3-4-1-18-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

MÄÄRUS

Kohtuasja number

3-4-1-18-14

Määruse kuupäev

8. oktoober 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Politsei ja piirivalve seaduse § 106 lg 1 põhiseaduslikkuse

kontroll

Menetluse alus

Tartu Halduskohtu 8. mai 2014. a otsus haldusasjas nr 3-13-

2214

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Anda asi üle Riigikohtu üldkogule.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sotsiaalkindlustusameti Põhja Pensioniameti Kohtla Järve büroo 6. oktoobri 2011. a otsusega

nr 12596 määrati Viktor Tsukanovile pension 521,52 eurot kuus. Otsuse põhjenduste kohaselt oli

pensioni arvutamise aluseks politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 100 lg 1 (kuni

31. detsembrini 2012 kehtinud redaktsiooni) kohaselt ametipalk 695,36 eurot, mida arvutati viimase

ametikoha palgaastmele vastava palgamäära ja teenistusastmetasu alusel. Tulenevalt PPVS § 101 lg-

st 2 oli pensioni suuruseks 50 protsenti tema pensioni arvutamise ametipalgast ehk

695,36 × 0,5 = 347,68 eurot. Pensioni suurendati PPVS § 117 lg 6 alusel 173,84 euro võrra.

2. Sotsiaalkindlustusameti Kohtla-Järve büroo indekseeris 1. aprillil 2013 V. Tsukanovi pensionit

521,21 eurot indeksiga 1,05 (PPVS § 106 lg 1). Selle tulemusena oli V. Tsukanovi uueks pensioniks

547,60 eurot kuus.

3. Tartu Halduskohtusse saabus 21. oktoobril 2013 V. Tsukanovi kaebus Sotsiaalkindlustusameti

Põhja Pensioniameti Kohtla-Järve büroo 1. aprilli 2013. a tegevuse peale.

TARTU HALDUSKOHTU OTSUS

4. Tartu

Halduskohus

rahuldas

V. Tsukanovi

kaebuse,

tunnistas

õigusvastaseks

Sotsiaalkindlustusameti Kohtla-Järve büroo 1. aprilli 2013 toimingu ning PPVS § 106 lg 1

põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles alates 1. jaanuarist 2010 kuni 1. jaanuarini 2013

pensioneerunud politseinike pensioni ümberarvutamisel ei arvestatud 1. jaanuarist 2010 kuni

1. jaanuarini 2013 kehtinud politseinike ametipalkade vähendamist.

5. Kaebaja taotleb vastustaja 1. aprilli 2013 toimingu (pensioni indekseerimise) õigusvastasuse

tuvastamist.

6. Asjassepuutuv säte on PPVS § 106 lg 1, kuna selle sätte alusel indekseeriti kaebaja pension.

7. PPVS § 106 lg 1 riivab PS § 12. Politseinike pensione ei indekseerita võrdsetel alustel, kuna enne

1. jaanuari 2013 pensioneerunud politseinike pensione indekseeritakse vähendatud palga (vähendati

8%) alusel, kuid pärast 1. jaanuari 2013 pensioneerunud politseinike pensione indekseeritakse

taastatud palga alusel.

8. Erineva kohtlemise põhjused on asjakohatud. Seadusandja ei ole eristanud kahte isikute gruppi ega

analüüsinud, miks enne 1. jaanuari 2013 pensioneerunud politseinikelt on võetud õigus pensioni

taastamisele, kui palgad taastati. Seega on tegemist ebavõrdse kohtlemisega, millel puudub

ülekaalukas avalik huvi ja legitiimne eesmärk.

9. Vaidlustatud toiming on õigusvastane, kuna see põhineb põhiseadusega vastuolus oleval

materiaalõigusel ning rikub kaebaja õigusi.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu põhiseaduskomisjon

10. PPVS § 106 lg 1 on põhiseadusega kooskõlas osas, milles alates 2010. aasta 1. jaanuarist kuni

2013. aasta 1. jaanuarini penisonile läinud politseinike pensioni ümberarvutamisel ei arvestatud

2010. aasta 1. jaanuarist kuni 2013. aasta 1. jaanuarini kehtinud politseinike ametipalkade

vähendamist.

11. Indekseerimine mõjutab penisoni suurust ning pensioni suuruse arvutamise aluste

põhiseaduspärasuse üle käiva kohtuvaidluse lahendus sõltub mh PPVS § 106 lg-st 1. Samas ei määra

vaidlusalune säte ja PPVS tervikuna politseiametnike pensioni ja selle aluseks olevat ametipalga

suurust. Seetõttu ei pruugi normikontroll vastava sätte osas olla lubatav, kui vaidlus käib ainult

väljamakstava pensioni suuruse üle.

12. Halduskohus tuvastas, et pärast 2010. a 1. jaanuari, kuid enne 2013. a 1. jaanuari pensionile

jäänud politseinike ametipalkasid vähendati 8%. 2013. a-l taastati politseinike ametipalgad. Pärast

2013. a 1. jaanuari määratud pensionid on arvutatud taastatud ametipalga alusel, kuid 2010. a

1. jaanuarist kuni 2013. a 1. jaanuarini määratud pensionid on arvutatud vähendatud ametipalga

alusel. Seega on indekseerimise aluseks oleva pensioni suurus isikutel erinev ja pensioni suuruse

alusel ei kohelda isikuid võrdselt.

13. PPVS muutmise seaduse eelnõu 326 SE kehtestamise eesmärkideks oli eelkõige soov ühtlustada

riiklike pensionide (sh eripensionide arvestamise põhimõtted) ning politsei eripensionide arvestamise

põhimõtteid valdkonnasiseselt, samuti muuta politseipensionide arvestamise süsteemi lihtsamaks

ning kasutada riigieelarvelisi rahalisi vahendeid otstarbekalt ja säästlikult. Seega on eesmärgiks

tõhusam ja samal ajal riigi ressursse säästvam menetlus. Regulatsiooni legitiimseks eesmärgiks saab

pidada ka seda, et tagada politseiametnike eripensionide varasemast suurem stabiilsus ning

prognoositavus, samuti pensioni püsiv ostujõud.

14. Abinõu on sobiv, kuna aitab eespool mainitud eesmärke saavutada. Abinõu on vajalik, sest

eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt

sama efektiivne kui esimene. Abinõu on ka mõõdukas. Muudatus ei mõjuta politseipensioni saavate

isikute õigusi rabavalt ebasoodsas suunas, sest pensionid ei vähenenud. Kaebajal ei tekkinud

õiguspärast ootust pensioni suurenemisele pärast 2013. a 1. jaanuari toimunud politseiametnike

palkade tõstmist, kuna muutus õiguslik regulatsioon. Ei saa tugineda eeldusele, et kehtiv regulatsioon

ei muutu. Pensionäridel tuli arvestada võimalusega, et pension võib tulenevalt palga muutumisest kas

suureneda või väheneda. Erinev kohtlemine tuleneb pensioni arvutamise lähtekohaks võetava

ametipalga suurusest, mitte PPVS-st tuleneva regulatsiooni erinevusest. Eeldusel, et teenistuja võib

pensioni saamise aluste täitmise korral otsustada pensionile jäämise aja üle ise, on ebavõrdne

kohtlemine piisavalt põhjendatud.

15. Põhiseaduskomisjoni arvamusele lisatud õiguskomisjoni arvamuses ollakse seisukohal, et

PPVS § 106 lg 1 on põhiseaduspärane.

Sotsiaalkindlustusamet

16. Osaliselt indekseeriti pensione juba alates 1. jaanuarist 2010.

17. Pensionisüsteemi muudatuse eesmärgiks on kaotada erisüsteemid ja ühtlustada pensionisüsteemi

ning vältida isikute ebavõrdset kohtlemist. Indekseerimise süsteem on võetud kasutusele

kaitseväeteenistuse seaduses, kohtute seaduses jt eriseadustes.

18. Eripensionide kehtestamine ja maksmine ei ole põhiseadusest tulenev riigi kohustus.

Eripensionid, sh politseiametnike eripensionid on riigi soodustus. Sellega on riigil võimalik

kujundada eriteenistusi vastavalt vajadusele.

19. Isikul saab tekkida õigustatud ootus, et määratud pensioni ostujõud ei väheneks. Isik ei saa

eeldada, et määratud pensioni ostujõud aastatega suureneks.

Õiguskantsler

20. PPVS § 100 lg 11, § 106 lg 1 ning politsei ja piirivalve seaduse muutmise seaduse § 1 p 4

(täpsemalt osas, milles see muudab PPVS kuni 31. detsembrini 2012 kehtinud redaktsiooni § 106 lg-

d 1, 2 ja 4) on osas, milles need ei võimalda alates 1. jaanuarist 2013 ümber arvutada

politseiametnike väljateenitud aastate pensione lähtuvalt politseiametnike ametipalga muutumisest,

õiguspärase ootuse põhimõttega kooskõlas, kuid võrdse kohtlemise põhimõttega vastuolus.

21. Asjassepuutuvad on PPVS § 100 lg 11, § 106 lg 1 ja politsei ja piirivalve seaduse muutmise

seaduse § 1 p 4 osas, milles need ei võimalda alates 1. jaanuarist 2013 ümber arvutada

politseiametnike väljateenitud aastate pensione lähtuvalt politseiametnike ametipalga muutumisest.

22. Kaebajal ei olnud võimalik enam oma tööalaseid valikuid muuta ega ka ise täiendavalt pensioni

saamiseks panustada. Tulenevalt ametipalkade suurendamisest oli kaebaja pension 1. jaanuarist 2013

kuni sama aasta märtsini 209,73 euro võrra väiksem. Pärast 1. aprilli 2013. a indekseerimist oli

pension väiksem 183,65 euro võrra. Ka pärast 1. jaanuari 2014 on ametipalku suurendatud.

23. Õiguspärane ootus seisneb kaebaja ootuses, et tema pension on pensionile õiguse tekkimise järel

75% vastava ametikoha politseiametniku ametipalgast pensioni maksmise ajal. Kaebaja läks

pensionile pärast ametipalkade kärpimist. Palgakärbe kehtestati tähtajatuna. Pärast politseiametnike

ametipalkade tõusu kuni indekseerimiseni moodustas kaebaja pension 54% ning pärast

indekseerimist 56% vastava ametis oleva politseiametniku ametipalgast (senise 75% asemel). Vahe

on märkimisväärne ja see võib tulevikus veelgi suureneda.

24. Üldises pensionisüsteemis toimub üleminek riiklikult pensionisüsteemilt isiku igakuisel panusel

põhinevale pensionisambasüsteemile. Samuti on võetud suund eripensionisüsteemi reformimisele,

sest eripensionidega senisel kujul jätkamist peetakse riigile liiga koormavaks. Seetõttu tegi

seadusandja mööndusi ka varem lubatud eripensionide maksmise alustes. Kui seadusandja on asunud

uute teenistusse astujate suhtes eripensioniõigust kaotama, on teatud määral õigustatud ka varasemate

teenistujate soodustuste vähendamine, mida toetab võrdse kohtlemise põhimõte. Pensioni

ümberarvutamise regulatsiooni eesmärgiks oli võrdse kohtlemise tagamine. Tegemist on selle

eesmärgi saavutamiseks sobiva ja vajaliku abinõuga.

25. Eripensioniõigus on soodustus võrreldes üldalustel riikliku vanaduspensioni saajatega.

Eripensioniõiguse andmine ei ole üldjuhul PS § 28 lg-st 2 tulenev riigi kohustus. Tegemist on riigi

heast tahtest ja poliitilistest eesmärkidest lähtuvalt isikutele antava hüve või soodustusega. Seetõttu

peaks seadusandjal eripensioniõiguse reguleerimisel olema ulatuslik kujundamisruum.

Muudatus kaebaja pensioni suuruses on ulatuslik, ametipalga muutumisel pensioni ümberarvutuse

lubadus kehtis üle kümne aasta ning kaebaja ei saa enam varasemaid ameti- ja pensionivalikuid

muuta ega ise enam oma pensioni suurust mõjutada. Teiselt poolt tuleb arvestada, et enne PPVS

jõustumist pensionile jäänud politseiametnike pensionide ümberarvutamine ametipalga muutumisest

tulenevalt lõpetati juba 1. jaanuaril 2010 ning asendati indekseerimisega. Ühtlasi väljendati juba selle

muudatuse väljatöötamisel kavatsust hakata ka pärast PPVS jõustumist pensionile jäävate

politseiametnike pensioni indekseerima. Viimati mainitu mõjutab ka kaebaja õiguspärase ootuse

kaitse määra, sest kui varem pensionile jäänud ametikaaslaste suhtes on indekseerimist juba

rakendatud ning üldiselt on võetud suund eripensionide indekseerimisele, ei saa ka kaebaja jaoks tulla

indekseerimine täiesti ootamatult.

Muudatus pensioni ümberarvestamise alustes ei toonud kaasa kaebaja pensioni vähenemist.

Seega kaebaja õiguspärase ootuse riive ulatus ei kaalu üles üldist vajadust eripensionireformiks,

arvestades sellega kaasnevat võrdse kohtlemise põhimõttest tulenevat vajadust tasakaalustada endiste,

praeguste ja tulevaste teenistujate sotsiaalsed garantiid.

26. Sarnased võrreldavad grupid, keda erinevalt koheldakse, on politseiametnikud, kellele määrati

politseiametniku pension 1. jaanuaril 2010 – 31. detsembril 2012, ning politseiametnikud, kes on

1. jaanuari 2013 seisuga politseiametniku pensioni saamiseks esitatud staažinõude täitnud ning

kellele määrati või määratakse pension 1. jaanuaril 2013 jõustunud politseiametniku ametipalga järgi.

Grupid sarnanevad selle poolest, et nendesse kuuluvad politseiametnikud on 1. jaanuari 2013 seisuga

politseiametniku pensioni saamiseks esitatud staažinõude täitnud. Grupid erinevad pensionile jäämise

aja poolest. Erinevus seisneb pensioni erinevas suuruses. Legitiimseks eesmärgiks oli võrdse

kohtlemise tagamine. Samas ei aita valitud abinõu politseiametnikest pensionäre võrdselt kohelda,

mistõttu ei ole abinõu sobiv.

27. Eesmärki parandada ametis olevate politseiametnike sotsiaalseid garantiisid ei saa pidada

legitiimseks, kuna see ei selgita, miks pensionile jäänud politseiametnike sotsiaalseid garantiisid

vähendatakse.

28. Samal ametikohal olnud teenistuja pension võib olla erinev sõltuvalt pensionile jäämise ajast, kui

seda õigustavad sisulised erinevused tehtud töös või töötingimustes ning erinev kohtlemine on

põhjalikult kaalutud. Märkimisväärseid muudatusi aga ei esine.

29. Ainukeseks võimalikuks eesmärgiks jääb riigi raha kokkuhoid, mida ei saa käsitada legitiimse

eesmärgina.

Siseministeerium

30. PPVS § 106 lg 1 on põhiseaduspärane. Rikutud ei ole enne 1. jaanuari 2013 pensionile jäänud

politseiametnike õiguspärast ootust. Isikul tekib pärast pensioni määramist õiguspärane ootus, et

temale määratud eripensioni ära ei võetaks ning et üldjoontes püsiks pensioni ostujõud selle

määramise ajaga võrreldes samal tasemel. Isikul ei ole õiguspärast ootust, et pensioni suuruse

arvutamise põhimõtted jäävad alatiseks samaks.

31. Enne ja pärast 1. jaanuari 2013 pensionile jäänud politseiametnikke ei ole põhjendamatult

ebavõrdselt koheldud. Majanduskriisi tõttu vähendati politseiametnike palku 8%, millega vähenesid

ka pensionid. Enne 1. jaanuari 2010 ja ajavahemikus 1. jaanuar 2010 – 31. detsember 2012 pensionile

jäänud politseiametnikke ei kohelda erinevalt, kuna mõlemal perioodil määratud pensionid on

keskmiselt sisuliselt sama suured. Ajavahemikul 1. jaanuar 2010 – 31. detsember 2012 pensionile

jäänud politseiametnike pension on väiksem sarnasel ametikohal töötanud ja alates 1. jaanuarist 2013

pensionile jäänud politseiametnike pensionist. Eripensionite reformi tegemine oli eelmise Vabariigi

Valitsuse tegevusprogrammi eesmärk. Eripensionid ei haaku pensionisüsteemi sambalise

struktuuriga. Vanaduspensioniea sissetulek kujuneb mitmest erinevast allikast. Praegu saab igaüks

kaasa aidata oma tulevase pensioni kujundamisele. Indekseerimissüsteemi rakendamine tõi

paratamatult kaasa olukorra, kus enne ja pärast süsteemi rakendumist pensionile jäänud isikute

seisund mõnevõrra erineb.

32. 1. jaanuaril 2013 muutusid oluliselt kõikide politseiametnike töötasustamise põhimõtted. Mindi

üle ametikohtade hindamisel põhinevale palgasüsteemile (sh tõusid palgamäärad ja vähenesid

teenistusastmetasud). Kõik politseiametnikud viidi üle põhitööle vastavale palgaastmele. Selle raames

võisid osal põhitöödel palgaastmed alaneda, teistel tõusta. Kui isik jätkas oma senist tööd ja tema

ametipalk oleks madalamale palgaastmele üleviimisel vähenenud, siis sellistele isikutele määrati

ametipalga säilitamise diferentseerimine summas, mille võrra ametipalk oleks uute palgaastmetega

vähenenud. Reformi tulemusena kehtestati kõikidele põhitöödele kindlad palgaastmed ning

suurendati oluliselt palgaastmetele vastavaid palgamäärasid. Põhitööd muutusid omavahel

võrreldavaks ning oli võimalik selgitada konkreetsele tööle määratud palgaastet. Palgasüsteemi

reformi sellisel kujul elluviimise üheks eeltingimuseks oli seniste pensionite indekseerimine ja nende

lahtisidumine senistest palgaastmetest. Kui seniseid pensioneid ei oleks indekseeritud, siis ei oleks

osutunud võimalikuks põhitöödele (ja vastavatele ametikohtadele) üheselt vastavatele palgaastmetele

üle minna ning politseiametnike palgaastmeid muuta, sest oleks tulnud tagada palgaastmete

võrreldavus pensioni ümberarvutamise alusena. Eeltoodust tuleneb omakorda, et kui ei oleks

osutunud võimalikuks ulatuslik palgaastmete muutmine, siis omakorda ei oleks palgamäärad saanud

2013. aastal sedavõrd palju tõusta. 2013. aastal suurenes Politsei- ja Piirivalveameti palgafond 6,97%

89,35-lt 94,73 miljoni euroni. Rahaliselt ei olnud võimalik säilitada samu palgaastmeid ning

suurendada samal ajal niivõrd suurel määral neile vastavaid palgamäärasid.

33. Kui kaebaja oleks pensioneerunud pärast 1. jaanuari 2013, ei oleks ta töötanud 7. palgaastmel,

vaid 5. palgaastmel. Seetõttu ei oleks tema pensioni arvutatud lähtuvalt 932 eurost, vaid 801 eurost.

1. jaanuarist 2010 – 2. oktoobrini 2011 töötas kaebaja Jõhvi kriminaaltalituse jälitusametnikuna

(põhitöö RJ3, palgaaste 7). 1. jaanuarist 2012 võeti kasutusele uued põhitööd, millega jälitusametnike

ametikohad ja põhitööde nimetused muudeti, uueks põhitöö ja ametinimetuseks sai uurija. Selle

muudatuse käigus 2012. a-l palgaastmeid üldjuhul ei muudetud. PPA-s 2013. a alguses rakendunud

uue palgasüsteemiga määrati kõikidele uurijatele (põhitöö nr 373) 5. palgaaste. Kellegi sissetulek

sellega ei vähenenud, kuna palgaastmele vastavad palgamäärad tõusid oluliselt. 2011. a-l, mil kaebaja

lahkus teenistusest, oli talle kehtestatud 7. palgaaste. Kui ta oleks jätkanud uurijana töötamist

palgamäärade tõstmiseni ehk 2013. a-ni, oleks talle palka makstud 5. palgaastme palgamäära alusel.

Seega, kui ta oleks valinud pensionile minekuks perioodi alates 1. jaanuar 2013, oleks ka pension

määratud 5. palgaastme järgi.

Justiitsminister

34. PPVS § 106 lg 1 on põhiseadusega kooskõlas.

35. Majanduskriisi tingimustes kärbiti politseinike palkasid.

36. Enne 1. jaanuari 2010 pensionile jäänud politseinikke ei saa võrrelda kaebajaga, sest nende

pensioni arvutamise põhimõtted ja palgasüsteem tulenes politseiteenistuse seadusest ning neile nähti

ette eriregulatsioon. Isikute pensionid, kes olid 2010. a 1. jaanuariks politseiteenistuse seaduse alusel

või piirivalveteenistuse seaduse alusel juba pensionile jäänud, tuli lahti siduda neile määratud

pensioni aluseks olevast ametipalgast ja selle suuruse muutmisest. Nende isikute pension fikseeriti

2009. a lõpu seisuga ja nende pensionit ei viidud üle uutele alustele ega hakatud ümber arvutama

politseiametniku palgaastmele vastava kuupalgamäära või teenistusastmetasu muutumisel. Enne

2010. a-t määratud pensionidele kohaldati indekseerimist. Selline lahendus oli tol korral hädavajalik,

sest hinnates eripensionit saavate isikute olukorra muutust uue politsei ja piirivalve seaduse valguses,

väljaarvutatud pensionite ümberarvutamisel nn põhitöödeks oleks tekkinud olukord, kus ligi 1300

pensionäri puhul ei oleks olnud objektiivselt võimalik nende põhitööd kindlaks teha. Samuti oleks

halvendanud põhitööde ümberarvutamine osa pensionäride olukorda ja nende pension oleks

vähenenud. Osal pensionäridel oleks pension aga hoopis suurenenud. Seega oleks tekkinud nende

pensionäride põhjendamatu ebavõrdne kohtlemine.

37. Kaebajat ei saa võrrelda isikutega, kes pensioneeruvad alates 1. jaanuarist 2013, kuna

majanduslik olukord riigis on nendel kahel perioodil erinev, mh on tõstetud politseinike palkasid.

38. Indekseerimise süsteemi kasutatakse kohtute seaduses, kaitseväeteenistuse seaduses jt

eriseatustes. Muudatuse eesmärgiks oli kaotada erisüsteemid ja ühtlustada pensionisüsteemid,

vältimaks isikute ebavõrdset kohtlemist.

39. Õigustatud ootus saab tekkida sellele, et määratud pensioni ostujõud ei vähene. Isik ei saa

eeldada, et määratud pensioni ostujõud aastatega suureneks. Eripension ei ole üldjuhul PS § 28 lg-st 2

tulenev riigi kohustus.

40. Kaebaja pensioni ei ole vähendatud. Kaebajal ei ole õiguspärast ootust, et pärast palkade

taastamist tõstetakse kärbitud palga alusel määratud pensioni.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

41. Politsei ja piirivalve seaduse (RT I 1993, 24, 428; 22.12.2012, 1) § 106 lg 1:

42. „Politseiametniku ja tema perekonnaliikmete riiklik pension, välja arvatud jooksva aasta

palgamäära ja teenistusastmetasu suuruse alusel arvutatud pension, indekseeritakse iga aasta

1. aprilliks riikliku pensionikindlustuse seaduse § 26 alusel Vabariigi Valitsuse määrusega kinnitatud

pensioniindeksiga."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

43. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 3 lg 3 esimese lause järgi lahendab

üldkogu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi üleantud asja, kui kolleegium peab vajalikuks

asja lahendamist üldkogus. Praeguse asja lahendamist Riigikohtu üldkogus peab kolleegium

vajalikuks ja seetõttu annab asja üldkogule üle.

Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Tambet Tampuu