3-3-1-9-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-9-14

Otsuse kuupäev

8. mai 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS Hotell Viru kaebus Tallinna linna poolt kehtetuks

tunnistatud detailplaneeringu usaldamisega tekitatud kahju

hüvitamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 9. septembri 2013. a otsus asjas

nr 3-10-1173

Menetluse alus Riigikohtus

AS Hotell Viru ja Tallinna Linnavolikogu

kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada AS Hotell Viru ning Tallinna Linnavolikogu kassatsioonkaebused osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 23. novembri 2011. a otsus ja 5. jaanuari 2012. a täiendav

otsus ning Tallinna Ringkonnakohtu 9. septembri 2013. a otsus asjas nr 3-10-1173.

3. Tunnustada AS Hotell Viru kahju hüvitamise nõude põhjendatust 26. mail 2005 esitatud

ehitusloa taotlemisega seotud kulude osas, samuti viivisenõude osas. Saata asi Tallinna

Halduskohtule uueks arutamiseks 11. aprillil 2006 esitatud ehitusloa taotlemisega seotud

kulude osas. Muus osas jätta halduskohtule esitatud kaebus rahuldamata.

4. Tagastada AS Hotell Viru eest tasutud kautsjon 25 eurot, Tallinna Linnavolikogu eest

tasutud kautsjon 25 eurot ja Tallinna Linnavalitsuse eest tasutud kautsjon 25 eurot.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna Linnavolikogu kehtestas 6. mai 1999. a otsusega nr 104 Viru väljaku detailplaneeringu I

etapi. Planeering nägi muu hulgas aadressil Viru väljak 4 ette Viru hotelli juurde 17-korruselise hoone

ehitamise (nn Viru Poeg). AS Hotell Viru (endise ärinimega AS Uus Viru) sõlmis 26. jaanuaril 2005

AS-ga Sokostel eellepingu Viru Poja hoone üürileandmiseks. AS Hotell Viru esitas 26. mail 2005

Tallinna Linnaplaneerimise Ametile ehitusloa taotluse ja 11. aprillil 2006 täiendatud projekti

ehitusloa menetluses.

2. Tallinna Linnavalitsus kohustas 15. juuni 2005. a protokollilise otsusega nr 37 linnaplaneerimise

ametit algatama 6. mai 1999. a otsusega kehtestatud detailplaneeringu osaliselt kehtetuks

tunnistamise menetluse. Linnavalitsuse 15. juuni 2005. a otsus tehti AS-le Hotell Viru teatavaks

6. juulil 2005. Linnavalitsus kohustas 17. mai 2006. a protokollilise otsusega linnaplaneerimise

ametit jätkama detailplaneeringu osaliselt kehtetuks tunnistamise kaalumise menetlust. 7. septembri

2006. a kirjaga teavitas linnavalitsus AS Hotell Viru detailplaneeringu osaliselt kehtetuks

tunnistamise menetluse käigust ja soovist alustada kaebajaga läbirääkimisi planeeringu kehtetuks

tunnistamise tingimuste üle. 23. augusti 2007. a kirjaga teavitas linnavalitsus AS Hotell Viru

kavatsusest kehtestada Viru väljak 4 kinnistule ehituskeeld. Linnavalitsus kehtestas 3. oktoobri

2007. a korraldusega nr 1719-k Viru väljak 4 kinnistule ehituskeelu kuni detailplaneeringu osaliselt

kehtetuks tunnistamise menetluses otsuse tegemiseni, kuid mitte kauemaks kui 2 aastat. 2. novembri

2007. a kirjaga teavitas linnaplaneerimise amet AS Hotell Viru detailplaneeringu osalise kehtetuks

tunnistamise otsuse eelnõu avalikust väljapanekust.

3. Tallinna Linnavolikogu tunnistas 19. juuni 2008. a otsusega nr 138 kehtetuks volikogu 6. mai

1999. a otsuse nr 104 p 1 ja sellega kehtestatud Viru väljaku detailplaneeringu osas, mis näeb ette

Viru väljak 4 kinnistu täiendava hoonestamise kuni 17-korruselise juurdeehitisega. Otsuses leiti, et

Viru väljaku detailplaneering ei ole kooskõlas muutunud avaliku huviga. Avalik huvi kaalub üles

kinnistu omanike usalduse detailplaneeringu kehtima jäämise vastu. Viru hotelli juurdeehitus on

muinsuskaitseliselt, samuti keskkonna- ja linnaehituslikult sobimatu. Planeeringu kehtestamisest on

möödunud enam kui kuus aastat. Selline planeering ei saa olla enam lähiaastate ehitustegevuse

aluseks planeerimisseaduse (PlanS) § 9 lg 1 tähenduses. Volikogul oleks muutunud faktiliste ja

õiguslike asjaolude tõttu õigus ja soov jätta planeering praegusel kujul kehtestamata (PlanS § 27

lg-d 1 ja 2, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 22 lg 1 p 33, haldusmenetluse seaduse

(HMS) § 64 lg-d 1–3, § 66 lg 2 p 2, § 67 lg-d 1 ja 2 ning § 68 lg 2).

4. AS Hotell Viru esitas linnavolikogu 19. juuni 2008. a otsuse tühistamiseks kaebuse. Tallinna

Halduskohus jättis 2. veebruari 2009. a otsusega haldusasjas nr 3-10-1173 kaebuse rahuldamata. See

halduskohtu otsus jõustus 24. septembril 2009, mil Riigikohus otsustas jätta AS Hotell Viru

kassatsioonkaebuse menetlusse võtmata.

5. AS Hotell Viru esitas 6. mail 2010 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Linnavolikogu

19. juuni 2008. a otsusega nr 138 tekitatud kahju eest 161 713 843 krooni suuruse hüvitise saamiseks.

6. Tallinna Halduskohus jättis 23. detsembri 2011. a vaheotsusega haldusasjas nr 3-10-1173 kaebuse

rahuldamata saamata jäänud tulu ja viivise nõudes, jätkas menetlust nõude suuruse üle otsese varalise

kahju hüvitamise nõudes, mõistis nii Tallinna Linnavolikogult kui Tallinna Linnavalitsuselt kaebaja

kasuks välja 17 826 eurot 81 senti menetluskulude katteks ning jättis linnavolikogu ja linnavalitsuse

menetluskulud nende endi kanda.

7. Tallinna Halduskohus tunnustas 5. jaanuari 2012. a täiendava otsusega otsese varalise kahju

hüvitamise nõude põhjendatust järgmiste kulutuste osas: juurdeehituse projekteerimise ning 26. mail

2005 ja 11. aprillil 2006 ehitusloa taotlemise kulud, detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise

menetluses 6. juulist 2005 kuni 19. juunini 2008 vastustajaga läbirääkimise, kahju kindlakstegemise,

ärahoidmise või vähendamise kulud, samuti kahju hüvitamise nõude esitamiseks pärast 19. juunit

2008 tehtud kulutused. Kohus jätkas menetlust eeltoodud otsese varalise kahju hüvitamise nõude

suuruse üle. Muus osas jättis kohus kaebuse otsese varalise kahju hüvitamise nõudes rahuldamata.

8. AS Hotell Viru palus apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsused osas, millega jäeti

kaebus rahuldamata, samuti vaheotsuse põhjendused. Tallinna Linnavolikogu ja Tallinna

Linnavalitsuse nimel esitatud apellatsioonkaebuses paluti tühistada vaheotsus osas, millega jätkati

menetlust nõude suuruse üle, mõisteti linnavolikogult ja linnavalitsuselt kaebaja kasuks välja

menetluskulu ja jäeti linnavolikogu ja linnavalitsuse menetluskulud nende endi kanda.

9. Tallinna Ringkonnakohus tühistas 9. septembri 2013. a otsusega halduskohtu otsused ning tegi

asjas uue otsuse. Ringkonnakohus tunnustas otsese varalise kahju hüvitamise nõude põhjendatust

juurdeehituse projekteerimise ning 26. mail 2005 ja 11. aprillil 2006 ehitusloa taotlusemise kulude,

samuti nendelt kuludelt alates 27. septembrist 2010 arvestatava viivise osas. Ringkonnakohus

otsustas jätkata menetlust eeltoodud varalise kahju hüvitamise nõude suuruse üle. Ülejäänud osas

jättis ringkonnakohus kahju hüvitamise nõude rahuldamata. Otsuse põhjendused on järgmised.

a) Kaebaja nõuab linnalt kahju hüvitamist, sest ta usaldas tema omandis oleval krundil

detailplaneeringu kehtima jäämist ning detailplaneeringu õiguspärase kehtetuks tunnistamisega on

talle tekitatud kahju 161 713 843 krooni. Sellest moodustab otsese varalise kahju (detailplaneeringu

reaaliseerimise kulud) 6 423 843 krooni. Ülejäänu on üürilepingu realiseerimise võimatuse tõttu

saamata jäänud tulu. Kaebaja palus võlaõigusseaduse (VÕS) § 113 lg 2 alusel välja mõista ka viivised

alates 6. maist 2010 kuni kahjuhüvitise tasumiseni.

b) Kohus peab kahju hüvitamise nõude kohta tehtavas vaheotsuses tuvastama kõik kahju hüvitamise

eeldused. Järgnevas menetluses lahendab kohus üksnes vaidluse nõude suuruse üle. Kohus peab

tuvastama kahju hüvitamise nõude eeldused eraldi iga kahjunõude kohta ning põhjendama, miks on

nõutava rahasumma tõendamine väga kulukas või keerukas (Riigikohtu tsiviilkolleegiumi

7. veebruari 2012. a otsus asjas nr 3-2-1-155-11, p 16; 24. mai 2012. a otsus asjas nr 3-2-1-55-12,

p 11). Halduskohus pole põhjendanud, miks oli vaja teha vaheotsus. See ei vii aga kohtuotsuse

tühistamiseni. Riigivastutuse seaduse (RVastS) § 16 kohaldamisel on vaheotsuse tegemine küsitav.

Õiglase hüvitise määramisel ei kohaldu kahju täieliku hüvitamise reegel. Halduskohus käsitles

RVastS § 16 lg 3 alusel asjaolusid, mida arvestatakse õiglase hüvitise määramisel, kuid ei näidanud

ära nende osatähtsust. Seepärast on võimatu kontrollida nende arutluste tähendust lõppotsusele.

RVastS § 16 lg-s 3 sätestatud asjaolusid saab kaaluda vaid lõppotsuses õiglase hüvitise määramisel.

c) Kuna kahju tekitanud volikogu 19. juuni 2008. a otsus on õiguspärane haldusakt, tuleb

hüvitamisnõude õigusliku alusena kõne alla RVastS § 16. HMS § 67 lg 3 annab üksnes iseseisva aluse

nõuda õiguspärase haldusaktiga tekitatud kahju hüvitamist. Kahju hüvitamise korra ja hüvitise

suuruse määramisel tuleb kohaldada riigivastutuse seaduse norme. HMS § 67 lg 3 eelduste

tuvastamisel ei tule enam tuvastada RVastS § 16 lg-s 1 viidatud põhiõiguste erakordset piiramist.

d) Nõustuda ei saa linnavolikogu ja linnavalitsuse väitega, et HMS § 67 lg-t 3 ei saa üldse

kohaldada, sest detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise tingisid vahepeal kehtestatud Tallinna

üldplaneering, Tallinna vanalinna muinsuskaitseala kaitsevööndi muudetud nõuded, Tammsaare pargi

kaitse alla võtmine, keskkonnamõju hindamise tulemused ja linnaehituse põhimõtete muutumine.

Ükski loetletud asjaoludest ei sõltunud kaebajast ega olnud tema mõjusfääris. Tegemist oli avaliku

huvi kujunemist ja selle kaalu ilmestavate protsessidega. Kui avalik huvi ei oleks olnud ülekaalukas,

poleks kehtestamise ajal õiguspärase detailplaneeringu kehtetuks tunnistamine HMS § 66 lg 2 p 2

alusel olnud lubatav. Kaebaja oli asunud detailplaneeringut ellu viima, tellides ehitusprojekti ja

esitades ehitusloa taotluse. Kaebaja oli teinud haldusakti kehtima jäämist usaldades kulutusi (HMS

§ 67 lg 2). Usalduse kaitset välistavaid asjaolusid ei ole kindlaks tehtud ja neile pole selles asjas

viidatud. PlanS § 27 lg 1 näeb küll ette võimaluse detailplaneering tühistada, kuid tegemist on üldise

sättega, mis näeb ette detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise korra ega välista vajadust arvestada

isiku usaldusega HMS §-des 64–67 näidatud viisil.

e) HMS § 67 lg 3 alusel hüvitatavaks kahjuks on üksnes kahju, mida isik ei oleks saanud mingil juhul

siis, kui kehtetuks tunnistatud haldusakti ei oleks olnud. Otsese varalise kahjuna on detailplaneeringu

kehtima jäämise usaldamisega põhjuslikus seoses kulutused, mida kaebaja kandis seoses

juurdeehituse projekteerimise ja ehitusloa taotlusega. Tegemist oli detailplaneeringu elluviimisel

vajalike kulutustega ja ilma kehtiva detailplaneeringuta ei oleks kaebaja neid teinud. Sellele

kriteeriumile ei vasta kulutused, mis on seotud detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise vältimiseks

peetud läbirääkimistega, võimaliku kahju kindlaks tegemisega ja nõuete esitamisega. Neid kulutusi ei

tehtud mitte kehtivast detailplaneeringust tulenevalt, vaid hoopis selle kehtetuks tunnistamise

menetlusest tulenevalt. Usalduskahjuna pole käsitatavad ka meediakulud ega 2009. aastal uute

lahenduste otsimiseks tehtud kulutused, mille hüvitamise välistas juba halduskohus.

f) Halduskohus ei ole kindlaks teinud, et pooled oleksid üürilepingu selle p 5.1 järgi lõpetanud, kui

ehitusluba pole 31. märtsiks 2006 välja antud. Seetõttu võis kaebajal jääda tulu saamata. Üüritulu

saamata jäämine pole aga seotud detailplaneeringu kehtivusega. Detailplaneeringu elluviimine ei

tinginud üürilepingu sõlmimist. Üürilepingu oleks kaebaja võinud sõlmida sõltumata

detailplaneeringu kehtestamisest. Seega on kohus põhjendatult välistanud saamata jäänu tulu

hüvitamise.

g) RVastS §-s 13 kirjeldatud vastutust piiravad asjaolud ei sobi olemuslikult õiguspärase

haldusaktiga põhjustatud vastutust piirama. Asjakohane pole viidata ka VÕS §-le 140. Kaebaja ei

põhjustanud ise detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist ja see ei toimunud tema huvides (RVastS

§ 16 lg 2 p 1). See, et kaebaja ei taotlenud varem Viru Poja püstitamiseks ehitusluba, ei ole

niisuguseks asjaoluks. Detailplaneeringu kehtivus ei ole määratud mingi tähtajaga. Kahju ulatuse ja

kahju mõiste sisustamisel on asjakohane lähtuda VÕS § 127 lg-st 3 ja §-st 128.

h) VÕS § 113 lg 2 alusel saab viivist hakata arvestama alates hetkest, mil võlgnik on nõudest teadlik.

Viivis on kohaldatav ka avalik-õiguslikes kahju hüvitamise suhetes (Riigikohtu halduskolleegiumi

16. detsembri 2010. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-83-10, p-d 21–22). Tõendite esitamine alles

kohtumenetluse ajal ei välista viivisenõuet. Samuti ei saa viivisest keelduda seetõttu, et enne

kohtumenetluse lõppu ei olegi õiglase hüvitise suurus teada. Vastustajal oli kohustus taotluse saamisel

ise õiglane hüvitis kindlaks määrata ja välja maksta. Praeguses asjas ei ole viivise väljamõistmine

avalik-õigusliku suhte olemusega vastuolus. Kaebaja on kandnud kahju, sest vastustajad pole õiglast

hüvitist määranud ega välja maksnud. Kaebajal on õigus saada viivist alates 27. septembrist, s.o

alates päevast, mil vastustajatele sai teatavaks kaebaja tõendatud nõue.

i) Ringkonnakohus määras kaebuselt tasutavaks riigilõivuks 172 750 krooni. Ülejäänud riigilõivu

summa on kaebajale tagastatud. Enamtasutud riigilõivu ei saa teiselt poolelt välja nõuda. Kui kohus

jätkab asja lahendamist, ei märgi ta vaheotsuses menetluskulude jaotust (halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 108 lg 12, tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 173 lg 5). Seega on

kohus menetluskulud jaotanud menetlusnorme rikkudes. Menetluskulud jagatakse lõppotsuses,

arvestades nõude rahuldatud osa.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

10. Talllinna Linnavolikogu ja Tallinna Linnavalitsuse nimel esitatud kassatsioonkaebuses palutakse

tühistada ringkonnakohtu otsuse osas, millega kohus tunnustas varalise kahju hüvitamise nõude ja

viivisenõude põhjendatust ning otsustas jätkata menetlust nende nõuete suuruse üle. Linn palub jätta

otsese varalise kahju hüvitamise nõude rahuldamata. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised.

a) Ringkonnakohus leidis ebaõigesti, et kindlaks ei ole tehtud kaebaja usalduse kaitset välistavaid

asjaolusid. Detailplaneering koostatakse lähiaastate ehitustegevust ja maakasutust silmas pidades.

Kinnistu omaniku õiguspärane ootus detailplaneeringu realiseerimise suhtes kahaneb korrelatsioonis

aja möödumisega. Muutused faktilises ja õiguslikus olustikus ei võimalda toetuda konkursiaegsele

ideele. Avalikkuse vastuseis Viru hotelli juurdeehitusele on üldteada (Tallinna Ringkonnakohtu

24. mai 2007. a otsus asjas nr 3-06-1210, p 13; Tallinna Halduskohtu 2. veebruari 2009. a otsus, p 29,

ja Tallinna Ringkonnakohtu 16. juuni 2009. a otsus asjas nr 3-08-1434, p 15).

b) Enamik detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise alustest ei ole seotud avaliku huviga

(ehitamise vastuolu hilisemate õigusaktidega, Tammsaare pargi kaitse alla võtmine, keskkonnamõju

hindamise tulemused, muutunud linnaehituse põhimõtted, sh UNESCO ekspertide arvamus). Asjaolu,

et nende kaalutluste hulgas on viide ülekaalukale avalikule huvile, ei anna alust käsitada kõiki

põhjendusi vahetult ja üksnes avalikust huvist lähtuvatena.

c) HMS § 67 lg 4 p 2 kohaselt ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui

kehtetuks tunnistamise võimalus on ette nähtud seaduses või selleks on jäetud võimalus haldusaktis.

Ehitusloa taotluse esitas kaebaja ligemale 6 aastat ning muudetud ja täiendatud ehitusprojekti alles 7

aastat pärast detailplaneeringu kehtestamist. Ehitis oleks valminud ca 9 aastat pärast planeeringu

kehtestamist. Ainuüksi PlanS § 27 lg-st 1 lähtudes ei saa kaebajal olla kestvat usaldust haldusakti

kehtima jäämise vastu. Usaldus ja ootus, et planeering jääb kehtima, on mõeldav mõne aasta jooksul

pärast selle kehtestamist. Detailplaneeringu tühistamiseks annab aluse PlanS § 27 lg 1, halduskohus

on viidanud ka HMS § 64 lg-le 2 ja § 66 lg 2 p-dele 1 ja 2. Kohalikul omavalitsusel tuleb

detailplaneering kehtetuks tunnistada, kui planeering ei vasta enam PlanS § 1 lg-tele 2 ja 3. Kaebaja

pidi PlanS § 27 lg 1 kõrval arvestama ka seaduse eesmärki ja tähendust. PlanS § 9 lg 1 väljendab

selgelt seadusandja seisukohta, et detailplaneering on õigusjõult siduv ja kehtib vaid lähiaastate

perspektiivis (planeerimisseaduse ja sellest tulenevalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu (XI

Riigikogu, 410 SE) seletuskiri).

d) Juba linnaplaneerimise ameti 4. juuli 2005. a kirjaga tehti kaebajale teatavaks linnvalitsuse otsus

algatada detailplaneeringu osalise kehtetuks tunnistamise menetlus. Sellises olukorras ei saa rääkida

jätkuvast usaldusest planeeringu kehtima jäämise vastu. Kaebaja ei tegutsenud mõistlikult ega

kaalunud piisavalt äririske. Pärast planeeringu osalise kehtetuks tunnistamise menetluse algatamist ei

oleks kaebaja tohtinud endale võtta täiendavaid äririske ja jätkata kapitalimahutusi. Kaebaja aga aina

suurendas kulutusi ilmse eesmärgiga anda lisakaalu usalduse argumendile.

e) Viivis on olemuselt paušaalselt kokku lepitud minimaalne kahjuhüvitis. Kahju hüvitamise nõude

esitamine ulatuses, milles viivis seda katab, ei ole lubatud. Kaebaja ei ole tõendanud, et tal tekkis

rahalise kohtuse täitmisega viivitamise tõttu suurem kahju kui viivisega kompenseeritakse. Asjas

nr 3-3-1-83-10 käsitles Riigikohus viivisenõuet olukorras, kus üks haldusorgan nõudis teiselt

kahjuhüvitise, menetluskulude ja viivisintressi väljamõistmist regressi korras (RVastS § 19 lg 1).

Asjaolud ei olnud ligilähedasedki praeguse kaasuse omadega. Erandlikel asjaoludel võib juba

aegumistähtaja kestel nõude maksmapanek olla vastuolus hea usu põhimõttega (Riigikohtu

tsiviilkolleegiumi 17. juuni 2009. a otsus asjas nr 3-2-1-70-09, p 11; 30. aprilli 2013. a otsus asjas

nr 3-2-1-43-13, p 15 jt). Kohtu poolt korrektseks hinnatud nõue koos viivisenõudega esitati enam kui

kaks aastat pärast planeeringu kehtetuks tunnistamist. Kaebaja viivisenõue on hea usu põhimõtte tõttu

lõppenud.

f) Viivise arvestamine ei ole objektiivselt võimalik olukorras, kus vaieldakse kahju hüvitamise

põhjendatuse üle ja ei ole selgust selle rahalise kohutuse suuruses, millelt peaks viivist arvestama.

Ringkonnakohtu otsusest ei selgu, millest lähtudes oleks linn pidanud õiglase hüvitise kindlaks

määrama. Kohtuotsusest ei nähtu, kuidas on kahju seotud sellega, et linn pole õiglast hüvitist

maksnud. Korrektse kahjunõude esitas kaebaja alles pärast halduskohtusse pöördumist 27. septembril

2010. Seetõttu ei olnud linnal objektiivselt võimalik kohtuväliselt õiglast hüvitist määrata. Kaebaja

on ka kogu aeg eitanud RVastS § 16 kohaldamise võimalikkust.

11. AS Hotell Viru palub vastuses jätta linna kassatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse põhjendused

on järgmised.

a) Linna seisukohtade toetamise korral muutuks HMS § 67 lg 1 sisutuks. Pole õigusnormi, mis

sätestaks õiguspärase ootuse vähenemise ajas. PlanS § 9 lg-s 1 on ajamääratlust "lähiaastad"

kasutatud ainult eesmärgiga eristada erineva tasandi planeeringute eelduslikku kehtivust, mitte

määratlemata õigusmõistena. Sätte eesmärk on viidata liigilt üldisema planeeringu pikemaajalisusele

võrreldes detailsemate planeeringutega. Vastustajad pole suutnud usutavalt põhjendada, miks peaks

piir jooksma just nimelt vastustajate õiguslikule positsioonile sobivalt.

b) Planeeringute vallas toimunud muutused on linna enda kontrolli all. Pooled ei vaidle selle üle, et

kõnealuse ajavahemiku jooksul ei ole muutunud asjakohased kõrgemalseisvad õigusaktid. Avaliku

arvamuse järjepidev rõhutamine kinnitab, et otsese varalise kahjuna peab käsitama ka kaebaja

meediakulusid. Linn pole ümber lükanud ringkonnakohtu seisukohta, et olukorra muutust kajastavad

asjaolud olid seotud avaliku huviga. Kui avaliku huvi ülekaalukust eitada, poleks detailplaneeringu

kehtetuks tunnistamine olnud HMS § 66 lg 2 p 2 alusel lubatav.

c) Linna tellitud juriidilises arvamuses märgiti, et vaidlusalust ehitist ei ole võimalik päevapealt

püstitada ning ei ole tähtis, et ehitusluba ei taotletud enne 2005. aastat. Samuti märgiti arvamuses, et

PlanS § 27 lg 1 alusel planeeringu kehtetuks tunnistamise korral on muu hulgas tegemist haldusakti

kehtetuks tunnistamisega HMS § 66 lg 2 p 2 alusel ja linnal tuleb hüvitada planeeringu usaldamisest

tekkinud või tekkiv varaline kahju.

12. AS Hotell Viru palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused

osas, millega jäeti kaebus rahuldamata, ning tunnustada kahju hüvitamise nõude põhjendatust nii

otsese varalise kahju, saamata jäänud tulu kui ka viivise nõude osas täies ulatuses. Alternatiivselt

palub kaebaja saata asi uueks läbivaatamiseks halduskohtule. Kassatsioonkaebuse põhjendused on

järgmised.

a) Otseseks varaliseks usalduskahjuks on ka läbirääkimiste, kahju kindlakstegemise, nõude esitamise

ja uute lahenduste otsimise kulud, samuti meediakulud. Vaidlusalused kulud on ilmselgelt ja vahetult

põhjuslikus seoses kehtetuks tunnistatud haldusaktiga. Mõistlik isik poleks neid teinud vaid juhul, kui

detailplaneeringut poleks kehtetuks tunnistatud. VÕS § 128 lg 3 kohaselt on varaliseks kahjuks mh

mõistlikud kulud kahju ärahoidmiseks või vähendamiseks ja hüvitise saamiseks, muu hulgas kahju

kindlaks tegemiseks ja kahju hüvitamisega seotud nõuete esitamiseks.

b) Ka ringkonnakohtu hinnangul oli üüritulu saamata jäämise ja detailplaneeringu kehtivuse vahel

vähemalt mingi seos. Ringkonnakohtu seisukoht, et kaebaja oleks võinud üürilepingu sõlmida

sõltumata detailplaneeringu kehtestamisest, on vastuolus äriloogikaga. Kuni detailplaneeringu

kehtestamiseni ei ole kinnistuomanikul alust üürniku ees kohustusi võtta. Krundi ehitusõigus ja hoone

olulised osad, samuti lõppastmes üüritasu suurus sõltusid detailplaneeringuga lubatust.

c) Ringkonnakohus on valesti kohaldanud vaheotsuse kohta käivaid sätteid ja esitanud teineteist

välistavad seisukohad. Kohtud rikkusid HKMS § 171 lg-t 2. Kohus ei tohi teha vaheotsust nõude

suuruse kohta ega otsustada sellega kriteeriume, mille alusel suureneb või väheneb kahjuhüvitis.

Ringkonnakohtu otsus on ka nõuetekohaselt põhjendamata ja üllatuslik.

13. Tallinna Linnavolikogu ja Tallinna Linnavalitsuse nimel esitatud vastuses palutakse jätta kaebaja

kassatsioonkaebus rahuldamata. Vastuse kohaselt ei ole kaebaja tegevus, mille alusel ta taotleb kahju

hüvitamist, olnud mõistlik. Kauge seos üüritulu saamata jäämise ja detailplaneeringu kehtivuse vahel

ei loo eeldusi saamata jäänud tulu hüvitamiseks (Riigikohtu halduskolleegiumi 16. märtsi 2005. a

otsus asjas nr 3-3-1-94-03, p 10). Tulenevalt üürilepingu p-st 5.1 on üürileandja kaotanud

nõudeõiguse üürniku vastu. HKMS § 171 lg 2 ei välista vaheotsust selle kohta, milliste kululiikide

osas saab kahju hüvitamise nõudeid põhjendatuks lugeda.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

14. Kolleegium peatub kõigepealt kahju hüvitamise nõude materiaalõiguslikul alusel (I), seejärel

hüvitataval kahjul (II), sh saamata jäänud tulul (III) ja viivistel (IV). Pärast seda tegeleb kolleegium

hüvitise vähendamise õigusliku aluse probleemiga (V) ja menetlusküsimustega (VI) ning võtab

lõpuks seisukoha kassatsioonkaebuste taotluste kohta (VII).

I

15. HMS § 67 lg 3 sätestab: "Kui ülekaalukast avalikust huvist tulenevalt tunnistatakse haldusakt

isiku kahjuks kehtetuks, hüvitatakse isikule varaline kahju, mis tal haldusakti kehtima jäämise

usaldamise tõttu on tekkinud või kindlasti tekib."

Detailplaneering on haldusakt ja praegusel juhul tunnistati see kaebaja kahjuks osaliselt kehtetuks.

Vaidlus käib kassatsiooniastmes endistviisi selle üle, kas detailplaneering tunnistati osaliselt

kehtetuks ülekaalukast avalikust huvist tulenevalt ja kas kaebaja saab tugineda detailplaneeringu

kehtima jäämise usaldamisele.

16. Kolleegium tegeleb esmalt detailplaneeringu kehtima jäämise usaldamise ehk detailplaneeringu

kehtimajäämisega seotud õiguspärase ootusega.

HMS § 67 lg 4 p 2 välistab usalduse ja seega hüvitamisnõudes HMS § 67 lg-le 3 tuginemise muu

hulgas juhul, kui haldusakti kehtetuks tunnistamise võimalus (muutmisreservatsioon) on sätestatud

seaduses. Siin ei peeta silmas haldusmenetluse seaduses sätestatud haldusakti kehtetuks tunnistamise

aluseid, sest need kehtivad universaalselt igasuguste haldusaktide puhul. Vastasel korral ei saaks

HMS § 67 lg 3 alusel üldse kunagi hüvitist nõuda. HMS § 67 lg 4 p-s 2 peetakse silmas eriseaduses

sisalduvaid täiendavaid muutmisreservatsioone.

17. PlanS § 27 lg 1 sätestab: "Kehtestatud detailplaneeringu või selle osa võib tunnistada kehtetuks,

kui kohalik omavalitsus või planeeritava maa-ala kinnistu omanik soovib planeeringu elluviimisest

loobuda."

Ringkonnakohus leidis, et PlanS § 27 lg 1 on üksnes menetlusnorm ning materiaalõiguslikult tuleb

detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisel arvestada usaldust HMS §-dest 64–70 lähtudes.

Kolleegium sellega ei nõustu.

18. PlanS § 27 lg 1 avardab oluliselt detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise võimalusi võrreldes

üldise haldusaktide kehtetuks tunnistamise regulatsiooniga HMS §-des 64–70. PlanS § 27 lg 1

eraldivõetuna ei sea detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist sõltuvusse ühestki objektiivsest

tingimusest, vaid viitab üksnes kohaliku omavalitsuse või omaniku soovimuutusele. PlanS § 9 lg 1

kõikides redaktsioonides on rõhutatud, et detailplaneering on ehitustegevuse ja maakasutuse aluseks

lähiaastatel. PlanS § 29 lg 1 kohustab kohalikku omavalitsust muu hulgas detailplaneeringuid üle

vaatama ning kaaluma vajadust neid muuta või kehtetuks tunnistada.

HMS § 66 lg 2 p 1 esimese alternatiivi kohaselt võib haldusakti, mis andmise ajal oli õiguspärane,

tunnistada isiku kahjuks edasiulatuvalt kehtetuks, kui see on lubatud seadusega. Kuna PlanS § 27 lg 1

vastab HMS § 66 lg 2 p-s 1 kirjeldatud olukorrale, ei pea isiku kahjuks õiguspärase detailplaneeringu

kehtetuks tunnistamiseks esinema muid HMS § 66 lg-s 2 nimetatud asjaolusid. Muu hulgas ei eelda

PlanS § 27 lg 1 kohaldamine vältimatult detailplaneeringu aluseks olnud faktiliste asjaolude või

õigusnormi muutumist (HMS § 66 lg 2 p 2), kuid mõistagi on võimalik detailplaneering kehtetuks

tunnistada ka niisuguste muutuste korral.

19. Samas ei saa kohalik omavalitsus loobuda planeeringu elluviimisest meelevaldselt. See oleks

vastuolus avaliku võimu omavoli keeluga (PS § 13 lg 2) ning võiks tuua kaasa ebaproportsionaalse

sekkumise omandiõigusesse ja ettevõtlusvabadusse. HMS § 64 lg-d 2 ja 3 tuleb arvestada ka PlanS

§ 27 lg 1 kohaldamisel. Samuti on kaalumisel olulised PlanS §-des 1 ja 3 sätestatud eesmärgid, huvid

ja põhimõtted. Kohalik omavalitsus peab ka PlanS § 27 lg 1 kohaldamisel kontrollima, kas

detailplaneeringu elluviimisest huvitatud isikute, ennekõike kinnistuomaniku õiguste ja huvide riive

on proportsionaalne, pidades silmas detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise eesmärke.

20. Kolleegiumi hinnangul tuleb PlanS § 9 lg-t 1 ja § 27 lg-t 1 koostoimes mõista selliselt, et need

jätavad planeeringu kehtimajäämisest huvitatud kinnistuomanikule õigustatud ootuse, et tal on

vähemalt lähiaastate jooksul pärast detailplaneeringu kehtestamist mõistlik võimalus

detailplaneeringus sätestatud krundi ehitusõigus realiseerida. PlanS § 9 lg-st 1 ja § 27 lg-st 1

tulenevalt ei ole detailplaneeringuid õige võrdsustada ajutiste normidega, mis ei loo üldse õiguspärast

ootust (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. oktoobri 2000. aasta otsus asjas

nr 3-4-1-9-00, punkt 14; 2. detsembri 2004. aasta otsus asjas nr 3-4-1-20-04, punktid 15–21).

21. Õiguslikke vaidlusi detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise ja selle usaldamisega tekitatud kahju

hüvitamise üle aitaks vältida see, kui seadusandja sätestaks tähtajad, mille jooksul isik saab

planeeringu kehtimajäämist usaldada ja mille möödumisel tekib kohalikul omavalitsusel senisest

lihtsam võimalus tunnistada detailplaneering kehtetuks. Samuti on võimalik detailplaneeringu

realiseerimise tähtaeg määrata detailplaneeringus (HMS § 53 lg 1 p 1).

22. Kehtiv õigus ei sätesta, kui pikka ajavahemikku mõistetakse PlanS § 27 lg-s 1 "lähiaastate" all.

PlanS § 29 lg 1 p-st 2 nähtub selgelt, et kohustus vaadata planeeringud üle hõlmab ka

detailplaneeringuid. PlanS § 29 ei sätesta kindlat ajavahemikku, mille möödudes tuleb

detailplaneering pärast selle kehtestamist üle vaadata. Küll aga on PlanS § 29 lg-s 3 üldplaneeringute

ülevaatamise kohustus seotud kohalike omavalitsuste volikogude korraliste valimistega, seega nelja-

aastase tsükliga (kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seaduse § 2 esimene lause). Kuna

detailplaneering koostatakse lähiaastate tarvis ning PlanS § 8 lg-s 1 seda üldplaneeringu puhul ei

rõhutata, on põhjendatud kaebaja seisukoht, et üldplaneering peaks olema planeerimisseaduse mõtte

kohaselt püsivam kui detailplaneering. Järelikult on kohalikul omavalitsusel õigus ka realiseerimata

detailplaneering vähemalt neli aastat pärast kehtestamist ümber vaadata. Isik peab arvestama, et

realiseerimata planeering võidakse ülevaatamise tulemusena kehtetuks tunnistada.

23. Järeldus, et isik ei või pärast nelja aasta möödumist enam usaldada detailplaneeringu

kehtimajäämist, ei tulene seadusest siiski piisava selgusega. Kirjeldatud olukorras tuleb kohalikel

omavalitsustel ja vajaduse korral kohtutel HMS § 67 lg 3 ja lg 4 p 2 kohaldamisel igal üksikjuhtumil

hinnata, millise ajani isik võis loota, et tal õnnestub planeering ellu viia. Seejuures tuleb muu hulgas

arvestada detailplaneeringu kehtestamisest möödunud aega, planeeringu senist elluviimist takistanud

asjaolusid ja isiku seost detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise põhjustega.

24. Kolleegiumi hinnangul ei saa isik PlanS § 9 lg 1, § 27 lg 1 ja § 29 lg 1 tõttu enam loota

detailplaneeringu kehtimajäämisele pärast seda, kui kohalik omavalitsus on teavitanud isikut, et ta

asub detailplaneeringut ümber vaatama (kaalub selle kehtetuks tunnistamist). Pärast teavitamist ei ole

enam tegemist pelgalt seaduses sätestatud abstraktse võimalusega planeering kehtetuks tunnistada,

vaid kohaliku omavalitsuse konkreetse tegevusega, mis võib tuua kaasa planeeringu kehtivuse

lõppemise.

Pärast nelja aasta möödumist detailplaneeringu kehtestamisest ei lõpe õiguspärane ootus

detailplaneeringu kehtimajäämise suhtes iseenesest. Küll aga võib enam kui nelja aasta möödumine

detailplaneeringu kehtestamisest anda alust HMS § 67 lg-s 3 sätestatud hüvitise vähendamiseks.

25. Vaidlusalune detailplaneering kehtestati 6. mail 1999. Kaebaja esitas esimest korda ehitusloa

taotluse Viru Poja hoone püstitamiseks 26. mail 2005, seega 6 aastat pärast planeeringu kehtestamist.

6. juulil 2005 teavitati kaebajat planeeringu kehtetuks tunnistamise kaalumisest (III kd, tl 59). Viru

väljaku detailplaneeringu kehtestamise ja Viru Poja ehitusloa esmakordse taotlemise vahelisel ajal

viidi ellu planeeringu teised osad (ehitati Viru Keskus).

26. Alates 6. juulist 2005 ei saanud kaebajal planeeringu ümbervaatamise kavatsusest teadasaamise

tõttu enam olla õigustatud ootust planeeringu kehtimajäämise suhtes. Seevastu ei välista PlanS § 27

lg 1 sellise kahju hüvitamist, mis tekkis kaebajal seetõttu, et ta usaldas kuni 6. juulini 2005

planeeringu kehtimajäämist. Seda, milline kahju võib eeltoodut silmas pidades olla hüvitatav, vaatleb

kolleegium allpool (II).

27. Ringkonnakohus on õigesti leidnud, et praegusel juhul oli tegemist haldusakti kehtetuks

tunnistamisega ülekaaluka avaliku huvi tõttu HMS § 67 lg 3 mõttes. PlanS § 27 lg 1 seda seisukohta

ei välista. Nagu kolleegium eespool märkis, peab detailplaneeringu kehtetuks tunnistamiseks olema

legitiimne eesmärk ning kehtetuks tunnistamine peab olema proportsionaalne. Praegusel juhul olid

kõik detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise kasuks välja toodud eesmärgid (linnaehitus,

keskkonnakaitse, muinsuskaitse) seotud avalike huvidega. Detailplaneeringu kehtetuks tunnistamisel

toodi kaebaja huvid selgelt ohvriks ülekaaluka avaliku huvi nimel. Kolleegium ei pea siin vajalikuks

korrata kõiki ringkonnakohtu seisukohti.

28. HMS § 67 lg 4 p 1 ei puutu praegusel juhul asjasse. See säte välistab usalduse ajal, mil kehtetuks

tunnistatud haldusakti oli veel võimalik vaidlustada, mitte ajal, kui on võimalik vaidlustada

haldusakti kehtetuks tunnistamist. Praegusel juhul välistas HMS § 67 lg 4 p 1 usalduse ajal, mil

vaidlustada oli võimalik volikogu 6. mai 1999. a otsust. Asjast ei nähtu, et kaebaja nõutav hüvitis

oleks seotud tegevusega, mis toimus ajal, mil volikogu 6. mai 1999. a otsust oli võimalik veel

vaidlustada.

Linnavolikogu 19. juuni 2008. a otsuses viidatakse asjaolule, et realiseeritud ei ole Viru väljaku

detailplaneeringus ette nähtud avalikku linnaruumi ning hotelli ehitamisel jääks ehitamata infokeskus

ja klaasgalerii. Ka see ei välista kaebaja usaldust planeeringu kehtimajäämise suhtes ega tähenda, et

planeeringut ei tunnistatud kehtetuks avaliku huvi tõttu. Selle eest, et Viru Keskus ehitati

detailplaneeringust erinevalt, on linn ehitusjärelevalve teostajana vähemalt kaasvastutav. Teisalt ei

olnud need asjaolud volikogu otsuse põhjendustest nähtuvalt määrava tähtsusega. Kolleegium ei

välista, et kui kaebaja sai kasu sellest, et Viru Keskus ehitati planeeringuga ettenähtust mahukam,

võib see tuua kaasa hüvitise vähendamise.

29. Eeltoodust tulenevalt on kaebajal põhimõtteliselt võimalik tugineda HMS § 67 lg-le 3.

30. Kuna tegemist on HMS § 67 lg-tes 3 kuni 5 reguleeritud õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamise

erijuhtumiga, ei ole praegu kohaldatav RVastS § 16 lg-s 1 sätestatud üldalus õiguspäraselt tekitatud

kahju hüvitamiseks. RVastS § 16 lg 2 p 4 sätestab, et RVastS § 16 lg 1 alusel ei saa isik hüvitist

nõuda, kui hüvitise maksmine on reguleeritud muude seadustega.

Hüvitist ei saa praegusel juhul nõuda ka RVastS § 7 lg 1 ega muude sätete järgi, mis reguleerivad

õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamist. Jõustunud kohtuotsusega on kindlaks tehtud volikogu

19. juuni 2008. a otsuse õiguspärasus.

II

31. Järgmiseks tuleb selgitada, mida kujutab endast HMS § 67 lg-s 3 nimetatud "varaline kahju, mis

[isikul] haldusakti kehtima jäämise usaldamise tõttu on tekkinud või kindlasti tekib".

32. Selle sätte järgi ei tule hüvitada kogu varalist kahju, mis isikul haldusakti kehtetuks tunnistamise

tõttu tekib. HMS § 67 lg 3 kohaldamise eelduseks on küll haldusakti kehtetuks tunnistamine, kuid

hüvitatav kahju peab olema põhjuslikus seoses ka tegudega, mida isik tegi, lootes põhjendatult

haldusakti kehtimajäämisele. Teisalt ei ole tegemist ka pelgalt haldusorgani või kohtu äranägemisel

määratava hüvitisega õiglases ulatuses (vrd RVastS § 16 lg 1). HMS § 67 lg 3 sätestab erikoosseisu

spetsiifilise, nn usalduskahju hüvitamiseks.

33. Õiguspäraselt ja õigusvastaselt tekitatud kahju ei tule hüvitada samas ulatuses. Õiguspäraselt

tekitatud kahju puhul ei ole põhiseaduse (PS) § 25 asjakohane. Küll aga võib kahju hüvitamine olla

vajalik, et haldusakti usaldanud isiku õiguspärase ootuse ning omandiõiguse ja ettevõtlusvabaduse

riive oleks haldusakti kehtetuks tunnistamisel proportsionaalne (PS § 11, § 31 ja § 32 lg 2).

Õiguspärase ootuse põhimõte ning asjakohased põhiõigused ei tähenda, et haldusakti kehtetuks

tunnistamine ei tohi isiku varalist olukorda üldse halvendada. Põhiseadusega on kooskõlas see, kui

ülekaaluka avaliku huvi tõttu haldusakti kehtetuks tunnistamise korral asetatakse isik varaliselt

niisugusesse olukorda, milles isik oleks siis, kui haldusakti poleks antudki.

Ka tsiviilõiguslikes suhetes hüvitatakse näiteks lepingueelsetele läbirääkimistele või tühisele

tehingule heausksest tuginemisest tingitud usalduskahjuna (VÕS § 14 lg 3 ja § 15 lg 1) vähemalt

üldjuhul vaid negatiivne huvi, s.o läbirääkimiste pidamise või lepingu sõlmimise kahjulikud

tagajärjed, ennekõike kasutuks muutunud kulutused. Usalduskahjuna ei saa sellistes olukordades

vähemalt üldjuhul nõuda positiivse huvi hüvitamist, st tulu, mida isik oleks saanud lepingu täitmise

korral (Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 5. juuni 2013. a otsus asjas nr 3-2-1-62-13, p 18; 27. novembri

2012. a otsus asjas nr 3-2-1-136-12, p 25; 15. jaanuari 2007. a otsus asjas nr 3-2-1-89-06, p 16;

P. Varul jt, Võlaõigusseadus I. Kommenteeritud väljaanne, 2006, § 14 kommentaar 4.6.2, § 15

kommentaar 4.1).

34. Ennekõike tuleb HMS § 67 lg 3 alusel isikule hüvitada kulutused, mis ta tegi haldusakti usaldades

ja haldusaktist tuleneva õiguse realiseerimiseks ning mis haldusakti kehtetuks tunnistamise tõttu on

kaotanud oma väärtuse investeeringuna, sest neid ei ole võimalik tasa teenida. See hõlmab

põhimõtteliselt ka kulutused, mis on tehtud detailplaneeringu realiseerimiseks vajalike uuringute ja

ehitusprojektide koostamiseks, samuti projekteerimisega seotud konsultatsioonideks inseneride ja

arhitektidega.

35. Tulenevalt eespool p-des 24 kuni 26 märgitust tulevad praeguses asjas hüvitatava usalduskahjuna

kõne alla kulutused, mis kaebaja tegi kuni 6. juulini 2005 detailplaneeringu realiseerimiseks.

Ehitusloa menetlus kestis mitu aastat. Kuigi juurdeehituse rajamine oleks olnud vastuolus avaliku

huviga, ei näinud linn enne detailplaneeringu kehtetuks tunnistamist alust keelduda ehitusloa

andmisest. Seepärast lähtub kolleegium eeldusest, et detailplaneeringu kehtimajäämise korral oleks

Viru Poja ehitamine ja kasutussevõtt olnud võimalikud ning kaebajal oleks õnnestunud oma

investeeringud vähemalt tasa teenida.

36. HMS § 67 lg 3 alusel ei hüvitata planeeringu realiseerimiseks tehtud kulutusi, mida kaebaja sai

vältida pärast 6. juulit 2005. Neil ei ole enam põhjuslikku seost haldusakti usaldamisega. Kuigi on

mõistetav, et kaebaja ei jäänud tegevusetult ootama linna järgnevaid samme, oli edasine kulutuste

tegemine ilma õiguspärase ootuseta võetud äririsk.

37. Praegusel juhul tuleb veel arvestada, et ehitusloa taotlemisega seotud kulutusi võib olla tehtud

rohkem kui vaja, sest linna väitel esitas kaebaja ehitusloa menetluses esialgu puuduliku

ehitusprojekti. Haldusorgan ei pea hüvitama HMS § 67 lg 3 alusel ehitusprojekti puudustest tingitud

lisakulusid, kui puudused ei olnud seotud planeeringu kehtimajäämise usaldamisega.

38. HMS § 67 lg 3 alusel ei saa isik nõuda kahju ärahoidmiseks ja vähendamiseks ega hüvitise

saamiseks tehtud kulutuste hüvitamist, kui nende kulutuste tegemise ajaks on isiku õiguspärane ootus

haldusakti kehtimajäämise suhtes lõppenud. Kulutusi haldusakti kehtimajäämise saavutamiseks ei saa

samastada kulutustega, mida tehakse, lähtudes õiguspärasest ootusest, et haldusakt jääb kehtima.

Niisugused kulutused loetakse VÕS § 128 lg 3 järgi tõepoolest otseseks varaliseks kahjuks ning

otsese varalise kahju mõiste sisustamisel ei ole võlaõigusseaduse kohaldamine iseenesest välistatud.

Niisuguste kulude hüvitamine on aga praegusel juhul välistatud, sest HMS § 67 lg 3 alusel ei hüvitata

igasugust varalist kahju, vaid üksnes usalduskahju (vt eespool p 33).

Kulutused, mida kaebaja tegi pärast detailplaneeringu ümbervaatamise kavatsusest teadasaamist

eesmärgiga saavutada detailplaneeringu kehtimajäämine (meediakulud, läbirääkimiste kulud,

konsulteerimiskulud, õigusabikulud jne), ei ole seega HMS § 67 lg 3 järgi hüvitatavad.

39. Eeltoodust tulenevalt on ringkonnakohus lõpptulemusena õigesti tunnustanud kahju hüvitamise

nõude põhjendatust 26. mail 2005 ehitusloa taotlemise kulude osas. Halduskohtul tuleb 26. mai

2005. a ehitusloa taotluse esitamiseks vajalike kulude osas jätkata menetlust hüvitise suuruse

kindlaksmääramiseks.

Ennatlikult on ringkonnakohus tunnustanud 11. aprillil 2006 ehitusloa taotlemise kulude hüvitamise

nõuet, sest selle taotluse esitamise ajaks oli õiguspärane ootus detailplaneeringu kehtima jäämise

suhtes lõppenud. Kolleegium ei saa HKMS § 229 lg-te 2 ja 3 tõttu hinnata, kas mõni 11. aprilli

2006. a taotluse esitamiseks vajalikest kuludest tehti juba enne 6. juulit 2005 ning kas tegemist oli

algse projekti puudustest või detailplaneeringu usaldamisest tingitud kuludega. Seepärast saadab

kolleegium asja selles osas nõude tunnustamise küsimuse uueks lahendamiseks halduskohtule.

Ringkonnakohus jättis põhjendatult tunnustamata kahju ärahoidmise, vähendamise ja

kindlakstegemise kulude hüvitamise nõude. Halduskohus ei saa nende kulude eest enam hüvitist

määrata.

III

40. Kaebaja leiab, et talle tuleb hüvitada ka tulu, mida kaebaja oleks teeninud detailplaneeringu

realiseerimise korral 26. jaanuaril 2005 sõlmitud üürilepingu kohaselt.

41. Eespool p-des 32 ja 33 märgitud põhimõtted kehtivad ka saamata jäänud või saamata jääva tulu

korral. Tulu saamata jäämine peab HMS § 67 lg 3 kohaselt olema põhjuslikus seoses tegudega, mida

isik tegi haldusakti kehtimajäämist usaldades.

42. Praegusel juhul ei vasta saamata jäänud tulu hüvitamise nõue HMS § 67 lg-s 3 sätestatud

tingimustele. Kaebaja ei oleks saanud Viru Poja väljaüürimisest kasu ka siis, kui vaidlusalust

detailplaneeringut ei oleks kehtestatud. Järelikult ei ole tulu saamata jäämine põhjuslikus seoses

detailplaneeringust tulenenud usaldusega. Kaebaja sõlmis detailplaneeringu kehtimajäämisele lootes

üürilepingu. Üürilepingus kokkulepitud tulu saamata jäämise põhjuseks oli detailplaneeringu

kehtetuks tunnistamine, mitte detailplaneeringu kehtimajäämise usaldamine.

43. Seega jättis ringkonnakohus vaheotsuses põhjendatult saamata jäänud tulu hüvitamise nõude

tunnustamata.

IV

44. Selleks, et lahendada vaidlus viivisenõude tunnustamise üle, tuleb esmalt selgitada menetluskorda

HMS § 67 lg 3 alusel hüvitise määramisel ja maksmisel.

45. HMS-s ei ole selle kohta erinorme. HMS § 67 lg 3 on sõnastatud imperatiivselt: "hüvitatakse ...

kahju". See konstruktsioon erineb riigivastuse seaduses sätestatud kahju hüvitamise koosseisudest,

mille puhul on rõhutatud, et isik võib nõuda kahju hüvitamist (RVastS § 7 lg 1, § 16 lg 1), ning mis ei

tekita seetõttu kahju hüvitamise kohustust ilma isiku taotluse või kaebuseta.

Lisaks tuleb arvestada, et HMS § 67 lg-s 3 on hüvitis ette nähtud selleks, et tagada haldusakti

kehtetuks tunnistamise proportsionaalsus. Kui isiku õiguspärane ootus avalikes huvides teadlikult

ohverdatakse, peab hüvitamine toimuma võimalikult ühel ajal haldusakti kehtetuks tunnistamisega.

Samuti peab haldusorganil olema haldusakti kehtetuks tunnistamise õigeks kaalumiseks ligikaudnegi

ettekujutus, kui suur kahju isikule õiguspärase ootuse riivamisega kaasneb.

46. Neil põhjustel tõlgendab kolleegium HMS § 67 lg-t 3 nõnda, et selles sättes ettenähtud hüvitis

tuleb määrata koos haldusakti kehtetuks tunnistamisega. Haldusorgan peab juba haldusakti kehtetuks

tunnistamise menetluses selgitama isikule tema õigust saada hüvitist (HMS § 36 lg 1 p 1) ning

koguma teavet ja tõendeid võimaliku kahju suuruse kohta (HMS § 6). Juhul kui isik jätab tõendid

põhjendamatult esitamata, on võimalik jätta kahju vastavas osas hüvitamata. Kui hüvitise suuruse üle

otsustamine on aeganõudev, võib haldusorgan koos haldusakti kehtetuks tunnistamisega otsustada

kahju hüvitamise mõnede asjaolude üle esmalt eelhaldusaktiga (HMS § 52 lg 1 p 2) ning jätkata

menetlust veel lahendamata küsimustes.

47. Kui hüvitamist koos haldusakti kehtetuks tunnistamisega ei otsustata, on isikul õigus esitada

kahju hüvitamiseks haldusorganile taotlus või halduskohtule kaebus (RVastS § 17 lg 1 esimene

lause). Nõude esitamise kolmeaastane tähtaeg hakkab RVastS § 17 lg 3 ja HKMS § 46 lg 4 esimese

lause kohaselt kulgema haldusakti kehtetuks tunnistamisest teadasaamisest arvates, kui haldusakti

kehtimajäämise usaldamise tagajärjed ei ilmne hiljem.

48. Ringkonnakohus lähtus viivisenõude tunnustamisel põhjendatult VÕS §-st 113. VÕS § 113 lg 1

järgi võib rahalise kohustuse täitmisega viivitamise korral võlausaldaja nõuda võlgnikult

viivitusintressi (viivist), arvates kohustuse sissenõutavaks muutumisest kuni selle kohase täitmiseni.

Viivise määraks loetakse VÕS §-s 94 sätestatud intressimäär, millele lisandub seitse protsenti aastas.

49. Kolleegium leidis 16. detsembril 2010 asjas nr 3-3-1-83-10 tehtud otsuse p-des 21–22, et

võlaõigusliku viivise instituut (VÕS § 113) ei ole avaliku võimu kandjate vahelises regressinõudes

vastuolus avalik-õiguslike suhete olemusega.

Tuleb möönda, et haldusorganil võib olla keeruline koos haldusakti kehtetuks tunnistamisega hüvitist

määrata, kui haldusorgani ja isiku vahel on erimeelsused, milline kahju tuleb HMS § 67 lg 3 alusel

hüvitada. Samas peab haldusorgan arvestama, et haldusakti kehtimajäämist usaldanud isik ei vastuta

sellise ebakindla olukorra tekkimise eest. Hüvitamiskohustust kaasa toov olukord luuakse ülekaaluka

avaliku huvi tõttu. Avaliku võimu kandja rahaliste vahendite arvel viivise maksmine avalikes huvides

tehtava otsuse tagajärgede eest ei ole ebaõiglane.

50. Kuna HMS § 67 lg-s 3 sätestatud hüvitise maksmine on haldusorgani kohustus, mis ei sõltu

nõude esitamisest, ei ole viivis vastuolus ka selle kohustuse avalik-õigusliku iseloomuga. Viivis on

isikule kompensatsiooniks selle eest, et ta ei saa hüvitist kohe, ning viivise maksmise kohustus

kallutab haldusorganit maksma hüvitist võimalikult kiiresti. Järelikult tuleb haldusorganil arvestada

hüvitiselt viivist alates haldusakti kehtetuks tunnistamisest kuni hüvitise väljamaksmiseni.

Praegusel juhul tuleb viivist VÕS § 113 lg 1 alusel arvestada alates 19. juunist 2008.

51. Viivisenõude rahuldamine ei eelda hüvitise maksmisega viivitamisest tingitud kahju tõendamist.

Kolleegium ei näe asjas erandlikke asjaolusid, mille tõttu tuleks tähtajaks esitatud kahju hüvitamise

nõuet pidada hea usu põhimõtet rikkuvaks. Kui seadus määrab kaebuse esitamise tähtajaks kolm

aastat, ei saa lugeda pahatahtlikuks viivitamiseks seda, kui kaebaja esitab kaebuse kahe aasta jooksul.

Kui kaebaja jättis haldusmenetluses põhjendamatult esitamata vastustaja nõutud tõendid mõnede

hüvitatavate kulude kohta, ei pea vastustaja maksma nende kulude eest kahjuhüvitist ega viivist.

52. Kokkuvõttes on ringkonnakohus õigesti tunnustanud viivisenõuet.

V

53. Ringkonnakohtu hinnangul ei sobi RVastS §-s 13 ja VÕS §-s 140 kirjeldatud vastutust piiravad

asjaolud olemuslikult piirama õiguspärase haldusaktiga põhjustatud vastutust.

54. RVastS § 13 lg 1 kohaselt arvestatakse hüvitise suuruse määramisel kahju tekkimise

ettenägematust, objektiivseid takistusi kahju ärahoidmisel, õiguste rikkumise raskust, eraõiguses

sätestatud piiranguid seoses kannatanu osaga kahju tekitamisel ning muid asjaolusid, millest

tulenevalt oleks kahju hüvitamine täies ulatuses ebaõiglane. Kahjustatud isiku osa arvestamise

põhimõtted sätestab eraõiguses VÕS § 139. VÕS §-s 140 sätestatud vastutuse piirang vastab

sisuliselt RVastS § 13 lg 1 p-le 5.

RVastS § 16 lg 3 näeb ette, et õiguspäraselt tekitatud kahju eest hüvitise määramisel arvestatakse

kasu, mida põhiõiguste või -vabaduste piiramine avaliku võimu kandjale või avalikele huvidele kaasa

tõi, piiramise raskust, kahju tekkimise ettenägematust ja muid olulisi asjaolusid.

55. Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seiskohaga osaliselt. Osa RVastS § 13 lg-s 1 sätestatud

piirangutest on tõepoolest mõeldavad vaid õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamisel. Samas oleks

vastuoluline olukord, kus õigusvastaselt tekitatud kahju hüvitamist võib piirata, kuid haldusakti

õiguspärase kehtetuks tunnistamise tõttu tekkiv usalduskahju tuleks ükskõik mis asjaoludel alati

täielikult hüvitada. Hüvitise vähendamine juhul, kui kahju täielik hüvitamine oleks ebaõiglane, on

üldpõhimõte, mis kehtib nii õiguspäraselt kui ka õigusvastaselt tekitatud kahju puhul. Seetõttu on

RVastS § 16 lg 3 põhimõtteliselt kohaldatav ka HMS § 67 lg-s 3 sätestatud hüvitise piiramise

alusena, kuid seda tuleb kohaldada HMS § 67 lg 3 eripära ja eesmärke arvestades.

56. Kolleegium märkis käesoleva otsuse p-s 24, et mõnel juhul ei pruugi usaldus haldusakti

kehtimajäämise suhtes olla täielikult välistatud, kuid see võib olla vähenenud ja tingida hüvitise

vähenemise. Hüvitise vähenemise võivad tingida ka muud asjaolud, mille tõttu oleks kogu

usalduskahju hüvitamine ebaõiglane. Selliste asjaolude kohta ei ole kolleegiumil praeguses

menetlusstaadiumis võimalik võtta täpsemat seisukohta. Ennekõike on vastustaja ülesanne tuua välja

asjaolud, mis tema arvates võivad kaasa tuua hüvitise vähendamise. Seejärel saab kohus otsustada,

kas nende asjaolude tõttu oleks hüvitise vähendamata jätmine ebaõiglane.

VI

57. Ringkonnakohus leidis õigesti, et vaheotsuse tegemise vajaduse põhjendamata jätmine ei ole

praegusel juhul oluline menetlusviga. Selles asjas on kaebajal tekkinud kahju hüvitise suurust

keeruline kindlaks määrata ning sellega ei ole mõistlik tegeleda enne, kui on jõustunud vaheotsus

kahju hüvitamise lähtealuste kohta.

58. Põhjendatud ei ole kaebaja etteheide, et kohtud tegid vaheotsuse nõude suuruse kohta.

Halduskohtu ja ringkonnakohtu otsuste resolutiivosade punktid kaebuse nõuete kohta käsitlevad vaid

nõuete põhjendatust, mitte hüvitise suurust. Kohtul ei ole keelatud vaheotsuse põhjendustes avaldada

seisukohti hüvitise määramise õiguslike aluste kohta. See on kooskõlas kohtu selgitamiskohustusega

(HKMS § 2 lg-d 4 ja 5). Liiatigi võib esineda erandlikke olukordi, kus hüvitise vähendamist tingivad

asjaolud on sedavõrd kaalukad, et välistavad hüvise väljamõistmise üldse. Vaheotsuse tegemist

kaaludes on kohtul õigus niisuguseid asjaolusid hinnata.

59. Kohtud ja menetlusosalised on ekslikult käsitanud vastustajana nii Tallinna Linnavolikogu kui ka

Tallinna Linnavalitsust. Kuna kahju hüvitamise nõude aluseks on detailplaneeringu kehtetuks

tunnistamine ja detailplaneeringu tunnistas kehtetuks volikogu, on ka vastustajaks ainult volikogu

(HKMS § 282 lg 1 ja HKMS varasema redaktsiooni § 14 lg 2 p 2).

VII

60. Eeltoodust tulenevalt rahuldab Riigikohus mõlemad kassatsioonkaebused osaliselt. Ehkki

ringkonnakohtu otsuse resolutiivosa on valdavalt õige, tühistab Riigikohus selguse huvides

ringkonnakohtu otsuse tervikuna. Riigikohus teeb osalt kaebuse nõuete tunnustamise kohta uue

osaotsuse, osalt aga saadab asja uueks arutamiseks halduskohtule (HKMS § 230 lg 5 p-d 3 ja 5).

Riigikohus tunnustab kahju hüvitamise nõude põhjendatust 26. mail 2005 esitatud ehitusloa

taotlemisega seotud kulude osas, samuti hüvitiselt makstava viivise nõude osas. Selles osas tuleb

halduskohtul jätkata menetlust. Asi tuleb saata halduskohtule nõude tunnustamise uueks arutamiseks

nende kulude osas, mis on seotud 11. aprillil 2006 ehitusloa taotlemisega. Muus osas jääb

halduskohtule esitatud kaebus rahuldamata.

61. Kautsjonid tuleb kassatsioonkaebuste osalise rahuldamise tõttu tagastada (HKMS § 107 lg 4).

Vastustaja on ekslikult tasunud kautsjoni ettenähtud 25 euro asemel 50 eurot.

Muud menetluskulud jagatakse lõppotsuses (HKMS § 108 lg 12 ja TsMS § 173 lg 5). Kaebaja on

Riigikohtus kandnud õigusabikulu 5405 eurot 91 senti (ilma käibemaksuta). Vastustaja on

Riigikohtus kandnud õigusabikulu 2518 eurot 65 senti (koos käibemaksuga).

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld