 2014. a otsuse nr 5 üle järelevalve, tunnistada

otsus kehtetuks, tuvastada M. Kitsiku volikogu liikme volituste lõppemine ja teha Võru Linna

Valimiskomisjonile ettekirjutus asendusliikme määramiseks. Taotlejad leidsid, et Võru Linna

Valimiskomisjon on ekslikult tuvastanud, et M. Kitsikuga sõlmitud leping ei ole tööleping või teda ei

ole nimetatud ametnikuks.

6. 8. oktoobri 2014. a otsusega nr 1-3/8 algatas Võru Maakonna Valimiskomisjon kohaliku

omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 18 lõike 1 alusel järelevalve Võru Linna

Valimiskomisjoni 1. oktoobri 2014. a otsuse nr 5 üle, selgitamaks otsuse kooskõla KOKS § 18 lõike 1

punktiga 6.

7. Maakonna valimiskomisjon leidis, et Võru Linna Valimiskomisjon ei ole välja selgitanud asja

lahendamiseks tähtsaid asjaolusid, hindamata on jäetud taotlejate esitatud seisukohad, arvestamata

asjas olemasolevad tõendid, kõrvaldamata vasturääkivused ning aluseks on võetud üksnes huvitatud

poolte ütlused. Maakonna valimiskomisjon pöördus täiendavate selgituste saamiseks kirjalikult Võru

Linna Valimiskomisjoni, Võru Linnavalitsuse ja M. Kitsiku poole.

8. M. Kitsik ja Võru linnapea Anti Allas rõhutasid selgitustes, et poolte tahteks oli käsunduslepingu,

mitte töölepingu sõlmimine. M. Kitsik kinnitas, et ta ei oleks olnud nõus alustama töö- või

teenistussuhet Võru Linnavalitsusega, ning märkis, et linnavalitsuses on teisigi isikuid, kellega on

sõlmitud käsundusleping. Käsunduslepingu kavandi koostanud Võru Linnavalitsuse juriidilise

osakonna juhataja Esko Hillep kinnitas samuti, et temale anti ülesandeks koostada käsunduslepingu

kavand ning teatati, et M. Kitsiku elukorraldus ei võimalda tal täita töölepingust või

teenistuslepingust tulenevaid kohustusi. Võru Linna Valimiskomisjoni esimees Ülle Müürsepp märkis

oma vastuses, et käsunduslepinguga osutatud nõustamisteenuse praktikat on linnavalitsus kasutanud

ka varem. Võru Linnavalitsuse struktuur ja teenistujate koosseis ei näe ette koosseisulist ega

koosseisuvälist nõuniku ameti- ega töökohta linnapeale või linnavalitsusele nõustamisteenuse

osutamiseks.

9. Järelevalve tulemusel leidis Võru Maakonna Valimiskomisjon 4. novembri 2014. a otsuses nr 1-

3/9, et on välistatud M. Kitsiku töötamine ametnikuna, kuna teda ei ole ametisse nimetatud ja ei ole

ka tuvastatud, et M. Kitsik oleks teostanud avalikku võimu ATS § 7 lõike 3 tähenduses. Maakonna

valimiskomisjon luges aga tuvastatuks, et M. Kitsiku töötamine Võru Linnavalitsuses

18. novembril 2013 sõlmitud käsunduslepingu nr 1121 alusel on tegelikult töötamine töölepingu

alusel KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 mõttes.

10. Võru Linnavalitsuse ja M. Kitsiku vahel sõlmitud lepingu punkti 1.4 kohaselt on lepingu

objektiks projektide ja kindlaksmääratud valdkondade koordineerimise teenuse osutamine lepingu

lisas nr 1 loetletud projektide ja valdkondade osas. Käsunduslepingu lisas 1 esitatud käsundi

kirjelduse kohaselt on M. Kitsiku ülesanneteks linnavara auditeerimine, järelmite esitamine ja

tutvustamine linnapeale edasiste otsuste tegemiseks (p 1); linnapea nõustamine finantsküsimustes

(p 2); Võru linna ettevõtluskeskkonna analüüsimine, järelmite ja võimaluste esitamine ning

tutvustamine linnapeale otsuste tegemiseks (p 3).

11. Maakonna valimiskomisjon leidis 4. novembri 2014. a otsuses nr 1-3/9, et lepingu lisas 1

kirjeldatud ülesandeid ei ole võimalik käsitada „projektide ja määratletud valdkondade

koordineerimise teenusena". Arvestades kirjeldatud ülesannete eripära ja sisu ning asjaolu, et

kirjeldatud ülesanded ei ole kõrvalseisjale seostatavad „koordineerimise teenusena", järeldas

maakonnakomisjon, et lepingu sõlmimisel on tegelikult kokku lepitud mitte teenuse osutamises, vaid

eeldatakse regulaarset tööd ja alalist kohalolekut. Seega on M. Kitsiku tegevus Võru Linnavalitsuse

juures tegelikult töölepingulisele suhtele omase iseloomuga.

12. Käsunduslepingu punktides 3.1.7, 3.1.8 ja 3.1.9 on sätestatud käsundisaaja kohustus juhinduda

käsundiandja kehtestatud töökorraldusreeglitest ja muudest kordadest, kohustus mitte kasutada

käsundiandja vara ja informatsiooni eesmärkidel, mis ei ole kooskõlas käsundiandja tegevuse või

eesmärkidega, kohustus tagastada lepingu lõppemisel käsundisaaja käsutusse antud töövahendid ning

saladuse hoidmise kohustus. M. Kitsik ja linnavalitsus selgitasid, et M. Kitsiku käsutusse ei ole antud

Võru Linnavalitsuse vara. Siiski leidis maakonna valimiskomisjon, et lepingu punktide sõnastuste

kohaselt kasutab M. Kitsik käsundiandja vara ja töövahendeid ning ta ei ole ülesannete täitmisel

käsunduslepingule omaselt iseseisev, vaid peab arvestama käsundiandja kehtestatud reeglite ja

kordadega.

13. Lepingu punktide 5.1 ja 5.3 järgi tasub Võru Linnavalitsus M. Kitsikule lepingu alusel osutatavate

teenuste eest iga kuu 2000 eurot hiljemalt kuu viimasel tööpäeval jooksval kuul osutatud teenuse eest.

Tasu on pooltele siduv ega ole seatud sõltuvusse inflatsioonist või muudest teguritest ning seda võib

muuta üksnes poolte kirjaliku kokkuleppega. Lepingu punkti 6.1 kohaselt on leping sõlmitud

tähtajatuna. Maakonna valimiskomisjoni hinnangul saab lepingu punktidest 5.1, 5.3 ja 6.1 tulenevalt

teha järelduse, et praegusel juhul on tegemist töölepingulise suhtega, sest M. Kitsikule makstakse

kindlat tasu kindlal ajal, sõltumata väidetava käsundi täitmisest või selle täitmise tulemustest. Kindla

tasu maksmine, sõltumata töö tulemusest, on eelkõige töölepingulise suhte tunnuseks.

14. Pooltevahelise sõltuvussuhte olemasolu hindamisel viitas maakonna valimiskomisjon lepingu

punktidele 3.1.5, 3.2.3, 4.1.4, 4.1.5, 4.2.1 ja 4.2.3, kus nähakse ette käsundisaaja aruandluskohustus ja

kohustus võimaldada igal ajal kontrollida osutatavat teenust; kohustus vajadusel esitada

lisainformatsiooni, andmeid või dokumente; käsundisaaja õigus nõuda käsundiandjalt teenuse

osutamisega seotud oluliste põhimõtteliste küsimuste otsustamist; käsundiandja kohustus tagada

teenuse osutamise käigus üleskerkivate küsimuste ja probleemide lahendamine viie tööpäeva jooksul;

käsundiandja õigus kontrollida teenuse osutamise käiku ja kvaliteeti igal ajal lepingu täitmise tähtaja

jooksul. Maakonna valimiskomisjoni hinnangul annab nendes punktides sätestatu tunnistust sellest, et

käsundisaaja on igakülgselt allutatud käsundiandja juhtimisele ja kontrollile. Nimetatud asjaolud

tõendavad, et poolte vahel on tegelikult alluvussuhe, mis on aga omane ainult töölepingule.

15. Maakonna valimiskomisjon märkis 4. novembri 2014. a otsuses nr 1-3/9, et kuigi lepingus puudus

puhkuseregulatsioon, on kohtupraktikas asutud seisukohale, et isegi töölepingu tüüpiliste tunnuste

puudumine (näiteks töö- ja puhkeaega ning puhkust käsitlevate sätete puudumine lepingu tekstis) ei

tarvitse välistada töölepingu olemasolu. Lisaks sisaldub puhkuseregulatsioon Võru Linnavalitsuse

töökorralduse reeglites, mille järgimine on M. Kitsikule kohustuslik käsunduslepingu punkti 3.1.8

järgi. Lepingu sõlminud M. Kitsik ja A. Allas seevastu kinnitasid oma seletustes, et lepingu

sõlmimisel ei lepitud kokku aega ega ka kohta, kus ja millal tuleb käsundit täita. M. Kitsik rõhutas, et

on tööd teinud valdavalt oma elukohas. Maakonnakomisjon asus seisukohale, et tulenevalt

töökorralduse reeglites sätestatu kohaldumisest M. Kitsiku suhtes, ei olnud mingit vajadust temaga

sõlmitud lepingus kokku leppida töö- ega puhkeajas, mistõttu nende tingimuste lepingus

reguleerimata jätmine ei ole töölepingut välistav tõend.

16. Võru Maakonna Valimiskomisjon tunnistas 4. novembri 2014. a otsusega nr 1-3/9 Võru Linna

Valimiskomisjoni 1. oktoobri 2014. a otsuse nr 5 kehtetuks, luges tuvastatuks, et M. Kitsiku

töötamine Võru Linnavalitsuses on töötamine töölepingu alusel KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 mõttes

ja tegi Võru Linna Valimiskomisjonile ettekirjutuse määrata M. Kitsikule asendusliige viie tööpäeva

jooksul maakonnakomisjoni otsuse kättesaamisest arvates.

17. M. Kitsik esitas 7. novembril 2014 Vabariigi Valimiskomisjonile (VVK) kaebuse, milles palus

tunnistada kehtetuks Võru Maakonna Valimiskomisjoni 4. novembri 2014. a otsus nr 1-3/9.

18. M. Kitsik leidis kaebuses, et maakonna valimiskomisjon on esitanud järelevalve algatamise

asjaoludes valeväiteid kaebaja tegevuse kohta ja alustanud järelevalvemenetlust kindla seisukohaga,

et kaebajaga on sõlmitud tööleping.

19. VVK jättis 12. novembri 2014. a otsusega nr 67 M. Kitsiku kaebuse rahuldamata, nõustudes

maakonna valimiskomisjoni seisukohtadega, lepingu sisu analüüsiga ja järeldusega, et M. Kitsiku

töötamine Võru Linnavalitsuses oli töötamine töölepingu alusel KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 mõttes.

20. VVK hinnangul ei lähtunud maakonna valimiskomisjon otsuse tegemisel T. Piirmanni ja J. Kaveri

taotluses sisaldunud valedest faktiväidetest. Maakonnakomisjon üksnes refereeris oma otsuses

taotluse esitajate väiteid, mis ei tähenda, et komisjon oleks nende väidete tõesust vaikimisi

aktsepteerinud. Samuti ei olnud kaebaja osutatud faktilised asjaolud (Võru Linnavalitsus ei ole

andnud kaebaja käsutusse käsundiandjale kuuluvat vara, kaebaja on valdavalt teinud tööd oma

elukohas, kaebajaga ei ole kokku lepitud tööaega, kaebaja soov ja tahe oli sõlmida käsundusleping)

asja lahendamisel määrava tähtsusega. Maakonna valimiskomisjon leidis õigesti, et tööaja kindlaks

määramata jätmine, töötamine elukohas ja tööandja vara mittekasutamine ei välista töölepingu

olemasolu. Võru Maakonna Valimiskomisjon ei saanud järelevalve tegemisel lähtuda üksnes kaebaja

väidetavast soovist ja tahtest lepingu sõlmimisel, vaid pidi hindama lepingu sisu.

21. 16. novembril 2014 esitas M. Kitsik VVK 12. novembri 2014. a otsuse nr 67 peale kaebuse

Riigikohtule.

22. VVK edastas kaebuse Riigikohtule 17. novembril 2014. Kaebuse kaaskirjas jäi VVK

12. novembri 2014. a otsuses nr 67 esitatud seisukohtade juurde. Kaebus saabus Riigikohtusse

17. novembril 2014.

KAEBAJA SEISUKOHAD

23. M. Kitsik leiab kaebuses, et VVK jättis tema kaebuse sisuliselt läbi vaatamata.

24. Kaebaja möönab, et töölepingu ja käsunduslepingu kohatine kattuvus ei anna alust lepingut

ümber kvalifitseerida. Käsundusleping nr 1121 sõlmiti kindla soovi ja tahtega sõlmida

käsundusleping. Maakonna valimiskomisjon ja VVK on jätnud kõrvale poolte tegeliku tahte, nende

antud selgitused ja käitumise lepingu täitmisel ning on jõudnud seisukohale, et poolte tegelik tahe oli

varjata töösuhet.

25. VVK on nõustunud maakonna valimiskomisjoni mitme ebaõige väitega. Maakonna

valimiskomisjon on märkinud, et M. Kitsik kasutab käsundiandja vara ja töövahendeid ning ei ole

ülesannete täitmisel käsunduslepingule omaselt iseseisev, vaatamata poolte kinnitustele, et

käsundiandja ei ole andnud käsundisaajale lepingu täitmise kestel mitte mingisugust käsundiandjale

kuuluvat vara ja töövahendeid. Maakonna valimiskomisjoni viidatud mitu lepingu sätet ei ole

jõustunud edasilükkava tingimuse tõttu. Samuti on VVK ekslikult nõustunud väitega, et

käsunduslepingu üheks tunnusjooneks on käsundi kui kindla eesmärgi olemasolu.

26. Lepingu punktide tõlgendamisel ei ole lähtutud lepinguvabaduse põhimõttest, poolte ütlustest ja

sisust, mida lepingupooled ise sisule omistavad, ja on mindud vastuollu hea usu põhimõttega. VVK

on eksinud lepingu tõlgendamisel ja andnud sellele sisu, mis ei vasta lepingupoolte tegelikule tahtele.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

27. Kolleegium märgib kõigepealt, et Riigikohtu praktika kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused

enne tähtaega automaatselt KOKS §-s 18 loetletud juriidiliste faktide esinemisel. Seetõttu ei ole

volikogu liikme volituste lõpetamiseks vaja valimiskomisjoni otsust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, p 18; 12. märtsi

2013. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-6-13, p 25). Küll aga tuleb valimiskomisjonil kindlaks teha, kas

esineb asjaolu, mis tingib volikogu liikme volituste lõppemise enne tähtaega.

28. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega seoses

nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks või töötamisega sama valla või

linna ametiasutuses töölepingu alusel. Nimetatud sätet muudeti 1. aprillil 2013 jõustunud uue avaliku

teenistuse seadusega. Kuni 31. märtsini 2013 kehtis KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 sõnastuses, mis nägi

ette volikogu liikme volituste enne tähtaega lõppemise seoses nimetamisega sama valla või linna

kohaliku omavalitsuse ametnikuks.

29. 1. aprillil 2013 jõustunud uue avaliku teenistuse seadusega kitsendati ametnike ringi ning avalik

teenistus jagati töötamiseks ametiasutuses ametnikuna või töölepingu alusel. Ametnik on isik, kes on

riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus teenistus- ja usaldussuhtes ja

nimetatakse ametiasutuses ametikohale, millel teostatakse avalikku võimu (ATS § 7 lõiked 1 ja 2).

Töötaja võetakse ametiasutuses töökohale, millel ei teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes

avaliku võimu teostamist toetavat tööd. Töötaja töötab töölepingu alusel (ATS § 7 lõige 4). Töötajate

töösuhteid ametiasutuses reguleerivad töölepingu seadus ja teised töösuhteid reguleerivad seadused

(ATS § 3 lõige 2). Tulenevalt avaliku teenistuse seaduse muutmisest muudeti ka KOKS § 18 lõike 1

punkti 6 ja piirati volikogu liikme õigust töötada sama valla või linna ametiasutuses nii ametnikuna

kui ka töölepingu alusel.

30. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 eesmärki

määratlenud järgmiselt: „KOKS § 18 lg 1 p 6 [---] sätestavad ametikohtade ühitamise keelu. See

keeld teenib kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe organisatsioonilist

tugevdamist nende ohtude vastu, mis võivad tuleneda ametikoha ja mandaadi ühitamisest

esinduskogus. [---] Valla- või linnavalitsuse liikme ning valla- või linnaametniku erinev kohtlemine

on õigustatud sellega, et valitsuse liige kannab poliitilist vastutust volikogu ees, valla- või

linnavalitsuse ametnik aga teenistusalast vastutust avaliku teenistuse seaduse järgi" (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10,

punkt 27).

31. Lisades avaliku teenistuse seaduse muutmisega KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 volikogu liikme

keelu töötada sama valla või linna ametiasutuses ka töölepingu alusel, pidas seadusandja kolleegiumi

hinnangul silmas ka eesmärki tagada omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahusus. Justiitsminister

on selgitanud, et KOKS § 18 lõige 1 punkti 6 täiendati huvide konflikti vältimiseks. Vältida tuli

olukorda, kus sama tööd tegev isik ühes vallas on ametnik ja volikogu liikmena tegutseda ei saa ning

teises vallas töötaja, kes saab tegutseda ka vallavolikogu liikmena (vt Justiitsministri seisukoht VVK

17. aprilli 2014. a otsuses nr 48).

32. Praktikas on KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 muutmine toonud kaasa selle, et valimiskomisjonid

peavad andma hinnangu tsiviilõiguslikele lepingutele. KOKS § 20 lõike 1 kohaselt on

valimiskomisjoni ülesandeks määrata volikogu asendusliige volikogu liikme asemele, kelle volitused

on KOKS § 18 alusel enne tähtaega lõppenud, mistõttu peab valimiskomisjon volikogu

asendusliikme määramisel kindlaks tegema, kas esineb asjaolu, mis tingib volikogu liikme volituste

lõppemise enne tähtaega. Seega tuleb valimiskomisjonil hinnata, kas volikogu liikme volitused on

enne tähtaega lõppenud töötamise tõttu sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel.

Vajaduse korral tuleb valimiskomisjonil tõlgendada volikogu liikmega sõlmitud lepingut

(vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 5. mai 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-15-14,

punktid 33–35).

33. Pidades silmas KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 eesmärki, ei pruugi normi sõnastus olla kõige

õnnestunum. Tsiviilõiguslikke lepinguid, mille sõlmimise tagajärjel võib tekkida huvide konflikt,

mida on soovitud vältida, võib olla oluliselt rohkem kui üksnes tööleping. Justiitsminister on

selgitanud, et kuna KOKS § 54 lõike 1 kohaselt reguleerib omavalitsusteenistust valla ja linna

ametiasutustes avaliku teenistuse seadus, töölepingu seadus ja kohaliku omavalitsuse korralduse

seadus, jäeti seaduse muutmisel KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 sõnastusest välja võlaõigusseadusest

tulenevad teenuste osutamise lepingud nagu nt käsundusleping ja töövõtuleping (vt Justiitsministri

seisukoht VVK 17. aprilli 2014. a otsuses nr 48). Tagajärjeks on aga see, et vältimaks KOKS § 18

lõike 1 punktis 6 sätestatud keelu rakendumist, sõlmitakse kohalikes omavalitsustes töölepingute

asemel käsundus-, töövõtu- või muid lepinguid. Selline praktika ei ole kooskõlas KOKS § 18 lõike 1

punkti 6 eesmärgiga, kuna ka käsundus- või töövõtulepingu alusel töötades võib volikogu liikmel

tekkida huvide konflikt.

34. Kolleegium märgib, et KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 sõnastus võib olla aga ka liiga lai, sest mitte

kõigil juhtudel, kui valla- või linnavalitsus sõlmib töölepingu (või mõne muu tsiviilõigusliku teenuse

osutamise lepingu) volikogu liikmega, ei pruugi selle tagajärjel huvide konflikti tekkida. Sellisel

juhul võib volikogu liikme volituste lõppemine KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 alusel riivata volikogu

liikme õigusi põhjendamatult intensiivselt.

35. Eeltoodust lähtudes on kolleegium seisukohal, et lisaks üldistele tsiviilõiguslike lepingute

tõlgendamise reeglitele ja põhimõtetele on volikogu liikme ja linna- või valla ametiasutuse vahel

sõlmitud lepingute tõlgendamisel oluline arvestada KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 eesmärki vältida

huvide konflikti ning tagada kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahusus.

36. Järgnevalt võtab kolleegium seisukoha praeguses asjas esitatud kaebuse väidete kohta.

Kolleegium märgib, et vaatab kaebuse läbi üksnes ulatuses, milles vaidlustatakse VVK 12. novembri

2014. a otsust nr 67.

37. Kaebaja märgib kõigepealt üldiselt, et VVK ei ole tema kaebust Võru Maakonna

Valimiskomisjoni 4. novembri 2014. a otsuse peale sisuliselt läbi vaadanud. Kolleegium kaebaja

sellise üldise väitega ei nõustu.

38. Kaebaja leidis kaebuses VVK-le, et maakonna valimiskomisjon on otsuses esitanud valeväiteid ja

lähtunud järelevalvemenetlust alustades kallutatud lähtepunktist. Neid kaebuse väiteid on VVK

käsitlenud oma 12. novembri 2014. a otsuse punktis 4.

39. Samuti oli kaebaja seisukohal, et maakonna valimiskomisjon on jätnud hindamata kaebeõiguse

olemasolu ja väljunud KOVVS-s sisalduva pädevusnormi piiridest. Neid kaebuse väiteid on VVK

käsitlenud oma otsuse punktides 1-3.

40. Kaebaja leidis kaebuses VVK-le, et maakonna valimiskomisjon on 4. novembri 2014. a otsuse

punktides 6 ja 7 esitanud ekslikke seisukohti lepingute tõlgendamise kohta. Neile väidetele vastas

VVK oma otsuse punktis 5, märkides, et maakonna valimiskomisjon on oma otsuse punktides 6 ja 7

käsitlenud asjakohaseid seadusi ja kohtupraktikat, andmata hinnangut kaebajaga sõlmitud lepingule.

41. Lisaks sellele leidis kaeabaja kaebuses VVK-le, et maakonnakomisjon on (otsuse punktis 9)

vääralt norme tõlgendanud; kasutanud (punktis 10) valesid lähtealuseid (lähtunud eriseadusest, mitte

üldseadusest); jätnud kõrvale lepingu poolte tegeliku tahte ja käitumise lepingulises suhtes;

unustanud, et tööõiguslik regulatsioon on kehtestatud töötaja kaitseks tööandja vastu, mitte vastupidi;

juurutab valet seisukohta, et kõik käsunduslepingud on töölepingud, kui tööandja ei tõenda

vastupidist; valesti sisustanud käsunduslepingu eesmärki. Nende kaebuse väidete osas on VVK oma

otsuse punktis 6 kokkuvõtlikult leidnud, et nõustub maakonnakomisjoni seisukohtadega, lepingu sisu

analüüsiga, samuti järeldusega, et kaebajaga sõlmitud leping on tööleping KOKS § 18 lõike 1 punkti

6 mõttes.

42. Lisaks sellele leidis kaebaja kaebuses VVK-le, et maakonnakomisjon ei ole oma seisukohti

tõenditega kinnitanud. Lepingus on kirjas üksnes võimalus, et käsunditäitja võib kasutada

käsundisaaja vara ja töövahendeid, tegelikkuses seda ei ole toimunud. Selles küsimuses leidis VVK

otsuse punktist 7, et VVK-l ei ole kaebemenetluse käigus võimalik viidatud asjaolusid täiendavalt

kontrollida, kuid kaebaja kirjeldatud lepingu täitmise asjaolud ei ole sellised, mis oleksid asja

lahendamisel määrava tähendusega. VVK oli seisukohal, et maakonna valimiskomisjon on õigesti

leidnud, et tööaja määratlemata jätmine, töötamine elukohas ega tööandja vara mittekasutamine ei

välista töölepingu olemasolu.

43. Kaebuses Riigikohtule on kaebaja lisaks eeltoodud üldistele väidetele leidnud, et maakonna

valimiskomisjon ja VVK on lepingut tõlgendades jätnud kõrvale poolte tegeliku tahte, nende antud

selgitused ja käitumise lepingu täitmisel; tähelepanuta on jäetud asjaolu, et kaebaja ei kasutada

käsundisaaja vara ja töövahendeid, mistõttu ei kehti talle lepingu punktid 3.1.7., 3.1.8. ja 3.1.9., mis

kohustavad arvestama käsundisaaja reeglite ja kordadega; VVK on ekslikult nõustunud

maakonnakomisjoniga, et käenduslepingu mõte on saavutada mingi kindel eesmärk, milles saab

kokku leppida ja mida on võimalik saavutada, kui käsundusleping vastab VÕS § 619 sätestatud

tunnustele ka juhul, kui lepingu sisuks on protsess kui selline, mitte tulemuse saavutamine; VVK

seisukoht, et asjas mittekontrollitud asjaoludele on võimalik omistada asjas mittemäärav tähendus, on

vastuolus hea usu põhimõttega.

44. Kuna VVK 12. novembri 2014. a otsuses nr 67 kaebaja ja Võru Linnavalitsuse vahel sõlmitud

lepingut ise ei hinnanud, vaid nõustus (otsuse punktis 6) Võru Maakonna Valimiskomisjoni

järeldustega ja hinnanguga lepingule, tuleb kolleegiumil kohtuasja lahendamisel lähtuda

maakonnakomisjoni 4. novembri 2014. a otsuses nr 1-3/9 lepingu kohta sedastatust.

45. Kolleegiumi hinnangul viitas maakonna valimiskomisjon otsuses (II ja III osa) õigesti lepingu

tõlgendamise kohta tsiviilseadustiku üldosa seaduses ja võlaõigusseaduses sätestatud reeglitele,

samuti asjakohasele Riigikohtu tsiviilkolleegiumi praktikale. Kolleegium möönab, et käsundusleping

ja tööleping võivad olla raskesti eristatavad, eriti arvestades, et ka töölepingu seadus (TLS) § 1 lõige

3 ütleb, et töölepingule kohaldatakse võlaõigusseaduses käsunduslepingu kohta sätestatut, kui

töölepingu seaduses ei ole sätestatud teisiti.

46. Kolleegium märgib, et töölepingu seaduse regulatsioon ja Riigikohtu sellekohane praktika ei

pruugi lepingu tõlgendamisel KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 valguses olla üksüheselt kohaldatav. TLS

§ 1 lõige 2, ütleb, et kui isik teeb teisele isikule tööd, mille tegemist võib vastavalt asjaoludele oodata

üksnes tasu eest, eeldatakse, et tegemist on töölepinguga. Riigikohus on leidnud, et juhul, kui poolte

kokkuleppel on ühtviisi nii töölepingu kui ka mõne muu tsiviilõigusega reguleeritava lepingu

tunnused, mistõttu ei ole lepingulise suhte olemust võimalik üheselt määrata ja tööandja ei tõenda, et

pooled sõlmisid mõne muu lepingu, tuleb poolte sõlmitud leping lugeda töölepinguks (Riigikohtu

tsiviilkolleegiumi järjekindel praktika, vt nt 15. juuni 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-2-1-41-11,

punkt 14). Töölepingu seaduse sellise regulatsiooni eesmärk on kaitsta töövõtjat kui nõrgemat poolt

suhtes tööandjaga, mis lepingu tõlgendamisel selleks, et hinnata volikogu liikme volituste lõppemist

või mittelõppemist, ei ole iseenesest asjakohane. Seetõttu on volikogu liikme volituste lõppemise

hindamisel oluline arvestada KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 eesmärki, mida kolleegium käsitles eespool

(vt otsuse punktid 30-35). Kolleegium nõustub ka kaebaja seisukohaga, et võlaõigusseadus ei välista,

et käsunduslepingu objektiks võib olla protsess ja käsundusleping ei pea olema suunatud tulemuse

saavutamisele.

47. Hinnates kaebaja ja Võru Linnavalitsuse vahel 18. novembril 2013 sõlmitud lepingut tervikuna,

leiab kolleegium siiski, et lepingul on piisavas ulatuses töölepingu tunnused. Kolleegium nõustub

VVK seisukohaga, et töölepingu olemasolu ei välista tööaja määratlemata jätmine, töötamine töötaja

elukohas või asjaolu, et ei kasutata tööandja vara ja vahendeid.

48. Vaidlusaluse lepingu objektiks on sisuliselt linnavara auditeerimine, järelmite esitamine ja

tutvustamine linnapeale edasiste otsuste tegemiseks, linnapea nõustamine finantsküsimustes ning

ettevõtluskeskkonna analüüsi teostamine Võru linna kohta, järelmite ja võimaluste esitamine ja

tutvustamine linnapeale otsuste tegemiseks. Selline tegevus võib kolleegiumi arvates tekitada huvide

konflikti volikogu liikme ja vallavalitsuse töötaja tegevuses, minnes seega vastuollu KOKS § 18

lõike 1 punkti 6 eesmärgiga. Eeltoodust lähtudes nõustub kolleegium maakonna valimiskomisjoni ja

VVK hinnanguga, leides, et M. Kitsiku ja Võru Linnavalitsuse vahel 18. novembril 2013 sõlmitud

käsundusleping tuleb lugeda töölepinguks KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 tähenduses.

49. Juhindudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 46 lõike 1 punktist 2, jätab

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium M. Kitsiku kaebuse VVK 12. novembri 2014. a otsuse

nr 67 peale rahuldamata.

Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris