3-4-1-26-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-26-14

Otsuse kuupäev

28. oktoober 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Hannes Kiris, liikmed Eerik Kergandberg, Indrek

Koolmeister, Jaak Luik ja Ivo Pilving

Kohtuasi

Tallinna Linnavolikogu taotlus tunnistada erakooliseaduse

§ 222 kehtetuks või kujunenud olukord põhiseaduse vastaseks

Menetluse alus

Tallinna Linnavolikogu 12. juuni 2014. a taotlus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Tallinna Linnavolikogu 12. juuni 2014. a taotlus.

2. Tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks selliste õigustloovate aktide andmata jätmine,

mis sätestaksid kohaliku omavalitsuse üksustele erakooliseaduse §-ga 222 pandud kohustuste

rahastamise riigieelarvest.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 9. juunil 2010 vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS), mille § 105

punktiga 21 täiendas erakooliseadust (EraKS) §-ga 222, mis jõustus 1. septembril 2011.

2. Tallinna Linnavolikogu otsustas 12. juuni 2014. a otsusega nr 101 esitada Riigikohtule taotluse

tunnistada 1) põhiseaduse vastaseks olukord, kus Eesti Vabariik ei ole kehtestanud regulatsiooni, mis

tagaks EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse rahastamise riigieelarvest, või 2) kui Riigikohus leiab, et

tegemist on kohaliku omavalitsuse kohustusega, tunnistada EraKS § 222 kehtetuks.

TALLINNA LINNAVOLIKOGU PÕHJENDUSED

3. Taotlus on lubatav, kuna selle esitab kohaliku omavalitsuse volikogu, vaidlusalune säte puudutab

taotleja õigusi ja paneb talle peale täiendavaid ülesandeid koos rahaliste kohustustega ning säte on

vastuolus taotleja põhiseaduslike tagatistega.

4. EraKS §-s 222 sätestatud kohustus on riiklik kohustus.

4.1. Kehtiv õigus ei võimalda KOV-il korraldada erakooli tegevust või osaleda selles. Erakooli,

sh eraüldhariduskooli tegevuseks vajaliku koolitusloa väljastab haridus- ja teadusminister, mitte

KOV. EraKS-ist ei tulene, et haridus- ja teadusminister peaks enne loa väljastamist küsima KOV-i

arvamust. Samuti pole vajalik KOV-i nõusolek. Loa saamine sõltub erakooli pidaja soovist. Erakooli

asukoht, haridustase, hariduse liik ja õpilaste arv määratakse sõltumata KOV-ist. KOV ei tee

järelevalvet erakooli tegevuse üle ega mõjuta tema tegevuse lõpetamist, vaid seda teeb Haridus- ja

Teadusministeerium või maavanem (EraKS § 221, § 23, PGS § 84 lg 1). Kehtiv õigus ei kohusta

KOV-i teavitama erakooli suhtes toimuvast järelevalvest ega ka erakooli lõpetamisest.

4.2. Erakoolide rahastamine ei ole KOV-i ülesanne. KOV-i ülesanne on tagada põhihariduse ja

üldkeskhariduse kättesaadavus munitsipaalkoolides. Kvaliteetse hariduskorralduse ja hariduse

kättesaadavuse tagamine on esmajoones riigi kohustus. Põhiseaduse (PS) § 37 ei kohusta riiki ega

KOV-i pidama ülal erakoole. PS § 37 lg-st 1 järeldub, et erakoole peetakse riigi ja

munitsipaalkoolidest eraldiseisvateks haridusasutusteks. KOV ei täida põhihariduse andmise

ülesandeid erakoolide kaudu (PGS § 10 lg 1). Elukohajärgne kool määratakse munitsipaalkoolis

õppivatele õpilastele. Erakool ei ole elukohajärgne kool. KOV täidab haridusülesannet ja tasuta

hariduse kättesaadavuse ülesannet munitsipaalüldhariduskoolide ülalpidamise kaudu (PS § 37,

PGS § 1 lg 2, § 7 lg 1, § 71 lg 1, § 10 lg 1, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6

lg 2, haridusseaduse HaS § 7). Erakoolid ei täida KOKS-is ja PGS-is sätestatud avalik-õiguslikke

ülesandeid munitsipaalkoolide asemel. Erakoolil ei lasu kohustust võtta vastu vastava KOV-i

territooriumil elavaid õpilasi.

4.3. Riik ei ole kehtestanud EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse rahastamist riigieelarvest. Kuna

tegemist on riikliku kohustusega, on praegune olukord vastuolus PS § 154 lg 2 teise lausega.

5. Juhul kui Riigikohus on seisukohal, et tegemist on KOV-i kohustusega, piirab vaidlustatud säte

ebaproportsionaalselt taotleja enesekorraldusõigust.

5.1. KOV saab arvestada üksnes munitsipaalkoolide kuludega. Munitsipaalkooli õppekoha maksumus

on 55,75 eurot kuus. Erakooli puhul on kulutused suuremad. KOV-il puudub võimalus arvestada enda

kohustuste täitmisel eraüldhariduskooli võimalustega.

5.2. Riigikohtule taotluse esitamise ajaks oli taotlejal tasulise erahariduse rahastamise nõude näol

tekkinud erakoolide ees täiendavaid rahalisi kohustusi 3 536 005 eurot 14 senti. KOV-il saab

kohustus lasuda üksnes siis, kui ta ei täida oma kohustusi.

5.3. Eelnõu 412 SE seletuskirja kohaselt on sättel kaks eesmärki, milleks on suurendada õpilaste

valikuvabadust ja kohelda erakoole võrdselt munitsipaalkoolidega. Legitiimsena saab käsitada

eelkõige eesmärki suurendada õpilaste valikuvabadust. Munitsipaal- ja erakool ei ole võrdses

olukorras, kuna viimase tegevuse sisuks ei ole PS §-s 37, HaS-is ja PGS-is sätestatud tasuta

põhihariduse kättesaadavuse tagamine. Vähemalt 80%-l õpilastest ei tohi elukohajärgsesse kooli

jõudmiseks kuluda rohkem kui 60 minutit (PGS § 7 lg 3) ning elukohajärgsesse põhikooli tuleb vastu

võtta kõik koolikohustuslikud isikud (PGS § 27 lg 1 esimene lause).

5.4. Õpilastel on ka praegu valikuvabadus õppida era-, riigi- või munitsipaalkoolis. Linna kohustus

maksta erakoolile toetust ei suurenda õpilaste valikuvabadust. Seetõttu pole tegemist sobiva

abinõuga.

5.5. Tegemist ei ole vajaliku abinõuga. Tallinnas on 65 munitsipaalkooli, millest kuues täidetakse

õppekohad ülelinnalise vastuvõtuga ja neljas täidetakse üks klass ülelinnalise vastuvõtuga. Seega on

õpilastel juba lai valikuvabadus olemas. Vaidlustatud sättega peale pandud kohustus on aga tarbetult

koormav. Õpilaste valikuvabadust oleks vaja suurendada eeskätt siis, kui pakutav haridus ei vastaks

nõuetele või kui KOV ei suudaks oma kohustust täita.

5.6. Vaidlustatud säte on ebaproportsionaalne, kuna tasulise erahariduse toetamise kohustus koormab

oluliselt KOV-i ega jäta talle piisavalt rahalisi vahendeid selleks, et kohe täita talle teiste seadustega

pandud kohustusi tagada kvaliteetne põhiharidus ja selle tasuta kättesaadavus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

6. Riigikogu põhiseaduskomisjoni enamus asus seisukohale, et vaidlustatud säte ei riiva taotleja

põhiseadusest tulenevat garantiid ebaproportsionaalselt ja säte ei ole PS §-ga 154 vastuolus.

7. Riik ei ole Tallinna linnale ette näinud hariduskuludeks summade eraldamist ei tasandus- ega ka

toetusfondist. Kui eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises osalemine on riiklik ülesanne, ei ole

kehtiv olukord eeldatavasti põhiseadusega kooskõlas.

8. Regulatsiooni eesmärgiks on soov kehtestada üldhariduskoolide rahastamiseks sarnased üldised

põhimõtted, olenemata koolide omandivormist, luua eeldused õppemaksu vähendamiseks

erakoolides, tagades sellega suuremale ringile koolikohustuslikele isikutele ja nende seaduslikele

esindajatele suurem vabadus valida ja otsustada, millistes üldhariduskoolides (sh võimalus valida

erinevate õppekavade ja õppevormide vahel) õppida, sõltumata koolide omandivormist. Nimetatud

eesmärgid ei ole õigusvastased.

9. KOV-i üksuste kohustus rahastada erakoolide tegevuskulusid loob eeldused üldhariduskoolide

sarnaseks rahastamiseks sõltumata nende omandivormist. Tegevustoetused loovad eeldused

madalamaks õppemaksuks võrreldes olukorraga, kus toetusi ei maksta. Seega on regulatsioon

eesmärgi saavutamiseks sobiv.

10. Sarnaseks meetmeks saab lugeda koolide rahastamist riigieelarvest. Samas võib see aga kaasa

tuua olukorra, kus KOV-il puudub piisav majanduslik huvi hoolitseda munitsipaalkoolide

konkurentsivõime ja munitsipaalkoolides antava hariduse kõrge kvaliteedi eest, sest suurema hulga

koolikohustuslike isikute õppimine erakoolides, aga ka riigikoolides võib oluliselt vähendada KOV-i

üksuste vajadust rahastada munitsipaalkoolide tegevust. Tegemist on vajaliku abinõuga.

11. KOV-id osalevad eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis

õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub selle valla või linna

haldusterritooriumil, Vabariigi Valitsuse kehtestatud piirmäära ulatuses. Vabariigi Valitsuse

28. novembri 2013. a määruse nr 165 „Õppekoha tegevuskulu piirmäär ühe kuu kohta 2014. aastal"

§ 1 kohaselt on ühe õppekoha tegevuskulu piirmäär 83 eurot ühe kuu kohta. Lisaks võivad KOV-i

üksused ja erakooli pidajad EraKS § 222 lg 2 kohaselt omavahel tegevuskulude katmises teisiti kokku

leppida. Tegemist on proportsionaalse meetmega.

12. Riigikogu kultuurikomisjon on seisukohal, et vaidlustatud säte ei ole põhiseadusega vastuolus.

Tegemist on KOV-i ülesandega ja see on proportsionaalne enesekorraldusõiguse riive.

Õiguskantsler

13. EraKS §-ga 222 on kohalikele omavalitsustele pandud olemuselt riiklik ülesanne.

Hariduspõhiõiguse realiseerimise võimaluse kõigile selleks õigustatud ja kohustatud isikutele tagavad

riik ja kohalikud omavalitsused nende peetavate üldhariduskoolide kaudu, kusjuures õpe neis

koolides on tasuta. Tegu on põhiseadusega riigile ja kohalikele omavalitsustele pandud ühise avaliku

ülesandega. Täpsem omavaheline pädevuste ja kohustuste jaotus on kehtestatud põhiseadusest

alamalseisvate õigusaktidega. Üldjuhul on põhihariduse kättesaadavuse tagamine munitsipaalkoolide

kaudu KOV-i ülesanne (PGS § 10 lg 1). Üldkeskhariduse omandamise võimaluse tagavad riik ja

KOV koos (PGS § 71 lg 2). KOV-id täidavad PS §-st 37 tulenevat avalikku ülesannet, tagamaks

hariduspõhiõiguse realiseeritavuse. Riik on seejuures põhiõiguse üldine garant, kes esiteks loob

toimiva haridussüsteemi ning jälgib kohustustest kinnipidamist. Teiseks toetab ta KOV-e nende

avaliku ülesande täitmisel, mh maksab PGS § 82 lg 3 alusel munitsipaalkoolide õpilaste arvust

tulenevalt riigieelarvest toetusi.

14. Erakooli pidaja ei täida üldhariduskooli pidades avalikku ülesannet, sest erakooli pidajal pole

kohustust üldharidust pakkuda, seda tehakse vabatahtlikult. Tegemist on alternatiivse süsteemiga,

mida riik peab PS § 37 lg 2 järgi võimaldama. Kuigi põhimõtteliselt pole riik kohustatud

eraõiguslikke isikuid koolide pidamisel rahaliselt toetama, võib riik sellise ülesande endale

vabatahtlikult võtta. Kui riik võtab endale erakoolide rahalise toetamise kohustuse, siis tuleb selleks

riigil raha leida. Pole teada, et riik oleks EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse täitmiseks eraldanud

KOV-idele raha.

15. KOV-id ei saa sellega, et osa lapsi käib eraüldhariduskoolis, märkimisväärselt raha säästa.

Koolikoht tuleb lapsele võimaldada kohe, kui selleks soovi avaldatakse. KOV peab looma

põhikoolivõrgu. Kooli pidamisel on kulusid, mis ei sõltu õpilaste arvust, nt kütte-, elektri-,

remondikulu. Vähemalt Tallinn peaks sellel õppeaastal eraüldhariduskooli koha eest maksma

erakoolile rohkem, kui maksab koht oma koolis.

16. Taotleja ei saa toetust ka tasandusfondist.

17. EraKS §-st 222 tuleneb erakoolile subjektiivne õigus nõuda KOV-ilt tegevuskulude katmist.

18. EraKS §-st 222 tulenev KOV kohustus on riigi vabatahtlikult võetud kohustus, mille täitmine

peab PS § 154 lg 2 järgi olema täies mahus riigi rahastatud. Riik aga pole rahastamise kohustust

täitnud. Seega on olukord, kus riik ei täida rahastamise kohustust, vastuolus PS § 154 lg-ga 2.

Justiitsministeerium

19. EraKS § 222 on põhiseadusega kooskõlas ega riku KOV-i põhiseaduslikke tagatisi.

20. Erakoolide rahastamine on riigi ja kohaliku omavalitsuse ühine ülesanne. Selleks, et kõigis KOV-

ides oleks võimalik haridust omandada vähemalt minimaalsel tasemel, tagab riik KOV-idele

ulatusliku rahastamise.

21. Tallinna Linnavalitsuse avaldatud statistika kohaselt õppis Tallinna munitsipaalkoolides

2013/2014 õppeaastal 39 962 õpilast. Vabariigi Valitsuse 17. märtsi 2014. a määruse nr 39 „2014. a

riigieelarve seaduses kohaliku omavalitsuse üksustele määratud tasandus- ja toetusfondi vahendite

jaotus ning jaotamise ulatus, tingimused ja kord" lisa 1 kohaselt on Tallinn saanud 2014. a

hariduskulude toetust kokku 55 325 681 eurot. Seega on Tallinnale eraldatud hariduskulude toetust

115 eurot 37 senti kuus ühe munitsipaalkoolis õppiva õpilase kohta. Eesti Hariduse Infosüsteemi

kohaselt õpib Tallinna eraüldhariduskoolides 2578 last, kelle eest peaks Tallinn piirmäära järgi,

arvestades, kui ka kõigi nende laste rahvastikuregistri järgne elukoht oleks Tallinnas, maksma

2 567 688 eurot ehk 4,6% riigilt Tallinnale eraldatud hariduskulude toetuse summast. Loodud

rahastamise süsteem tagab KOV-ile üldiselt piisavad rahalised vahendid ülesannete täitmiseks ning

Tallinna erakoolidele makstavad summad ei ole sellised, mis muudaksid võimatuks või oluliselt

takistaksid linnal enda ülesandeid üldhariduse andmisel täita.

22. Erakooli rahastamine ei ole iseseisev haldusülesanne. Kuna erakooli pidamine on

majandustegevuse valdkond, ei ole see riigi ega kohaliku omavalitsuse täidetav haldusülesanne. See,

kas riigi või omavalitsuse eelarvest toetatakse erakoolide pidamist, on hariduspoliitiline otsus, mis ei

pruugi lähtuda konkreetsetest vajakajäämistest riigi või omavalitsuse korraldatud hariduse andmisel.

23. Kui kohus leiab, et erakooli rahastamine on iseseisev haldusülesanne, on tegu kohaliku elu

küsimusega. Tegemist on haridusasutuste ülalpidamise kohustusega ning see puudutab konkreetset

territooriumi ja elanikkonda.

24. Regulatsioon tagab koolide vahel konkurentsi, sunnib koolipidajaid pingutama parema ja

mitmekesisema hariduse andmise nimel ning võimaldab lapsevanematel tagada oma lastele parim

haridus.

Rahandusministeerium

25. Alternatiivsed taotlused ei ole lubatavad.

26. Riik ei ole üldse vaidlustatud sätte rakendamiseks KOVi-dele vahendeid eraldanud, kuid seda

põhjusel, et tegu on kohustusliku omavalitsusliku ülesandega. Kui aga eeldada, et EraKS §-ga 222

sätestatakse KOV-ile riiklik kohustus, ei ole sätte vaidlustamine käesolevas menetluses lubatav, kuna

tegu ei ole EraKS § 222 vaidlustamisega, vaid täiendavate vahendite taotlemise nõudega. Praegusel

juhul ongi taotleja nõudnud EraKS § 222 rakendamisega seotud kulude hüvitamist

halduskohtumenetluses olevas kohtuasjas nr 3-13-1329.

27. Kui küsimus on enesekorraldusõiguse suurendamises, pole asjakohane vaidlustada EraKS § 222,

vaid kogu EraKS-i ulatuses, mis ei võimalda KOV-il vastavat teavet saada. Rahandusministeerium ei

teosta hariduspoliitikat ega oska nimetada ühtegi mõistlikku põhjendust, miks mitte võimaldada

KOV-ile selle teabega tutvumist. Samas regulatsiooni põhiseadusvastasuse põhjendamine nimetatud

teabega tutvumise võimatuse põhjustel on kunstlik.

28. Käesolevas vaidluses ei ole esitatud ühtegi asjaolu, mis võiks viia järeldusele, et EraKS § 222

rakendamine seab kahtluse alla avaldajale piisava tulubaasi tagamise.

Haridus- ja Teadusministeerium

29. Haridus- ja Teadusministeerium väljastab koolituslube KOV-idele üldhariduse andmiseks

munitsipaalkoolides ning teeb munitsipaalkoolide üle järelevalvet.

30. EraKS § 222 jätab KOV-ile võimaluse valida kohustuse täitmise viisi erakooli pidajaga

kokkulepete sõlmimise teel ja mitte lähtuda riigi kehtestatud õppekoha tegevuskulu ülemisest

piirmäärast. Seega ei ole riik määranud kindlaks täpses piirmääras tegevuskulude katmises osalemise

kohustust ja kohalikule omavalitsusele on tagatud omavalitsuslike ülesannete puhul nõutav

minimaalne otsustus- ja kaalutlusruum.

31. PS §-st 37 tuleneb KOV-ile kohustus osaleda enda territooriumil elavate isikute hariduskulude

katmises. Era- ja munitsipaalkoole ei tule diskrimineerida. Vaidlustatud regulatsiooni eesmärgiks on

kohustada KOV-e katma enda territooriumil registreeritud isikute hariduskulud.

32. Eristamisel ei ole määravaks kooli omandivorm, sest mõlemal juhul täidab KOV-i kohustust

kolmas isik.

33. Hariduskorralduse eesmärgiks ei ole koolidevahelise konkurentsi vältimine.

34. Kohustuse omavalitsuslikule iseloomule viitavad järgmised asjaolud: seaduses on erakoolide

tegevuskulude rahastamise ülesanne sätestatud kohaliku ülesandena; tegemist on KOKS § 6 lg-s 2

sätestatud ülesandega, mille sisu on avatud PGS §-s 83 ja EraKS §-s 222; KOV täidab ülesannet

piiratud ulatuses ka väljaspool enda territooriumi, kuid sealgi üksnes KOV-i elanikkonna huvides,

ning ei esine juhtusid, kus KOV peaks tegema kulutusi enda territooriumile mitteregistreeritud

õpilaste hariduskulude katteks; ülesanne on võrsunud kohalikult tasemelt, s.o tuleneb kohaliku

hariduskorraldusega rahulolematute isikute asutatud erakoolidest ning on laienenud tulenevalt

koolikohtade puudusest Tallinna linnas; ülesandega seotud küsimused on KOV-i elanikele ühised

ning mõjutavad nende kooselu kogukonnas, eelkõige KOV-i elanikkonna noorema põlvkonna

harimist; oma elanikkonna hariduse rahastamise kohustust väljaspool KOV-i enda koole on KOV

täitnud PGS § 83 alusel juba mitukümmend aastat; KOV on sobiv tasand ning piisava

haldussuutlikkusega ülesannet täitma, sellega seotud kulud moodustavad üksnes väikse osa Tallinna

hariduskuludest; KOV-ile on jäetud minimaalne vajalik otsustuspädevus ja kaalutlusruum ülesande

täitmiseks, kuna tal on võimalus leppida erakooli pidajaga kokku seaduse regulatsioonist erinevalt;

kohtupraktika kohaselt on hariduskorraldus KOV-i ja riigi segapädevuses; riiklik järelevalve KOV-i

tegevuse üle selles valdkonnas puudub sootuks, tulenevalt Tallinna kohustuste täitmata jätmisest on

erakoolide pidajad pidanud pöörduma ise Tallinna vastu kohtusse. Kohustuse riiklikule iseloomule

viitavad asjaolud sisuliselt puuduvad. Seega on tegemist kohaliku elu küsimusega.

35. Kohustus on kooskõlas PS §-dega 37 ja 154. Tegemist on KOV-i hariduseelarvest väikese osa

moodustava KOV-i ülesandega, mille täitmiseks kuluvad ressursid säästab KOV munitsipaalkoolide

pidamise ning teiste KOV-ide munitsipaalkoolide kasutamise eest vähem makstavate summade arvel.

36. Taotleja ei ole tõendanud, et ta on loonud kõigile ca 1743 erakoolis õppivale lapsele

munitsipaalkoolis koolikoha. Seejuures on aga suurenevast õpilaste arvust tulenevalt juba kolme

aasta pärast vaja praegusele lisaks 5500 õpilaskohta.

37. EraKS §-s 222 sätestatud kohustuse ülemmäär tuleneb PGS §-st 83, olles seejuures sama suur kui

PGS § 83 alusel teistele KOV-idele makstavate tegevuskulude ülemmäär. Seadusandliku

regulatsiooniga on tagatud, et erakoolidele tasutav tegevuskulu ei saa mitte kunagi olla suurem isegi

kahe aasta tagusest Eesti Vabariigi keskmisest munitsipaalkooli tegevuskulust õpilase kohta.

38. Regulatsiooni eesmärgiks on kohelda erineva omandivormiga koole võrdselt, vähendada

õppemaksu erakoolides, soodustada võrdsemaid võimalusi ligipääsuks erakoolidesse ja suurendada

õpilaste valikuvabadust. Tegemist on legitiimse eesmärgi ning sobiva, vajaliku ja proportsionaalse

abinõuga.

Eesti Maaomavalitsuste Liit

39. Eesti Maaomavalitsuste Liit nõustub Tallinna Linnavolikogu taotlusega. EraKS § 222 on

eraldiseisev lisakohustus. Põhiseadusest ei tulene KOV-ile kohustust edendada tasulist üldhariduse

andmist. KOV-id peavad kohustuslikus korras suunama oma vahendid erakoolide ülalpidamisse.

Tasulise hariduse andmise soodustamist tasuta hariduse andmise arvel ei saa pidada valikuvõimaluse

suurendamiseks ega võrdsete võimaluste tagamiseks.

Eesti Linnade Liit

40. Eesti Linnade Liit toetab Tallinna Linnavolikogu taotlust. Eraüldhariduskooli tegevuskulude

katmisel osalemine võiks olla KOV-i võimalus, mitte kohustus. Erakooli asutamise otsustamisesse

peab olema kaasatud KOV. Erakoolil ei ole põhiseadusest tulenevaid kohustusi. Põhikohustus õppida

ja saada tasuta haridust puudutab üksnes riigi- ja munitsipaalkoole, mitte erakoole.

Eesti Eraüldhariduskoolide Ühendus MTÜ

41. Taotlus tuleb jätta rahuldamata. EraKS §-s 222 sätestatud ülesanne on kohaliku omavalitsuse

ülesanne ning see on proportsionaalne meede legitiimse eesmärgi saavutamiseks.

VAIDLUSTATUD SÄTE

42. Erakooliseaduse (RT I 1998, 57, 859; 29.06.2014, 109) § 222:

„Eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises osalemine

(1) Vald või linn osaleb eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles koolis

õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne elukoht asub selle valla või linna

haldusterritooriumil.

(2) Tegevuskulude katmisel lähtutakse käesolevast seadusest, kui vallad või linnad ja erakooli pidaja

ei ole omavahel kokku leppinud teisiti.

(3) Tegevuskulude katmisel lähtutakse põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse §-s 83 sätestatud

munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise tingimustest ja korrast."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

43. Kolleegium käsitleb esmalt taotluse lubatavust (I) ning seejärel hindab taotlust sisuliselt (II).

I

44. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 7 järgi võib kohaliku

omavalitsuse volikogu esitada Riigikohtule taotluse tunnistada väljakuulutatud, kuid jõustumata

seadus või Vabariigi Valitsuse või ministri jõustumata määrus põhiseadusega vastuolus olevaks või

jõustunud seadus, Vabariigi Valitsuse või ministri määrus või selle säte kehtetuks, kui see on

vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisega.

Riigikohtu üldkogu praktika kohaselt on Riigikohus pädev taotlust läbi vaatama, kui taotluse on

esitanud omavalitsusüksuse volikogu ja ta väidab PSJKS §-s 7 nimetatud õigusakti või selle sätte

vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisega. Taotluse lubatavuse juures on määravaks,

kas põhiseaduse norm, mida vaidlustatud säte väidetavalt rikub, on käsitatav kohaliku omavalitsuse

põhiseadusliku tagatisena (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p-d 44 ja

45).

45. Taotleja väidab, et vaidlustatud säte on vastuolus PS §-ga 154. Taotleja on seisukohal, et kuna

EraKS §-s 222 sätestatud kohustus on riiklik kohustus, on praegune olukord vastuolus PS § 154 lg 2

teise lausega, sest EraKS §-ga 222 kohalikule omavalitsusel pandud riikliku kohustusega seotud kulu

ei kaeta riigieelarvest.

46. Riigikohus on varasemas praktikas käsitanud PS § 154 kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku

tagatisena (vt Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 49). Seega väidab

taotleja PSJKS §-s 7 sätestatud õigusakti vastuolu kohaliku omavalitsuse põhiseadusliku tagatisega.

47. Rahandusministeerium on seisukohal, et taotlus ei ole lubatav, kuna taotleja ei vaidlusta

EraKS § 222, vaid seda, et sätte rakendamiseks ei nähta ette rahalisi vahendeid ega tagata

enesekorraldusõigust.

47.1. Kolleegium märgib, et taotleja vaidlustab seda, et talle on peale pandud riiklik kohustus, mille

täitmiseks pole seadusandja näinud riigieelarvest ette rahalisi vahendeid. Kolleegiumi hinnangul

võimaldab PSJKS § 7 taotlejal vaidlustada ka seadusandja õigustloova akti andmata jätmist ehk

riigieelarvest riikliku kohustuse täitmiseks vahendite eraldamata jätmist. Kuigi PSJKS §-s 7

sätestatud loetelu ei maini sõnaselgelt õigustloova akti andmata jätmist, võib kohaliku omavalitsuse

sellise õiguse olemasolu järeldada nii PSJKS §-st 4 kui ka Riigikohtu üldkogu praktikast.

PSJKS § 4 lg-te 1 ja 2 alusel on Riigikohus mh pädev kohaliku omavalitsuse volikogu taotluse alusel

kontrollima õigustloova akti andmata jätmist. Ühtlasi tunnistas Riigikohtu üldkogu 16. märtsil 2010

asjas nr 3-4-1-8-09 tehtud otsuses põhiseadusega vastuolus olevaks sellise õigustloova akti andmata

jätmise, mis sätestaks kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega pandud riikliku kohustuse

rahastamise

riigieelarvest.

Eelviidatud

otsuse

punktis

märkis

Riigikohus

järgmist:

„Omavalitsusüksus võib nõuda, et sellise regulatsiooni puudumine, mis tagaks mingi kohalikule

omavalitsusele seadusega pandud riikliku kohustuse täieliku rahastamise riigieelarvest, tunnistatakse

PS § 154 lg 2 teise lausega vastuolus olevaks."

47.2. Taotlust ei muuda PSJKS § 4 lg-te 1 ja 2 ning § 7 alusel lubamatuks ka asjaolu, et Tallinna linn

on esitanud Tartu Halduskohtule kaebuse, kohustamaks Haridus- ja Teadusministeeriumi tasuma

Tallinna linnale EraKS § 222 rakendamisest tulenevalt 1 375 879 eurot 93 senti. Praeguse

põhiseaduslikkuse järelevalve vaidluse esemeks ei ole Haridus- ja Teadusministeeriumi tegevus, vaid

seadusandja tegevusetus. Tegemist ei ole sama nõudega samal alusel.

48. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et taotlus on lubatav ja seetõttu on kolleegium

pädev kontrollima, kas taotluses vaidlustatud õigusakt riivab ja riive olemasolu korral rikub taotleja

PS §-s 154 sätestatud tagatisi.

II

49. PS § 154 lg 2 sätestab: „Kohalikule omavalitsusele võib panna kohustusi ainult seaduse alusel või

kokkuleppel kohaliku omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud kaetakse riigieelarvest."

PS § 154 lg-st 2 järeldub, et kui kohalikule omavalitsusele on seadusega pandud riiklik kohustus,

tuleb selle kohustusega seotud kulud katta riigieelarvest. 1. septembril 2011 jõustus EraKS § 222, mis

reguleerib kohaliku omavalitsuse kohustust osaleda eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises.

50. Kolleegiumi hinnangul tuleb esmalt vastata küsimusele, kas põhihariduse omandamise tagamine

eraüldhariduskooli kaudu, sh nende tegevuskulude katmises osalemine on käsitatav kohaliku

omavalitsuse olemusliku ülesandena. Selle küsimuse vastusest sõltub, kas kohalikule omavalitsusele

EraKS §-ga 222 sätestatud kohustuse pealepanemisega tuli seadusandjal PS § 154 lg 2 teise lause

kohaselt otsustada ka selle kohustusega seotud kulude finantseerimine riigieelarvest.

51. EraKS § 222 esimese lõike kohaselt osaleb vald või linn eraüldhariduskooli tegevuskulude

katmises proportsionaalselt selles koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistri järgne

elukoht asub selle valla või linna haldusterritooriumil. Sama paragrahvi teise lõike kohaselt

lähtutakse tegevuskulude katmisel erakooliseadusest, kui vallad või linnad ja erakooli pidaja ei ole

omavahel kokku leppinud teisiti. Sama paragrahvi kolmas lõige sätestab, et tegevuskulude katmisel

lähtutakse PGS §-s 83 sätestatud munitsipaalkooli tegevuskulude katmises osalemise tingimustest ja

korrast.

Tulenevalt PGS § 83 lg-st 1 lasub kohalikul omavalitsusel esmalt kohustus katta õpilasega, kelle

rahvastikuregistri järgne elukoht asub tema haldusterritooriumil, kaasnevad teise kohaliku

omavalitsuse munitsipaalkooli tegevuskulud. Samasisuline kohustus lasub kohalikul omavalitsusel

EraKS § 222 kohaselt ka juhul, kui tema õpilane õpib erakoolis. Kohaliku omavalitsuse sellesisulisele

kohustusele vastab erakooli pidaja õigus nõuda kohalikult omavalitsuselt EraKS §-s 222 sätestatud

tegevuskulude katmist. Kuigi EraKS § 222 lg 2 lubab kohalikul omavalitsusel ja erakooli pidajal

omavahel kokku leppida tegevuskulude katmises teisiti, kui sätestab EraKS § 222, ei vabasta

EraKS § 222 lg 2 kohalikku omavalitsust erakooli tegevuskulude katmise kohustusest. EraKS § 222

lg 2 võimaldab üksnes kahe poole kokkuleppe korral tegevuskulude katmises erinevalt kokku

leppida.

52. PS § 37 lg-d 1 ja 2 sätestavad: „Igaühel on õigus haridusele. Õppimine on kooliealistel lastel

seadusega määratud ulatuses kohustuslik ning riigi ja kohalike omavalitsuste üldhariduskoolides

õppemaksuta. Et teha haridus kättesaadavaks, peavad riik ja kohalikud omavalitsused ülal vajalikul

arvul õppeasutusi. Seaduse alusel võib avada ja pidada ka muid õppeasutusi, sealhulgas erakoole."

Isikute hariduskohustuse ja -põhiõiguse tagavad riik ja kohalikud omavalitsused tasuta üldharidus- ja

põhikoolide kaudu.

53. Põhihariduse andmise kohustus on nii riigi kui ka kohaliku omavalitsuse ülesanne (PS § 37 lg-d 1

ja 2). Munitsipaalkooli pidajaks on kohalik omavalitsus ning riigikooli pidajaks on riik (PGS § 1 lg 2

teine ja kolmas lause). Kohalikud omavalitsused asutavad, reorganiseerivad ja sulgevad õigusaktides

ettenähtud korras munitsipaalkoole ning tagavad oma halduspiirkonna munitsipaalkoolide

majandusliku teenindamise ja finantseerimise (HaS § 7 lg 2 p-d 2 ja 3). KOKS § 6 lg 2 kohaselt on

omavalitsusüksuse ülesanne korraldada vastavas vallas või linnas põhikoolide ja gümnaasiumide

ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omandis. Kohalikul omavalitsusel lasub kohustus

tagada elukohajärgsele koolikohustuslikule isikule võimalus omandada põhiharidus munitsipaalkoolis

(PGS § 10 lg 1).

54. Erakoolide avamine ja pidamine toimub seaduse alusel. Erakooli peab eraõiguslik juriidiline isik

(PGS § 1 lg 2 neljas lause, EraKS § 2 lg 1) ning tema koolitusloa ja tegevusloa annab välja ja tühistab

Haridus- ja Teadusministeerium (HaS § 6 lg 2 p 15, EraKS §-d 54 ja 55). Kohalik omavalitsus ei saa

ise asutada, ümber korraldada ega sulgeda erakoole ega otsustada erakooli koolitus- ja tegevusloa

väljastamise üle, mistõttu on nende küsimuste üle otsustamine jäetud riigi pädevusse (vt Riigikohtu

üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 53).

55. PS § 37 lg 2 esimese lause kohaselt lasub riigil ja kohalikel omavalitsustel kohustus pidada üleval

vajalikul arvul õppeasutusi, milleks on kas riigi- või munitsipaalkool. Põhiseaduse § 37 lg-st 2 ei saa

järeldada, et kohalikud omavalitsused on kohustatud tagama põhihariduse kättesaadavuse lisaks

munitsipaalkoolidele ka erakoolide kaudu.

PS § 37 lg 2, KOKS § 6 lg 2, HaS § 6 lg 2 p 15 ega PGS § 10 lg 1 ei tee kohalikule omavalitsusele

ülesandeks pidada ülal eraomandis olevaid erakoole ega osaleda nende tegevuskulude katmises. Kui

erakool osutab teenust vabatahtlikult, s.t ilma riigi või kohaliku omavalitsuse ees võetud kohustuseta,

nt turul valitseva nõudluse rahuldamiseks, ei täida ta ka avalikku ülesannet (vrd Riigikohtu

halduskolleegiumi 19. juuni 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-19-14, p 12). Kui tegemist peaks olema

avaliku ülesande täitmisega, tuleks otsustada selle ülesande üleandmise raames eraldi ka rahastamise

küsimus.

Kolleegiumi hinnangul on PS §-st 37 tulenev kohaliku omavalitsuse rahaline kohustus seotud

munitsipaalkoolidega. Kohalikul omavalitsusel lasub kohustus tagada kõigile ühetaoline võimalus

käia munitsipaalkoolis. Eraüldhariduskooli tegevuse rahastamise kohustust ei saa käsitada

omavalitsusüksuse kogukondliku tegevusena, kuna see ei pruugi olla kõikidele kogukonnaliikmetele

ühetaoliselt kättesaadav. Munitsipaalkoolides antav haridus on tasuta, kuid eraüldhariduskoolides on

see tasuline.

56. Kuna erakoole avatakse ja peetakse seaduse alusel, saab erakoolide kaudu põhihariduse andmise

küsimuse otsustada Riigikogu, mitte kohalikud omavalitsused. Ühtlasi ei pea PS § 37 kohaselt

üldhariduse andmine erakoolides toimuma tasuta. Riik võib endale võtta ka neid kohustusi, mis ei

tulene sõnaselgelt põhiseadusest. Seadusandja võib otsustada erakoolide rahastamise küsimuse. Kui

seadusandja otsustab, et erakoolide rahastamise kohustus on kohalikel omavalitsustel, on tegemist

kohalikele omavalitsustele pandud ülesande ja kohustusega. Olemuslikult tuleb kohalikele

omavalitsustele sellise ülesande ja kohustuse panemist EraKS §-ga 222 käsitada samuti riigi

kohustusena.

57. Kolleegium märgib lisaks, et kui riik kohustab kohalikke omavalitsusi kandma

eraüldhariduskoolide

tegevuskulud

olukorras,

kus

kohalikud

omavalitsused

suudavad

munitsipaalkoolides kõigile õigustatud isikutele pakkuda koolikoha, võib tekkida olukord, kus

nõrgestatakse kohalike omavalitsuste võimet täita nende põhiülesandeid. Rahalised vahendid, mida

kohalik omavalitsus saaks kasutada enda kohustuste täitmiseks, tuleks suunata riigi pandud

kohustuste täitmiseks. See aga omakorda võib ohustada PS § 37 lg-s 1 sätestatud hariduspõhiõigust

kvaliteetsele tasuta haridusele. Selline olukord aga ei vastaks PS § 37 lg 2 esimese lause eesmärgile

ega ka mõttele.

58. Haridus- ja Teadusministeerium väidab, et taotleja ei ole tõendanud, et umbes 1743 lapsele, kes

õpivad erakoolis, oleks munitsipaalkoolis koht tagatud. Haridus- ja Teadusministeeriumi esitatud

väite kohta tuleb märkida, et põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse eelnõu 412 SE teise lugemise

seletuskirjas märgitud põhjenduste kohaselt ei põhjendata kohalikele omavalitsustele täiendavate

kohustuste pealepanemist sellega, et kohalikud omavalitsused ei suuda munitsipaalkoolide kaudu

põhihariduse andmist tagada. Vastavasisulise kohustuse panemist põhjendati üksnes erinevate

omandivormide võrdse kohtlemise vajadusega. Seega ei nähtu, et seadusandja tahteks oleks olnud

kohalikele omavalitsustele täiendava kohustuse pealepanemine põhjendusel, et kohalikud

omavalitsused ei suuda munitsipaalkoolide kaudu põhiharidust õigustatud isikutele pakkuda ning et

seda rolli täidavad kohalike omavalitsuste asemel edaspidi erakoolid.

Ühtlasi ei kohusta EraKS § 222 kohalikku omavalitsust katma eraüldhariduskooli tegevuskulusid

üksnes siis, kui kohalik omavalitsus ei suuda munitsipaalkooli kaudu põhihariduse andmist tagada.

EraKS §-st 222 tuleneva kohustuse näol on tegemist üldise kohustusega kõikide juhtumite tarvis katta

eraüldhariduskooli tegevuskulud olukorras, kus isik on otsustanud panna lapse üldhariduse

omandamiseks munitsipaalkooli asemel eraüldhariduskooli.

Seetõttu ei ole praegusel juhul põhjendatud analüüsida seda, kas munitsipaalkoolide kaudu

põhihariduse andmise ülesanne on pandud kohaliku omavalitsuse asemel täitmiseks erakoolidele või

kas taotleja faktiliselt suudab kõigile õigustatud isikutele munitsipaalkooli kaudu põhiharidust

pakkuda.

59. Eelneva tõttu on kolleegium seisukohal, et tulenevalt PS § 37 lg-st 2 lasub kohalikul

omavalitsusel kohustus tagada koolikohustuslikule isikule, kelle elukoht asub selle valla või linna

haldusterritooriumil, võimalus omandada põhiharidus munitsipaalkoolis (PGS § 10 lg 1). Kui kohalik

omavalitsus on taganud munitsipaalkoolide kaudu kõigile elukohajärgsetele koolikohustuslikele

isikutele võimaluse omandada põhiharidus, on kohalik omavalitsus oma avaliku ülesande täitnud.

Sellises olukorras ei saa kohaliku omavalitsuse olemusliku ülesandena käsitada ka eraüldhariduskooli

tegevuskulude katmist. Olemuslikult tuleb kohalikele omavalitsustele sellise ülesande ja kohustuse

panemist käsitada riigi kohustusena (vt käesoleva otsuse punkti 56).

60. PS § 154 lg 2 teise lause kohaselt kaetakse seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike

kohustustega seotud kulud riigieelarvest. Seega peab riiklike kohustustega seotud kulude katmine

olema õiguslikult sätestatud, mida aga praegusel juhul tehtud ei ole.

Riigikohtu praktika kohaselt on PS § 154 lg 2 teises lauses riigieelarve all silmas peetud riigieelarvet

PS § 115 lg 1 tähenduses, s.o Riigikogu iga aasta kohta vastu võetud seadust, mis sätestab riigi kõik

tulud ja kulud. Riigieelarve peab kajastama ka riigi neid kulusid, mis PS § 154 lg 2 teise lause

kohaselt tekivad kohalikele omavalitsustele pandud riiklike kohustustega seotud kulude katmisel

(kõikehaaravuse põhimõte) ning riigieelarves peab olema selgelt ja läbinähtavalt kindlaks määratud

see, kui palju ühe või teise kohalikele omavalitsustele pandud riikliku kohustuse täitmiseks raha

eraldatakse (läbipaistvuse põhimõte) (Riigikohtu üldkogu 16. märtsi 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-8-

09, p 76).

61. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et PS § 37 lg 2 kohaselt ei ole EraKS §-st 222

kohalikele omavalitsustele tulenev kohustus rahastada eraüldhariduskoolide tegevuskulusid käsitatav

kohalike omavalitsuste olemusliku ülesandena. Tegemist on kohalikele omavalitsustele pandud

kohustusega, mille rahastamine peab tulenevalt PS § 154 lg 2 teisest lausest toimuma riigieelarvest.

Seetõttu on PS § 154 lg 1 ja lg 2 teise lausega vastuolus selliste õigustloovate aktide andmata jätmine,

mis sätestaksid omavalitsuse üksustele EraKS §-ga 222 pandud kohustuste rahastamise riigieelarvest.

Hannes Kiris, Eerik Kergandberg, Indrek Koolmeister, Jaak Luik, Ivo Pilving