3-3-1-42-14 · Riigikohus

Riigikohtunike Indrek Koolmeistri ja Villu Kõve eriarvamus kohtuasjas nr 3-3-1-42-14

Me ei nõustu koosseisu enamusega, et Konkurentsiameti 27. märtsi 2013. a otsuse nr 9.2-2/13-005

resolutsiooni punktid 3 ja 4 tuleb tühistada ning Konkurentsiametile tuleb teha ettekirjutus H. Reiljani

ja M. Nõmmiku avalduse uueks läbivaatamiseks. Kassatsioonkaebus tulnuks jätta rahuldamata. Oma

eriarvamust põhjendame alljärgnevalt.

I Faktilised asjaolud, millele eriarvamus tugineb.

1. Kohtuasja materjalidest nähtuvalt pöördusid H. Reiljan ja M. Nõmmik (kaebajad) 30. septembril

2011 avaldusega Konkurentsiameti poole taotlusega kontrollida vee-ettevõtja poolt 28. septembril

2011 tehtud ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga liitumistasu pakkumuse vastavust ühisveevärgi ja -

kanalisatsiooni seadusele (ÜVVKS). Nimetatud avalduses esitatud asjaolude kontrollimiseks viis

Konkurentsiamet läbi järelevalvemenetluse, milles leidis, et vee-ettevõtja ei ole 23. aprillil 2012 uue

liitumispakkumise tegemisel rikkunud ÜVVKS sätteid. Esialgse pakkumise osas asus Konkurentsi-

amet seisukohale, et tal puudub pädevus kontrollida selle vastavust ÜVVKS-le. Konkurentsiamet

lõpetas selle järelevalvemenetluse 12. juuli 2012. a otsusega nr 9.2-2/12-014. Kaebajad sõlmisid 17.

juulil 2012 vee-ettevõtjaga liitumislepingu ning on tasunud ka pakkumisele vastava liitumistasu.

2. Kaebajad vaidlustasid nimetatud otsuse. Tallinna Halduskohtu 14. jaanuari 2013. a otsusega

tühistati Konkurentsiameti 12. juuli 2012. a otsus ja kohustati Konkurentsiametit tegema uut otsust

avaldajate 30. septembri 2011. a avalduse osas. See kohtuotsus on jõustunud. Kohtuotsuse täitmiseks

uuendas Konkurentsiamet järelevalvemenetluse ning tegi järelevalveasjas 27. märtsil 2013 uue otsuse

nr 9.2-2/13-005. Selle otsuse kohaselt puudub Konkurentsiametil pädevus kontrollida esialgse

liitumispakkumise vastavust ÜVVKS-le, sellise kontrolli läbiviimine ei ole ka otstarbekas ega

mõistlik. Teise, avaldajate aktsepteeritud liitumispakkumise osas leidis Konkurentsiamet, et

nimetatud pakkumine ei ole vastavuses ÜVVKS-ga ega liitumistasu arvutamise metoodikaga. Samas

leidis Konkurentsiamet, et kuivõrd ühisveevärgi- ja kanalisatsiooni arendustööd on tehtud vastuolus

ÜVVKS-ga, puudub Konkurentsiametil võimalus teha ettekirjutus liitumistasude vastavusse

viimiseks nimetatud seaduses sätestatud nõuetega (resolutsiooni p 3). Konkurentsiamet soovitas

menetlusosalistel kokku leppida liitumistasu mõistlikus suuruses, kokkuleppe mittesaavutamisel aga

lahendada võimalikud vaidlused liitumistasu suuruse osas maakohtus. Konkurentsiamet lõpetas sama

otsusega avaldajate 30. septembri 2011. a avalduse alusel läbiviidud järelevalvemenetluse vee-

ettevõtja suhtes (resolutsiooni p 4).

3. Kaebajate poolt Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses taotleti Konkurentsiameti eelnimetatud

otsuse resolutsiooni p-de 3 ja 4 kehtetuks tunnistamist ja Konkurentsiameti kohustamist järelevalve

jätkamiseks ning ettekirjutuse tegemiseks liitumistasu seadusega kooskõlla viimiseks. Kaebajate

väitel otsus rikub nende subjektiivseid õigusi, sest Konkurentsiamet on otsust tehes jätnud täitmata

seadusest tuleneva järelevalve teostamise kohustuse ja jätnud sellega kaitsmata kaebajate kui tarbijate

õigused. Tallinna Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata, Tallinna Ringkonnakohus jättis

rahuldamata ka apellatsioonkaebuse.

4. Seega tuli kohtuasja lahendamisel vastata vähemalt järgmistele küsimustele:

1) millise õigusliku tähendusega on kaebajate 30. septembril 2011 esitatud avaldus;

2) milline on Konkurentsiameti diskretsioon järelevalvemenetluse alustamisel;

3) milline on Konkurentsiameti diskretsioon ettekirjutuse tegemisel;

4) kas isikute õiguste kaitse on tagatud tsiviilõiguslike vahenditega.

II 30. septembri 2011. a avalduse iseloom

5. Kehtivas õiguses puudub ammendav regulatsioon järelevalvemenetluse läbiviimise kohta.

Sealhulgas puuduvad sätted, mis käsitleksid n-ö järelevalveteate esitamist ja selle menetlemist. Küll

on aga selline regulatsioon näiteks karistusõiguses, sh väärteomenetlusõiguses, mis annab sellise teate

esitajale piiratud protsessuaalse staatuse. Eelkõige tuleneb regulatsioonidest sellise teate esitaja õigus

saada haldusorganilt vastus ja seaduses ettenähtud juhtudel ka piiratud kaebeõigus. Tõenäoliselt ei ole

seadusandja pidanud vajalikuks anda isiku sellelaadsetele avaldustele ja pöördumistele

järelevalveorgani poole erilist õiguslikku tähendust. Järelevalvemenetluse eripära arvestades ei saa

sellist avaldust üldjuhul aga lugeda haldusmenetluse seadustiku kohaseks taotluseks ning sellist

avaldajat ka võimaliku järelevalvemenetluse menetlusosaliseks (taotlejaks). Pigem on tegemist

pöördumisega, mis on käsitatav ajendina järelevalvemenetluse alustamise üle otsustamisel ning

millele tuleb kohaldada märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise ning kollektiivse pöördumise

esitamise seaduse sätteid. Sellisel pöördumisel võib olla teistsugune iseloom seaduses selgelt

sätestatud juhul. Käesolevas asjas sellise juhtumiga tegemist ei ole.

6. Vaidlus puudub selles, et Konkurentsiamet on kaebajaid kaasates korduvalt nimetatud avaldust

menetlenud, avalduses esitatud asjaolusid arvestades alustanud järelevalvemenetlust ning teinud selle

osas motiveeritud otsuseid. Eeltoodust tulenevalt jääb esemetuks ja ebakohaseks ka käesoleva otsuse

resolutsioon osas, mis kohustab haldusorganit uuesti läbi vaatama 30. septembri 2011. a avaldust.

Kohtulahendi põhjendustest nähtub, et haldusorgan peab uuesti kaaluma ettekirjutuse tegemist. Meie

arvates resolutsioonist tulenev avalduse uus menetlemine ei ole aga kohane, avaldus on lahendatud

ning haldusorgan on järelevalvemenetluses kontrollinud liitumispakkumise vastavust ühisveevärgi ja

-kanalisatsiooni seadusele. Kaebuses isik taotleb sisuliselt haldusorgani kohustamist konkreetse

sisuga ettekirjutuse tegemiseks. Kaebajate tahe on samuti suunatud haldusorgani kohustamisele

järelevalvemenetlust läbi viima. Kaebajate õigus nõuda ettekirjutuse tegemist on aga iseseisev,

eelnevast erinev küsimus. Sellises võimalikus uuendatud järelevalvemenetluses kaebajad aga

menetlusosalisteks ei ole ega oma meie arvates ka kehtivale õigusele tuginevat kaebeõigust.

III Järelevalvemenetluse alustamine

7. Järelevalvemenetlust nagu iga muudki õiguslikku menetlust alustab haldusorgan ajendi ja aluse

olemasolul. Nagu ülal märkisime, on kaebajate poolt esitatud avaldus käsitatav järelevalvemenetluse

suhtes ajendina. Haldusorgani ülesandeks on kontrollida, kas järelevalvemenetluse alustamiseks on

alus, st kas ajendis toodud väited on sedavõrd piisavad ja põhjendatud, et järelevalvemenetlust

alustada. Selline eelkontroll toimub väljaspool järelevalvemenetlust.

8. Ajendi ja aluse olemasolul võib haldusorgan järelevalvemenetlust alustada. Nii kehtivast õigusest

kui ka seda kinnitavast halduspraktikast tuleneb järelevalvemenetluse alustamise otsustamisel

haldusorgani väga ulatuslik kaalutlusruum. Tõsi, seadusega võib seda otsustusvabadust piirata, seada

otsustamiseks tingimusi või teatud juhtudel diskretsioon ka välistada, kuid käesolevas asjas selliste

piirangutega tegemist pole. ÜVVKS § 154 lg 3 kohaselt teostab Konkurentsiamet liitumistasu üle

järelevalvet omal algatusel ning kontrolli kohaliku omavalitsuse asutuse, Keskkonnaministeeriumi

või Keskkonnaameti põhjendatud taotluse alusel. Järelevalve alustamiseks taotluse esitamise õiguse

andmine avalikku huvi esindavatele haldusorganitele võib olla põhjendatud ega moonuta iseendast

järelevalvemenetluse alustamise diskretsioonilist aluspõhimõtet. Seadus ei näe aga ette erahuvides

järelevalve alustamiseks siduva taotluse esitamise võimalust füüsilisele või juriidilisele isikule.

Kaebajate arvates on Konkurentsiamet rikkunud nende õigusi sisuliselt tegevusetusega. Seetõttu võib

esitada küsimuse, kas järelevalvepädevuse omistamisega, sh sunni kohaldamise õiguse andmisega ei

ole haldusorganile pandud ka kohustust aluse ja ajendi olemasolul alustada iga kord

järelevalvemenetlust ning rikkumise tuvastamisel kohaldada sundi. Vastus on eitav. Üldine

haldussfäärile omane seaduslikkuse põhimõte ei välista n-ö õiguspärase oportuniteedi võimalust.

Kohtulik kontroll haldusorgani sellise seadusest tuleneva diskretsiooni üle on väga piiratud. Kui on

võimalik möönda järelevalve adressaadi kaebeõigust tema suhtes järelevalvemenetluse alustamise

peale, siis menetlusväliste isikute kaebeõigus menetluse alustamata jätmise peale on tunduvalt

problemaatilisem. Küsimus haldusorgani keeldumisest tegutseda diskretsioonisituatsioonis on

õigusteoreetiliselt ja ka seadusandlikult sisuliselt lahendamata. Püsiv ja lünkadeta kohtupraktika

selles küsimuses puudub samuti. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-44-10 nentinud, et isikul puudub

subjektiivne õigus nõuda järelevalvemenetluse alustamist, kui pädevus- ja volitusnorm näevad ette

kaalutlusõiguse järelevalvemenetluse alustamiseks. Samas on Riigikohus märkinud, et puudutatud

isik võib nõuda, et järelevalveorgan otsustaks küsimuse kaalutlusvigadeta, kui järelevalvet sätestav

õigusnorm kaitseb ka tema õigushüve. Sama seisukohta on Riigikohus väljendanud ka asjas nr 3-3-1-

29-13. Täpsustuseks tuleb märkida, et nimetatud lahendite kontekstis on oluline mitte järelevalvet

sätestava normi (s.o pädevusnormi) kaitse-eesmärk, vaid nende õigusnormide eesmärk, mille

järgimise üle järelevalvet teostatakse. Lähtudes sellest, et enamik õigusnorme, mille järgimise üle

järelevalvet teostatakse, seonduvad lõppastmes ühel või teisel määral isikute nii avalik- kui ka

eraõiguslike õiguste ja vabadustega, on eelnevate lahenditega loodud uus kontseptuaalne situatsioon,

mis põhineb järelevalvemenetluse väliste isikute kaebeõiguse olulisel laiendamisel. Tuleb nentida

tõsiasja, et isikute kaebeõiguse sarnane laiendav käsitlus ei tugine selgetele menetlusõiguslikele

normidele, vaid on kohtuliku normiloome ilming.

Eriarvamuse esitanud kohtunikud peavad siinkohal aga vajalikuks rõhutada, et ka sellisel juhul, kui

järelevalve esemeks olev tegevus võib riivata menetlusväliste isikute õigusi, saab kohtupraktika poolt

kujundatud ning järelevalve valdkonnas äärmiselt problemaatiline kohtulik kontroll haldusorgani

poolt kaalutlusõiguse reeglite järgimise üle (eriti siis, kui kaalutlemise kriteeriumid ei ole seaduses

sätestatud) ulatuda üksnes üldpõhimõtete eiramisega seonduvate oluliste aspektide tasemele. Veelgi

enam, kohtul puuduvad selles olukorras võimude lahususe põhimõtet eiramata reaalsed võimalused

hinnata faktilistel asjaoludel põhinevate kaalutluste asjakohasust nagu ka seda, kas järelevalve

alustamiseks piisav alus esineb või mitte. HKMS § 158 lg-st 3 tulenevaid kohtu volitusi

diskretsioonilise haldusakti või toimingu õiguspärasuse hindamisel tuleb rakendada, arvestades

haldusorgani kaalutlusruumi iseloomuga konkreetses järelevalvemenetluses.

9. Kuigi selle kohtuotsuse täitmiseks tuleb uuesti alustada või uuendada järelevalvemenetlust, ei ole

järelevalvemenetluse alustamise küsimus käesolevas asjas otsustav. Kohtukoosseisu enamuse arvates

tuleb uus järelevalvemenetlus läbi viia siiski esmalt selleks, et otsustada uuesti ettekirjutuse tegemine.

Riigikohtu arvates on Konkurentsiamet ettekirjutuse tegemisest keeldumisel tuginenud ebaolulistele

asjaoludele. Asudes seisukohale, et asjakohatu on Konkurentsiameti tuvastatu, millest nähtub, et

asjassepuutuv ühisveevärk ja kanalisatsioon on rajatud ÜVVKS sätteid rikkudes, mistõttu ka tehtud

kulutused ei saa olla kooskõlas seaduses sätestatuga, sekkub Riigikohus järelevalvemenetluse

toimingute sisusse. Nii leiab Riigikohus, et Konkurentsiamet oleks käesolevas asjas pidanud

kontrollima, kas liitumistasus kajastatud kulud on vajalikud trasside ühendamiseks ning ühisveevärgi-

ja kanalisatsiooni arendamiseks. Riigikohtu eelnevat käsitlust mõistame nii, et Konkurentsiameti

tuvastatud liitumistasu õigusvastasus ei ole piisav, vaid haldusorgan oleks pidanud lahendama

küsimused liitumistasu suurusest, vajalikkusest ja põhjendatusest, seega välja arvutama ka õige

liitumistasu suuruse. Allakirjutanud on arvamusel, et kohtul puudub ka kaalutlusreeglite järgimise

kontrollimise sildi all pädevus haldusorgani läbiviidava järelevalvemenetluse eseme määratlemiseks.

Siinjuures ei ole Riigikohus arvestanud neid ÜVVKS sätteid, mis piiritlevad Konkurentsiameti

pädevuse ja annavad alused liitumistasu õiguspärasuse hindamiseks. ÜVVKS § 154 lg 2 kohaselt on

Konkurentsiameti pädevuses kontrollida liitumistasu vastavust sellele seadusele ning liitumistasu

arvutamise metoodikale. Rõhutada tuleb, et viidatud säte, samuti selle seaduse § 6 lg 2 annab

Konkurentsiametile volituse kontrollida üksnes liitumistasu õiguspärasust tuginevalt ÜVVKS ning

metoodika nõuetele. Nimetatud seaduse § 6 lg 2 paneb liitumistasu suuruse arvutamise kohustuse

vee-ettevõtjale.

Nendest normidest ei tulene, et Konkurentsiamet peaks ise arvestama välja õige, seadusele ja

metoodikale vastava liitumistasu suuruse. Käesoleval juhul on amet fikseerinud tasu mittevastavuse

õiguslikele nõuetele ning leidnud ka seda, et seaduse regulatsioonidele ja kooskõlastatud metoodikale

vastava liitumistasu arvutamine ja kehtestamine ei ole võimalik. Kohtu lähenemine on aga teine.

Vajalikuks on peetud kontrollida mitte hinnakujunduse vastavust kehtestatud normidele (mis kuulub

Konkurentsiameti pädevusse ning mida haldusorgan on meie arvates ka piisavalt põhjendades

teinud), vaid kulude põhjendatust. Need ei ole samad asjad.

IV Diskretsioonist ettekirjutuse tegemisel

10. Sisulist vaidlust ei saa olla ka selles, et menetlusvälisel isikul puudub õigus nõuda konkreetse

ettekirjutuse tegemist. Veelgi enam, järelevalvemenetluse käigus puuduste avastamisel on

haldusorganil samuti oluline diskretsioon proportsionaalse käitumisvariandi valikul. Ettekirjutus ei

ole siin ainuvõimalik viis. Paljudel juhtudel on õiguspärane tulemus saavutatav muul viisil, mis ei

eelda ettekirjutusega konkreetse keelu või kohustuse seadmist.

Kaebajad on väitnud, et järelevalvemenetlust ei saa lõpetada enne, kui on tagatud tuvastatud

õiguserikkumise kõrvaldamine ja liitumispakkumise seadusega kooskõlla viimine. Eelnevast

tulenevalt pole selline väide õige. Järelevalvemenetluse lõpetamise aluseks ei ole vältimatult üksnes

rikkumise kõrvaldamine. Viimane ei pea aset leidma sugugi järelevalvemenetluses. Kuigi õiguslikult

puudub piisav selgus selles, kas ettekirjutuse täitmine ja täitmise kontroll toimub

järelevalvemenetluses, on ettekirjutuse täitmise kontrolli, täitmise tagamise meetmete kohaldamise ja

sundtäitmise näol siiski tõenäoliselt tegemist iseseisva haldustäitemenetlusega. See menetlus on

ajaliselt selgelt lahutatud järelevalvetoimingutest ning reeglina erineb menetlusosaliste ringi ja nende

õiguste poolest järelevalvemenetlusest.

Selles asjas ei ole tuvastatud, et ettekirjutuse tegemata jätmine on ilmselgelt ebaproportsionaalne.

Seega jääb kohtu positsioon ka avalduse uue läbivaatamise eesmärgi osas arusaamatuks. Lisaks tuleb

aga arvestada ka Konkurentsiameti väiteid, mille kohaselt hüpoteetiliselt võimalik ja

Konkurentsiameti pädevusele vastav ettekirjutus vee-ettevõtjale tema poolt kehtestatud liitumistasu

kooskõlla viimiseks seaduse ning metoodikaga ei oleks praktikas täidetav. Ettekirjutuse täidetavus on

aga sellise haldusakti andmise põhinõue. Siinjuures tuleb arvestada ka seda, et isegi liitumistasu

ülemäärasuse tuvastamisel puudub järelevalveorganil pädevus panna ettekirjutusega järelevalvatavale

eraõiguslikule isikule kohustust liitumistasu ülemäärase osa tagasimakseks. Asja lõplik otsustamine

tsiviilkohtumenetluses ei tooks aga vältimatult kaasa ettekirjutusega ühtivat otsustust. Seega poleks

konkreetsel juhul ettekirjutuse tegemisega tagatud ka isiku õiguste efektiivne kaitse.

11. Eraldi tuleks rõhutada, et nii järelevalvemenetluse alustamine kui ka selle lõpetamine on

olemuselt menetlustoimingud. Seisukoht, et tegemist pole haldusaktiga, on võetud ka lahendis asjas

nr 3-3-1-44-10, punktides 11–14. Sellise menetlustoimingu suhtes ei ole kohaseks meetmeks

tühistamisnõue. Kuigi käesoleval juhul on järelevalveorgan lõpetanud menetluse vaidlustatud

otsusega (resolutsiooni punkt 4), ei tulene sellest aktis sisalduva menetluse lõpetamise otsustuse

suhtes tühistamisnõude lubatavus.

V Isiku õiguste kaitse alternatiiv

12. Vaidlus puudub selles, et vee-ettevõtja ja avaldajate suhted põhinevad eraõiguslikul lepingul.

Lõppastmes on eraõigusliku sisuga ka liitumistasu, vaatamata sellele, et seadusest tulenevalt on

tegemist avaliku võimuga kooskõlastatava tasuga ning selle rakendamise õiguspärasuse üle

teostatakse vee-ettevõtja suhtes riiklikku järelevalvet. Käesolevas asjas on isik pöördunud

haldusorgani poole oma olemuselt eraõiguslike subjektiivsete õiguste kaitseks, mida väidetavalt on

rikkunud teine eraõiguslik subjekt, vee-ettevõtja. Tuginedes Eesti Vabariigi põhiseaduse §-le 14, on

koosseisu enamus õigesti märkinud, et isikute õiguste ja vabaduste tagamine on muuhulgas ka

täitevvõimu kohustus ning vajadusel peab täitevvõim kaitsma isikuid ka eraõiguslikes suhetes. Sellest

põhimõttest ei saa aga mingilgi moel tuletada järeldust, et isikute õiguste kaitse kohaseks ja

möödapääsmatuks meetmeks on järelevalveline tegevus. Sellele tuginedes ei saa teha järeldusi ka

järelevalveorgani kohustuste ja õiguste ning tegevuse õiguspärasuse kohta konkreetses õigussuhtes.

Riiklikku järelevalvet viiakse läbi esmalt avalikes huvides. Korrakaitseseaduse § 4 lg 2 sätestab:

“Eraõiguslike normide järgimine ja isiku subjektiivsete õiguste ning õigushüvede kaitstus on avaliku

korra osa niivõrd, kuivõrd kohtulikku õiguskaitset ei ole võimalik õigel ajal saada ja ilma

korrakaitseorgani sekkumiseta ei ole õiguse realiseerimine võimalik või on oluliselt raskendatud ning

kui ohu tõrjumine on avalikes huvides.“ See põhimõte on olnud järelevalve korraldamise

aluspõhimõtteks ka enne korrakaitseseaduse kehtestamist. Analüüsides nimetatud normi, on ilmne

järeldus, et viidatud normist ei tulene siiski keeldu seadusega laiendada riiklikku järelevalvet ka

nendele õigusvaldkondadele, kus põimuvad avalikud ja erahuvid. Käesoleval juhul on seadusandja

laiendanud järelevalvepädevust ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni teenuse tasude, sh liitumistasude

kehtestamisele. Sellise hinnakontrolli teostamine on nii avalikes kui ka erahuvides.

Kohtuotsuse põhjendustest nähtub, et Konkurentsiameti järelevalvepädevust sätestavad ÜVVKS

regulatsioonid on KorS § 4 suhtes erinormideks ja legitimeerivad järelevalve teostamise erahuvides.

Seda järeldust me ei jaga. Ka ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni valdkonnas järelevalve läbiviimise

põhialuseks on avalik huvi. Avaliku huvi puudumisel ei tulene ka ÜVVKS sätetest haldusorganile

järelevalve läbiviimise ülesannet. Seega ei saa õigusaktidest tuletada isiku õigust nõuda

haldusorganilt tema eraõiguslikes suhetes tekkinud subjektiivsete õiguste kaitseks järelevalve-

menetluse läbiviimist ning kaitsemeetmete kohaldamist. Selline subjektiivne õigus ei ole tuletatav ka

konkreetse valdkonna regulatsioonidest. Veelgi enam, isegi juhul, kui haldusorgan alustab

järelevalvemenetlust isiku pöördumisele tuginevalt, ei ole järelevalve vahetuks eesmärgiks selle isiku

õiguste kaitse. Eesmärgiks saab olla ikkagi järelevalvatava subjekti tegevuse õiguspärasuse

tuvastamine, kooskõla seaduste ja nende alusel antud õigusaktidega ning lõppastmes ka rikkumiste

kõrvaldamine. Korrakaitseseaduse terminoloogia tähenduses – avaliku korra sfääris ohu ennetamine

ja tõrjumine.

Kooseisu enamus tugineb ka seisukohale, et KorS § 4 lg 2 ei piira veetarbijate õigust pöörduda

kohtusse kaebusega, millega veetarbija vaidlustab järelevalvemenetluse alustamata jätmist või

lõpetamist ja taotleb vee-ettevõtjale ettekirjutuse tegemist. Selline väide on asjakohatu. Korra-

kaitseseadus ei reguleeri kaebeõigust halduskohtus ega peagi seda tegema. Leiame, et tsiteeritud

norm on järelevalvemenetluse alustamist ja läbiviimist piirava iseloomuga, legitimeerides

haldusorgani sekkumise isiku subjektiivsete õiguste kaitse eesmärgil eraõiguse toimesfääri üksnes

juhtumiga, kus kohtulikku õiguskaitset ei ole võimalik õigel ajal saada ja ilma haldusorgani

sekkumiseta ei ole õiguse realiseerimine võimalik või on oluliselt raskendatud. Normi loogikast

lähtudes on seadusandja prioriteetseks eraõiguste kaitse viisiks lugenud kohtulikku õiguskaitset, mitte

aga riiklikku järelevalvet. Oluline on see, et korrakaitseseaduse, st ka riikliku järelevalve ideoloogia

rajaneb iga isiku kohustusel esmalt ise kaitsta oma õigusi, sealhulgas ka pädeva kohtu poole

pöördumisega, mitte aga rakendama selleks järelevalveorganit. Neid seaduses sätestatud tingimusi

arvestades peab pädev järelevalveorgan langetama ka kaalutlusotsuse konkreetse järelevalve-

menetluse läbiviimise vajalikkuse osas. Seega oleks õiguspärane järelevalvemenetluse alustamata

jätmine ka seetõttu, et isikul on oma õiguste kaitseks efektiivsemad võimalused. Kuigi haldusorgan ei

ole ettekirjutuse tegemata jätmise alusena selgelt tuginenud nimetatud põhjendusele, on koosseisu

enamuse väide selle kohta, et vastustaja pole keeldunud ettekirjutuse tegemisest motiivil, et

kaebajatel oleks enda õiguste kaitseks mõistlikum pöörduda maakohtusse, ülemäära kategooriline.

Siiski on haldusorgan vaidlustatud otsuses osutanud kohtuliku kaitse võimalusele ning otsesõnu ka

soovitanud kaebajatel saavutada vee-ettevõtjaga kokkulepe või pöörduda (maa)kohtusse.

13. Oleme seisukohal, et käesolevas asjas on kaebajatel olnud tagatud võimalus oma õiguste

kohtulikuks kaitseks ja pealegi efektiivsemalt kui halduskohtus järelevalvemenetlust taotledes.

Nimelt saavad kaebajad, kes ei nõustu vee-ettevõtja soovitud liitumistasuga, esitada vee-ettevõtja

vastu maakohtusse tsiviilkohtumenetluse korras hagi, paludes asendada vee-ettevõtja tahteavaldus

liitumislepingu sõlmimiseks mõistlikel tingimustel, mh ÜVVKS § 6 nõuetele vastava liitumistasuga

(vt nt Riigikohtu 4. märtsi 2010. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-164-09, p-d 31–34). Selliselt on võimalik

kohtusse pöördudes saavutada kaebajate soovitud tulemus vaid ühe kohtumenetlusega. Kui kaebajad

on liitumislepingu nende arvates seadusevastastel tingimustel juba sõlminud, saavad nad aga hageda

seadusliku liitumistasu suuruse tuvastamist ja enammakstu tagastamist.

14. Kaebajate valitud tee ei ole meie arvates mõistlik. Esmalt pöördusid nad Konkurentsiameti poole

palvega teostada vee-ettevõtja liitumistasu määramise põhimõtete üle järelevalvet, sellest keeldumisel

vaidlustasid aga keeldumise halduskohtus, kes omakorda käesoleva lahendi tulemusel kohustab

Konkurentsiametit uuesti järelevalvet teostama. Kui Konkurentsiamet aga uuesti leiab, et tal ei ole

põhjust ettekirjutust teha, võivad kaebajad selle taas halduskohtus vaidlustada. Ettekirjutuse tegemise

korral saab selle vaidlustada aga vee-ettevõtja. Seega võib liitumishinnas selguse saamine tähendada

erinevaid ajaliselt kestvaid menetlusi. Pealegi ei ole Konkurentsiametil ega halduskohtul pädevust

lugeda leping vee-ettevõtjaga sõlmituks ega kohustada selle tingimusi muutma. Konkurentsiamet

saab üksnes määrata vee-ettevõtjale sunniraha (vt mh ÜVVKS § 156) või trahvida teda väärteo korras

(ÜVVKS § 151 lg 4, § 153 lg 2 teine lause). Mõlemat saab vee-ettevõtja omakorda vaidlustada.

Kaebajate valitud õiguskaitsetee ebamõistlikkust kinnitab see, et nad ei ole ligi kahe aasta jooksul

jõudnud nende soovitud eeldatavale tulemusele (liitumine ÜVK-ga mõistlikel tingimustel ja

liitumistasu tagastamine ebaseaduslikus osas) sisuliselt sammugi lähemale. Maakohtusse hagi

esitades olnuks lepingutingimused suure tõenäosusega juba paika pandud. TsMS § 378 lg 1 p 10

alusel olnuks tõenäoliselt ka võimalik tagada liitumine mõistlikel tingimustel esialgselt juba hagi

tagamise alusel.

15. Kui kaebajad on ka haldusmenetluse ja halduskohtumenetluse n-ö lõpuni käinud ja

Konkurentsiamet teinud liitumistasu kohta ettekirjutuse ja see on ka jõustunud, mh halduskohtus läbi

vaieldud, ei pruugi kaebajatele ometigi olla tagatud, et nad just sellistel tingimustel liitumislepingu

saavad. Nimelt kui kaebajad hagevad lõpuks vee-ettevõtjalt lepingu sõlmimist või muutmist ja

liitumistasu osalist tagastamist ja tuginevad haldusaktile ja halduskohtu otsus(t)ele, ei pruugita neid

liitumistasu osas lugeda siduvaks tsiviilkohtumenetluses, st lõpuks tuleb liitumistasu suurus ikkagi

seal selgeks vaielda (vt nt Riigikohtu 20. septembri 2012. a otsus tsiviilasjas nr 3-2-1-96-12, p 16).

16. Oleme seisukohal, et käesolev otsus suunab inimesi põhjendamatult eelistama oma õiguste

aktiivsele kohtulikule kaitsele „tagauksi“ täitevvõimu järelevalvemenetluse kaudu. On oht, et

haldusorgan või kaalutlusvigade kontrolli varjus ka halduskohus hakkab ise eraõiguslikke vaidlusi

lahendama. Nii moonutab see lahend ka põhiseaduse §-st 146 tulenevat õigusemõistmise kui kohtu

ainuõiguse sisu, kuna suunab õigusemõistmise üha enam täitevvõimu kätte. Sellega muudetakse

inimesi tegelikult ka üha abitumaks, paisutatakse vajadust kaasata riiklikku järelevalveressurssi ja

kulutakse nii avalikku raha ebamõistlikult. Põhjenduseks ei saa olla asjaolu, et kohtulik kaitse

maakohtus on õiguslikult liiga keeruline või kulukas. Isikul on võimalik ja mõistlik palgata kohtuasja

ajamiseks advokaat, raha nappuse korral aga taotleda riigi õigusabi. Võimalikud erinevad lahendid

haldusmenetluses (halduskohtumenetluses) ja tsiviilkohtumenetluses võivad aga õõnestada riigi

autoriteeti.

Kokkuvõtteks

Leiame, et koosseisu enamuse valitud tee ei tugine kehtivale õigusele ega ole õigustatav sooviga

tagada efektiivsemalt isiku olemuselt eraõiguslikke subjektiivseid õigusi. Selle püüdluse

alusmotiivide paikapidamatust kinnitab ilmekalt käesoleva asja menetlus ja asjas tehtud kohtulahend.

Viimane laiendab küll halduskohtu volitusi, sekkumaks haldusorgani diskretsioonisfääri, kuid, mis

olulisem, annab hoopiski tunnistust taotlusest laiendada täitevvõimu rolli isiku eraõiguslike

subjektiivsete õiguste kaitsel ning osutab ebamõistlikule tendentsile laiendada täitevvõimu rolli

ühiskonnaelu juhtimisel, sh järelevalve ning sellega seonduva sunni kohaldamisel. Valitud tee

muudab järelevalveorgani sisuliselt ka eraõiguslike subjektide vaheliste vaidluste kohtuvälise

lahendamise institutsiooniks. Eriarvamusele jäädes oleme veendunud, et riigi demokraatlikku ja

õigusriigile omast võimude tasakaalu nõuet järgides on kehtivas õiguskorras tsiviilkohtumenetluse

näol olemas piisavad ja efektiivsed vahendid ka kaebajate eraõigussuhetes väidetavalt rikutud õiguste

kaitseks. Puudub vajadus järelevalvekorralduses sellest kohtuotsusest tulenevate küllaltki ulatuslike

muudatuste tegemiseks.

Indrek Koolmeister, Villu Kõve