3-3-1-31-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-31-14

Otsuse kuupäev

18. september 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

Kalju Kägo kaebus avaliku teenistuse staaži tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 16. jaanuari 2014. a otsus asjas nr 3-

12-867

Menetluse alus Riigikohtus

Kalju Kägo kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tartu Ringkonnakohtu 16. jaanuari 2014. a otsuse põhjendusi haldusasjas nr 3-12-

867 vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata.

3. Jätta kassatsiooniastme menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

4. Arvata kautsjon 25 eurot riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kalju Kägo töötas ajavahemikul 1. juulist 1975 kuni 1. aprillini 2000 Võru Maaparandusvalitsuses

tehnilise järelevalve vaneminsenerina, vaneminsener-jaoskonna juhatajana, I kategooria insenerina,

Võru Maaparandusbüroos jaoskonna juhatajana ja Põlva Maaparandusbüroos jaoskonna juhatajana.

Alates 3. aprillist 2000 töötas K. Kägo Keskkonnainspektsiooni Võru osakonnas. 2011. aastal

pensionile jäädes hakkas K. Kägo saama tulenevalt avaliku teenistuse 11-aastasest staažist 10%

pensionilisa.

2. K. Kägo esitas 27. aprillil 2012 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada avalik-

õiguslik suhe, mis seisneb töös ajavahemikul 1. juulist 1975 kuni 1. aprillini 2000 Võru Maa-

parandusvalitsuses, Võru Maaparandusbüroos ja Põlva Maaparandusbüroos. Kaebuse kohaselt oleneb

avaliku teenistuse staaži pikkusest kaebaja pensionilisa suurus.

3. Tartu Halduskohus jättis 14. jaanuari 2013. a otsusega asjas nr 3-12-867 kaebuse rahuldamata,

juhindudes Tartu Ringkonnakohtu 9. novembri 2012. a otsusest asjas nr 3-11-878 ja Tallinna

Ringkonnakohtu 2. oktoobri 2008. a otsusest asjas nr 3-08-186. Halduskohus asus seisukohale, et

praeguses asjas ei ole tegemist pelgalt vaidlusega pensioniõigusliku tööstaaži tuvastamise üle, vaid

väidetava avaliku teenistuse staaži üle. Sellest võib olulisel määral (10-50%) sõltuda kaebaja

pensioni suurus. Kohus ei saa tuvastamiskaebuse lahendamisel asuda haldusorgani asemele ning luua

kohtuotsusega õigussuhteid, mida oleks saanud tekitada üksnes haldusorgan oma haldusaktiga. Kui

isikut ametisse ei nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud teha, siis teenistussuhet ei tekkinud.

4. K. Kägo esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse

rahuldada. Vabariigi Valitsus esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada

ja teha uus otsus.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis 16. jaanuari 2014. a otsusega apellatsioonkaebused rahuldamata.

Ringkonnakohtu otsuse põhjendused olid järgmised:

a) Vaidlust ei ole selle üle, et kaebaja töötas töölepingu alusel erinevatel ametikohtadel Võru

Maaparandusvalitsuses, Võru Maaparandusbüroos ja Põlva Maaparandusbüroos. Vaidlust ei ole ka

selle üle, et avalikku teenistusse vormistati kaebaja alles 3. aprillil 2000. Avaliku teenistuse seaduse

varasema, kuni 1. aprillini 2013 kehtinud redaktsiooni (ATS v.r) § 182 lg 1 kohaselt arvati isiku

varasem tegevus teenistusstaaži hulka üksnes eeldusel, et isik oli ATS v.r jõustumise ajal (1. jaanuaril

1996) teenistuses. Vaidlust ei ole selle üle, et kaebaja ei olnud sellel päeval teenistuses. Seetõttu ei ole

Vabariigi Valitsuse 2. jaanuari 1996. a määrust nr 1 võimalik kaebaja suhtes kohaldada, olenemata

sellest, et määrusega kinnitatud loetelu p-s 12 on ära nimetatud ka riiklik valitsus. Selle tõttu ei ole

tähtsust ka asjaolul, kas maaparandusvalitsuste reorganiseerimine maaparandusbüroodeks 1990.

aastal annab aluse kohaldada 2. jaanuari 1996. a määrust koosmõjus ATS v.r § 182 lg-ga 1

maaparandusbüroode suhtes.

b) Kohtute pädevuses ei ole laiendada analoogia korras määrusega hõlmatud ametiasutuste ringi.

Kuna maaparandusbüroosid ei ole määruses nimetatud, ei saa kaebaja avaliku teenistuse staažina

arvesse võtta maaparandusvalitsuste reorganiseerimisele järgnevat aega. Senises kohtupraktikas on

korduvalt rõhutatud, et avaliku teenistuse suhe ei saa tekkida vahetult seaduse alusel, vaid eeldab

isiku ametisse nimetamist. Kui isikut ametisse ei nimetatud, isegi kui seda oleks tulnud teha, siis

teenistussuhet ei tekkinud. Kohus ei saa tuvastamisvaidluse lahendamisel asuda ise haldusorgani

asemele ning luua kohtuotsusega õigussuhteid, mida oleks saanud tekitada üksnes haldusorgan oma

haldusaktiga. Kaebaja oleks pidanud vaidlustama enda teenistusse nimetamata jätmise selleks ette-

nähtud korras pärast seda, kui oli ilmne, et haldusorgan ei kavatse rakendada kaebaja suhtes ATS v.r §

163 lg-t 1.

c) Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 45 lg 2 järgi võib tuvastamiskaebuse esitada üksnes

juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Tuvastamiskaebuse esitamise kriteerium ei

ole täidetud juhul, kui isik on jätnud tõhusamad õiguskaitsevahendid õigel ajal kasutamata.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. K. Kägo palub kassatsioonkaebuses tühistada kohtuotsused ja saata asi uueks läbivaatamiseks

halduskohtule. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

a) Halduskohtu 2. mai 2012. a määrusest nähtub, et kohus on võtnud menetlusse kaebuse pensioni-

õigusliku staaži tuvastamiseks. Ringkonnakohus on apellatsioonkaebused läbi vaadanud avalikus

teenistuses töötamise tuvastamise nõudest lähtudes. See menetluslik vastuolu on viinud ebaõige

lahendini.

b) Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata, viidates haldusasjadele nr 3-11-878 ja 3-08-186. Kohus

jättis tähelepanuta, et neis haldusasjades on kohtud asja sisuliselt lahendanud ja tuvastanud, et

kaebuse esitajad ei täitnud avaliku võimu ülesandeid. Ka praeguse asja oleks kohus pidanud

lahendama sisuliselt. Kaebaja pöördus halduskohtusse oma töökohal tegelikult eksisteerinud

teenistussuhte tuvastamiseks. HKMS § 5 lg 1 p 6 võimaldab teha kindlaks kõiki olulisi juriidilisi

fakte.

c) 27. jaanuaril 2001 jõustunud seadusega muudeti ATS v.r § 182 lg-t 1. ATS v.r § 153 p-s 1

sätestatud tegevuste hulka arvati ka riigile allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides

ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg. Aastal 2002 vormistati

avaliku teenistuse alla Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olnud metsandusala töötajad. Vabariigi

Valitsuse 19. märtsi 2002. a määrusega nr 97 kehtestati Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olnud

asutuste ja organisatsioonide nende ametikohtade loetelu, kus töötatud aeg arvatakse teenistusstaaži

hulka. Vabariigi Valitsuse 1. aprilli 2004. a määrusega nr 100 sätestati, et määrust nr 97 rakendatakse

tagasiulatuvalt alates ATS muutmise seaduse jõustumisest. Seega ei pea isik ilmtingimata olema

olnud teenistuses 1996. aastal.

d) Ringkonnakohtu otsus on vastuolus HKMS § 201 lg-ga 4. Ringkonnakohus asus ise põhjendama

halduskohtu ilmselgelt põhjendamata otsust. Viide asjale nr 3-12-1986 on põhjendamatu, sest selles

puudub jõustunud kohtulahend. Ülejäänud kohtulahendites kirjeldatud asjaolud erinevad kaebaja

kirjeldatud asjaoludest. Teises haldusasjas tehtud kohtulahendi põhjendused ei ole siduvad uue

vaidluse lahendamisel. Ringkonnakohus jättis tähelepanuta sarnased asjad, milles esitatud kaebused

on halduskohtu jõustunud otsustega rahuldatud. Ringkonnakohus ei ole rakendanud piisavalt uurimis-

printsiipi. Ringkonnakohtu otsus ei ole kooskõlas ka HKMS § 158 lg 2 esimese lausega.

Ringkonnakohus oleks pidanud välja selgitama, miks Tartu Halduskohus on leidnud haldusasjades nr

3-12-2639, 3-13-1822, 3-13-1767 ja 3-13-934, et tuvastamiskaebuse esitanud isikute töötamine

maaparanduse valitsuses või maaparandusbüroos oli avalikuks teenistuseks.

e) Maaparandusbüroode põhiülesandeks oli avaliku võimu teostamine (riiklik järelevalve, haldus-

karistuste määramine, riiklik sund). Eesti NSV maaparanduse valitsused moodustati Eesti NSV

Ministrite Nõukogu 28. detsembri 1957. a määrusega nr 405. Selle määrusega kinnitatud

põhimääruse kohaselt täitsid maaparanduse valitsused erinevaid kontrolli- ja järelevalveülesandeid.

31. juulil 1973 kinnitatud uue põhimääruse p-de 3 ja 4 kohaselt oli maaparanduse valitsuste ülesanne

maaparanduse veemajanduse töö juhtimine, koordineerimine ja kontroll. 1990. a reorganiseerimise

tulemusena nimetati maaparandusvalitsused ümber maaparandusbüroodeks ning need jätkasid

maaparandusvalitsuste ülesannete täitmist maakondades. Vabariigi Valitsuse 12. detsembri 1994. a

määrusega nr 456 kinnitatud „Riikliku maaparandusteenistuse ülesannete, struktuuri ja juhtimise

korralduse“ p 1 kohaselt oli riikliku maaparandusteenistuse põhiülesandeks maaparandusstrateegia,

samuti vastavate juhendite ja eeskirjade väljatöötamine ning riiklik järelevalve nende täitmise üle.

Maaparanduse töötajad kontrollisid maaparandussüsteemide korrashoidu ja määrasid halduskaristusi

(1994. a maaparandusseaduse § 16 lg 5; haldusõiguserikkumiste seadustiku § 209 lg 2 p 8). 21. juulil

1998 kinnitatud maaparandusbüroode põhimääruse kohaselt oli bürool võimalik nõuda õigusaktide

täitmist ja teha kohustuslikke ettekirjutusi. Kehtiva maaparandusseaduse § 64 lg 1 kohaselt tegid

maaparandusbürood

riiklikku

järelevalvet.

2009

ühendati

maaparandusbürood

Põllumajandusametiga.

f) Kuna maaparandusbürood käsitati hallatava riigiasutusena, ei saanud büroode töötajaid 1. jaanuari

1996. a seisuga nimetada avalikku teenistusse vaatamata sellele, et büroode mõnedel ametikohtadel

teostati avalikku võimu. Seega on maaparandusbüroodes 1. jaanuarini 2010 töötanud isikud jäetud

riigi tegevusetuse tulemusena ilma võimalusest lugeda nende töötamine maaparandusbüroos

avalikuks teenistuseks. Riigi käitumine on olnud meelevaldne (vrd Vabariigi Valitsuse 1. aprilli 2004.

a määrus nr 100). Endiste maaparandusbüroode töötajad on probleemi lahendamiseks korduvalt

pöördunud Põllumajandusministeeriumi poole. Põllumajandusministri vastuse kohaselt saab kohus

hinnata, kas maaparandusalal töötamine on piisav töötatud aja arvestamiseks avaliku teenistuse ja

pensioniõigusliku staaži hulka.

g) Kujunenud olukord on vastuolus õigusselguse põhimõttega (põhiseaduse (PS) § 13). Kuna

maaparandusbürood täitsid samu ülesandeid nagu maaparandusvalitsused, oleks bürood pidanud

olema hõlmatud Vabariigi Valitsuse 1. veebruari 1996. a määrusega nr 1 või oleks Vabariigi Valitsus

pidanud võtma vastu määruse, mille järgi oleks maaparandusbüroodes töötatud aeg kuulunud avaliku

teenistuse staaži hulka. Maaparandusbürood ei asunud 1996. aastal ATS v.r rakendama, kuna puudus

Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) § 39 lg-ga 2 analoogne kohustav säte. Samas on VVS § 75 lg 1

järgi riiklik järelevalve vaid ametnike pädevuses.

h) Olukord on vastuolus diskrimineerimiskeeluga (PS § 12). Avalikku võimu teostavaid isikuid

koheldakse põhjendamatult erinevalt. Keskkonnaministeeriumi valitsemisala asutustes ja organisat-

sioonides avaliku võimu ülesandeid täitnud isikud ei ole sunnitud avaliku teenistuse staaži hulka

arvestatava aja tuvastamiseks pöörduma halduskohtusse (Vabariigi Valitsuse 19. märtsi 2002. a

määrus nr 97). Põllumajandusministeeriumi valitsemisala asutuste puhul on Vabariigi Valitsus jätnud

analoogse määruse vastu võtmata.

7. Vabariigi Valitsus ja Põllumajandusministeerium paluvad küll enda vastuses jätta kassatsioon-

kaebuse rahuldamata, kuid märgivad samas järgmist:

a) Ringkonnakohtu otsusest ei selgu, millisele õigusaktile tuginedes leidis kohus, et avalik-õigusliku

suhte tuvastamisega asub kohus haldusorgani asemele ning et tuvastada on võimalik üksnes

dokumentaalselt tõendatud avalik-õiguslikke suhteid. Tuvastamiskaebuse esitamine oli kooskõlas

Riigikohtu seisukohtadega (asjad 3-3-1-53-09, 3-2-4-2-04, 3-2-1-104-03, 3-2-1-105-03, 3-3-4-2-13).

Tuvastamiskaebuse lahendamisel saab lähtuda kas dokumendist, millega isik nimetati teenistusse, või

hinnates kõiki tõendeid kogumis (nt haldusasjad 414/01, 3-749/2001, 3-874/2000, 3-06-548, 3-13-

934). Tuvastamiskaebusega kohtusse pöördumisele ei tohiks kehtestada kohtupraktikas piiranguid

(vrd HKMS § 56 lg 1).

b) Tuvastada on vaja avalik-õiguslik suhe töötamisel maaparandusbüroos 1. juunist 1990 kuni

1. aprillini 2000. Vabariigi Valitsuse 2. jaanuari 1996. a määruse nr 1 lisa p-s 12 nimetatud riiklike

valitsuste hulka kuuluvad ka maaparanduse valitsused. See võiks hõlmata kaebaja töötamist Võru

Maaparandusvalitsuses. Lünk õiguses tuleb ületada seaduse või õiguse analoogia abil. Ringkonna-

kohus on väljunud apellatsioonkaebuse piiridest.

c) ATS v.r §-d 1, 2 ja 182 on võimaldanud erinevat tõlgendamist. 27. jaanuaril 2001 jõustunud ATS

muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas märgiti seaduse muutmise eesmärgiks ebatäpsuste ja

ebaõigluse kõrvaldamine. Kohtupraktika on maaparandustöötajad seadunud ebavõrdsesse olukorda

võrreldes isikutega, kes taotlesid varem avalikus teenistuses töötamise tuvastamist (haldusasjad 3-

414/01, 3-749/2001 ja 3-874/2001). Avalik-õiguslik suhe jäeti tuvastamata nt asjades 3-11-2102, 3-

11-1416 ja 3-11-878. Avalik-õiguslik suhe tuvastati nt haldusasjades 3-12-1986, 3-12-2639, 3-12-

2597, 3-13-934, 3-13-1767, 3-13-1822 ja 3-06-548. 1. jaanuarile 1996 järgneva aja on kohus

arvestanud avaliku teenistuse staaži hulka asjades 3-247/2002, 3-971/2002, 3-06-387. Heitlikud on

olnud ka Justiitsministeeriumi seisukohad. Justiitsministeerium on viidanud VVS § 75 lg-le 1 ja uue

ATS § 7 lg 3 p-dele 2 ja 5, mille kohaselt võib riikliku järelevalve ülesandeid täita üksnes ametnik.

2013 väljendas Justiitsministeerium aga seisukohta, et avaliku võimu teostamise volituse võis anda ka

töölepingu alusel.

d) Maaparandusvalitsustes ja maaparandusbüroodes töötanud isikute kaebuste erinev menetlemine

halduskohtus on toonud kaasa võrdsuspõhiõiguse rikkumise. Kohtud on lahendanud asju vastustajaga

menetluses või jätnud vastustaja määramata. Kohtunikul on kaalutlusõigus, kas vastustaja määrata.

Kaalutlusõiguse piire ei ole HKMS-s sätestatud. Vastustajateta asjades on kohus kaebused

rahuldanud. Vastustajatega asjades on kohus jätnud enamasti kaebused rahuldamata. Isikud, kelle

kaebuse menetlemiseks määrab kohus vastustaja, on ebasoodsamas olukorras, kui need, kelle kaebuse

lahendamiseks kaasatakse haldusorgan vaid arvamuse andmiseks. Kaasatud haldusorganil ei ole

vastustaja menetlusõigusi. Praeguses asjas määras kohus koguni kaks vastustajat: Vabariigi Valitsuse

ja Põllumajandusameti. Riigikohtu halduskolleegium asus 3. märtsi 2010. a otsuses asjas nr 3-7-1-3-

15 seisukohale, et avalik-õigusliku suhte kindlakstegemise kaebuste puhul puudub kohtumenetluses

vastustaja.

e) Lisaks on kõik maaparandustöötajad ebavõrdses olukorras võrreldes Keskkonnaministeeriumi

valitsemisalas samasuguses olukorras olnud isikutega. Otsustamaks, kas maaparandustöötaja

töötamine on avalik teenistus, on oluline ka faktilise olukorra tuvastamine ja kõigi tõendite

hindamine kogumis. Maaparandusbüroodes täideti avaliku võimu ülesandeid, eelkõige tehti riiklikku

järelevalvet. Asjakohase õigusnormi puudumise tõttu ei ole isikul oma õiguste kaitseks muud

võimalust kui pöörduda tuvastamiskaebusega kohtu poole. Põllumajandusministeerium koostas 2013.

a alguses maaparandusbüroodes töötanud isikute kaebuste ennetamiseks määruse eelnõu.

Ministeeriumid ei kooskõlastanud eelnõu.

8. Põllumajandusamet jääb enda vastuses eelmistes kohtuastmetes väljendatud seisukohtade juurde.

Vastuse kohaselt võisid maaparandusbüroode töötajad sisuliselt täita avaliku võimu ülesandeid.

Maaparandusbüroodeks nimetati ümber maaparandusvalitsused ja maaparandusvalitsustes töötatud

aeg loeti avaliku teenistuse staaži hulka (Vabariigi Valitsuse 2. jaanuari 1996. a määruse nr 1 lisa

p 12). Halduskohus saab teha kindlaks, kas vaidlusalune õigussuhe faktiliselt eksisteeris. Kaebuse

esitamise ajal ei olnud kaebajal võimalik kasutada tõhusamaid õiguskaitsevahendeid. Otsustamaks,

kas töötamine on avalik teenistus, ei piisa üksnes õigusaktidest lähtumisest, vaid oluline on ka

tuvastada töötamise ajal kehtinud faktiline olukord.

9. Vabariigi Valitsus ja Põllumajandusministeerium paluvad Riigikohtule esitatud täiendavas

avalduses jätta varasema vastuse seisukohad tähelepanuta seoses sellega, et Riigikohus ei võtnud 19.

märtsi 2014. a määrusega menetlusse kassatsioonkaebust haldusasjas nr 3-12-1986. Selle asja ja

praeguse asja asjaolud on identsed ning need tuleb lahendada ühtemoodi.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Asja lahendamiseks täpsustab Riigikohtu halduskolleegium esmalt vaidluse eset ja menetlus-

osaliste ringi (I), seejärel selgitab kohtuliku kontrolli ulatust tuvastamiskaebuste lahendamisel (II)

ning võtab seisukoha kohtute poolt materiaalõiguse kohaldamise kohta (III).

I

11. Vastuseks kassatsioonkaebusele on vaja esmalt selgitada, millise asjaolu tuvastamiseks kaebaja

kohtusse pöördus. Halduskohtule esitatud kaebuses palus kaebaja tunnistada enda töötamise Võru

Maaparandusvalitsuses tehnilise järelevalve insenerina, vaneminsener-jaoskonna juhatajana ja I

kategooria insenerina, Võru Maaparandusbüroos osakonna juhatajana ja Põlva Maaparandusbüroos

jaoskonna juhatajana ajavahemikus 1. juulist 1975 kuni 1. aprillini 2000 avalik-õiguslikuks suhteks

ATS § 1 tähenduses.

Halduskohtu otsuse kohaselt on tegemist pensioniõigusliku avaliku teenistuse staaži tuvastamise

nõudega. Ringkonnakohtu otsuse kohaselt on tegemist nõudega tuvastada avalikus teenistuses

töötamine.

Kolleegiumi hinnangul on kohtud vaatamata erinevale sõnakasutusele piiritlenud vaidluse eseme ühe-

taoliselt. Kaebaja nõudeks on avaliku teenistuse staaži tuvastamine. Kaebaja esitas nõude selleks, et

panna maksma oma eeldatav õigus saada suuremat vanaduspensioni.

12. Avaliku teenistuse staaži kui avalik-õiguslikus suhtes olulise faktilise asjaolu kindlakstegemist on

põhimõtteliselt võimalik taotleda n-ö üldise tuvastamiskaebusega HKMS § 5 lg 1 p 6 ja § 37 lg 2 p 6

järgi. Riigikohtu erikogu on selgitanud, et sellel alusel on võimalik tuvastada ka õiguslikke asjaolusid

(20. jaanuari 2014. a määrus asjas nr 3-3-4-2-13, p 15).

13. HKMS § 17 lg 1 kohaselt on üldise tuvastamiskaebuse puhul vastustajaks riigiasutus või avaliku

võimu kandja, kellega kaebajal on tekkinud või võib kõige tõenäolisemalt tekkida vaidlus asjaolu üle,

mille tuvastamist taotletakse. See säte ei anna kohtule kaalutlusõigust küsimuses, kas ja milline

vastustaja kohtumenetlusse kaasata. Vastustaja staatus tekib HKMS § 17 lg-s 1 märgitud haldus-

organil või avaliku võimu kandjal vahetult seaduse alusel halduskohtumenetluse algusest, s.o kaebuse

esitamisest alates. Kohus ei tee selleks kaasamismäärust.

Kuna avaliku teenistuse staažist sõltub vanaduspensioni suurus ja kaebuse eesmärk on suurema

pensioni saamine, on selles asjas HKMS § 17 lg 1 järgi vastustaja Sotsiaalkindlustusamet kui asutus,

kes määrab pensioni suuruse. Asjaolu, et Sotsiaalkindlustusamet ei pruugi pärast avaliku teenistuse

staaži kohtulikku tuvastamist esitada vastuväiteid suurendatud vanaduspensioni maksmisele, ei ole

tähtis. Määrav on see, et ilma avaliku teenistuse staaži tuvastamiseta ei määra Pensioniamet

suurendatud vanaduspensioni.

Kolleegiumi 2010. aastal väljendatud seisukohast, et avalik-õigusliku suhte kindlakstegemise

kaebuste puhul puudub kohtumenetluses vastustaja, ei ole pärast HKMS § 17 lg 1 jõustumist

2012. aastal enam võimalik juhinduda.

Põllumajandusministeerium ja Põllumajandusamet ei ole vastustajad, kaebuse eesmärgiks ei ole

lahendada või hoida ära võimalikku vaidlust nende asutustega. Neid on võimalik käsitada kaasatud

asutustena. Sotsiaalkindlustusametit kui tegelikku vastutajat käsitas kohus ekslikult kaasatud

asutusena, kuid kuna Sotsiaalkindlustusamet oli kohtumenetlusest teadlik, ei ole praegusel juhul

tegemist HKMS § 199 lg 1 p-s 2 nimetatud olukorraga.

II

14. Kohtud on asunud õigele seisukohale, et tuvastamiskaebuse lahendamisel ei ole võimalik muuta

väljakujunenud asjaolusid ja õigussuhteid, vaid üksnes teha kindlaks juba olemasolevaid asjaolusid ja

suhteid. Seega ei ole tuvastamiskaebuse lahendamisel tähtsust sellel, milliseks oleks õigussuhted

pidanud asutuse õiguspärase käitumise korral kujunema, vaid üksnes sellel, millised nad tegelikult

olid.

15. Kaebaja märgib põhimõtteliselt õigesti, et üldise tuvastamiskaebuse lahendamisel võib kohus

asjaolu tuvastamisel tugineda igat liiki tõenditele, mitte ainult dokumentaalsetele tõenditele (HKMS §

56 lg 2, § 61 lg 1). Kohtud ei ole aga selle põhimõtte vastu eksinud. Kohtud leidsid hoopis, et ilma

teenistussuhet tekitava haldusaktita ei saanud teenistussuhe tekkida. Kui seaduse järgi on

haldusõigussuhte tekkimiseks juriidilise faktina vajalik haldusakti andmine, siis ei asenda muude

asjaolude tõendamine ükskõik mis liiki tõenditega haldusakti andmist kui õigussuhte tekkimise

vältimatut eeldust.

III

16. Kohtud on kohaldanud ATS v.r § 182 lg-t 1 õigesti, lähtudes nõudest, et varasem tegevus

arvatakse teenistusstaaži hulka üksnes eeldusel, et isik oli avaliku teenistuse seaduse jõustumise ajal

(1. jaanuaril 1996) teenistuses. ATS v.r § 163 lg 1 kohaselt tuli töölepingu alusel tööle võetud ametnik

vormistada nimetamise alusel teenitusse võetuks tagasiulatuvalt, alates 1. jaanuarist 1996.

Avalik teenistussuhe ei saanud ATS v.r § 163 lg 1 järgi tekkida vaikimisi. Selleks pidi asutus

korraldama atesteerimise, andma käskkirja ning ametnik pidi andma ATS v.r § 28 ja § 163 lg 3 järgi

ametivande.

17. Puudub vaidlus selle üle, et käskkirja kaebaja avalikku teenistusse nimetamiseks kuni vaidlus-

aluse ajavahemiku lõpuni (1. aprill 2000) ei antud. Kaebaja töötas maaparandusvalitsuses ja hiljem

maaparandusbüroos töölepingu alusel. Kaebaja nimetati Keskkonnainspektsioonis avalikku

teenistusse alles pärast vaidlusalust ajavahemikku, 3. aprillil 2000.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et kui isikut avalikku teenistusse ei nimetatud, ei

tekkinud teenistussuhet isegi siis, kui isik oleks tulnud töö iseloomu arvestades avalikku teenistusse

nimetada.

Seetõttu on õige kohtute seisukoht, et isiku tööülesannete iseloom ei ole teenistussuhte tuvastamisel

määrav.

18. Õige ei ole kaebaja seisukoht, et ATS v.r § 182 lg-s 1 sätestatud avalikku teenistusse

vormistamise klauslist sätestas erandi Vabariigi Valitsuse 19. märtsi 2002. a määrus nr 97. Ka selle

määruse § 3 lg 2 kohaselt arvatakse määruses loetletud ametikohtadel töötatud aeg avaliku teenistuse

staaži hulka vaid juhul, kui isik oli ATS v.r jõustumisel teenistuses.

See, et halduskohtud võivad mõnes sarnases asjas olla asunud ATS v.r § 182 lg 1 kohaldamisel

teistsugusele seisukohale, ei anna kolleegiumile alust kalduda kõrvale seaduses sätestatud

tingimustest.

19. Olukorras, kus isik jäeti õigusvastaselt avalikku teenistusse vormistamata, oli isikul asutuses

töötamise ajal võimalik pöörduda halduskohtusse. Seda võimaldas 15. septembril 1993 jõustunud

halduskohtumenetluse seadustik. Tollal oli võimalik mh vaidlustada täidesaatva riigivõimu organi

õigusvastast tegevusetust. Halduskohus võis tunnistada asutuse tegevusetuse seadusvastaseks ja teha

ettepaneku uue otsuse tegemiseks (1993. a HKMS § 3 lg 1 p 1, § 4 lg 1 p 1, § 5 lg 1 esimene lause,

§ 20 lg 1 p 1 ja lg 2). Seejuures oleks kohtul olnud võimalik kontrollida ATS v.r § 182 lg 3 alusel

Vabariigi Valitsuse määrusega kehtestatud asutuste loetelu põhiseaduspärasust.

Isik, keda ei vormistatud avalikku teenistusse, pidi juba asutuses töötamise ajal mõistma, et tal ei teki

õigust saada avaliku teenistuse seaduses sätestatud hüvesid.

20. Erinevalt ringkonnakohtust on kolleegium seisukohal, et omal ajal kaebuse esitamata jätmine ei

võta kaebajalt kaebeõigust. Varasema efektiivsema õiguskaitsevahendi kasutamata jätmine ei piira

HKMS § 45 lg 2 järgi kaebeõigust. Tõhusam õiguskaitsevahend piirab tuvastamiskaebuse esitamist

HKMS § 45 lg 2 järgi vaid siis, kui seda on võimalik tuvastamiskaebusega kohtusse pöördumise ajal

veel kasutada (vrd kolleegiumi 16. juuni 2014. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-29-14, p 39).

Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi tuleb selles osas muuta.

Tuvastamiskaebus on aga lõppkokkuvõttes õigesti jäetud rahuldamata, sest kaebuse esemeks olnud

asjaolu (avalikku teenistussuhet) tegelikult ei eksisteerinud.

21. Kuna kaebuse rahuldamist takistab niikuinii kaebaja avalikku teenistusse vormistamata jätmine,

ei ole Vabariigi Valitsuse 2. jaanuari 1996. a määrus nr 1 praeguses vaidluses asjassepuutuv.

Kolleegium ei käsitle seepärast küsimust, kas maaparandusbürood on hõlmatud määruse lisa p-ga 12,

ega hinda määruse põhiseaduspärasust ja väiteid kaebaja ebavõrdse kohtlemise kohta.

IV

22. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu

resolutsiooni muutmata (HKMS § 230 lg 5 p 6).

Kautsjon tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4). Muid kuludokumente ei ole menetlus-

osalised kassatsiooniastmes esitanud.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving