3-3-1-19-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-19-14

Otsuse kuupäev

19. juuni 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

Kullerkupu Arenduse OÜ kaebus Andmekaitse Inspektsiooni

10. augusti 2011. a vaideotsuse nr 1-3/11/852 ja ettekirjutuse

nr 2.1-6/11 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 29. oktoobri 2013. a otsus asjas nr 3-

11-2172

Menetluse alus Riigikohtus

Kullerkupu Arenduse OÜ kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Kullerkupu Arenduse OÜ kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 30. oktoobri 2012. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

29. oktoobri 2013. a otsus asjas nr 3-11-2172.

3. Rahuldada Kullerkupu Arenduse OÜ kaebus. Tühistada Andmekaitse Inspektsiooni

10. augusti 2011. a vaideotsus nr 1-3/11/852 ja ettekirjutus nr 2.1-6/11.

4. Tagastada Kullerkupu Arenduse OÜ eest tasutud kautsjon 25 eurot.

5. Mõista Andmekaitse Inspektsioonilt Kullerkupu Arenduse OÜ kasuks välja menetluskulu

403 eurot 75 senti.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kullerkupu Arenduse OÜ ja Ülenurme Vallavalitsus sõlmisid 22. septembril 2008 lepingu nr 6-

13/31. Lepingu järgi peab Kullerkupu Arenduse OÜ kindlustama lasteaiakohad kuni 54 lapsele

(p 1.2.1.1), tagama koolieast noorematele lastele päevahoiu ning andma alusharidust (p 1.2.1.2). Vald

kohustus tasuma valda sisse kirjutatud laste lasteaiakoha kasutamise tasu (osalustasu, p 1.2.1.3).

Ülenurme Vallavalitsus esitas 9. juunil 2011 Kullerkupu Arenduse OÜ-le teabenõude. Vallavalitsus

soovis tutvuda 2009. ja 2010. a raamatupidamise algdokumentidega, mis kajastavad Kullerkupu lasteaia

õppevahendite ja inventari kulusid, hoonete ja ruumide majandamiskulusid, personali töötasusid, s.o

kõiki kulutusi, mida on rahastatud valla eelarvest. Teabenõudes viidati avaliku teabe seaduse (AvTS)

§ 5 lg-le 2 ja § 36 lg 2 p-le 2. Vald tegi ettepaneku tutvuda teabega teabevaldaja juures, kuna teavet on

tõenäoliselt rohkesti. Kullerkupu Arenduse OÜ keeldus 20. juunil 2011 teabenõude täitmisest põhjusel,

et AvTS § 5 lg 2 ei võimalda nõuda lasteaialt raamatupidamise algdokumentide avaldamist. Ülenurme

Vallavalitsus esitas 28. juunil 2011 Andmekaitse Inspektsioonile vaide Kullerkupu Arenduse OÜ poolt

teabenõude täitmisest keeldumise peale.

2. Andmekaitse Inspektsioon rahuldas 10. augusti 2011. a vaideotsusega nr 1-3/11/852 Ülenurme

Vallavalitsuse vaide ning kohustas Kullerkupu Arenduse OÜ-d teabenõuet täitma. Inspektsioon leidis,

et kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 35 lg 5 ja koolieelse lasteasutuse seaduse

(KELS) § 10 lg 1 järgi täidab Kullerkupu Arenduse OÜ lepingu alusel avalikku ülesannet. Kuna selle

avaliku ülesande täitmist rahastab kohalik omavalitsus, on AvTS § 5 lg 3 kohaselt äriühing

teabevaldajaks. Asjaolu, et lepingu kohaselt tuleb äriühingul esitada vallale kuluaruanded, ei tähenda, e

vald ei saa teabenõude korras lisaks dokumente küsida. Teabenõude alusel tuleb välja anda need

teabekandjad, mis kajastavad osaliselt või täies mahus kohaliku omavalitsuse eelarvest saadud raha

kasutamist.

Andmekaitse Inspektsioon kohustas 10. augusti 2011. a ettekirjutusega nr 2.1-6/11 Kullerkupu

Arenduse OÜ-d võimaldama 26. augustiks 2011 Ülenurme Vallavalitsusel tutvuda teabenõudes

soovitud teabega. Ettekirjutuses märgiti, et selle õiguslikud alused ja ettekirjutuse tegemist tingivad

asjaolud on välja toodud eespool viidatud vaideotsuses.

3. Kullerkupu Arenduse OÜ esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Andmekaitse Inspektsiooni

10. augusti 2011. a vaideotsuse ja ettekirjutuse tühistamiseks. Kaebust põhjendati järgmiselt.

a) AvTS § 5 lg 2 alusel ei saa vastustaja kaebajalt nõuda raamatupidamise algdokumentide avaldamist.

Nimetatud sättes on teabevaldajana käsitatud eraõiguslikku juriidilist isikut, kui see isik täidab lepingu

alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridusteenuseid, teabe osas, mis puudutab nende

ülesannete täitmist. Seega saaks kaebuse esitajalt küsida teavet, mis puudutab lasteaiateenuse osutamist

st lepinguga võetud ülesannete täitmist. Sellisteks ülesanneteks on koolieelikutele päevahoiu

võimaldamine, alushariduse andmine jms. Nende ülesannete täitmise kohta on kaebaja valmis teavet

andma.

b) Vastustaja on vaideotsusest nähtuvalt asunud uuele seisukohale, et kaebaja lasteaed alluvat AvTS § 5

lg 3 p-le 2. Andmekaitse Inspektsioon ei saa rahuldada valla vaiet teistel alustel, kui oli toodud vaides.

c) Kaebaja ei ole teabevaldaja ka AvTS § 5 lg 3 p 2 mõttes. Selle sätte alla ei kuulu juhtumid, mil

eraõiguslik juriidiline isik on sõlminud vallaga lepingu avalike teenuste osutamiseks. Vastustaja ei ole

arvestanud asjaoluga, et kaebaja ei osuta lasteaiateenust otse omavalitsuse eelarvest saadud rahadest,

vaid kaebuse esitajal on iseseisev eelarve, mille alusel kaetakse tekkivad kulutused.

d) Lepingu kohaselt kohustub kaebuse esitaja esitama vallale lasteaia eelarve kaks kuud enne

eelarveaasta algust. Nõnda on see ka toimunud, st lasteaial on oma autonoomne eelarve, mis täitub nii

lepingu alusel saadud teenustasust kui ka lastevanemate tehtavatest maksetest. Ülenurme vald ei kata

otse oma eelarvest lasteaia kulutusi ega tee lihtsalt rahaeraldisi, vaid maksab kaebuse esitajale

teenustasu, mille kaudu lasteaed ennast majandab.

e) Vaideotsus on vastuoluline. Vastustaja kinnitab, et kaebaja ei valda sellist teavet, mis ei ole seotud

riigi või omavalituse eelarvest saadud rahaga. Samas täpsustatakse, et kui valla raha on kasutatud

läbisegi ettevõtte oma rahaga, tuleb võimaldada seda kajastavate teabekandjatega tutvumist.

f) Ettekirjutuse õiguspärasus sõltub vaideotsuse seaduslikkusest, sest ettekirjutus on antud vaideotsuse

alusel.

4. Tallinna Halduskohus jättis 30. oktoobri 2012. a otsusega kaebuse rahuldamata. Kohtuotsuse

põhjendused olid järgmised.

a) KELS § 10 lg 1 näeb kohaliku omavalitsuse kohustusena ette muu hulgas lasteaiateenuse osutamise.

Seega on lasteaiateenus avalik ülesanne. Kaebaja on teabevaldaja. Ta täidab avalikku ülesannet,

osutades lasteaiateenust. Avaliku ülesande olemus ei muutu sellest, et seda täidab eraõiguslik isik.

Ülenurme vald delegeeris 22. septembri 2008. a lepinguga avaliku ülesande kaebajale ning eraldas ka

raha selle täitmiseks. Kaebaja on teabevaldajaks kahel alusel. Ta täidab avalikku ülesannet (AvTS § 5

lg 1 p 3 ja lg 2) ning kasutab selleks valla eelarvest saadud raha (AvTS § 5 lg 3 p 2). Riigi ja kohaliku

omavalitsuse rahaliste vahendite kasutamine peab olema avalik ja läbipaistev. Sellekohast teavet peab

olema võimalik saada kõigilt isikutelt, kes on saanud raha avalike ülesannete täitmiseks. Teabenõude

esitamisel tuleb avalikustada need dokumendid, mis kajastavad valla eelarvest tasutud osalustasu

kasutamist.

b) Teabenõudest nähtuvalt soovib vald tutvuda nende dokumentidega, mis puudutavad valla eraldatud

raha kasutamist. Juhul, kui ostude puhul on kasutatud nii vallalt saadud raha kui ka lasteaia oma raha,

tuleb need võimalusel eraldada ning välja tuua vallalt saadud osa. AvTS § 23 lg 2 p 5 järgi võib

teabevaldaja teabenõude täitmisest keelduda, kui teabenõude täitmiseks tuleb teavet täiendavalt

süstematiseerida ja analüüsida ning selle alusel on vaja uus teave dokumenteerida. Praegusel juhul

sellist alust ei esine.

c) AvTS kohaselt ei pea teabenõude esitaja viitama õigusnormile, v.a juhul, kui küsitakse

juurdepääsupiiranguga isikuandmeid kolmandate isikute kohta (AvTS § 14 lg 2). Andmed, mis tuleb

teabenõude esitamisel esitada, on loetletud AvTS § 14 lg-s 1. Teabenõudes viitas vallavalitsus sättele,

mis räägib avaliku ülesande täitmisest (AvTS § 5 lg 1 p 3 ja lg 2). Vastustaja kinnitusel lähtus ta vaide

lahendamisel asjaolust, et vallavalitsus taotles dokumente just valla eraldatud raha kasutamise kohta,

mitte üldiselt kõiki dokumente, mis kajastavad avaliku teenuse osutamist. Seetõttu tugines vastustaja

vaide lahendamisel AvTS § 5 lg 3 p-le 2. Vastustaja, saades vaide, ei ole seotud sättega, millele

tuginedes teabenõue esitati.

d) Ettekirjutus on piisavalt põhjendatud ning arusaadav. Vaideotsuses esinev ebatäpsus, mida vastustaja

kohtumenetluses tunnistas, ei muuda vaideotsuse seisukohti.

5. Kullerkupu Arenduse OÜ palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus

otsus, millega kaebus rahuldada.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 29. oktoobri 2013. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata,

halduskohtu otsuse muutmata ja menetlusosaliste kulud nende endi kanda. Otsuse põhjendused olid

järgmised.

a) AvTS § 5 lg 1 p 3, lg 2 ja lg 3 p 2 alusel on vallal õigus nõuda raamatupidamisdokumente, mis on

seotud lasteaiateenuse osutamisega. KELS § 10 lg 1 paneb avalikule haldusele avaliku ülesande. Selle

ülesande täitmiseks sõlmitud lepingu tsiviilõiguslik iseloom ei tähenda, et lepingu täitmisel ei osuta

kaebaja avalikku teenust. AvTS § 5 lg-s 2 peetakse silmas avaliku ülesande täitmist mis tahes lepingu,

mitte üksnes halduslepingu alusel.

b) Avalik teave on mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave,

mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid

täites (AvTS § 3 lg 1). Raamatupidamine on osa lasteaiateenuse osutamisest. Avaliku teabe seaduse

eesmärk on luua igaühele juurdepääs teabele, mh avalike ülesannete täitmise korralduse ja rahastamise

kohta. Avaliku halduse tegevus peab olema läbipaistev ja avatud (AvTS § 1; Riigikohtu 19. märtsi

2009. a otsus asjas nr 3-4-1-17-08). Asutusesiseseks teabeks ei tohi tunnistada dokumente kohaliku

omavalitsuse eelarvevahendite kasutamise ning eelarvest makstud tasude ja hüvitiste kohta (AvTS § 36

lg 1 p 9). Maksumaksjal on üldjuhul õigus teada, millele tema raha kulutatakse.

c) Oluline on tagada ka erasektorile antud avalike teenuste läbipaistvus. AvTS § 36 lg 2 p 2 ei laiene

vaid kohalikule omavalitsusele, kellel võib olla teavet eraõigusliku juriidilise isiku poolse raha

kasutamise kohta, vaid ka sellistele juriidilistele isikutele endile, arvestades, et AvTS § 5 võimaldab

neid pidada teabevaldajateks (AvTS eelnõu seletuskiri). AvTS § 5 lg 3 p-s 2 ei ole eristatud raha

eraldamise õiguslikku alust.

d) Vaideotsuse ja ettekirjutuse tulemusena ei pea kaebaja esitama selliseid raamatupidamisdokumente,

mis puudutavad muudest allikatest, s.o mitte valla eelarvest saadud raha kasutamist. Vallavalitsus

soovis teabenõudes tutvuda raamatupidamise algdokumentidega, mis kajastavad Kullerkupu lasteaia

kulutusi, mida on rahastanud vald. Vastustaja kohustas vaideotsuse ja ettekirjutusega kaebajat täitma

teabenõuet. Asjaolu, et kuludokumendid võivad samal ajal hõlmata mitmest allikast saadud raha

kulutamist, ei tähenda, et vallavalitsus oleks nõudnud muudest allikatest saadud raha kasutamise kohta

dokumente. Sellises olukorras peab teabevaldaja ise olukorrale lahenduse leidma. Teabevaldaja pidi

raamatupidamise korraldamisel arvestama AvTS-ga. Välistatud ei ole ka kõigi kaebaja

kuludokumentide esitamine, kui erinevatest allikatest saadud raha kulutamist ei ole eraldatud. Kaebajal

on võimalik katta kinni dokumendi osa, mis ei puuduta vallalt saadud raha.

e) Vaideotsuse põhjendustes märgitakse, et kui vallalt saadud raha on kasutatud läbisegi ettevõtte oma

rahaga, tuleb vallal lubada seda kajastavate teabekandjatega tutvuda. Vastustaja selgitustest ei saa

järeldada, et vaideotsuse põhjendused on ekslikud. Veelgi vähem saab pidada ekslikuks valla makstud

summade kasutamist puudutava teabe esitamiseks kohustamist.

f) Selgitustaotlusena saaks valla nõuet tutvuda dokumentidega käsitada juhul, kui soovitud teavet ei

oleks dokumenteeritud. Praegusel juhul soovitakse tutvuda olemasolevate raamatupidamis-

dokumentidega. Dokumentidega osalise tutvumise võimaldamine ei eelda teabe täiendavat töötlemist

ega süstematiseerimist. Kui dokumendis on kajastatud nii vallalt kui ka muudest allikatest saadud raha

kasutamist, sisaldab see dokument avalikku teavet AvTS § 3 lg 1 tähenduses. Sellise olemasoleva

dokumendi esitamine ei eelda uue dokumendi loomist AvTS § 23 lg 2 p 5 kohaselt. AvTS § 23 lg 2 p 5

alusel ei saa avalikule teabele juurdepääsu võimaldamisest keelduda seetõttu, et dokumendis sisaldub

ka selline eraõigusliku juriidilise isiku valduses olev teave, millele juurdepääsu avaliku teabe seaduse

alusel tagama ei pea.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kullerkupu Arenduse OÜ palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi

ringkonnakohtule uueks arutamiseks. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

a) Vastustaja soovis teabenõudes tutvuda kõikide kulutustega, mis on aastatel 2009–2010 tehtud valla

rahaga.

b) Eralasteaed ei ole teabevaldaja AvTS § 5 lg 3 p 2 mõttes. AvTS § 5 lg 3 p 2 alla ei kuulu juhtumid,

mil eraõiguslik juriidiline isik on sõlminud vallaga lepingu avalike teenuste osutamiseks, st osutab

teenust tsiviilõigusliku lepingu alusel. Kaebaja ei saa vallalt toetust oma tegevuseks. Tegemist on

tsiviilõiguslikust lepingust tuleneva teenustasunõudega, mitte valla eraldatud rahaga. Kaebaja

eralasteaial on autonoomne eelarve, mis täitub nii lepingu alusel saadud teenustasust kui ka

lastevanemate otsemaksetest. Samuti on võimalikud kolmandad allikad (omanikulaenud jne). Seega ei

koosne lasteaia eelarve vaid valla eelarvest lepingu alusel makstud teenustasudest. AvTS ei anna vallale

või mis tahes kolmandale isikule õigust kontrollida eraettevõtte raamatupidamist. Vald ei saa AvTS

alusel nt nõuda teavet ka valla teid ehitavalt ettevõtjalt. Vald saab teabe lasteaia rahaasjade kohta

lepingus märgitud aruannetest.

c) Vaideotsuse ja ettekirjutusega kohustati kaebajat täitma teabenõue täies mahus. Nii vallalt kui ka

lastevanematelt saadud rahaga on kaetud õppevahendite ja majandamiskulusid, makstud töötajatele

palka jne. Kaebaja ei pea tutvustama algdokumente, mis kajastavad lastevanemate osamaksetest tehtud

kulutusi. Kohtud ei põhjendanud AvTS § 23 lg 2 p 5 kohaldamata jätmist.

d) Vastustaja möönis, et ettekirjutus ei ole täies ulatuses õigustatud, et vaideotsuses on viga ja et osa

soovitud teabest oleks kolmandal isikul võimalik saada selgitustaotluse alusel. Seetõttu oleks tulnud

kaebus rahuldada. Ettekirjutuses ja vaideotsuses peavad seega rahaallikaid eristatud.

8. Andmekaitse Inspektsioon ja Ülenurme vald vaidlevad vastustes kassatsioonkaebusele vastu.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Kolleegium käsitleb esmalt avaliku ülesande täitmist kaebaja poolt (I), pärast seda avaliku ülesande

täitmist ja selleks antud raha puudutava teabe mõistet (II), samuti kohaliku omavalitsusüksuse õigust

esitada teabenõue (III). Lõpuks võtab kolleegium kokku oma seisukoha menetlusosaliste taotluste

kohta (IV).

I

10. Vastustaja ja kohtud on õigustatult käsitanud kaebajat teabevaldajana.

AvTS § 5 lg 2 sätestab, et eraõiguslikule juriidilisele isikule ja füüsilisele isikule laienevad teabe-

valdaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid,

sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaal- või muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis

puudutab nende ülesannete täitmist. AvTS § 5 lg 3 p 2 sätestab, et teabevaldajaga võrdsustatakse mh

äriühing teabe osas, mis puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete

täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist.

Kaebaja kui eraõiguslik juriidiline isik täidab 22. septembri 2008. a lepingu alusel avalikku ülesannet

hariduse valdkonnas. Ühtlasi antakse talle kohaliku omavalitsuse eelarvest selle ülesande täitmiseks

raha.

11. Avalikud ülesanded on vahetult seadusega või seaduse alusel riigile, kohalikule omavalitsusele või

muule avalik-õiguslikule juriidilisele isikule pandud ülesanded. Avaliku ülesande täitmisega on tegu

ka siis, kui pädev asutus on eraõiguslikule isikule õigusakti või lepinguga andnud volituse või pannud

kohustuse osutada avalikes huvides sellist teenust, mille toimimise eest vastutab seaduse järgi

lõppkokkuvõttes riik või mõni muu avalik-õiguslik juriidiline isik (Riigikohtu erikogu 16. märtsi

2010. a määrus asjas nr 3-3-4-1-10, p 5; halduskolleegiumi 13. veebruari 2013. a määrus asjas nr 3-3-

1-49-12, p 23).

Praegusel juhul on kaebaja lepinguga endale võtnud kohustuse osutada avalikes huvides

haridusteenust, mille eest vastutab seaduse järgi lõppkokkuvõttes kohalik omavalitsus.

12. Lasteaiakoha andmise kohustus on kohaliku omavalitsuse ülesanne (põhiseaduse (PS) § 37 lg 2;

KELS § 10 lg 1). Sellega täidetakse nii alushariduse andmise kui ka lastehoiu funktsioon selleks, et

lapsevanemad saaksid töö- ja pereelu ühitada (vt ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 19. märtsi 2014. a otsus asjas nr 3-4-1-66-13, p 38). Mõlema funktsiooni vastu esineb

seega ka avalik huvi.

Avalik huvi ei muuda alushariduse andmist ja lastehoidu siiski iseenesest avalikuks ülesandeks. Kui

eraisik (nt eralasteaed) osutab teenust vabatahtlikult, nt turul valitseva nõudluse rahuldamiseks, ei

täida ta avalikku ülesannet. Avalikuks ülesandeks muutub teenus siis, kui seda osutatakse avalik-

õigusliku isiku seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks.

13. AvTS § 5 lg 2 ja lg 3 p 2 mõttes täidab äriühing avalikku ülesannet mh ka siis, kui äriühingut on

halduskoostöö seaduse (HKTS) § 1 lg 1 mõttes volitatud iseseisvalt täitma riigi või kohaliku oma-

valitsuse avaliku halduse ülesannet. HKTS § 3 lg 3 sätestab: "Haldusülesande täitmine käesoleva

seaduse tähenduses seisneb haldusülesannete täitmises väljaspool töö-, teenistus- või muud alluvus-

suhet riigi või kohaliku omavalitsusega ning valitsusasutuse või valla või linna ametiasutuse või organi

teostatavat teenistuslikku järelevalvet." Avaliku ülesande täitmisega AvTS § 5 lg 2 ja lg 3 p 2 mõttes

võib olla tegemist ka siis, kui eraisik ei täida avalikku ülesannet küll enda nimel, kuid avaliku võimu

kandja on ta kaasanud haldusülesande vahetusse täitmisse, jättes eraisikule seejuures ulatusliku

otsustusõiguse, mistõttu eraisiku tegevus ei ole pelgalt abistav.

AvTS § 5 lg 2 ja lg 3 p 2 mõttes ei täida äriühing või muu eraisik avalikku ülesannet, kui, kui eraisik

osutab riigile või kohalikule omavalitsusele hankelepingu alusel avaliku ülesande täitmiseks vajalikku

abistavat teenust ilma, et sellest tekiks õigussuhteid isikutega, kellel on õigus nõuda ülesande täitmist

riigilt või kohalikult omavalitsuselt.

Kaebaja tegevus ei piirdu riigihanke korras vallale abistava teenuse osutamisega. Kaebaja on

22. septembri 2008. a lepinguga võtnud valla ees kohustuse täita avalikku ülesannet enda nimel ning

sõlmida lepingud lapsevanematega (p 2.1.3).

14. Eraisikut võidakse haldusülesandeid täitma volitada mh tsiviilõigusliku lepinguga, kui seadus ei

näe ainuvõimalikuna ette halduslepingu sõlmimist, lepinguga ei reguleerita avaliku teenuse kasutaja

või muu kolmanda isiku õigusi ega kohustusi, riiki või kohalikku omavalitsust ei vabastata tal

lasuvatest kohustustest ja ülesande täitmisel ei kasutata täidesaatva riigivõimu volitusi. Kui lepingust

ei nähtu selgelt poolte tahe sõlmida tsiviilõiguslik leping, eeldatakse, et tegemist on halduslepinguga

(HKTS § 3 lg 4).

Kolleegiumi hinnangul on 22. septembri 2008. a leping haldusleping. Pooled on küll lepingust

tulenevad vaidlused soovinud allutada maakohtule (p 6.5). See asjaolu ei lükka aga praegusel juhul

ümber HKTS § 3 lg 5 teisest lausest tulenevat eeldust, sest lepingu p 2.1.3 puudutab ka laste ja

lapsevanemate PS § 37 lg-st 2 ja KELS § 10 lg-st 1 tulenevaid õigusi. Seega on lepingu p 6.5 eksitav.

Halduslepingust tulenevad vaidlused alluvad halduskohtule (halduskohtumenetluse seadustiku

(HKMS) § 4 lg 1, § 6 lg 1).

15. Kaebaja ja valla vahelise lepingu avalik-õiguslik iseloom ei muuda halduslepinguks

lapsevanematega sõlmitavaid lasteaiakoha kasutamise lepinguid (vrd ka Riigikohtu erikogu 7. aprilli

2011. a määrus asjas nr 3-3-4-1-11, p 9; halduskolleegiumi 13. veebruari 2013. a määrus asjas nr 3-3-

1-49-12, p-d 24–26). Sellise lepingu täitmisega ei kaasne riigivõimu volitusi.

II

16. Haldusülesannet täitvalt äriühingult on AvTS alusel võimalik teavet nõuda vaid avaliku ülesande

täitmist puudutavas osas (AvTS § 5 lg 2). Selle teabe erijuhtumiks on info, mis puudutab kohaliku

omavalitsuse eelarvest avaliku ülesande täitmiseks antud vahendite kasutamist (AvTS § 5 lg 3 p 2).

17. Kolleegium ei nõustu kaebaja seisukohaga, et AvTS § 5 lg 2 ei hõlma avaliku ülesande täitmisega

seotud raamatupidamisdokumente. Selline piirang ei nähtu AvTS § 3 lg 1 avarast sõnakasutusest ega

oleks kooskõlas avaliku teabe seaduse eesmärgiga (AvTS § 1 lg 1).

18. Kullerkupu lasteaia põhikirja kohaselt on seal üks sõimerühm ja kaks segarühma. KELS § 7 lg 11

järgi võib Kullerkupu lasteaias seega olla maksimaalselt 56 lasteaiakohta. 22. septembri 2008. a

lepinguga kohustus lasteaed võimaldama lasteaiakoha kuni 54 lapsele (p 1.2.1.1). Järelikult võib

eeldada, et niisama hästi kui kogu kaebaja lasteaia tegevus on seotud lepingu alusel täidetava avaliku

ülesandega.

19. Kui mõni kaebaja raamatupidamise algdokument siiski ei kajasta üldse kulusid, mis on tehtud

vallaga sõlmitud lepingu täitmiseks, ei puuduta see dokument avalikku ülesannet ega ole seega avalik

teave. Seevastu asjaolu, et dokumendi andmed puudutavad avaliku üleande täitmise kõrval ka muud

tegevust (nt ringitunde), ei tähenda, et teave ei vastaks AvTS § 3 lg-le 1 ja § 5 lg-le 2.

AvTS § 5 lg 2 kohaldamisel pole tähtsust, millisest allikast pärineb raha kulude kandmiseks. Ülesande

avalik iseloom ei kao sellega, kui osa ülesande täitmise kuludest tasub teenust kasutav isik

otsemaksega teenuse osutajale.

20. Vald soovis teabenõudes juurdepääsu 2009. ja 2010. a raamatupidamise algdokumentidele, "mis

kajastavad Kullerkupu lasteaia õppevahendite ja inventari kulusid, hoonete ja ruumide

majandamiskulusid, personali töötasusid, s.o kõiki kulutusi, mis on rahastatud Ülenurme valla eelarve

vahenditest" (I kd, tl 49). Vald kohustus lepinguga tasuma lasteaiakoha kasutamise tasu (osalustasu)

laste eest, kelle elukoht on registreeritud vallas (p 1.2.1.3). Osalustasu eest tuli katta "sihtotstarbeliselt

õppevahendite kulusid, lasteasutuse majandamiskulusid, personali töötasud ja töötasudega seotud

maksed jms" (p 1.4.1).

Nii teabenõudes kui ka lepingu p-s 1.4.1 viidatud kulutuste otstarve on ilmselgelt seotud

22. septembri 2008. a lepingu täitmisega. Seega ei ole vald nõudnud juurdepääsu dokumentidele, mis

jäävad AvTS § 5 lg 2 toimealast väljapoole.

21. Valla nõutud teave vastab ka AvTS § 5 lg 3 p-le 2.

22. Kaebaja selgituste kohaselt laekuvad osalustasud koos teistest allikatest (ennekõike lapsevanemate

otsemaksetest) pärinevate rahadega ühtsesse lasteaia eelarvesse.

Kaebaja selgitustest nähtub, et teabenõudes ja lepingu p-s 1.4.1 märgitud sihtotstarvete puhul ei ole

eristatav, millises osas on kulutus rahastatud kohaliku omavalitsuse eelarvest antud rahaliste vahendite

ja millises osas teistest allikatest saadud raha arvel. Sellisel juhul ei pruugi lasteaia

majandamiskulusid, töötasusid jms puudutavaid kuludokumente ega nende osi olla võimalik

rahastamise allika põhjal üksteisest eraldada. Võimalik on üksnes selgitada, kas kuludokument on

üleüldse seotud tegevusega, mida vald on rahastanud. Kui kuludokumendis kajastatud kauba või

teenuse soetamine on vähemalt kaasrahastatud kohaliku omavalitsuse eelarvest antud rahaliste

vahendiga, vastab kuludokument AvTS § 5 lg 3 p-le 2.

III

23. Kohalik omavalitsus peab enda ülesande delegeerimisel säilitama selle täitmise üle piisava

kontrolli (HKTS § 10 p 5). Juurdepääs eraisiku poolt avaliku ülesande täitmist ja selleks eraldatud raha

kasutamist puudutavale teabele on vajalik mh selleks, et hinnata ülesande eraisikule üleandmise

kestvat põhjendatust (vrd HKTS § 5 lg 1) ning eraisiku jätkuvat suutlikkust haldusülesannet

kvaliteetselt täita. Kohaliku omavalitsuse järelevalve tema ülesannet täitva äriühingu üle ei tähenda

siiski alluvussuhet. Avaliku ülesande üleandmisel ei pea kohalik omavalitsus omama ülesande täitja

üle samasugust otsustusõigust, nagu tal on enda asutuste tegevuse üle.

24. Kuna kaebaja täidab 22. septembri 2008. a halduslepingu alusel avalikku ülesannet, on ta

haldusorgan (haldusmenetluse seaduse § 8 lg 1). Ülesande halduslepinguga üleandnud haldusorganil

on ülesannet täitvalt haldusorganilt võimalik nõuda järelevalvefunktsiooni täitmiseks vajalikku teavet,

sh juurdepääsu dokumentidele ametiabi korras (HKTS § 17 lg 1, § 18 lg 1 p-d 2 ja 3). Samuti sätestab

22. septembri 2008. a lepingu p 2.1.5 kaebaja kohustuse teavitada valda valla kohustuste täitmiseks

vajalikest andmetest ja asjaoludest piisavalt täpselt ja õigel ajal. See hõlmab ka järelevalve tegemiseks

vajalikku juurdepääsu raamatupidamisdokumentidele. Valla juurdepääsu kaebaja käsutuses olevale

teabele reguleerivad ka lepingu p-d 2.1.4, 2.1.6, 2.1.7 ja 3.1.1.

Eeltoodu tõttu on selles vaidluses tegemist kaebaja ja vallavalitsuse kui haldusorganite vahelise

järelevalvega, mida reguleerib HKTS, mitte AvTS. AvTS § 2 lg 2 p 4 kohaselt ei kohaldata seda

seadust teabele juurdepääsu eritingimuste, korra ja viiside osas, kui need on eriseaduses sätestatud

teisiti.

25. Vald ei ole praegusel juhul AvTS § 7 järgi teabenõude esitamiseks õigustatud isik. AvTS reguleerib

n-ö igaühe juurdepääsu üldiseks kasutamiseks mõeldud teabele (§ 1), konkretiseerides PS § 44 lg-t 2.

Kohalikud omavalitsusüksused ei ole üldjuhul selle põhiõiguse kandjad, vaid adressaadid. Avaliku

ülesande üleandmisega kaasnevates halduslepingulistes suhetes, mille raames on omavalitsusüksusel

avalikule teabele juurdepääsuks HKTS-st tulenevad eriõigused, ei saa kohalikku omavalitsusüksust

käsitada "iga isikuna" AvTS § 7 mõttes.

IV

26. Kuna kaebaja ja valla vaheline järelevalvesuhe jääb väljapoole AvTS reguleerimisala ja vallal ei

olnud praegusel juhul õigust esitada teabenõuet AvTS alusel, tuleb kassatsioonkaebus rahuldada ning

vastustaja vaideotsus ühes ettekirjutusega tühistada.

27. Kaebaja eest tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4). Kaebaja muudeks

menetluskuludeks olid halduskohtus tasutud riigilõiv 15 eurot 97 senti kaebuse eest ja 12 eurot 78

senti esialgse õiguskaitse taotluse eest ning ringkonnakohtus apellatsioonkaebuse eest tasutud riigilõiv

15 eurot ja advokaadibüroole tasutud õigusabikulu 360 eurot. HKMS § 108 lg 1 järgi mõistab

Riigikohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 403 eurot 75 senti.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving