3-4-1-19-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-19-14

Otsuse kuupäev

16. september 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Hannes Kiris, Lea Kivi,

Indrek Koolmeister ja Tambet Tampuu

Kohtuasi

Tallinna Linnavolikogu 28. oktoobri 2004. a määrusega nr 36

kehtestatud Nõmme linnaosa ehitusmääruse § 7 lg 2

põhiseaduslikkuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 16. mai 2014. a otsus haldusasjas nr 3-

12-1939

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu 16. mai 2014. a taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) väljastas 22. aprillil 2008 ehitusloa nr 31647 Pihlaka 6

asuva ehitise pööningukorruse väljaehitamiseks äripinnana.

2. Ehitisele väljastati 2. novembril 2011 kasutusluba nr 11766 Pihlaka 6 korteriomanditele 13, 14

ja 15 kui mitteeluruumidele.

3. A. Kesamaa esitas 26. märtsil 2012 TLPA-le taotluse Pihlaka 6 mitteeluruumide nr 13, 14 ja 15

kasutusotstarbe muutmiseks korteriteks.

4. TLPA keeldus 13. augusti 2012. a otsusega nr 57896 kasutusloa väljastamisest, kuna see oleks

vastuolus Tallinna Linnavolikogu 28. oktoobri 2004. a määrusega nr 36 kehtestatud Nõmme linnaosa

ehitusmääruse (Nõmme ehitusmäärus) § 7 lg-s 2 kehtestatud krundi koormusindeksiga.

5. A. Kesamaa esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada TLPA 13. augusti

2012. a otsus nr 57896 ning kohustada TLPA-d väljastama kasutusluba, millega muudetaks

mõõdistusprojekti aadressil Pihlaka 6 mitteeluruumide nr 13, 14 ja 15 kasutusotstarve korteriteks.

TALLINNA HALDUSKOHTU OTSUS

6. Tallinna Halduskohus rahuldas A. Kesamaa kaebuse, tühistas vaidlustatud otsuse ja kohustas

TLPA-d uuesti A. Kesamaa taotlust läbi vaatama ning tunnistas põhiseadusega vastuolus olevaks ja

jättis kohaldamata Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2.

7. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 ei näe haldusorganile ette kaalutlusõigust. Nõmme

ehitusmääruse § 7 lg 2 piirab kaebaja omandipõhiõigust. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg-l 2, millega

kehtestati korterelamu kruntidele koormusindeks, puudub õiguslik alus. Sellest tulenevalt on see

formaalselt põhiseadusega vastuolus.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Tallinna Linnavolikogu

8. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 ei ole käesolevas asjas määrava tähtsusega norm ega vasta seetõttu

asjassepuutuvuse kriteeriumile. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg-t 2 ei saa käsitada siduva piiranguna,

mille suhtes linnal puudub kaalutlusõigus. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg-t 2 tuleb tõlgendada

koosmõjus § 1 lg-ga 3, st et linnal on otsuse tegemisel igakordne kaalumiskohustus.

9. Kui kohus siiski leiab, et vaidlustatud norm on asjassepuutuv, oli koormusindeksi kehtestamiseks

olemas seaduslik alus ning see on sobiv, vajalik ja mõõdukas abinõu, et tagada Nõmme

ehitusmääruse §-s 1 sätestatud põhimõtete elluviimine.

Anti Kesamaa

10. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 on põhiseadusega vastuolus samadel põhjendustel, mis on

märgitud halduskohtu otsuses.

Õiguskantsler

11. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 pole asjassepuutuv ehk põhikohtuasja lahendamisel otsustava

tähtsusega norm.

12. Kuna Pihlaka 6 krundi suhtes ei ole teadaolevalt koostatud detailplaneeringut ja hetkel puudub

Nõmme linnaosa üldplaneering, kohaldub Pihlaka 6 krundile üldplaneering. Üldplaneeringus

esitatakse argumente nii Pihlaka 6 krundil korterite arvu suurendamise poolt (elurajooni tihendamine)

kui ka selle vastu (laustihendamist tuleks vältida). Seega kasutusloa muutmise taotlust lahendades

leiab üldplaneeringust selle abstraktsuse tõttu vastuolulisi suuniseid. Üksikasjalikumaid juhiseid tuleb

otsida seega mujalt.

13. Ehitusseaduse (EhS) § 33 lg 3 järgi väljastatakse kasutusluba, kui ehitis vastab õigusaktidega

ettenähtud nõuetele. Kuna EhS § 19 lg 4 võimaldab kohalikul omavalitsusel reguleerida mitmeid

küsimusi ehitusmäärusega, ei saa välistada, et muu hulgas on EhS § 33 lg-s 3 silmas peetud ka

EhS § 19 lg 4 alusel kehtestatud nõudeid. Kohalik omavalitsus saaks reguleerida ehitusmääruses

planeerimise ja ehitamise põhimõtteid ja nõudeid ulatuses, milles need ei ole isiku suhtes määrusest

tulenevalt automaatselt kohustuslikud, vaid sätestavad üksnes üldpõhimõtted ja võimaldavad

üksikjuhtumi paindlikku lahendamist.

14. Nõmme ehitusmääruse § 1 sätestab põhimõtted ja nõuded selleks, et kujuneks Nõmme linnaosa

iseärasusi arvestav ehitustava. Kehtestatud piirangud ja nõuded on tingimuslikud, mida võib

põhjendatud vajaduse korral muuta selleks, et oleks tagatud huvitatud isikute ja avalike huvide

arvestamine igal üksikjuhtumil (Nõmme ehitusmääruse § 1 lg 3). Nõmme ehitusmääruses on antud

terve rida mittesiduvaid kaalutlusjuhiseid ja suuniseid planeerimist ja ehitamist puudutavate

küsimuste reguleerimiseks (Nõmme ehitusmääruse § 1 lg-d 1–3). Ehitusmääruses sisalduvate juhiste

abil on võimalik haldusorganil lahendada küsimusi, millele ei leidu ühest vastust üldplaneeringus

juhtumil, mil puudub detailplaneering ja linnaosa üldplaneering. Samuti aitavad ehitusmääruses

kehtestatud planeerimise ja ehitamise põhimõtted ja nõuded täita EhS § 33 lg-s 3 haldusorganile

antud kaalutlusruumi, et otsustada, kas ehitis vastab üksikjuhtumil ehitisele ettenähtud nõuetele.

Seega on Nõmme ehitusmääruse § 7 lg-s 2 sätestatud krundi koormusindeks vaid juhis

kaalutlusotsuse tegemiseks. Kaalutlusotsus peab olema proportsionaalne.

Justiitsministeerium

15. Kuna Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 ei ole määrava tähtsusega norm, ei vasta see

asjassepuutuvuse kriteeriumile.

16. Nõmme ehitusmääruse § 7 lg-t 2 ei saa käsitada siduva piiranguna, mis välistaks TLPA

kaalutlusõiguse. Nõmme ehitusmääruse § 1 lg 3 näeb TLPA-le ette kaalutlusõiguse. Kasutusloa

andmise üle otsustamisele peab alati eelnema kõigi asjas tähtsate asjaolude, sh nii avalike kui ka

erahuvide kaalumine. Kui TLPA on jätnud kaalumata, on tegemist kaalumisveaga, mis tähendab seda,

et vaidlustatud haldusakt on õigusvastane ja see tuleb tühistada.

17. Kui Riigikohus leiab, et Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 on siduv piirangunorm, mis ei võimalda

kaalumist, on vaidlustatud õigusnorm PS § 32 lg-ga 1 koostoimes PS § 3 lg 1 esimese lause ja § 154

lg-ga 1 vastuolus, kuna sellel puudub seaduslik alus.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

18. Tallinna Linnavolikogu 28. oktoobri 2004. a otsusega nr 36 kinnitatud Nõmme linnaosa

ehitusmääruse § 7 lg 2:

„Korterelamukruntide koormusindeks (KKKI) on 600."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

19. Halduskohus tunnistas Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 põhiseadusega vastuolus olevaks ja

kehtetuks, kuna see on formaalselt põhiseadusega vastuolus. Otsuse põhjenduste kohaselt seisnes

sätte formaalne põhiseadusvastasus selles, et see säte on siduv piirangunorm, mis riivab kaebaja

omandipõhiõigust, milleks aga puudub seadusest tulenev volitusnorm.

20. Riigikohus on korduvalt märkinud, et lähtuvalt põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse § 14 lg-st 2 võib Riigikohus tunnistada põhiseadusvastaseks ja kehtetuks üksnes

asjassepuutuva sätte. Sätte asjassepuutuvuse üle otsustamine eeldab mõnel juhul ka selle hindamist,

kas konkreetse normikontrolli algatanud kohus on õigesti tõlgendanud põhiseadusvastaseks

tunnistatud normi, samuti norme, mis määravad põhiseadusvastaseks tunnistatud sätte kohaldamise

tingimused ja ulatuse. Kui põhiseaduslikkuse järelevalve algatanud kohus on õigusnormi tunnistanud

põhiseadusvastaseks ja jätnud selle kohaldamata väära tõlgenduse tõttu, tekib olukord, kus

põhiseaduslikkuse järelevalve kohus peab kontrollima asjasse mittepuutuva normi põhiseadusele

vastavust (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 25. novembri 2003. a otsus asjas

nr 3-4-1-9-03, p 12; 1. aprilli 2004. a määrus asjas nr 3-4-1-2-04, p 16; 6. detsembri 2010. a määrus

asjas nr 3-4-1-8-10, p 33). Juhul kui normi on võimalik tõlgendada põhiseadusega konformselt,

puudub alus põhiseaduslikkuse järelevalve asja menetlemiseks (Riigikohtu üldkogu 22. veebruari

2005. a otsus asjas nr 3-2-1-73-04, p-d 36, 44).

21. Praeguses vaidluses asusid nii halduskohus kui ka haldusorgan seisukohale, et kuna vaidlusalune

ehitis ei vastanud Nõmme ehitusmääruse § 7 lg-s 2 sätestatud nõudele, tuli kasutusloa väljastamisest

keelduda. Seega vajab esmalt vastust küsimus, kas halduskohus on õigesti tõlgendanud Nõmme

ehitusmääruse § 7 lg-t 2, et see sätestab ehitisele nõude, millest kõrvalekaldumine pole lubatav. Kui

vastus on eitav, on halduskohus ekslikult tõlgendanud põhiseadusvastaseks tunnistatud normi ning

sellises olukorras ei saa Nõmme ehitusmääruse § 7 lg-t 2 lugeda asjassepuutuvaks sätteks.

Vaidlusaluse sätte teistsugusest tõlgendusest sõltub haldusasja lahendus.

22. EhS § 33 lg 3 esimese lause kohaselt väljastab haldusorgan kasutusloa, kui ehitis vastab

õigusaktidega ettenähtud nõuetele. Haldusorgan keeldub kasutusloa väljastamisest, kui ehitis ei vasta

õigusaktis ettenähtud nõuetele (EhS § 34 lg 1 p 8). Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 sätestab, et

korterelamukruntide koormusindeks on 600. Halduskohus asus seisukohale, et tegemist on nõudega,

millest kõrvale kalduda ei ole lubatud.

23. Halduskohus lähtus oma seisukoha väljakujundamisel eeskätt Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2

grammatilisest tõlgendusest. Samas tuleb lisaks grammatilisele tõlgendusele arvestada ka

süstemaatilist ja teleoloogilist tõlgendust, s.t Nõmme ehitusmääruse teisi sätteid ning selle

regulatsiooni eesmärki.

23.1. Nõmme ehitusmääruse § 1 sätestab ehitusmääruse eesmärgi ja reguleerimisala, milleks on anda

Nõmme linnaosas planeerimise ja ehitamise põhimõtted ja nõuded. Sama paragrahvi kolmas lõige

sätestab järgmist: „Ehitusmääruses sätestatud piirangud ja nõuded planeerimisel ning ehitamisel on

tingimuslikud. Nimetatud piiranguid ja nõudeid mõistetakse lähteandmetena, mida võib põhjendatud

vajaduse korral muuta, tagades huvitatud isikute ning avalike huvide arvessevõtmise ja

tasakaalustamise."

23.2. Kuna Nõmme ehitusmääruse § 1 lg 3 paikneb ehitusmääruse üldsätetes, kohaldub see

ehitusmääruse kõigile piirangutele ja nõuetele, sh § 7 lg-le 2.

23.3. Nõmme ehitusmääruse § 1 lg-st 3 tuleneb üheselt, et ehitusmääruse § 7 lg-s 2 sätestatud nõue

on olemuselt tingimuslik lähteanne, millest haldusorgan võib põhjendatud vajadusel kõrvale kalduda.

Põhjendatud vajadus lähteandmest kõrvalekaldumiseks võib esineda siis, kui seda tingivad näiteks

huvitatud isiku ja avalikud huvid ning nendevahelise tasakaalu leidmine, samuti see, et haldusorgani

kohaldatav meede vastaks proportsionaalsuse põhimõttele. Seega sätestab Nõmme ehitusmäärus

haldusorganile üksnes suunised ja põhimõtted, mis ei välista tal iga üksikjuhtumi tarvis individuaalse

otsuse tegemist. Ka Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 ei välista haldusorganil iga üksikjuhtumi tarvis

individuaalse otsuse tegemist. Eelnevast tulenevalt ei sätesta Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 siduvat

piirangunormi ega nõuet, mille järgimata jätmise õiguslikuks tagajärjeks oleks see, et kasutusloa

väljastamisest tuleks tingimata keelduda. Sellest tulenevalt on nii halduskohus kui ka haldusorgan

andnud vaidlusalusele sättele eksliku tõlgenduse.

23.4. Täiendavalt võib märkida, et kui näiteks ehitise omanik taotleb ehitisele kasutamise otstarvet,

mis ei peaks vastama avalikele huvidele, reguleerib kasutusloa väljastamisest keeldumist

EhS § 34 lg 1 p 2. Seejuures tuleb haldusorganil ära näidata see, milles seisneks ehitise kasutamise

otstarbe mittevastavus avalikele huvidele.

24. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et Nõmme ehitusmääruse § 7 lg 2 ei ole

asjassepuutuv norm. Seetõttu jätab kolleegium Tallinna Halduskohtu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Tambet Tampuu