3-3-1-59-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-59-14

Määruse kuupäev

22. september 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

Linda HIV SA kaebus Sotsiaalministeeriumi 9. juuli 2013

kirja nr 13.1-6/2776-3 tühistamise nõudes ning

Sotsiaalministeeriumi kohustamise nõudes eraldama

antiretroviirusravimeid

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 26. mai 2014. a määrus haldusasjas

nr 3-13-70052

Menetluse alus Riigikohtus

Linda HIV SA määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Linda HIV SA määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 26. mai

2014. a määrus haldusasjas nr 3-13-70052 muutmata.

2. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Linda HIV SA asutati 2011. a AIDS Healthcare Foundationi ja MTÜ Eesti HIV-positiivsete

Võrgustiku poolt eesmärgiga abistada HIV-positiivsete ja AIDSi haigestunud inimesi, pakkuda neile

meditsiinilist abi ja muud tuge, tõsta üldsuse teadlikkust ning kaitsta ja edendada rahvatervist.

8. novembril 2011 sai Linda HIV SA esindaja Sotsiaalministeeriumilt e-kirja, mis sisaldas järgmist

lõiku: „Siinkohal anname omapoolselt selge vastuse, et kui Teie poolt loodud kliinik tegutseb

vastavalt Tervishoiuteenuse korraldamise seadusele ja omab vastavat luba, siis vastavalt meie riigis

kehtivale korrale on ARV ravimid kõigile, kes seda vajavad, tasuta kättesaadavad. ARV ravimite

hankimine käib tsentraalselt läbi Sotsiaalministeeriumi ning see kord on Ravimiosakonna poolt

juhitud.“

Terviseamet andis 13. märtsil 2013 Linda HIV SA-le tegevusloa ambulatoorsete infektsioonhaiguste

teenuste osutamiseks.

16. mail 2013 esitas Linda HIV SA Sotsiaalministeeriumile taotluse ARV-ravimite eraldamiseks.

Sotsiaalministeerium teatas 9. juuli 2013. a kirjaga nr 13.1-6/2776-3, et ei lisa Linda HIV SA-d

ravikeskusena ARV-ravimite jaotusvõrku. Vastavalt HIV ja AIDS strateegiale on riigi poolt

tsentraalselt hangitavad ARV-ravimid lahutamatu osa HIV-positiivsete täiemahulisest tervishoiu-

teenusest, mis hõlmab kaasuvate haiguste ja ARV-ravi kõrvaltoimete diagnoosimist, ravi, erialaarstide

visiite, nõustamist. Nimetatud teenuste osutamiseks on Eesti Haigekassa sõlminud lepingud samas

piirkonnas asuvate Narva Haigla ja Ida-Viru Keskhaiglaga. Nendes haiglates pakutav teenus on

piisav, tagamaks piirkonnas kvaliteetse ja kõiki ravisaajaid hõlmava antiretroviirusravi ja kaasuvate

haiguste ravi kättesaadavus. Linda HIV SA avalduses märgitud teenused ei hõlma HIV-positiivsetele

täiemahulist tervishoiuteenust.

Linda HIV SA esitas 18. septembril 2013 Sotsiaalministeeriumile taotluse, milles palus muuta 9. juuli

2013. a otsust ja võimaldada Linda HIV SA hallatavale Linda Kliinikule juurdepääs ARV-ravimitele.

Sotsiaalministeeriumi 17. oktoobri 2013. a kirjaga nr 13.1-6/2776-5 jäeti taotlus rahuldamata.

2. Linda HIV SA esitas 15. novembril 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse. Pärast kaebuse

täpsustamist palus Linda HIV SA tühistada Sotsiaalministeeriumi 9. juuli 2013. a kiri nr 13.1-6/2776-

3 ning kohustada Sotsiaalministeeriumi andma haldusakt, millega eraldatakse ja väljastatakse

kaebajale ARV-ravimid, või alternatiivselt kohustada taotlust uuesti lahendama. Kaebaja leiab, et tal

on tekkinud ARV-ravimite tasuta väljastamiseks õigustatud ootus, viidates seejuures

Sotsiaalministeeriumi ametniku 8. novembri 2011. a kirjale, millest Linda HIV SA võis järeldada, et

talle võimaldatakse tasuta ARV-ravimid, kui kliinik tegutseb vastavalt tervishoiuteenuse korraldamise

seadusele ja omab vastavat luba.

3. Tallinna Halduskohus rahuldas 10. märtsi 2014. a otsusega kaebuse, tühistas Sotsiaal-

ministeeriumi 9. juuli 2013 kirja nr 13.1-6/2776-3 ning kohustas Sotsiaalministeeriumi kaebaja

taotlust uuesti lahendama, põhjendades otsust järgmiselt:

1) kaebaja subjektiivne õigus nõuda oma taotluse igakülgset ja õiguspärast lahendamist ning

õiguspärane ootus selles, et riik ei käitu tema suhtes sõnamurdlikult, tulenes vastustaja käitumisest

varasema suhtluse käigus kaebajaga. Vastustaja ametniku 8. novembri 2011. a e-kirjast kaebaja

esindajatele sai taotleja üheselt järeldada, et kui loodav keskus saab tervishoiuteenuse osutamiseks

tegevusloa, garanteerib riik neile tasuta ARV-ravimid;

2) normatiivsel tasandil on üheselt reguleerimata, kuidas ARV-ravimite väljastamine toimub ja

milliste kriteeriumide alusel tuleb otsustusprotsess läbi viia. Seega on tegemist vastustaja laia

diskretsiooniruumiga;

3) vastustaja on otsuse tegemisel jätnud arvestamata mitme olulise asjaoluga;

4) vastustaja on tõlgendanud HIV ja AIDS strateegiat kitsendavalt ja teinud sealt eksliku järelduse,

nagu saaks ARV-ravimeid jagada üksnes täiemahulist tervishoiuteenust osutav haigla. Vastustaja ei

ole suutnud välja tuua ühtegi mõistlikku põhjust, miks piirata ARV-ravimite jagamist üksnes haigla-

võrgu haiglatega olukorras, kus väga suur osa ravi vajavatest isikutest ravi ei saa ning seda tulenevalt

patsientide spetsiifikast, kes hirmu või umbusu tõttu suurde haiglasse arsti juurde ei lähe.

4. Sotsiaalministeerium esitas 9. aprillil 2014. a apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu

otsus tühistada ja jätta kaebus rahuldamata.

5. Koos vastusega apellatsioonkaebusele esitas Linda HIV SA esialgse õiguskaitse taotluse, milles

palus peatada 9. juuli 2013. a otsuse kehtivus ning kohustada vastustajat toimingu tegemiseks,

millega väljastataks kaebajale ARV-ravimid raviteenuse pakkumiseks vastavalt patsientide ravi-

vajadusele kuni lõpplahendi jõustumiseni.

Kaebaja põhjendas taotlust järgmiselt:

1) hetkel on Linda Kliinikul 65 patsienti, kellest 56 vajavad juba praegu antiretroviirusravi. Kaebaja

raviplaan näeb ette 2014. a lõpuks 200 patsiendi teenindamise. Patsiente lisandub prognoositud

mahus, seega saavutatakse aasta lõpuks 200 patsiendi teenindamine, kellest vajab antiretroviirusravi

ca 70% ehk 140 patsienti. Kaebaja taotleb selles ulatuses esialgse õiguskaitse korras ravimite

eraldamist/broneerimist Linda HIV SA tarvis, kuid nende reaalset väljastamist sihtasutusele alles

konkreetse patsiendi ravivajaduse alusel;

2) kohtuotsuse täitmine tagasiulatuvalt raviteenuse kvaliteedi tagamise eesmärgil on võimatu. ARV-

ravimite puudumine mõjutab kahjulikult patsientidele raviteenuse osutamist;

3) esialgse õiguskaitse kohaldamisel ei otsustataks ära põhivaidluse tulemust, vaid reguleeritaks

mõistlikult õigussuhe kohtulahendi jõustumiseni, arvestades Eesti Vabariigi tervishoiupoliitilisi

eesmärke ja vajadust HIV/AIDS epideemiaga mitmekülgsemalt tegeleda.

6. Sotsiaalministeerium palus jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata, esitades järgmised

vastuväited:

1) esialgne õiguskaitse on eelkõige mõeldud ära hoidma kahju, mis ei seisne rahalises kaotuses.

Sellist kahju käesoleval juhul ei teki. Rahaline kahju on korvatav;

2) võlaõigusseadus (VÕS), tervishoiuteenuste korraldamise seadus (TTKS) ega ükski muu õigusakt

ei kohusta kaebajat mingit teenust osutama;

3) kaebajal on võimalik ka ise ARV-ravimeid müügiloa hoidjalt hankida. Sellest tulenevalt on ilm-

selgelt alusetu ka väide, et hilisem hüvitise nõude esitamine ei saaks korvata võimalikku kahju.

Kaebaja ei ole käesoleva ajani pakkunud ARV-ravimeid. Seega ei muutu olukord kaebaja jaoks

senisest ebasoodsamaks. ARV-ravimite saamiseks esitatud kaebaja avalduses märgitud teiste teenuste

pakkumist ARV-ravimite puudumine ei takista;

4) kaebaja on ise rõhutanud, et vajaduse korral saadetakse patsiendid suurematesse haiglatesse ravile

või uuringutele, mida kaebaja ei ole võimeline pakkuma. Samuti plaanib kaebaja selles vallas

alustada koostööd suurhaiglatega. Seega puudub igasugune põhjendus, miks on sobiv saata patsiente

teistesse haiglatesse kaasuvate haiguste raviks, aga mitte ARV-ravimite saamiseks;

5) kohus ei saa kohustada haldusorganit toimingut sooritama või haldusakti andma, kui kohtuotsuse

tegemise ajal kehtiv õigus seda ei võimalda. Sama põhimõte kehtib soodustava haldusakti andmisest

keeldumise puhul esitatud kohustamisnõude osas. Vastavat normi kehtivas õiguses ei ole ning

ravimite väljastamine ja ravivõimaluste tagamine on ministeeriumi kaalutluse objektiks.

7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 26. mai 2014. a määrusega Linda HIV SA esialgse õiguskaitse

taotluse rahuldamata, põhjendades taotluse rahuldamata jätmist järgmiselt:

1) kaebaja ei ole halduskohtu otsuse peale apellatsioonkaebust esitanud ning on seega nõustunud

halduskohtu seisukohaga, et kindla sisuga haldusakti andmiseks kohus praeguses asjas haldusorganit

kohustada ei saa. Halduskohtu seisukoht on kooskõlas halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 5

lg 4 ja riigivastutuse seaduse (RVastS) § 6 lg-tega 4 ja 5;

2) kaebaja taotluse rahuldamine tähendab esialgse õiguskaitse korras kindla sisuga haldusakti

andmiseks kohustamist. Sellise abinõu kohaldamine HKMS § 251 lg 1 p 3 alusel pole iseenesest

välistatud, kuid seda saab kohus kohaldada siis, kui juhtumi asjaolusid arvestades võib ka asjas

tehtava kohtuotsuse sisuks olla taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamise asemel kindla sisuga

haldusakti andmiseks kohustamine. Juba ainuüksi põhjusel, et kaebaja ei ole apellatsioonkaebust

esitanud, on selline võimalus praeguses asjas välistatud. Seega soovib kaebaja kohtumenetluse ajaks

kindlustada endale soodsamat olukorda võrreldes sellega, milles ta oleks kaebuse rahuldanud

kohtuotsuse jõustumisel;

3) HKMS § 251 lg 1 p 3 alusel võib kohus esialgse õiguskaitse korras kohustada haldusorganit ka

taotlust viivitamatult uuesti läbi vaatama, kuid sellise abinõu kohaldamisel muutuks edasine kohtu-

vaidlus haldusorgani jaoks sisutuks, mistõttu tuleb kohtul sellise abinõu kohaldamist vältida. Esialgse

õiguskaitse korras põhivaidluse tulemuse äraotsustamine on erandlikult põhjendatud siis, kui

kaebusel on head eduväljavaated, kaebajal tungiv esialgse õiguskaitse vajadus ja puuduvad

ülekaalukad vastanduvad huvid. Kaebaja huvile vastanduv ülekaalukas huvi ei ole ringkonnakohtu

jaoks äratuntav. Kaebuse eduväljavaated on ringkonnakohtu esialgse hinnangu kohaselt pigem head.

Samas ei ole ka kaebaja suutnud selgitada, milles seisneb tema tungiv esialgse õiguskaitse vajadus ja

millised korvamatud tagajärjed kaasnevad temale esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisel.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Linda HIV SA palub määruskaebuses tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 26. mai 2014. a

määrus, teha asjas uus määrus, millega peatataks vaidlustatud otsuse kehtivus ning kohustataks

Sotsiaalministeeriumi toimingu tegemiseks, millega väljastataks Linda HIV SA-le ARV-ravimid

raviteenuse pakkumiseks kuni lõpplahendi jõustumiseni.

Kaebaja on seisukohal, et:

1) vastustajal puudub kaalutlusruum asja uuel otsustamisel;

2) esialgse õiguskaitse rakendamise ulatus on väga lai ning kohtul on tavaliselt õigus kohustada

haldusorganit kõigeks, mis on selle pädevuses;

3) esialgse õiguskaitse kohaldamine, nagu määruskaebuse esitaja seda taotleb, et ole sõltuvuses asja-

olust, et ta kohtuotsust ei vaidlustanud. Apellatsioonkaebuse esitamata jätmine ei piira diskretsiooni

ulatuse kvalifitseerimist kohtu poolt;

4) määruskaebuse esitaja ei taotle esialgse õiguskaitsega mitte soodsamat lahendit, vaid otsustust

viisil, nagu haldusorgan seda tavapäraselt teeb;

5) määruskaebuse esitajal on esialgse õiguskaitse vajadus. Selleks on subjektiivne õigus haldus-

menetluses lubatu realiseerimisele, ravikvaliteedi tagamine tagantjärele ARV-ravimitega pärast

kohtumenetluse lõppu ei ole enam võimalik. Ravi kvaliteedi tagamiseks kohustavad määruskaebuse

esitajat nii meditsiinilised ravijuhised, VÕS § 762 ning ka TTKS § 2 lg 1, § 2 lg 3 ja § 4. Linda HIV

SA patsientidel on ülekaalukas subjektiivne õigus nende ravimite saamisele. Patsiendi võimalik

tervisekahju ning tervisliku seisundi halvenemise vältimine tekitab määruskaebuse esitajale

kohustuse tagada patsientidele ARV-ravi täisteenus;

6) põhivaidlust ette ära lahendavate esialgse õiguskaitse abinõude kasutamine on üldjuhul õigustatud,

kui kaebus puudutab eksistentsiaalseid, s.o inimväärikust tagavaid hüvesid.

9. Vastustaja palub jätta ringkonnakohtu määruse muutmata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

10. HKMS § 249 lg 1 sätestab, et kohus võib kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal algatusel

teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse kaitse kohta, kui vastasel juhul võib

kaebaja õiguste kaitse kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks.

11. Kolleegium on oma varasemas praktikas esialgse õiguskaitse kohaldamist pidanud vajalikuks siis,

kui on kahjuliku tagajärje oht (Riigikohtu halduskolleegiumi 21. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-

3-1-67-01, p 3), kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu (Riigikohtu halduskolleegiumi 14. detsembri

2004. a määrus asjas nr 3-3-1-85-04, p 16) ning kahjulike tagajärgede kõrvaldamine pole mõistlikul

viisil võimalik (Riigikohtu halduskolleegiumi 21. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-67-01).

Eelviidatud lahendi p-des 3 ja 5 leidis kolleegium, et "haldusakti peatamist ei välista see, et

pöördumatute tagajärgede saabumine pole peatamise otsustamise hetkel kindel. [---] Kohus peab

haldusakti peatamise otsustamisel arvestama ka kahjulike tagajärgede saabumise ohuga. [---] Kohus

ei pea kahjuliku tagajärje ohuga arvestama siis, kui ta on veendunud, et risk on äärmiselt väike või

puudub üldse [---] Kahju rahalise hüvitamise võimalus ei tähenda, et tegemist ei ole pöördumatu

tagajärjega.“ Need seisukohad kehtivad ka juhtudel, mil esialgse õiguskaitse määrusega kohustatakse

sooritama toimingut (Riigikohtu halduskolleegiumi 17. juuni 2004. a määrus asjas nr 3-3-1-17-04, p

29). Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne (Riigikohtu

halduskolleegiumi 2. märtsi 2006. a määrus asjas nr 3-3-1-3-06, p 8). Kolleegium jääb eelnimetatud

seisukohtade juurde.

II

12. Esialgse õiguskaitse vajaduse vältimatuteks eeltingimusteks on subjektiivse õiguse olemasolu,

mida esialgse õiguskaitsega soovitakse kaitsta, ning oht selle õiguse kahjustamiseks juba kohtu-

menetluse ajal.

13. Kaebaja põhjendab käesolevas asjas esialgse õiguskaitse vajadust ühelt poolt subjektiivse

õigusega haldusmenetluses lubatu realiseerimisele ning teiselt poolt enda kohustusega tagada ravi-

teenuse kvaliteet. Lisaks viitab kaebaja enda patsientide ülekaalukale subjektiivsele õigusele saada

neid ravimeid.

14. Praeguses menetlusstaadiumis tuleb kolleegiumi hinnangul asuda seisukohale, et kaebajal ei ole

subjektiivset õigust saada riigilt tasuta ravimeid. Kaebaja õigus saada ravimeid riigilt tasuta ei ole

otseselt hõlmatud ühegi põhiõigusega, iseäranis mitte vabadusõigustega. Kaebaja õigust

antiretroviirusravimi saamisele ei ole sätestatud ühegi seaduse ega määrusega, samuti ei ole ravimi

andmiseks kaebajale antud haldusakti ega sõlmitud halduslepingut.

Siiski on kaebajal õigus nõuda haldusorganilt tema taotluse lahendamisel hea halduse põhimõtte

järgimist, mis hõlmab talle varasemalt antud lubaduse ja sellest tekkida võinud õiguspärase ootusega

arvestamist. Õiguspärane ootus ei ole küll samastatav subjektiivse õigusega lubatud hüvele, kuid

õiguspärase ootusega tuleb haldusorganil otsuse kaalumisel siiski arvestada. Välistada ei saa, et

vastustaja 8. novembri 2011. a kirjas sisalduva lubaduse murdmise tõttu võib kaebajal olla tekkinud

näiteks omandiõigust riivav usalduskahju ja see võib kohtumenetluse ajal suureneda.

15. Kaebaja on viidanud ka enda kohustusele tagada patsientidele ravimite väljastamisega raviteenuse

kvaliteet. Kolleegium märgib, et esialgse õiguskaitse kohaldamise aluseks saab olla vaid kaebaja,

mitte kolmandate isikute õiguste kaitsmise vajadus. Erandiks saavad olla vaid olukorrad, kus seadus

annab kaebajale õiguse pöörduda kohtusse kolmandate isikute õiguste kaitseks.

16. Kuna kaebaja ei ole riigilt varem tasuta ravimeid saanud ja subjektiivset õigust tasuta ravimile

kaebajal ei ole, on senise olukorra jätkumisel ebatõenäoline kaebaja pakutava raviteenuse kvaliteedi

langus kohtumenetluse ajal määral, mis põhjustaks kaebaja õigustele tõsist ja pöördumatut kahju.

Siinjuures tuleb kolleegiumi arvates silmas pidada ka asjaolu, et kaebaja sooviks ei ole olemasolevat

õiguslikku olukorda säilitada, vaid muuta.

III

17. Kolleegium peab vajalikuks seoses esialgse õiguskaitse kohaldamisega üldisemalt selgitada, et

välistada ei saa alati ja absoluutselt esialgse õiguskaitse korras haldusorgani kohustamist kindla

sisuga haldusakti andmiseks ka juhul, kui haldusakti andmisel on haldusorganil kaalutlusruum,

eeldusel, et puudub muu tõhus abinõu kaebaja õiguste kaitseks ning kaebajal on ülekaalukas esialgse

õiguskaitse vajadus.

18. Halduse kaalutlusõiguse korral võib esialgse õiguskaitse menetluses tulla kõne alla ka kohtu ette-

kirjutus haldusele asja ajutiseks otsustamiseks. Vastustajal on esialgse õiguskaitse määruse alusel

võimalik anda ka ajaliselt piiratud või tingimuslikke haldusakte (HMS § 53 lg 1 p-d 1 ja 4, lg 2 p 3).

19. Kolleegium möönab, et esialgse õiguskaitse menetluses tuleks vältida põhivaidluse ära-

otsustamist. Ka see põhimõte ei tähenda kohtu jaoks vääramatut keeldu, vaid seda tuleb arvestada

koos muude asjaoludega. Kui esialgse õiguskaitse kohaldamiseks on ülekaalukas vajadus ning

pöördumatute õiguslike või faktiliste tagajärgede loomine ei tekita avalikule huvile või kolmandatele

isikutele olulist kahju, ei ole esialgse õiguskaitse kohaldamine tingimata välistatud.

20. Praegusel juhul otsustataks esialgse õiguskaitse kohaldamisega põhikohtuasi vähemalt osaliselt

ette ära, sest kohus teeks vastustajale kohtumenetluse ajaks samasisulise ettekirjutuse, mida

taotletakse kaebuses. Määruse p-des 14–16 märgitud põhjustel leiab kolleegium, et kaebaja vajadus

esialgse õiguskaitse järele ei ole piisav õigustamaks soovitud hüve saamist riigilt juba kohtu-

menetluse ajal. Määruskaebus jääb seetõttu rahuldamata ja ringkonnakohtu määrus muutmata.

IV

21. Kaebaja on esitanud Riigikohtule määruskaebuse menetluskulude nimekirja ja kuludokumendid,

mille järgi on ta kandnud 741 eurot esindajakulusid ja tasunud 25 eurot kautsjonit. Kuna Riigikohus

ei tee asjas menetlust lõpetavat lahendit, ei võta ta seisukohta menetluskulude jaotuse üle (HKMS

§ 109 lg 2). Määruskaebuse esitamisel tasutud kautsjon arvatakse HKMS § 107 lg 4 ls 3 alusel

riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving