3-3-1-37-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-37-14

Otsuse kuupäev

23. oktoober 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

Tallinna linna kaebus keskkonnaministri 22. augusti 2012. a

käskkirja nr 783 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2014. a otsus

haldusasjas nr 3-12-2039

Menetluse alus Riigikohtus

Keskkonnaministri kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta keskkonnaministri kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu 30. jaanuari 2014. a otsuse põhjendusi haldusasjas nr 3-12-

2039. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus jõusse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Keskkonnaminister jättis 22. augusti 2012. a käskkirjaga nr 783 maareformi seaduse (MaaRS)

§ 31 lg 1 p 8 alusel maareservina riigi omandisse Tallinna linnas asuva 199,92 ha suuruse Kloostri-

metsa maaüksuse (aadressiga Kloostrimetsa tee 31/Metsavahi tee 51/Randvere tee 82). Käskkirja

kohaselt ei ole maa suhtes esitatud maa ostueesõigusega erastamise avaldusi. Maa asub enne

1940. aastat Tallinna linnale kuulunud Väo mõisa kinnistul nr 26 ning Tallinna linn on taotlenud seda

maad munitsipaalomandisse. Maaüksus jääb valdavalt Pirita jõeoru maastikukaitseala Viimsi metsa

piiranguvööndisse ja moodustab olulise osa kaitseala kogupindalast. Tegu on Natura 2000

võrgustikku kuuluva loodusalaga, kus on kaks kaitsealuse linnuliigi leiukohta. Maa on vaja riigi

omandisse jätta, kuna see on looduskaitse seisukohalt kaitsealale kõige otstarbekam omandivorm.

Riigil on parimad teadmised ja kogemused kaitseväärtuste säilitamisel ning piiranguvööndi metsade

hooldamisel ja majandamisel. Pirita jõe maastikukaitseala kaitsekorralduskava punktis 6.1 on

soovitatud vormistada Kloostrimetsa maaüksuse riigi omandisse.

2. Tallinna linn esitas 24. septembril 2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus keskkonna-

ministri käskkiri nr 783 tühistada. Kaebuse põhjendused olid järgmised:

a) Kaebaja ei ole andnud nõusolekut maaüksuse riigi omandisse jätmiseks. Maa-ala paikneb Tallinna

linna omandis olnud endisel kinnistul nr 26, mida Tallinna Linnavolikogu 15. aprilli 1993. a otsuse

alusel taotletakse munitsipaalomandisse. Maa munitsipaalomandisse andmisest keeldumise kohta pole

tehtud lõplikku otsust. Vaidlusalusest käskkirjast ei selgu maareservina riigi omandisse jätmise

põhjused ega riigi edasised kavatsused maa-ala suhtes. Käskkirjast ei nähtu, et oleks kaalutud kaebaja

soovi see maa munitsipaalomandisse saada.

b) Käskkirjast ei selgu, kuidas maa riigi omandis olemine lihtsustab kaitseväärtuste säilimist või

millised on need parimad teadmised ja praktilised kogemused, mis riigil on, kuid mida kohalikul oma-

valitsusüksusel pole. Üldjuhul ei takista maa eraomandis olemine kehtestatud keskkonnakaitserežiimi

täitmist (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-37-07). Ka looduskaitseseadusest (LKS) ei tulene, et

kaitsealasse kuuluv maa peaks olema riigi omandis. Seega ei saa looduskaitselised kaalutlused olla

piisavad käskkirja õigustamiseks. Looduskaitselised kohustused on Pirita jõeoru maastikukaitseala

kaitse-eeskirja järgi juba kehtestatud ning lisasanktsioone pole vaja.

c) Maa jätmine riigi omandisse rikub kohaliku omavalitsuse õigust korraldada kohalikku elu, kuivõrd

Kloostrimetsaga seonduv puudutab Tallinna linna territooriumit ning Tallinna linna elanike elu ja

sportlikke harrastusi. Endise kohaliku omavalitsuse maa ja külakogukonna ühismaa munitsipaal-

omandisse andmise erinevused ei ole kooskõlas võrdse kohtlemise põhimõttega.

3. Tallinna Halduskohus jättis 31. detsembri 2012. a otsusega Tallinna linna kaebuse rahuldamata

ning menetluskulud poolte endi kanda. Kohus põhjendas otsust kokkuvõtlikult järgmiselt:

a) Maa riigi omandisse jätmine on prioriteetne maa munitsipaalomandisse andmise ees. MaaRS § 28

lg 1 p 7 alusel on maa munitsipaalomandisse andmise tingimuseks see, et maad ei jäeta riigi

omandisse. Olukorras, kus kohalik omavalitsus on taotlenud maa andmist munitsipaalomandisse,

tuleb esmalt otsustada maa riigi omandisse jätmise üle. Alles seejärel saab otsustada maa

munitsipaalomandisse andmise. Seega ei saa käskkirja vaidlustada argumendil, et maavanem ei ole

andnud haldusakti, millega ta oleks maa munitsipaalomandisse andmisest keeldunud.

b) Seadusest ei tulene, et maa riigi omandisse jätmine oleks võimalik vaid kindlatel eesmärkidel.

Kuna maareservi võib riigi omandisse jätta mistahes põhjustel, ei ole vaidlusalusel juhul maa riigi

omandisse jätmise põhjus oluline. Maa riigi omandisse jätmise otsusele ei kehti kõrged kaalutlemis-

ja põhjendamisnõuded. MaaRS § 28 lg 1 p 7 ja § 31 lg 1 p 8 koosmõjust tuleneb, et 16. juunil 1940

kohaliku omavalitsuse omandisse kuulnud maa antakse munitsipaalomandisse, kui riik ei pea

otstarbekaks või lihtsalt ei soovi seda riigi omandisse jätta. Maa munitsipaalomandisse andmist

MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel tuleks eelistada juhul, kui see looks paremad eeldused maa efektiivseks

kasutamiseks. Ei ole põhjust arvata, et praegu on tegemist sellise olukorraga. Käskkirjas esitatud

põhjendused, et riik oleks konkreetse maa eripära (sh looduskaitselisi piiranguid) arvestades mõistlik

omanik, on adekvaatsed. Maa riigi omandisse jätmisest tuleks loobuda, kui ilmneksid kaalukad

asjaolud, et maa munitsipaalomandisse andmine on otstarbekam. Praegusel juhul see nii ei ole.

c) Maa kuulus 16. juunil 1940 linna omandisse, kuid sellega ei pidanud maa riigi omandisse jätmise

otsustamisel arvestama. MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel ei ole maa munitsipaalomandisse andmine

õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamine selle endisele omanikule. Õigusvastaselt võõrandatud

maa tagastamise õigustatud subjektide ring on üheselt määratletud MaaRS §-s 5 ning kohalik oma-

valitsus nende hulka ei kuulu. MaaRS § 2 kohaselt on maareformi eesmärk kujundada riiklikul

maaomandil rajanevad suhted ümber peamiselt maa eraomandil põhinevateks suheteks. Maa

munitsipaalomandisse andmise eesmärgiks ei ole Eesti okupeerimisega kaasnenud omandiõiguse

rikkumisega tekitatud ülekohtu heastamine. Maa munitsipaalomandisse andmise eesmärgiks MaaRS

§ 2 valguses on eeskätt luua eeldused maa efektiivsemaks kasutamiseks. Seetõttu pole asjakohased

kaebaja viidatud Riigikohtu lahendid asjades nr 3-3-1-37-07 ja 3-3-1-79-05. Viidatud otsustes käsitles

Riigikohus juhtumeid, mida võib kirjeldada kui õigusvastaselt võõrandatud maa tagastamise ja selle

maa riigi omandisse jätmise vahelist konkurentsi.

d) Tallinna linn kaasati nõuetekohaselt maa riigi omandisse jätmise menetlusse. Maa riigi omandisse

jätmise taotlus ning riigi omandisse taotletava maa asendiplaan esitati Tallinna Linnavalitsusele.

Viimane on 27. aprilli 2011. a korraldusega nr 664-k esitanud seisukoha maa riigi omandisse jätmise

kohta. Maa riigi omandisse jätmine ei kahjusta linna elanike võimalusi kasutada metsa puhke- ja

rekreatsioonialana. Ka seni on vaidlusalune reformimata maa olnud riigi omandis. Oma

haldusterritooriumile jääva maa omandiõiguse teostamine ei ole kohaliku omavalitsuse ülesandeks.

Teadaolevalt ei vaja linn vaidlusalust maad ühegi avaliku ülesande täitmiseks.

e) MaaRS § 28 lg 1 p 7 sõnastuse muutmine kolmanda maareformiga seonduvate õigusaktide

muutmise seadusega 2001. aastal pole asjassepuutuv. Normi varasemat redaktsiooni ei tule kohaldada,

sest taotluse maa munitsipaalomandisse andmiseks esitas kaebaja 13. veebruaril 2009 (tl 44). MaaRS

§ 28 lg 1 p 7 alusel ei saanud kaebaja 1993. aastal maad munitsipaalomandisse taotleda. Alus selleks

lisati maareformi seadusesse alles 1996. aastal. Samuti ei ole kaebaja tõendanud, et ta oleks varem

esitanud nõuetekohase maa munitsipaalomandisse andmise taotluse. Volikogu 14. aprilli 1993. a

otsust ei saa käsitada maa munitsipaalomandisse andmise taotlusena.

f) Võrdse kohtlemise põhimõtet (PS § 12) ei ole rikutud. Külakogukonna ühisomand oli eriline

omandiliik. MaaRS § 28 lg 1 p 8 tegelik rakendusala on väga väike. 1940. aastal kohaliku oma-

valitsuse omandis olnud maad ei tule munitsipaalomandisse anda samaväärsetel alustel, nagu seadus

näeb ette külakogukonna omandis olnud ühismaa puhul.

4. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 30. jaanuari 2014. a otsusega Tallinna linna apellatsioon-

kaebuse, tühistas halduskohtu otsuse, rahuldas Tallinna linna kaebuse ja tühistas keskkonnaministri

22. augusti 2012. a käskkirja nr 783. Keskkonnaministeeriumilt mõisteti linna kasuks välja menetlus-

kulu 30 eurot. Otsuse põhjendused olid järgmised:

a) Asja lahendamisel ei ole oluline, millal kaebaja täpselt maad munitsipaalomandisse taotles. Selle

taotluse tagastas Harju Maavalitsus 11. septembri 2009. a kirjaga põhjusel, et maad soovitakse jätta

riigi omandisse. Kirjas ei ole vaidlustamisviidet. Maa riigi omandisse jätmine tuleb otsustada enne

maa munitsipaalomandisse andmise otsustamist. Kirjaga ei lõppenud maa munitsipaalomandisse

andmise menetlus. Kirjast ei ole võimalik järeldada, et maa munitsipaalomandisse andmise taotluse

edasine menetlemine poleks võimalik ka juhul, kui maad riigi omandisse ei jäeta. Ka maa riigi

omandisse jätmise menetluses on linn väljendanud soovi saada maa tagasi munitsipaalomandisse.

Seetõttu tuli maa riigi omandisse jätmisel arvestada linna huvi.

b) Endiste omanike õiguste järjepidevuse (MaaRS § 2) all ei saa mõista vaid endiste eraomanike

õiguste järjepidevust. Kaitsta ja kaaluda tuleb ka kohalike omavalitsuste huvi saada munitsipaal-

omandisse neile 1940. aastal kuulunud maa. Selline maa ei pea olema kohalikule omavalitsusele

vajalik tema ülesannete täitmiseks.

c) Maa jätmine riigi omandisse looduskaitselistel eesmärkidel ei ole piiratud vaid MaaRS § 31 lg 1

p-s 2 toodud juhtudega. Põhimõtteliselt on võimalik jätta vaidlusalune maatükk riigi omandisse

keskkonnakaitse huvides (MaaRS § 31 lg 1 p 8). Pirita jõeoru maastikukaitseala kaitse-eeskiri

(Vabariigi Valitsuse 15. detsembri 2005. a määrus nr 312) ei ole seetõttu kehtetu, et LKS § 10 lg 1

tunnistati osaliselt põhiseadusvastaseks ja kehtetuks (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61 lg 2 ja

§ 63 lg 2). Vajadust tagada kaitse-eeskirjast tulenevate nõuete täitmine saab maatüki riigi omandisse

jätmise otsustamisel arvesse võtta.

d) Külakogukonna omandis olnud ühismaa ja kohalikule omavalitsusele kuulunud maa

munitsipaalomandisse andmine ei pea toimuma samadel alustel. Erinev regulatsioon on kooskõlas

põhiseadusega. Külakogukonna omandis olnud ühismaad võidi kuni 1940. aastani kasutada erinevatel

alustel. Näiteks ei kasutanud sellist maad mitte üksnes kohalik omavalistus, vaid ka külaelanikud.

Piirkondades, kus maa oli külakogukonna ühiskasutuses, olid eraomandis olevad maatükid

väiksemad. Sellise maa riigi omandisse jätmisega ei saavutataks omandireformi eesmärki (Eesti

Vabariigi omandireformi aluste seadus (ORAS) § 2 lg 1). Riigi maareservi saab tagada ka ilma

külakogukonna omandis olnud ühismaad riigi omandisse jätmata. Sellist maad on kogu riigis vähe.

e) Vastustaja seisukohtadest kohtumenetluses nähtub, et vaidlustatud käskkirja andmisel ei peetud

vajalikuks kaaluda linna huvi maad munitsipaalomandisse saada. Maa riigi omandisse jätmise

prioriteetsus ei tähenda siinkohal piirangut otsustaja kaalutlusruumis, vaid määrab üksnes otsuste

tegemise ajalise järjestuse (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-37-07, p 9). Maa riigi

omandisse jätmisel ei saa viidata abstraktselt avalikele huvidele ning eeldada nende suuremat

kaalukust võrreldes erahuvidega (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-3-1-25-08, p 23). See

kehtib ka maa munitsipaalomandisse taotlemisel. Kaitsealasse kuuluv maa ei pea tingimata olema

riigi omandis (otsused asjades nr 3-3-1-37-07, p 10 ja 3-3-1-79-05, p 13). Kohaliku omavalitsuse

üksuse omandis oleval maal ei ole keskkonnakaitserežiimi täitmine keerukam kui eraomandis oleval

maal. Pole alust seada kahtluse alla, et Riigimetsa Majandamise Keskuse kogemused ja oskused on

keskkonnakaitse eesmärgi täitmiseks head. Käskkirjast ei nähtu aga, et Tallinna linna huvi saada

maatükk tagasi oleks arvesse võetud. Samuti ei nähtu käskkirjast, et keskkonnakaitse eesmärki ei ole

võimalik saavutada, kui maa antakse munitsipaalomandisse. Viide kaitsekorralduskava punktile 6.1 ei

aita käskkirja põhjendada, sest kaitsekorralduskavast ei selgu, miks tundub maa riigi omandisse

jätmine loomulik. Kaalumine on seda enam oluline, et maa-ala kaitserežiim ei ole võrreldav MaaRS

§ 31 lg 1 p-s 2 näidatud olukorraga (vt Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-25-08).

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

5. Keskkonnaminister palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada ja jätta jõusse

halduskohtu otsuse, samuti jätta menetluskulud Tallinna linna kanda. Kassatsioonkaebuse

põhjendused on järgmised:

a) Võttes aluseks keskkonnaministri 22. septembri 1999. a käskkirja nr 404, esitas Maa-amet

7. oktoobril 2002 MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel Tallinna Linnavalitsusele taotluse jätta Kloostrimetsa

maaüksus maareservina riigi omandisse. See on maa munitsipaalomandisse jätmist ilmselgelt välistav

tingimus (MaaRS § 28 lg 1 p 7). Reservmaa riigi omandisse jätmine on prioriteetne

munitsipaalomandisse jätmise ees. Vastustaja on maa riigi omandisse jätmist nii vaidlustatud

käskkirjas kui ka menetluse vältel korduvalt põhjendanud. Ringkonnakohtu otsus on vastuoluline.

Omavalitusüksuse huve ei ole võimalik kaaluda, tuvastamata, kas maa on vajalik kohaliku

omavalitsuse ülesannete täitmiseks. Kaebaja ei ole selgitanud, milles seisneb linna ülekaalukas huvi

maa munitsipaalomandisse jätmiseks. Ülekaalukaks huviks ei saa pidada seda, et linnaelanikud

harrastavad maal tervisesporti ja et vaidlusalune maa moodustab juba munitsipaalomandis olevate

maadega tervikliku metsamassiivi. Nende asjaoludega seotud eesmärgid on realiseeritavad ka siis, kui

maa jääb riigi omandisse.

b) Riigi maareservi moodustamine on asjakohane eelkõige perspektiivsete looduskaitseliste

piirangutega alade puhul. Kloostrimetsa maaüksus on osa Pirita loodusalast. See kuulub Natura 2000

võrgustikku. Maaüksusel on kahe kaitsealuse linnuliigi leiukoht. Riik peab korraldama Natura aladel

loodusväärtuste säilimise. Piirkonnad kuuluvad riigi haldusalasse. Mõeldamatu on niivõrd kaaluka

ülesande delegeerimine kohalikule omavalitsusele, kes otseselt ei vastuta Euroopa Liidu ees

looduskaitseliste alade säilimise eest ning kel ei ole erialateadmisi ega võimalusi selle ülesande

täitmiseks (direktiiv 92/43). Riigi maareserv toetab ühiskonna maavajaduste jätkusuutlikku tagamist.

Kui maad taotletakse munitsipaalomandisse, arvestab Maa-amet, kas maaüksus on kohaliku

omavalitsuse ülesande täitmiseks vajalik (vt seletuskiri maareformi seaduse muutmise ja sellest

tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu teise lugemise teksti juurde, XII Riigikogu, 335

SE II, lk 2). Maa munitsipaalomandisse andmist piirab ka maastikukaitseala kaitse-eeskiri.

c) Seadusandja on kindlaks määranud, et looduskaitse korraldamise eest riigis vastutab Keskkonna-

ministeerium, mitte omavalitsusüksus. Kohaliku omavalitsuse tasandil võib kaitstav olla üksnes

loodusobjekt, mis ei ole kaitse alla võetud ega paikne kaitsealal (Vabariigi Valitsuse seadus § 61 lg 1,

kohaliku omavalistuse korralduse seadus § 6, LKS § 4 lg 7). Riigi kohustus tagada looduskaitse on

tähtsam kui omavalitsuse soov saada maa munitsipaalomandisse, et moodustada ühtne metsamassiiv

ja võimaldada tervisespordi harrastamist.

d) Ringkonnakohus on ekslikult kohaldanud MaaRS § 2. Ringkonnakohus laiendas põhjendamatult

MaaRS §-s 5 loetletud maa tagastamise õigustatud subjektide ringi, võrdsustades nendega kohalikud

omavalitsused. Kuigi sätted maa tagastamata ja munitsipaalomandisse andmata jätmise kohta on

näiliselt sarnase sõnastusega, ei ole need olukorrad siiski analoogsed. Vastasel korral oleks seadus-

andja lisanud omavalitsused MaaRS § 5. Tagastamise ja munitsipaalomandisse andmise võrdsusta-

misel kaotaks MaaRS § 28 lg 1 p 7 oma tähenduse. Norm muutuks sarnaseks normidele, mis

reguleerivad maa tagastamist. Maareformi eesmärgiks on muu hulgas luua eeldused maa efektiiv-

semaks kasutamiseks. Maa kasutamise efektiivsust ei ole ringkonnakohus hinnanud. Tervisespordi-

radade asetsemist ja kasutamist Kloostrimetsa maaüksusel ei ole kaebaja tõendanud. Umbmäärasest

väitest ei piisa näitamaks, et selline kasutusviis on efektiivne. Kaebaja ei ole selgitanud, kuidas on tal

kavas looduskaitselisi eesmärke täita.

e) Käskkirja vaidlustamine ei vii kaebajat sihile. Käskkiri ei saa rikkuda kaebaja õigusi. Maa

munitsipaalomandisse jätmise menetlus on juba lõppenud. Harju Maavalitsus tagastas kaebaja

taotluse 11. septembri 2009. a kirjaga. Kirjast nähtus selgelt maavanema positsioon (vrd Riigikohtu

otsus asjas nr 3-3-1-49-09, p 15). Kaebaja ei vaidlustanud maavalitsuse keeldumist. Keeldumine on

kehtiv ja maa munitsipaalomandisse andmise toiminguid ei saa teha.

f) Ringkonnakohus rahuldas kaebuse käskkirja motiveerimispuuduste tõttu, kuid ei põhjendanud,

milles need täpsemalt seisnevad. Ringkonnakohus ei põhjendanud, miks võisid motiveerimis-

puudused mõjutada asja otsustamist (HMS § 58). Kaebaja konkretiseerimata põhjenduste alusel ei

olnud vastustajal võimalik kaebaja väidetud avalikku huvi kaaluda. Ka uue otsuse tegemisel ei saaks

keskkonnaminister pidada maa munitsipaalomandisse jätmist põhjendatuks.

6. Tallinna linn palub vastuses jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel:

a) Keskkonnaminister ei kaalunud Tallinna linna huvi maad munitsipaalomandisse saada. Riigi soov

jätta maa enda omandisse ei välista seaduse kohaselt maa munitsipaalomandisse andmist. Maa riigi

omandisse jätmist tuleb põhjendada. Maa saab riigi omandisse jätta üksnes juhul, kui see ei riku

kohaliku omavalitsusüksuse õigusi (Riigikohtu otsused asjades nr 3-3-1-78-05, 3-3-1-61-06, 3-3-1-

102-06, 3-3-1-37-07). Omavalitsusüksuse huvide arvestamine ei anna talle piiramatut õigust nõuda

maaüksusi munitsipaalomandisse.

b) Kaebaja ja vastustaja huve ei pidanud kaaluma ringkonnakohus, vaid vastustaja oma käskkirjas.

Kohus ei saa haldusakti asuda põhjendama alustega, mida haldusorgan ei ole haldusaktis märkinud

(Riigikohtu otsus asjas 3-3-1-49-08).

c) Maavalitsus tagastas 11. septembri 2009. a kirjaga maa munitsipaalomandisse andmise taotlused.

Taotlusi oleks olnud võimalik edasi menetleda, kui maad ei oleks riigi omandisse jäetud. Maa

munitsipaalomandisse andmise menetlus ei ole lõppenud.

d) Puudub alus väita, et nõuetekohase kaalumise korral oleks keskkonnaminister teinud teistsuguse

otsuse.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

7. Kolleegium vastab esmalt küsimusele, kas keskkonnaminister pidi käskkirja andmisel arvestama

maa munitsipaalomandisse andmise taotlusega (I), peatub seejärel käskkirja põhjendamisel (II) ning

selgitab lõpuks, kas käskkiri on antud õiguslikul alusel (III).

I

8. Maavanem tagastas 11. septembri 2009. a kirjaga Kloostrimetsa maaüksuse munitsipaalomandisse

andmise taotluse. Tagastamine toimus maa munitsipaalomandisse andmise korra (Vabariigi Valitsuse

2. juuni 2006. a määrus nr 133) § 7 lg 2 alusel. Selle sätte alusel ei jäeta taotlust läbi vaatamata HMS

§ 14 lg 6 mõttes. HMS § 43 lg 1 p 3 järgi oleks taotluse läbi vaatamata jätmine selles tähenduses

toonud kaasa taotlusega algatatud haldusmenetluse lõppemise. Maa munitsipaalomandisse andmise

korra § 7 lg 2 lubab hoopis jätta puudulikult koostatud taotluse (toimiku) läbi vaatamata "puuduste

kõrvaldamiseni". Tõlgendades kirja kooskõlas viidatud sättega, leiab kolleegium, et selle mõte ei

olnud haldusmenetluse lõpetamine, vaid linna taotluse käiguta jätmine kuni maa riigi omandisse

jätmise üle otsustamiseni.

9. Kuna munitsipaliseerimismenetlust ei lõpetatud, tuleb nõustuda ringkonnakohtu seisukohaga, et

keskkonnaminister pidi vaidlustatud käskkirja andmisel arvestama linna sooviga saada maa munitsi-

paalomandisse. Liiatigi ei nähtu ORAS-st, MaaRS-st ega maa munitsipaalomandisse andmise korrast

keeldu taotleda maa munitsipaalomandisse andmist pärast taotluse läbi vaatamata jätmist uuesti.

Arvamuses Kloostrimetsa maa riigi omandisse jätmise kohta (27. aprilli 2011. a korraldus nr 664-k,

p 3) kordas Tallinna Linnavalitsus soovi saada maatükk munitsipaalomandisse.

II

10. Ringkonnakohus leidis ekslikult, et keskkonnaministri käskkirja põhjendustest ei nähtu, et arvesse

oleks võetud linna huvi saada maatükk tagasi enda omandisse.

11. Käskkirjas on linna seisukohti, sh munitsipaalomandisse saamise soovi refereeritud, seega on seda

eeldatavasti ka teadvustatud. Viidatud on munitsipaliseerimist käsitlevale MaaRS § 28 lg 1 p-le 7

ning maa munitsipaalomandisse saamise piirangutele (tl 11p, 12). Käskkirjas võrreldakse linna ja riigi

huve.

Haldusakti põhjendusest peab nähtuma faktiline ja õiguslik alus, samuti kaalutlused, millest haldus-

organ on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg-d 2 ja 3). Praegusest käskkirjast peab nähtuma,

miks minister pidas maa riigi omandisse jätmise huvi kaalukamaks kui linna huvi munitsipaliseerida.

Käskkirja põhjendus on napp, kuid sellest on selgelt aru saada riigi huvide eelistamise põhjus –

tegemist on Natura alaga, selle kaitset oleks riigil maa omanikuna lihtsam korraldada. Käskkirjas

märgitakse: "Riik omab parimaid teadmisi ja praktilisi kogemusi kaitseväärtuste säilitamisel ning

piiranguvööndi metsade hooldamisel ja majandamisel." Viidatud on ka Pirita jõe maastikukaitseala

kaitsekorralduskava p-s 6.1 antud soovitusele vormistada Kloostrimetsa maaüksuse riigi omandisse.

12. See, et kaebajat ei veena käskkirja põhjendused ja ta üritab neid kohtumenetluses ümber lükata, ei

tähenda, et haldusakti põhjendus ei vastaks seadusega nõutud ja õiguste kaitsmiseks vajalikule

miinimumstandardile (vrd kolleegiumi 20. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-3-1-87-13, p 16). Ministri

käskkirja kaalutluste sisu kontrollib kolleegium allpool (IV). Vorminõudena on aga põhjendamis-

kohustus täidetud. Põhjendustest nähtuvad ministri põhikaalutlused, kaalutlused on jälgitavad ning

kohtul on võimalik hinnata, kas need vastavad kaalutlusreeglitele.

III

13. Keskkonnaminister jättis vaidlusaluse maa riigi omandisse MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel riigi

maareservina, põhjendades seda maastikukaitseala efektiivsema kaitse ja majandamise vajadusega.

14. Õigusaktid ei täpsusta riigi maareservi mõistet. Tegemist on määratlemata õigusmõistega.

Tavapärases tähenduses mõistetakse reservi all varu ehk tagavara. Selle kohaselt peaks maareserv

tähendama maad, mille kasutamine riigi ülesannete täitmiseks ei ole maa riigi omandisse jätmise

hetkel veel aktuaalne, kuid mille järele võib riigil tekkida vajadus tulevikus.

Praegusel juhul ei põhjendanud keskkonnaminister maa riigi omandisse jätmist tulevikus tekkida

võiva kasutusvajadusega, vaid väidetavalt juba esineva vajadusega hõlbustada riigi ülesande täitmist.

Seega ei jäetud praegusel juhul maad reservi selle sõna tavapärases tähenduses.

15. Vaidlusalune maa asub maastikukaitsealal ja on seega riikliku kaitse all (LKS 4 lg 1 p 1, lg 2 p 3).

Riikliku kaitse all oleva maa riigi omandisse jätmist reguleerib MaaRS § 31 lg 1 p 2. See säte näeb

maa riigi omandisse jätmise ette vaid olukorras, kus loodusobjekti kaitserežiim teeb võimatuks maa

kasutamise teise isiku poolt. Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et praegu ei ole niisuguse olukorraga

tegemist. Kolleegium on samuti seisukohal, et maastikukaitseala kaitset on võimalik korraldada ka

kohaliku omavalitsusüksuse omandis oleval maal.

16. 2013. aasta alguses, seega pärast vaidlustatud käskkirja andmist ja praeguse kohtumenetluse ajal

arutas Riigikogu maareformi seaduse muutmise ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse

eelnõu (335 SE). Eelnõu menetlemise ajal pöördusid Riigikogu maaelukomisjoni kui juhtivkomisjoni

poole Eesti Maaomavalitsuste Liit ja Eesti Linnade Liit üleskutsega muuta MaaRS § 28 lg 1 p 7

nõnda, et vajadus jätta maa riigi omandisse maareservina (MaaRS § 31 lg 1 p 8) ei välistaks varem

linnale või vallale kuulunud maa munitsipaalomandisse andmist (15. jaanuari 2013. a kiri nr 8-18/7;

6. veebruari 2013. a kiri nr 1-7/20).

Maa-ameti 6. veebruari 2013. a selgitustes maaelukomisjonile märgitakse, et teistel valitsusasutustel

peale Maa-ameti puudub sisuliselt võimalus jätta ehitisteta maad riigi omandisse tänasteks või

tulevasteks riiklikeks vajadusteks. "[R]iigi maareservi moodustatakse muuhulgas ka kasutusees-

märkidega, mis osaliselt või täielikult kattuvad maareformi seaduse § 31 lõike 1 punktides 2-7 ja

punktis 9 nimetatud maade riigi omandisse jätmise eesmärkidega. Kuna kehtivad õigusaktid ei

võimalda ehitisteta maad riigi omandisse jätta teisiti kui riigi reservmaana, siis ei ole võimalik näiteks

sotsiaalministril taotleda hooldekodu rajamiseks maad riigi omandisse." Viidates Vabariigi Valitsuse

10. jaanuari 2008. a kabinetiistungil heaks kiidetud maareservi moodustamise põhimõtetele, selgitas

Maa-amet, et maareserv moodustatakse mh maadest, mille osas on otstarbekas tagada pikema aja

jooksul avalik maakasutus, samuti perspektiivsete looduskaitseliste piirangutega alade maa. Maa-

amet rõhutas ka, et riigi huvi on põhjendatud peamiselt looduskaitseliste piirangutega ja

metsaseadusest tulenevate ülesannete täitmise vajadusega (http://www.riigikogu.ee/?

op=ems&page=eelnou&eid=1f886547-5d3b-42ad-b0a0-22c3be58d94a&).

Maaelukomisjon ei järginud omavalitsuste liitude üleskutset. Ka komisjon asus seisukohale, et

MaaRS § 31 lg 1 p 8 alusel võib maad jätta riigi omandisse väga erinevatel eesmärkidel, sh loodus-

kaitseliste piirangute tõttu (seletuskiri eelnõu teise lugemise teksti juurde, lk 1–2).

Järelikult on Maa-amet ja Riigikogu maaelukomisjon tõlgendanud MaaRS § 31 lg 1 p 8 laiendavalt.

Nad on seda sisuliselt käsitanud maa riigi omandisse jätmise üldklauslina, mis peaks rakenduma alati,

kui maa on juba vajalik või võib eeldatavalt tulevikus osutuda vajalikus riigi ülesande täitmiseks.

Sarnasel seisukohal oli keskkonnaminister juba 2011. aastal Riigikogus arupärimisele vastates

(12. detsembri 2011. a stenogramm, p 4).

17. Kolleegium leiab, et riikliku kaitse all oleva maa puhul ei ole alust tõlgendada MaaRS § 31 lg 1

p 8 laiendavalt.

Maaelukomisjon esitas oma seisukohad eelnõu 335 SE arutamisel alles pärast käskkirja andmist.

Need seisukohad ei pruugi peegeldada seadusandja tahet MaaRS § 31 lg 1 p 8 kehtestamisel.

Omavalitsusliitude üleskutse ei ajendanud ka kedagi tegema eelnõule muudatusettepanekut, mille üle

Riigikogu täiskoosseis oleks saanud hääletada.

Küll aga on seadusandja MaaRS § 31 lg 1 p-s 2 piiritlenud olukorrad, millal tuleb riikliku kaitse all

olev maa riigi omandisse jätta ja millal ei ole selleks vajadust. MaaRS § 31 lg 1 p-st 2 nähtub selgelt,

et kui maal asuva loodusobjekti kaitserežiim võimaldab maa kasutamist teise isiku poolt, ei ole maad

tarvis jätta riigi omandisse ning seda on järelikult võimalik anda MaaRS § 28 lg 1 p 7 alusel

munitsipaalomandisse. MaaRS § 31 lg 1 p-le 8 tuginedes ei ole võimalik sama lõike p 2 sisu

laiendada.

18. Eeltoodust tulenevalt ei ole täidetud MaaRS § 31 lg 1 p 8 kohaldamise eeldused, mistõttu puudus

ministril alus jätta maa riigi omandisse.

IV

19. Kuna maa riigi omandisse jätmiseks puudus seadusest tulenev õiguslik alus, tuleb käskkiri

tühistada. Seetõttu jääb hindamata, kas minister järgis käskkirja andmisel kaalutlusreegeid.

Ringkonnakohtu otsuses tuleb seisukohad käskkirja põhjendamise ja maa riigi omandisse jätmise

kohta asendada Riigikohtu põhjendustega. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon tuleb jätta jõusse.

Kassatsioonkaebus jääb kokkuvõttes rahuldamata (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230

lg 5 p 6).

20. Halduskohtus ja ringkonnakohtus kantud menetluskulude jaotuse kohta jääb jõusse

ringkonnakohtu otsus. Kassatsiooniastmes ei ole menetlusosalised kuludokumente esitanud.

Kautsjoni tasumisest oli kassaator vabastatud (HKMS § 107 lg 9).

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving