3-3-1-5-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-5-14

Määruse kuupäev

12. mai 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Harri Salmann

Kohtuasi

Nele Grünbergi kaebus Viimsi valla kohustamiseks tagama

lasteaiakoht

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 21. oktoobri 2013. a määrus haldus-

asjas nr 3-13-932

Menetluse alus Riigikohtus

Viimsi valla määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Viimsi valla määruskaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 21. oktoobri 2013. a määruse resolutsioon haldusasjas nr 3-

13-932 muutmata. Muuta ringkonnakohtu määruse põhjendusi vastavalt käesoleva määruse

põhjendustele.

3. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Nele Grünberg esitas Viimsi vallale taotluse võtta tema laps M. Grünberg alates õppeaastast

2013/2014 Viimsi valla lasteaeda.

2. Viimsi Vallavalitsuse noorsoo- ja haridusameti juhataja teatas 27. märtsi 2013. a e-kirjaga

N. Grünbergile, et tema lapsele ei sellel õppeaastal lasteaiakohta ei võimaldata. Kirjale oli lisatud

munitsipaalasutuse Viimsi Lasteaiad sekretäri e-kiri noorsoo- ja haridusameti juhatajale, milles

märgiti, et M. Grünberg ei saa sel aastal sõimekohta, kuid peaks saama koha järgmisel aastal.

N. Grünberg vastas samal päeval e-kirjaga, märkides, et on lasteaiakohast endiselt huvitatud ning

vallal on seadusest tulenev kohustus võimaldada lasteaiakoht.

3. N. Grünberg pöördus 2. aprillil 2013 e-kirjaga uuesti talle vastanud vallaametniku poole, küsides,

kas vallal on võimalik eralasteaiatasu kompenseerida ulatuses, milles see on suurem munitsipaal-

lasteaia kohatasust.

Talle vastati samal päeval e-kirjaga, milles selgitati, et vald kohtleb kõiki eralasteaias käivaid lapsi

võrdselt ja maksab eralasteaia toetust 223 eurot 69 senti lapse kohta kuus. Vald loodab luua juurde

lasteaiakohti ja jätkata eralasteaia kompensatsiooni tasumist peredele, kellele ei ole võimalik kohe

eraldada kohta munitsipaallasteaias.

4. N. Grünberg esitas 1. mail 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes Viimsi valla

kohustamist andma tema lapsele lasteaiakoht elukohajärgses munitsipaallasteaias või alternatiivselt

hüvitada tekkivad eralasteaiakulud.

5. Tallinna Halduskohus jättis 9. mai 2013. a määrusega kaebuse käiguta ja andis kaebajale tähtaja

puuduste kõrvaldamiseks. Halduskohus palus täpsustada, millal sai kaebaja kätte noorsoo- ja haridus-

ameti juhataja 27. märtsi 2013 e-kirja kirja. Kohus selgitas, et juhul kui kirja kättesaamise ning

kohtule kaebuse esitamise vaheline aeg on pikem kui 30 päeva, tuleb kaebajal esitada kaebetähtaja

ennistamise taotlus.

Vastuseks kohtumäärusele esitas N. Grünberg taotluse kaebetähtaja ennistamiseks, põhjendades

kaebetähtaja möödalaskmist sellega, et ta ei saanud aru, et vallaametniku 27. märtsi 2013. a e-kirja

tuleb käsitada valla lõpliku keeldumisena.

6. Tallinna Halduskohtu 2. septembri 2013. a määrusega:

1) jäeti rahuldamata Viimsi valla taotlus N. Grünbergi kaebuse läbi vaatamata jätmiseks;

2) loeti kaebus esitatuks pärast seaduses sätestatud kaebetähtaja möödumist;

3) rahuldati kaebetähtaja ennistamise taotlus.

Kohus leidis, et Viimsi valla keeldumine väljendub vallavalitsuse noorsoo- ja haridusameti juhataja

27. märtsi 2013 e-kirjas, mille kaebaja sai kätte samal päeval. Kirjas on sõnaselgelt väljendatud valla

seisukoht, et lasteaiakoha andmine 2013. aasta sügisest ei ole võimalik. Kaebus esitati pärast

kaebetähtaja möödumist, kuid vaidlustamisviite puudumise tõttu keelduvas haldusaktis tuleb

kaebetähtaeg lugeda mööda lastuks mõjuval põhjusel ning kaebetähtaeg ennistada.

7. Viimsi vald esitas tähtaja ennistamise määruse peale määruskaebuse järgmiste põhjendustega:

1) Viimsi Vallavalituse noorsoo- ja haridusameti juhataja saatis oma 27. märtsi 2013. a e-kirjaga

kaebajale edasi Viimsi Lasteaedade sekretäri e-kirja, millest nähtus selgelt, et kaebaja laps ei saa

sellel aastal sõimekohta, mitte ei võtnud vastu otsust lasteaiakohast keeldumise kohta. Halduskohus

ei ole sellele seisukohale oma määruses mingit hinnangut andnud ja käsitab haldusaktina

vallaametniku 27. märtsi 2013. a e-kirja;

2) halduskohus on ebaõigesti kohaldanud haldusmenetluse seaduse (HMS) § 57, valesti hinnanud

vastustaja seisukohti, mis puudutavad kaebaja haridust ja tema teadmisi kohtumenetlusest. Kohus

jättis hindamata vastustaja seisukoha, et Viimsi Vallavalitsuse 29. aprilli 2011. a määrusest nr 15

"Munitsipaallasteasutuse Viimsi Lasteaiad lasteaedadesse, Väikse Päikse lasteaeda ja Püünsi Kooli

lasteaeda laste vastuvõtmise, lasteaiakoha kasutamise ja lasteaiast väljaarvamise kord" (kord)

tulenevalt otsustab koha eraldamise või eraldamata jätmise lasteaed, mitte aga vallaametnik;

3) halduskohus on alusetult kohaldanud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 46 lg 2 teist

lauset ning seega oluliselt rikkunud HKMS § 157 lg-t 1 ja § 158 lg-t 1.

8. Tallinna Ringkonnakohtu 21. oktoobri 2013. a määrusega:

1) tühistati halduskohtu määruse resolutsiooni punktid 2 ja 3;

2) loeti N. Grünbergi kaebus tähtaegseks, jäeti Viimsi valla menetluse lõpetamise taotlus rahuldamata

ja saadeti asi menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule;

3) jäeti Viimsi valla määruskaebus rahuldamata.

Määruse põhjenduste kohaselt nähtub korrast, et pädevus otsustada lasteaiakoha saamise üle on

lasteaia direktoril, mitte noorsoo- ja haridusametil. Lasteasutusse vastuvõtmisest keeldumine on

soodustava haldusakti andmisest keeldumine, mis tekitab kaebajale õiguslikke tagajärgi ning omab

regulatiivset toimet. Valla noorsoo- ja haridusameti juhataja 27. märtsi 2013. a e-kirjale lisatud Viimsi

Lasteaedade sekretäri e-kirjast nähtub selgelt, et lasteaia direktor ei ole teinud ega tee otsust, millega

võimaldatakse kaebaja lapsele lasteaiakoht soovitud ajal. Sellise otsuse tegemisest keeldumist ei ole

vormistatud kirjalikult ja seda ei ole kaebajale teatavaks tehtud. See ei välista kehtiva haldusakti

olemasolu suulises vormis. Samal päeval pärast keelduvast otsusest teadasaamist kaebaja esitatud e-

kiri oli puudustega vaie. Kuna vald ei ole vaides puuduste kõrvaldamiseks tähtaega andnud,

ettenähtud ajal vaiet tagastanud ega vaide kohta otsust teinud, on kaebus tulenevalt HKMS § 47

lg-st 3 tähtaegne. Isegi kui valla 2. aprilli 2013. a e-kirja mõista kui vaide rahuldamisest keeldumist,

on kaebus tähtaegne (HKMS § 47 lg 2). Olukorras, kus taotluse rahuldamisest on keeldutud, on

kohane kõrvuti kohustamiskaebusega esitada ka keeldumise otsuse tühistamise nõue, sest kehtiv

keelduv haldusakt takistab kohustamisnõude rahuldamist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Viimsi vald esitas Riigikohtule määruskaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu määruse

ja lõpetada asjas HKMS § 152 lg 1 p 2 alusel menetlus või saata asi uueks lahendamiseks

ringkonnakohtule. Vajadusel tühistada halduskohtu 2. septembri 2013. a määrus ja saata asi uueks

lahendamiseks halduskohtule. Määruskaebust põhjendab vald järgmiselt:

1) ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et lasteasutusse vastuvõtmise ja sellest keeldumise kohta

peaks lasteaia direktor andma haldusakti. Koolieelse lasteasutuse seaduse § 15 lg 4 sätestab, et laste

lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra kehtestab valla- või linnavalitsus. Sama seaduse

alusel kehtestatud korra § 2 lg 13 sätestab, et kui lasteasutuses puuduvad vanema soovitud tähtajal

vabad kohad, jääb laps lasteaiakoha taotlejana järjekorda. Koha mittesaamisest ei pea vanemat või

hooldajat teavitama, kuna järjekorra edenemist saavad nad jälgida portaali www.viimsilasteaiad.ee

kaudu. Sama internetilehe kaudu on laps üldjuhul järjekorda ka registreeritud (kaebaja on seda

teinud). Seega pole ei alust ega ka põhjust reguleerida lasteasutusse vastuvõtmist haldusaktiga. Veelgi

enam on haldusakti vastuvõtmine välistatud, kui lapse asetus üldjärjekorras ei võimalda talle

lasteaiakohta anda;

2) selge ei ole, kes peaks olema põhinõudes (lasteaiakoha tagamise kohustus) vastustajaks, sest

lasteasutusse vastuvõtmise otsustab korra alusel lasteaia direktor;

3) kaebaja 27. märtsi 2013. a e-kirja ei saa käsitada vaidena. Selleks, et lugeda mingi saadetis või

väljaütlemine vaideks, peaks ta sisaldama vähemalt põhilisi HMS § 76 lg-s 2 nõutud andmeid või

siis vähemalt peaks seda olema nimetatud vaideks. Kaebaja e-kiri ei vasta nendele nõuetele. Kaebaja

haridust arvestades võib eeldada, et ta on dokumentide vormistamisel tavapärasest teadlikum;

4) ringkonnakohus on ületanud määruskaebuse piire, kui on tühistanud halduskohtu määruse

resolutsiooni punkti 2;

5) ringkonnakohus on rikkunud HKMS § 157 lõikeid 1 ja 2, kui ei andnud vastustajale võimalust

esitada oma seisukoht kaebaja 2. aprilli 2013. a e-kirja vaidena käsitamise kohta.

10. N. Grünberg palub vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, leides, et lasteasutusse

vastuvõtmisest keeldumine tuleks vormistada kirjaliku haldusaktina.

11. Viimsi vald esitas 21. aprillil 2014 Riigikohtule avalduse, milles leitakse, et tulenevalt

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 19. märtsi 2014. a otsustest asjades nr 3-4-1-

63-13 ja 3-4-1-66-13 on lasteaiakoha andmine haldusmenetlus ja täpsemalt on tegu toiminguga.

Teade taotletud toimingust keeldumise kohta edastati kaebajale 27. märtsil 2013, mille tõttu esitati

kaebus halduskohtule hilinemisega.

12. N. Grünberg jääb avaldusele vastates seisukohale, et talle ei olnud 27. märtsi 2013. a e-kirjast

üheselt selge, et vald on lasteaiakoha andmisest keeldunud. Lasteaiakoha andmisest keeldumine toob

endaga kaasa olulised õiguslikud tagajärjed, mistõttu tuleks selline keeldumine vormistada kirjaliku

haldusaktina.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

13. Kolleegium märgib esmalt, et HKMS § 17 lg 1 kohaselt on vastustajaks kohaliku omavalitsuse

üksus, kelle tegevuse peale on esitatud kaebus. Praeguses asjas on kaebus esitatud Viimsi valla

tegevuse peale. Seega on kohtud õigesti leidnud, et asjas on vastustajaks Viimsi vald.

14. Kolleegium ei nõustu määruskaebuse esitajaga, et ringkonnakohus on ületanud määruskaebuse

piire, kui on tühistanud halduskohtu 2. septembri 2013. a määruse resolutsiooni punkti 2, millega

loeti kaebus esitatuks pärast seaduses sätestatud kaebetähtaja möödumist.

HKMS § 203 lg 2 kohaselt kohaldatakse määruskaebuse esitamisele ja menetlemisele apellatsioon-

kaebuse kohta sätestatut, kui HKMS 19. peatükist ei tulene teisiti. Sellest tulenevalt ei ole

ringkonnakohus HKMS § 197 lg 2 kohaselt seotud määruskaebuse õiguslike põhjendustega. Riigi-

kohus on varem korduvalt märkinud, et kohtutel on kohustus kontrollida kaebuse läbivaatamise ja

rahuldamise eelduste olemasolu isegi juhul, kui nende olemasolu pole kahtluse alla seatud (vt nt

Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-61-13, p 12). Seetõttu oli ringkonnakohtul

õigus ja kohustus kontrollida määruskaebuse lahendamisel kaebuse tähtaegsust.

15. Kolleegium ei nõustu kohtutega, et vald on andnud haldusakti, millega keeldus kaebaja taotlust

rahuldamast.

HMS § 43 lg 2 esimene lause sätestab, et kui taotletud haldusakt otsustatakse jätta andmata, antakse

selle kohta haldusakt. Lasteaiakoha andmise otsustus on haldusakt, sellest keeldumiseks tuleb samuti

anda haldusakt. See, et valla õigusaktid (kord) ei näe lastaiakoha taotluse rahuldamata jätmise puhul

ette haldusakti andmist, ei mõjuta HMS regulatsiooni kehtivust. Haldusakt tuleb anda ka siis, kui

taotlus saada soovitud aastal lasteaiakoht jäetakse rahuldamata, aga isik jääb lasteaiakoha järjekorda

edasi. Järjekorda jäämine ei tähenda niisuguses olukorras isiku taotluse rahuldamist. Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsustest asjades nr 3-4-1-63-13 ja 3-4-1-66-13 ei tulene,

et otsus lasteaiakoha andmise või andmata jätmise kohta ei ole haldusakt.

16. HMS § 55 lg 1 kohaselt peab haldusakt olema selge ja üheselt mõistetav. HMS § 55 lg 2

kohaselt antakse haldusakt kirjalikus vormis, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti. HMS

§ 55 lg 3 alusel võib kirjalikus vormis haldusakti anda ainult elektrooniliselt, kui adressaat on sellega

nõus ja haldusakt ei kuulu avaldamisele. Elektroonilise haldusakti suhtes kohaldatakse kirjalikule

haldusaktile esitatavaid nõudeid, arvestades dokumendi elektroonilisest vormist tingitud eripärasid.

Kirjalik haldusakt peab olema ka allkirjastatud (HMS § 55 lg 4). Asjas ei ole esitatud adressaadi

sõnaselget nõusolekut haldusakti andmiseks elektrooniliselt. Samuti puudub Viimsi Vallavalitsuse

27. märtsi 2013. a e-kirjal digitaalallkiri ning vaidlustamisviide.

Valla õigusaktide järgi peab lapse lasteaeda võtmise ja sealt väljaarvamise otsustama lasteaia direktor.

17. Vallavalitsuse ja kaebaja suhtlemine oli sedavõrd mitteformaalne, et Viimsi Vallavalitsuse

27. märtsi 2013. a e-kirja ei saa käsitada keelduva haldusakti andmisena ja selle teatavakstegemisena.

Kaebajale on e-kirjaga edastatud Viimsi Lasteaedade sekretäri e-kiri, kus on märgitud, mitmes on

kaebaja laps oma vanuserühma lasteaiakoha järjekorras ning et kaebaja laps ei ole sellel aastal

sõimekoha saaja. Kaebajale on tehtud ettepanek edasiseks suhtlemiseks, et leida võimalikke

lahendusi. Noorsoo- ja haridusameti juhataja 2. aprilli 2013. a e-kirjas selgitati kaebajale valla

võimalusi ja edasisi lasteaiakohtade loomise plaane. Tegemist võis olla ka selgituste andmise ja

ärakuulamisega. Sellest ei järeldu üheselt mõistetavalt valla tahe teha isiku taotluse kohta lõplik

otsus.

Asjakohane ei ole ringkonnakohtu seisukoht, et kirjaliku haldusakti puudumine ei välista kehtiva

haldusakti olemasolu suulises vormis. Haldusasja toimikust ei nähtu asjas suulise haldusakti olemas-

olu. Ringkonnakohus ei ole näidanud, kes ja millal andis kaebaja taotluse kohta suulise haldusakti.

18. Eelnevast tulenevalt ei ole vallavalitsus 27. märtsi 2013. a e-kirjaga kaebaja taotluse kohta

keeldumisotsust teatavaks teinud. HKMS § 46 lg 2 esimeses lauses sätestatud tähtaeg ei hakanud

seega 27. märtsi 2013. a e-kirjast arvestades kulgema. Ilmselgelt ei olnud möödunud ka HKMS § 46

lg 2 teises ja kolmandas lauses sätestatud tähtaeg kohustamiskaebuse esitamiseks.

Seega ei olnud kaebuse halduskohtule esitamise ajal kaebetähtaeg möödunud. Ringkonnakohus on

lõppkokkuvõttes õigesti leidnud, et kaebus on tähtaegne.

19. Kuna kaebus on tähtaegne, ei ole vaja hinnata määruskaebuse ülejäänud väiteid. Määruskaebus

jääb rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 21. oktoobri 2013. a määruse resolutsioon muutmata.

Ringkonnakohtu määruse põhjendusi muudetakse vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

Kautsjon arvatakse riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Harri Salmann