3-4-1-52-14 · 3-4-1-52-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM KOHTUOTSUS Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number 3-4-1-52-14 Otsuse kuupäev 27. november 2014 Kohtukoosseis Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Eerik Kergandberg ja Hannes Kiris Kohtuasi Eldar Toonverki kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 10. novembri 2014. a otsuse nr 66 peale Asja läbivaatamine Kirjalik menetlus RESOLUTSIOON Jätta Eldar Toonverki kaebus rahuldamata. ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK 1. Paldiski Linna Valimiskomisjon kinnitas 25. oktoobri 2013. a otsusega nr 13 Eldar Toonverki Paldiski Linnavolikogu liikmeks. 2. Paldiski Linna Valimiskomisjon peatas 6. novembri 2013. a otsusega nr 22 E. Toonverki avalduse alusel tema volikogu liikme volitused kuni 6. veebruarini 2014 kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 19 lõike 2 punkti 3 kohaselt. Paldiski linnapea nimetas 7. novembri 2013. a käskkirjaga nr 109 E. Toonverki Paldiski Linnavalitsuse kantselei nõuniku ametikohale. 3. E. Toonverki avalduse alusel peatas Paldiski Linna Valimiskomisjon 21. jaanuari 2014. a otsusega nr 24 tema volikogu liikme volitused täiendavalt alates 7. veebruarist 2014 kuni 7. maini 2014. Paldiski Linnavolikogu kinnitas 30. jaanuari 2014. a otsusega nr 3 E. Toonverki linnavalitsuse liikmeks (abilinnapeaks). 4. E. Toonverk esitas 16. aprillil 2014 uue avalduse oma volikogu liikme volituste peatamiseks KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 alusel. 25. aprilli 2014. a otsusega nr 31 peatas Paldiski Linna Valimiskomisjon alates 8. maist 2014 tema volikogu liikme volitused KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel, s.t tema nimetamise tõttu Paldiski Linnavalitsuse liikmeks. 5. 16. septembril 2014 võttis Paldiski Linna Valimiskomisjon vastu otsuse nr 33 „Paldiski Linnavolikogu liikme volituste ennetähtaegne lõpetamine ja asendusliikme määramine", millega loeti E. Toonverki Paldiski Linnavolikogu liikme volitused alates 7. novembrist 2013 KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 alusel lõppenuks tema tööle asumise tõttu Paldiski Linnavalitsuse ametnikuna ning tema asemele määrati asendusliige.

6. 9. oktoobril 2014 vabastas Paldiski Linnavolikogu otsusega nr 60 E. Toonverki linnavalitsuse liikme ja abilinnapea kohustustest. Paldiski linnapea vabastas 10. oktoobri 2014. a käskkirjaga nr 77 E. Toonverki linnavalitsuse nõuniku ametikohalt. 7. E. Toonverk esitas 10. oktoobril 2014 avalduse Paldiski Linna Valimiskomisjonile tema volikogu liikme volituste taastamiseks. Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimees Aeri Salme vastas 17. oktoobril 2014 kirjaga, milles leidis, et avaldust ei tule rahuldada, kuna E. Toonverki volikogu liikme volitused olid lõppenud KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kohaselt tema nimetamisega Paldiski Linnavalitsuse ametnikuks. 8. 20. oktoobril 2014 esitas E. Toonverk Harju Maakonna Valimiskomisjonile kaebuse, milles taotles, et tunnistataks õigusvastaseks Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe toiming kaebaja 10. oktoobri 2014. a avalduse läbivaatamisel, tehtaks ettekirjutus seadusrikkumise kõrvaldamiseks, korraldataks järelevalve Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 üle ning taastataks E. Toonverki Paldiski Linnavolikogu liikme volitused. 9. Kaebaja leidis, et Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsus nr 33 on tühine, sest kaebaja nimetati Paldiski Linnavalitsuse ametnikuks pärast tema volikogu liikme volituste peatamist. Kasutada tuleb analoogiat volikogu asendusliikme kohta sätestatuga ning samuti olukorraga, kus volikogu liikme volitused on peatunud KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel, kuid samas esineb ka KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste lõppemise alus. Riigikohus on oma lahendites leidnud, et mitte kõigil juhtudel ei too volikogu liikme volituste peatumise ajal KOKS § 18 lõikes 1 sätestatud volituste lõppemise aluste esinemine kaasa volikogu liikme volituste lõppemist. Paldiski Linna Valimiskomisjon oleks pidanud kaebaja 10. oktoobri 2014. a avalduse läbi vaatama koosolekul, kuid avalduse vaatas esimees läbi ainuisikuliselt. 10. 29. oktoobri 2014. a otsusega nr 6 jättis Harju Maakonna Valimiskomisjon E. Toonverki kaebuse kaebetähtaja möödalaskmise ja kaebeõiguse puudumise tõttu läbi vaatamata. Maakonna valimiskomisjon leidis, et kaebuse eesmärk oli saavutada kaebaja volituste taastamine Paldiski Linnavolikogu liikmena ning sellest tulenevalt ka Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 tühistamine, kuid otsuse vaidlustamiseks on kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse (KOVVS) § 64 lõikes 2 sätestatud kaebuse esitamise tähtaeg ületatud. Maakonna valimiskomisjon oli seisukohal, et KOVVS § 62 ei anna võimalust esitada kaebust valla või linna valimiskomisjoni esimehe toimingu õigusvastaseks tunnistamiseks ega esitada muid taotlusi, sh nõuet taastada volikogu liikme volitused. 11. Maakonna valimiskomisjon leidis, et Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsus nr 33 võib seadusvastaseks osutumisel rikkuda kaebaja õigusi, ja tegi otsuse üle järelevalvet. Järelevalve tulemusena leidis maakonna valimiskomisjon, et E. Toonverki Paldiski Linnavolikogu liikme volitused lõppesid KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 alusel tema nimetamisel 7. novembril 2013 Paldiski Linnavalitsuse kantselei koosseisus nõuniku ametikohale ja seda vaatamata asjaolule, et

tema volikogu liikme volitused olid alates 6. novembrist 2013 isikliku avalduse alusel peatatud. Järelevalve käigus ei ilmnenud asjaolusid, mis tingiksid KOVVS § 18 lõikes 2 sätestatud otsustuste tegemist. 12. 31. oktoobril 2014 esitas E. Toonverk Vabariigi Valimiskomisjonile (VVK) kaebuse Harju Maakonna Valimiskomisjoni 29. oktoobri 2014. a otsuse nr 6 peale. Kaebaja taotles maakonna valimiskomisjoni otsuse tühistamist, järelevalve tegemist Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe A. Salme ja valimiskomisjoni tegevuse üle kaebaja 10. oktoobri 2014. a avalduse läbivaatamisel ning järelevalve tegemist Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 üle. 13. VVK rahuldas E. Toonverki kaebuse osaliselt ning tühistas Harju Maakonna Valimiskomisjoni 29. oktoobri 2014. a otsuse nr 6 osas, millega maakonna valimiskomisjon jättis E. Toonverki kaebuse Paldiski Linna Valimiskomisjoni toimingu peale läbi vaatamata kaebetähtaja ületamise tõttu. Ülejäänud osas jättis VVK E. Toonverki kaebuse rahuldamata. 14. VVK hinnangul oli õige Harju Maakonna Valimiskomisjoni seisukoht, et Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 vaidlustamise tähtaeg oli möödunud. VVK-le esitatud kaebuses oli kaebaja küll märkinud, et otsuse vastuvõtmise ajal oli ta välislähetuses ja puhkusel, kuid kaebusest ei nähtu, et selle tõttu ei olnud tal võimalik kaebust esitada. 15. VVK nõustus ka Harju Maakonna Valimiskomisjoni järelevalve järeldustega ning leidis, et puudub alus ja vajadus teha täiendavat järelevalvet Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 üle. KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 näeb ette volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise alusena tema nimetamise sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks. Volituste ennetähtaegne lõppemine on seotud KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise faktiga, mille ilmnemisel lõpevad volikogu liikme volitused automaatselt. Volikogu liikme volituste eelnev peatamine isikliku avalduse alusel KOKS § 19 lõike 2 punktis 3 sätestatud korras ei välista KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 rakendamist. Vastasel korral on võimalik KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste ennetähtaegset lõppemist alati vältida volikogu liikme volituste eelneva peatamisega isikliku avalduse alusel, mis ei ole kooskõlas kohaliku omavalitsuse ametniku ja volikogu liikme volituste ühitamatuse põhimõttega. 16. VVK leidis, et Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe toimingut puudutavas osas oleks Harju Maakonna Valimiskomisjon pidanud E. Toonverki kaebuse läbi vaatama. KOVVS § 62 kohaselt saab kaebuse sisuks olla taotlus vaadata läbi ja tühistada valimiskomisjoni otsus või tunnistada seadusvastaseks valimiskomisjoni toiming. Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimees vastas kaebaja 10. oktoobri 2014. a taotlusele kirjaga 17. oktoobril 2014 ja jättis taotluse rahuldamata. E. Toonverki 10. oktoobri 2014. a taotlus oleks tulnud aga läbi vaadata valimiskomisjoni koosolekul, kuna otsuse volikogu liikme volituste taastamise kohta võtab vastu valimiskomisjon KOVVS §-s 15 sätestatud korras. Tegemist oli valimiskomisjoni toiminguga KOVVS § 62 mõttes ning keeldumine volituste taastamisest võis rikkuda kaebaja õigusi. Kaebuse Paldiski Linna Valimiskomisjoni esimehe toimingu

peale esitas E. Toonverk 20. oktoobril 2014, s.t KOVVS § 64 lõikes 2 sätestatud tähtaja jooksul. Paldiski Linna Valimiskomisjonile täiendava ettekirjutuse tegemine ei olnud VVK hinnangul vajalik, sest Harju Maakonna Valimiskomisjon ja VVK tegid järelevalve ning kaebuse läbivaatamise käigus kindlaks, et puudus alus E. Toonverki volituste taastamiseks. 17. 14. novembril 2014 esitas E. Toonverk VVK 10. novembri 2014. a otsuse nr 66 peale kaebuse Riigikohtule, milles palus tühistada VVK otsus osas, milles E. Toonverki kaebus jäeti rahuldamata. 18. VVK edastas E. Toonverki kaebuse 17. novembril 2014 Riigikohtule. Kaebuse kaaskirjas jäi VVK oma 10. novembri 2014. a otsuses nr 66 esitatud seisukohtade juurde. E. Toonverki kaebus saabus Riigikohtusse 17. novembril 2014. KAEBAJA SEISUKOHAD 19. E. Toonverk leiab kaebuses, et järelevalve korras Paldiski Linna Valimiskomisjoni 16. septembri 2014. a otsuse nr 33 tühisust hinnates on Harju Maakonna Valimiskomisjon ja VVK jõudnud ebaõigete järeldusteni. 20. Kaebaja rõhutab, et ta nimetati Paldiski Linnavalitsuse teenistusse pärast tema volikogu liikme volituste peatamist Paldiski Linna Valimiskomisjoni otsusega. Riigikohus on leidnud, et mitte alati, kui volikogu liikme volituste peatumise ajal ilmneb KOKS § 18 lõikes 1 sätestatud volitusi lõpetav juriidiline fakt, ei too see kaasa volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist. Järelevalve käigus oleks tulnud kasutada analoogiat volikogu asendusliikme kohta sätestatuga, aga samuti olukorraga, kus volikogu liikme volitused on peatunud KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel, kuid samas esineb ka KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste lõppemise alus. 21. Kaebaja juhib tähelepanu, et kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse sõnastusest ei ilmne vahetult, milline on KOKS §-des 18 ja 19 sätestatud volituste lõppemise ja peatumise aluste eristamise eesmärk. KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 järgi ei saa volikogu liikme volitused peatanud volikogu liiget käsitleda samaselt tegeva volikogu liikmega. Olukorras, kus isiku volitused on peatatud tema avalduse alusel ja ta töötab omavalitsuse ametnikuna, on tagatud omavalitsuse funktsioonide lahusus ametikoha ja mandaadi ühitamisel esinduskogus oluliselt rohkem kui volikogu liikme volituste peatumisel KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel ning siis valitsuse liikme volituste ja avaliku teenistuse ühitamisel. KOLLEEGIUMI SEISUKOHT 22. Kohtuasja lahendamiseks on vaja leida vastus küsimusele, kas kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volitused lõpevad ennetähtaegselt juhul, kui volikogu liikme volitused on peatunud KOKS § 19 lõike 2 punkti 3 kohaselt isikliku avalduse alusel ja ilmneb KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste ennetähtaegse lõppemise alus.

23. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on selgitanud kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volituste peatumist ja ennetähtaegset lõppemist oma 30. novembri 2010. a otsuses kohtuasjas nr 3-4-1-17-10. Volituste ennetähtaegne lõppemine on seotud KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise faktiga ja seadus ei näe ette volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõpetamist valimiskomisjoni otsusega, mistõttu lõpevad volikogu liikme volitused juriidilise fakti korral automaatselt (punkt 18). Seetõttu ei ole volikogu liikme volituste lõpetamiseks vaja valimiskomisjoni otsust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 18; 12. märtsi 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-6-13, punkt 25). 24. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega nimetamise tõttu sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks. Selline ametikohtade ühitamise keeld teenib kohaliku omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe organisatsioonilist tugevdamist nende ohtude vastu, mis võivad tuleneda ametikoha ja mandaadi ühitamisest esinduskogus (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27). 25. Kolleegium nõustub VVK seisukohaga, et E. Toonverki nimetamisega Paldiski Linnavalitsuse kantselei nõuniku ametikohale 7. novembril 2013 lõppesid tulenevalt KOKS § 18 lõike 1 punktist 6 ennetähtaegselt tema volitused Paldiski Linnavolikogu liikmena. Kolleegium nõustub ka VVK seisukohaga, et volikogu liikme volituste eelnev peatamine isikliku avalduse alusel KOKS § 19 lõike 2 punktis 3 sätestatud korras ei välista KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 rakendamist. Vastasel korral oleks võimalik KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud volituste ennetähtaegset lõppemist alati vältida volikogu liikme volituste eelneva peatamisega isikliku avalduse alusel, mis ei oleks kooskõlas kohaliku omavalitsuse ametniku ja volikogu liikme volituste ühitamatuse põhimõttega. 26. KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud reeglist erandi näeb ette KOKS § 19 lõike 2 punkt 1, mille kohaselt kohaliku omavalitsuse volikogu liikme volitused ei lõpe, vaid peatuvad juhul, kui volikogu liige on samas vallas või linnas valitud vallavanemaks või linnapeaks, kinnitatud valla- või linnavalitsuse liikmeks või nimetatud ametisse palgaliseks valitsuse liikmeks. Kolleegium ei nõustu aga kaebaja väitega, et volituste peatamise ajal isikliku avalduse alusel ja asumisel tööle sama omavalitsuse ametnikuna on omavalitsuse funktsioonide lahusus tagatud paremini kui siis, kui volikogu liikme volitused on peatunud KOKS § 19 lõike 2 punkti 1 alusel ning alles seejärel asub isik sama kohaliku omavalitsusüksuse ametnikuna teenistusse. Riigikohus on leidnud, et valla- või linnavalitsuse liikme ning valla- või linnaametniku erinev kohtlemine on õigustatud sellega, et valitsuse liige kannab poliitilist vastutust volikogu ees, valla- või linnavalitsuse ametnik aga teenistusalast vastutust avaliku teenistuse seaduse järgi (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27). 27. Kuna kaebaja volitused lõppesid 7. novembril 2013 KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud juriidilise fakti ilmnemisel automaatselt, ei ole asjas tähendust asjaolul, et kaebaja kinnitati hiljem, 30. jaanuaril 2014 ka Paldiski Linnavalitsuse liikmeks. Kaebaja linnavalitsuse ametnikuks

nimetamise hetkel olid tema volitused volikogu liikmena peatunud kaebaja avalduse alusel (KOKS § 19 lõike 2 punkt 3), mitte aga valla- või linnavalitsuse liikmeks kinnitamise tõttu (KOKS § 19 lõike 2 punkt 1). 28. Kolleegium leiab, et volikogu liikme volitused isikliku avalduse alusel peatanud isikut ei saa võrdsustada ka asendusliikmete nimekirjas oleva isikuga. Riigikohus on leidnud, et kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest ei tulene ametnikule keeldu olla asendusliikmete nimekirjas või otsustada võimaluse avanemisel volikokku minna. Ka ametniku puhul tuleb lähtuda sellest, et KOKS § 20 lõike 3 kohaselt algavad asendusliikme volitused volikogu liikmena valla või linna valimiskomisjoni otsuse jõustumise hetkest (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 10. juuni 2014. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-21-14, punkt 38). 29. Eeltoodust lähtudes ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 46 lõike 1 punktist 2 juhindudes jätab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium E. Toonverki kaebuse VVK 10. novembri 2014. a otsuse nr 66 peale rahuldamata. Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris