3-4-1-15-14 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-15-14

Otsuse kuupäev

5. mai 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

Silver Eljandi ja Urmas Kuldmaa kaebused Vabariigi

Valimiskomisjoni 17. aprilli 2014. a otsuse nr 48 peale

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Silver Eljandi ja Urmas Kuldmaa kaebused rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 2013. a Otepää Vallavolikogu valimistel valiti Silver Eljandi "Valimisliit Otepää" nimekirjas ja

Urmas Kuldmaa "Erakond Isamaa ja Res Publica Liit" nimekirjas Otepää Vallavolikogu liikmeteks.

2. Otepää Vallavalitsus sõlmis 9. detsembril 2013 käsunduslepingu U. Kuldmaaga ja 17. detsembril

2013 käsunduslepingu S. Eljandiga (leping lõppes 17. veebruaril 2014).

3. 20. veebruaril 2014 esitasid "Valimisliit Meie Kodu" liikmed Siim Kalda, Martin Teder ja Tanel

Ojaste Otepää Valla Valimiskomisjonile taotluse volikogu asendusliikmete määramiseks, kuna

volikogu liikmete U. Kuldmaa ja S. Eljandi volitused volikogu liikmena olid kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse (KOKS) § 18 lõike 1 punkti 6 kohaselt ennetähtaegselt lõppenud töötamise tõttu

Otepää Vallavalitsuses. Taotlejad leidsid, et U. Kuldmaa, S. Eljandi ja vallavalitsuse vahel sõlmitud

käsunduslepingud on näilised tehingud töölepingute või ametnikuna teenistuskohustuste täitmise

varjamiseks.

4. Otepää Valla Valimiskomisjon jättis 28. veebruari 2014 otsusega nr 8-1.11-1 S. Kalda, M. Tederi ja

T. Ojaste taotluse rahuldamata. Komisjon leidis, et valla valimiskomisjoni pädevuses ei ole

U. Kuldmaaga ja S. Eljandiga sõlmitud käsunduslepingute seadusele vastavuse hindamine ja tegemist

võib olla vaidlusega, mis tuleb enne lahendada selleks seadusega kehtestatud korras.

5. 4. märtsil 2014 esitas S. Kalda kaebuse Valga Maakonna Valimiskomisjonile, milles palus Otepää

Valla Valimiskomisjoni 28. veebruari 2014 otsus nr 8-1.11-1 tühistada ning teha Otepää Valla

Valimiskomisjonile ettekirjutus seadusrikkumise kõrvaldamiseks. 10. märtsil 2014 jättis Valga

Maakonna Valimiskomisjon otsusega nr 1-3-1/2014/2-1 S. Kalda kaebuse rahuldamata kaebeõiguse

puudumise tõttu.

6. 12. märtsil 2014 esitas S. Kalda kaebuse Vabariigi Valimiskomisjonile (VVK). Kaebaja palus

VVK-l algatada järelevalvemenetlus Valga Maakonna Valimiskomisjoni ja Otepää Valla

Valimiskomisjoni

tegevuse

kohta,

rahuldada

kaebus

ning

tühistada

Valga

Maakonna

Valimiskomisjoni 10. märtsi 2014. a otsus nr 1-3-1/2014/2-1.

7. VVK jättis 18. märtsi 2014. a otsusega nr 40 kaebuse rahuldamata kaebeõiguse puudumise tõttu.

VVK algatas otsusega nr 40 järelevalve Otepää Valla Valimiskomisjoni 28. märtsi 2014. a otsuse

nr 8-1.11-1 üle, selgitamaks otsuse kooskõla KOKS § 18 lõike 1 punktiga 6.

8. VVK küsis siseministri ja justiitsministri arvamust küsimuses, kas KOKS § 18 lõike 1 punkti 6

kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused ennetähtaegselt ka juhul, kui volikogu liikmega sõlmitud

käsundusleping vastab sisu poolest töölepingu tunnustele.

9. Justiitsminister ja siseminister selgitasid, et piirang töölepinguga töötamisele tehti KOKS § 18

lõike 1 punktis 6 põhjusel, et ametiasutustes töötavad ametnikud ning töölepingu alusel töötajad.

Ametniku mõiste ja staatus oli varasema avaliku teenistuse seaduse järgi piiritletud ametiasutusega.

Uus avaliku teenistuse seadus andis omavalitsustele võimaluse määrata erinevalt ametniku ja töötaja

staatust ning seetõttu oleks võinud tekkida olukord, kus sama tööd tegev isik ühes vallas on ametnik

ja teises vallas töötaja. Samas võivad volikogus osaleda valla või linna asutuse töötajad, sh juhid,

kuna nemad ei teosta erinevalt ametiasutusest avalikku võimu. KOKS § 18 lõike 1 punktist 6 on

jäetud välja võlaõigusseadusest tulenevad teenuste osutamise lepingud (nt töövõtuleping ja

käsundusleping). KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud piirangut saab kohaldada ka siis, kui

lepingu pealkirjaks ei ole tööleping, aga lepingu iseloom ja sisu vastab töölepingu tunnustele.

10. VVK küsis Otepää Vallavolikogu liikmetelt S. Eljandilt ja U. Kuldmaalt ning Otepää

Vallavalitsuselt, kas nende hinnangul on sõlmitud lepingust tulenevalt käsundisaaja töö tegemise

viisi, aja ja koha valikul olulisel määral iseseisev või tehti tööd eelkõige Otepää Vallavalitsuselt

saadud korralduste alusel. VVK palus Otepää Vallavalitsusel, U. Kuldmaal ja S. Eljandil vastata

järgmistele küsimustele: 1) kas tööd pidi tegema Otepää Vallavalitsuse ettenähtud ajal; 2) kas tööd

pidi tegema vallavalitsuse määratud kohas (vallavalitsuse ruumides); 3) kas töö tegemisel tuli järgida

vallavalitsuse töösisekorraeeskirju; 4) kas nimetatud isikutele laienesid kollektiivlepingu sätted; 5)

kas töö tegemiseks kasutati vallavalitsuse töövahendeid, materjale ja seadmeid; 6) kas nimetatud

isikute kohta kehtis ka muid kohustusi või piiranguid väljaspool lepinguga kindlaks määratud suhet

(nt konkurentsipiirang, saladuse hoidmise kohustus); 7) kas tööülesannete hulka kuulus avaliku

teenistuse seaduse (ATS) § 7 lõike 3 mõistes avaliku võimu teostamise ülesandeid.

11. Otepää Vallavalitsus selgitas S. Eljandi käsunduslepingu kohta, et Otepää vald omab

spordirajatisena Apteekrimäe kinnistut, kus asuvad algtaseme suusahüppemäed. Kõige rohkem

kasutab rajatist spordiklubi, mille treeneriks on S. Eljand. Selle spordirajatise igapäevaseks

korrashoiuks on vald sõlminud töölepingu kolmanda isikuga, kel polnud võimalik kaks kuud seda

tööd teha. Et spordiklubidel oleks võimalik siiski jätkata rajatisel treeningtegevust, sõlmis Otepää

vald S. Eljandiga kahekuulise käsunduslepingu, mille sisuks oli Apteekrimäe spordirajatise

korrashoidmine määral, mis võimaldaks jätkata treeningtegevusi. Vastuseks VVK esitatud

küsimustele selgitas Otepää Vallavalitsus, et käsundiga ei nähtud ette täpsemat tööaega ja S. Eljand ei

käinud kordagi käsundi täitmise küsimuses vallavalitsuses. Viide lepingus vallavalitsuse

sisekorraeeskirjadele

tähendas

vaid

kinnipidamist

tavapärasest

hoolsuskohustusest,

heast

käitumistavast ja elementaarsetest ohutusreeglitest ning S. Eljandile ei laienenud kollektiivlepingu

sätted. Vallavalitsus ei andnud S. Eljandile käsundi täitmiseks mitte mingeid töövahendeid, materjale

ega seadmeid. Samuti ei kaasnenud käsundiga mingeid piiranguid ega kohustusi ja S. Eljandi

tööülesannete hulka ei kuulunud ATS § 7 lõike 3 mõistes avaliku võimu teostamise ülesandeid.

12. Otepää Vallavalitsus selgitas U. Kuldmaa käsunduslepingu kohta, et praegune vallavõim sõlmis

võimule asudes avaliku koostööleppe, milles muuhulgas lubati heakorra korraldamise tagasitoomist

vallavalitsuse haldusse. Eelnev vallavõim oli viinud heakorra korraldamise valla tütarettevõtte

AS Otepää Veevärk haldusse. Kuna käesolevaks hooajaks olid juba kõik hoolduslepingud AS-l

Otepää Veevärk sõlmitud, siis otsustati poliitilist lubadust kuni 31. oktoobrini 2014 täita nii, et

vallavalitsus sõlmib käsunduslepingu U. Kuldmaaga, kelle ülesandeks on jälgida AS Otepää Veevärk

poolt heakorratööde tegemist ja probleemide esinemisel osutada operatiivselt tähelepanu puudustele.

Vastuseks VVK esitatud küsimustele selgitas Otepää Vallavalitsus, et käsundiga ei nähtud ette

täpsemat tööaega ega töötamise kohta, kuid vallavalitsuses on ühes kabinetis eraldatud töökoht, kus

U. Kuldmaa võib oma ülesandeid täita. Viide lepingus vallavalitsuse sisekorraeeskirjadele tähendas

vaid kinnipidamist tavapärasest hoolsuskohustusest, heast käitumistavast ja elementaarsetest

ohutusreeglitest ning U. Kuldmaale ei laienenud kollektiivlepingu sätted. Vallavalitsus andis

U. Kuldmaa kätte valla heakorra vihjetelefoni, kuhu kodanikud saavad teavitada esinevatest

heakorraprobleemidest. Samuti võimaldatakse U. Kuldmaal vajadusel kasutada vallavalitsuse

ühiskasutuses olevat autot. Mingeid piiranguid ega kohustusi selle käsundiga ei kaasnenud ja

U. Kuldmaa tööülesannete hulka ei kuulunud ATS § 7 lõike 3 mõistes avaliku võimu teostamise

ülesandeid. U. Kuldmaa on edastanud vallavalitsusele infot nende kinnistuvaldajate jäätmekäitluse

kohta, kes on taotlenud vabastust kohustuslikust jäätmekorraldusest.

13. Lisaks selgitas Otepää Vallavalitsus, et töölepingu seaduse (TLS) § 28 sätestab tööandja

kohustused töötaja vastu, nt puhkuse andmine, töö- ja puhkeaja tagamine, tööaja arvestuse pidamine,

koolituse tagamine. Eelnimetatud käsundisaajate osas pole selliste töösuhtele omaste tööandja

kohustuste täitmises kokku lepitud ja neid ei ole tegelikult ka täidetud. Vallavolikogu on praeguseks

loonud vallavalitsuse struktuuri kommunaalosakonna, et käsunduslepingu ja AS Otepää Veevärk

heakorralepingu lõppedes 31. oktoobril 2014 saaks vallavalitsus heakorratöid hallata tavapärases

vormis. Lisaks märkis Otepää Vallavalitsus, et U. Kuldmaa on omal soovil tähtajatult peatanud

volikogu liikme volitused.

14. S. Eljand märkis VVK küsimustele vastates, et käsundis kokkulepitud tööde tegemine sõltus

ilmastikuoludest ja tegevuse koht oli Apteekrimäe suusahüppekompleks. Töö tegemisel ei pidanud ta

järgima vallavalitsuse sisekorraeeskirju ja talle ei laienenud kollektiivlepingute sätted. Samuti ei

kasutanud ta töö tegemiseks vallavalitsuse töövahendeid. SA Tehvandi Spordirajatiste ja SA Otepää

Spordirajatiste soetatud kirves, käsisaag, lumelabidad ja rehad on Apteekrimäel varasemast olemas.

Samuti ei kehtinud talle muid kohustusi või piiranguid väljaspool lepinguga määratud suhet ja tema

ülesannete hulka ei kuulunud avaliku võimu teostamise ülesandeid.

15. U. Kuldmaa selgitas vastuseks VVK küsimustele, et ei pea tööd tegema vallavalitsuse ettenähtud

ajal ega kohas, samuti puudub tal vajadus järgida sisekorraeeskirju ning talle ei laienenud

kollektiivlepingu sätted. Tööd peab ta tegema vastavalt olukorrale ja vajadusele, samas on tal

võimalus oma ülesandeid täita vallavalitsuse ruumides, kui vallavalitsus on avatud. Vallavalitsus on

talle andnud telefoni, kuhu kodanikud saavad anda infot probleemidest. Samas on tal vajadusel

võimalus kasutada vallavalitsuse autot. U. Kuldmaa kinnitas, et talle ei kehti muid kohustusi või

piiranguid väljaspool lepinguga määratud suhet ja tema ülesannete hulka ei kuulu ATS § 7 lõike 3

mõistes avaliku võimu teostamise ülesandeid. Küll aga on ta edastanud vallavalitsusele infot, mis on

puudutanud kinnistuomanikke, kes on taotlenud vabastust korraldatud jäätmeveost.

16. VVK tühistas 17. aprilli 2014. a otsusega nr 48 Otepää Valla Valimiskomisjoni 28. veebruari 2014

otsuse nr 8-1.11-1 ja tegi Otepää Valla Valimiskomisjonile ettekirjutuse U. Kuldmaale ja S. Eljandile

asendusliikmete määramiseks viie tööpäeva jooksul VVK otsuse kättesaamisest. VVK leidis, et

S. Eljandi ja U. Kuldmaaga sõlmitud käsunduslepingud olid olemuselt töölepingud.

17. VVK leidis, et KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 rakendamisel on valimiskomisjonil õigus hinnata, kas

vallavalitsuse ja volikogu liikme vahel sõlmitud leping on tööleping või mitte. KOKS § 20 lõike 1

järgi peavad valimiskomisjonid KOKS §-des 18 ja 19 sätestatud juhtudel määrama valimiskomisjoni

otsusega asendusliikme. Volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise korral tuleb selleks

valimiskomisjonil kõigepealt kindlaks teha, kas esineb KOKS § 18 lõikes 1 märgitud asjaolu. KOKS

§ 18 lõike 3 punkti 1 kohaselt peab valla- või linnasekretär teavitama valla valimiskomisjoni kolme

päeva jooksul KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud asjaolu teatavaks saamisest. See, kas valla- või

linnasekretär valimiskomisjoni teavitab või mitte, ei muuda KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 sätestatud

juriidilise fakti saabumist olematuks. Volikogu liikme volitused on lõppenud olenemata valla- või

linnasekretäripoolsest teavitamisest. Seetõttu peab valimiskomisjon vajadusel ise kindlaks tegema,

kas volikogu liikme volitused on KOKS § 18 lõike 1 punktis 6 märgitud asjaoludel lõppenud või

mitte. Selle kindlakstegemisel peab valimiskomisjon välja selgitama menetletavas asjas olulise

tähendusega asjaolud, vajadusel koguma tõendeid omal algatusel ning neid oma pädevuse piires

hindama.

18. KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 ei laiene võlaõigusseadusest tulenevatele teenuste osutamise

lepingutele (töövõtuleping ja käsundusleping). Samas ei saa valimiskomisjon lähtuda vaid sellest, et

pooled nimetavad volikogu liikmetega sõlmitud lepinguid käsunduslepinguteks, vaid hinnata tuleb ka

lepingute sisu. Lepingu tõlgendamisel lähtutakse lepingupoolte ühisest tegelikust tahtest ja

tõlgendamisel ei või aluseks olla ebaõige tähistus või väljendusviis, mida lepingupooled kasutasid

eksimuse tõttu või soovist varjata oma tegelikku tahet (VÕS § 29 lõiked 1 ja 2). Lepingu

tõlgendamisel tuleb arvestada muuhulgas lepingu sõlmimise asjaolusid, tõlgendust, mille

lepingupooled on samale lepingutingimusele varem andnud, ning samuti lepingu olemust ja eesmärki

(VÕS § 29 lõige 5). Tsiviilseadustiku üldosa seaduse (TsÜS) § 89 lõige 1 sätestab, et näilik tehing on

tehing, mille puhul pooled on kokku leppinud, et tehingu tegemisel tehtud tahteavaldustel ei ole

avaldatud tahtele vastavaid õiguslikke tagajärgi, sest pooled tahavad jätta mulje tehingu olemasolust

või varjata tehingut, mida nad tegelikult teha tahavad. TsÜS § 89 lõige 3 sätestab, et kui näiliku

tehinguga varjatakse teist tehingut, kohaldatakse varjatud tehingule selle kohta sätestatut.

19. TLS § 1 lõige 3 näeb ette, et kui seadus ei sätesta teisiti, siis kohaldatakse töölepingule VÕS-i

käsunduslepingu sätteid. TLS § 1 lõike 2 kohaselt eeldatakse töölepingu olemasolu, kui isik teeb

teisele isikule tööd, mille tegemist võib vastavalt asjaoludele oodata üksnes tasu eest. Riigikohtu

tsiviilkolleegium on korduvalt märkinud, et juhul, kui poolte kokkuleppel on ühtviisi nii töölepingu

kui ka mõne muu tsiviilõigusega reguleeritava lepingu tunnused, mistõttu ei ole lepingulise suhte

olemust võimalik üheselt määrata, ja tööandja ei tõenda, et pooled sõlmisid mõne muu lepingu, tuleb

poolte sõlmitud leping lugeda töölepinguks. Üksnes juhul, kui on ilmne, et vaidlusalune leping ei ole

tööleping, loeb kohus sõltumata poolte väidetest tuvastatuks, et pooled ei sõlminud töölepingut.

Samas tuleb silmas pidada, et töölepingu tüüpiliste tunnuste puudumine ei tarvitse igal juhul välistada

töölepingu olemasolu. Seega ei tähenda näiteks töö- ja puhkeaega ning puhkust käsitlevate sätete

puudumine lepingutekstis seda, et kõnealused lepingud ei võiks olla töölepingud.

20. Otsustamaks selle üle, kas tegemist on töösuhtega, tuleb kaaluda eelkõige töötaja ja tööandja

vahelist sõltuvussuhet – millisel määral on töötaja vaidlusaluses suhtes allutatud tööandjale ehk

milline on vaadeldavas suhtes töötaja iseseisvuse määr. Tööleping erineb käsunduslepingust

(VÕS § 619) tööd tegeva isiku otsustusvabaduse ja alluvuse määra poolest: erinevalt käsundisaajast

on töötaja allutatud tööandja juhtimisele ja kontrollile. Erinevalt muudest teenuse osutamise

lepingutest on tööleping suunatud tööprotsessi õiguslikule reguleerimisele ja selle kaudu tööandja

eesmärgi saavutamisele. Kui töö tegija lahendab jooksvaid probleeme, olles tööandjale pidevalt

kättesaadav, täites tema juhiseid ja alludes asutuse sisekorrale, on tegemist töölepinguga.

Tööõigussuhtes olev isik täidab tööandja juures mingit kindlat tööfunktsiooni, teeb oma tööd pidevalt

ja saab selle eest palka kokkulepitud tähtaegadel. Töölepingule iseloomulik on ka see, et töö

tegemiseks kasutab töötaja tööandja töövahendeid, materjale ja seadmeid.

21. VVK märkis, et Otepää valla ja S. Eljandi vahelises lepingus on S. Eljandi ülesanded loetletud

lepingu punktides 1.1 kuni 1.1.12. See loetelu vastab sõna-sõnalt Otepää valla ja Raimo Peerna (keda

S. Eljand tähtajaliselt asendas) vahel sõlmitud töölepingu punktidele 2.1 kuni 2.1.12. Seega saab

järeldada, et nimetatud ülesannete täitmiseks sõlmitud lepingut on Otepää vald varem tõlgendanud

töölepinguna. S. Eljand kohustub temaga sõlmitud lepingu punkti 1.1.2 alusel tegema koostööd teiste

teenistustega maksimaalse majandusliku tulemi saavutamiseks. Lepingu punkti 1.1.3 kohaselt

kohustub ta kinni pidama sisekorraeeskirjadest, ametijuhenditest, käskkirjadest ja korraldustest.

22. U. Kuldmaa kohustub temaga sõlmitud lepingu punkti 3.3 kohaselt esitama vallavalitsusele

aruande teenuse osutamise kohta, lisaks on vallavalitsusel õigus anda talle täitmiseks muid

ülesandeid, maksmata selle eest täiendavat tasu (lepingu punkt 1.2). Vallavalitsus kohustub

U. Kuldmaale andma ülesannete täitmiseks töökoha ning õiguse kasutada sõidukit (lepingu

punkt 2.7), mobiiltelefoni ja telefoninumbri (punkt 2.8) ning e-posti aadressi (punkt 2.9).

23. VVK tegi Otepää Valla Valimiskomisjonile ettekirjutuse määrata U. Kuldmaale ning S. Eljandile

asendusliikmed, kuna nende volikogu liikme volitused on lõppenud enne tähtaega KOKS § 18 lõike 1

punkti 6 järgi töötamise tõttu sama valla või linna ametiasutuses töölepingu alusel. Asjaolu, et

U. Kuldmaa volitused on peatunud, ei mõjuta tema volikogu liikme volituste lõppemist ja temale

asendusliikme määramist.

24. 21. aprillil 2014 esitasid S. Eljand ja U. Kuldmaa VVK 17. aprilli 2014. a otsuse nr 48 peale

kaebused Riigikohtule. Mõlemad kaebajad palusid tühistada VVK 17. aprilli 2014. a otsuse nr 48

osas, mis puudutab nende Otepää Vallavolikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise tuvastamist

ja Otepää Valla Valimiskomisjonile ettekirjutuse tegemist asendusliikme määramiseks.

25. VVK jäi 22. aprilli 2014. a kirjas Riigikohtule oma 17. aprilli 2014. a otsuses nr 48 esitatud

seisukohtade juurde.

KAEBAJATE SEISUKOHAD

26. S. Eljand leidis kaebuses, et VVK otsusega nr 48 rikutakse tema õigust olla Otepää Vallavolikogu

liige.

27. S. Eljand selgitas, et poolte tahe oli sõlmida lühiajaline käsundusleping haigestunud inimese

asendamiseks ning lepingu esemeks oli heakorra-, hooldus- ja remonttööde tegemine Otepää vallale

kuuluval Apteekrimäe kinnistul. Selles käsunduslepingus olevale punktile 1.1.3 (kohustus kinni

pidada sisekorraeeskirjadest, ametijuhenditest, käskkirjadest ja korraldustest) ei osanud kaebaja

lepingut allkirjastades mingit tähelepanu pöörata, sest lepingu sõlmimisel ja kehtimise ajal ei

tutvustatud talle ühtegi sisekorraeeskirja, ametijuhendit ega käskkirja ning samuti ei saanud ta

lepingu kehtimise ajal ühtegi täiendavat korraldust oma käsundi täitmiseks. Asjaolu, et

käsunduslepingu koostaja, endine vallasekretär, kopeeris R. Peerna töölepingus olevad tööülesanded

sõna-sõnalt S. Eljandiga sõlmitavasse käsunduslepingusse, on eksimus, mida ei saa ette heita

kaebajale, kes lähtus lepingu sõlmimisel teise lepingupoole ettepanekust sõlmida käsundusleping ja

usaldas lepingu koostanud Otepää vallasekretäri ametialast pädevust.

28. S. Eljand leidis, et vaieldav on valimiskomisjoni pädevus näiliku tehingu tuvastamisel

haldusmenetluse

kaudu.

Õigussuhte

olemasolu

või

puudumise

saab

tuvastada

kohus

tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 368 kohase tuvastushagi lahendamisel. Kui

haldusmenetluses tehtava tsiviilõigusliku tehingu hindamise tulemusel tuvastatakse näiliku tehingu

olemasolu, siis selle otsuse mõjujõud/kehtivus tehingu poolte suhtes on küsitav.

29. U. Kuldmaa leidis kaebuses, et VVK otsusega nr 48 rikutakse tema õigust olla Otepää

Vallavolikogu liige.

30. U. Kuldmaa selgitas, et lähtus lepingu sõlmimisel teise lepingupoole ettepanekust sõlmida temaga

käsundusleping ja usaldas käsunduslepingu koostanud Otepää vallasekretäri ametialast pädevust.

Tema ülesandeks on Otepää Vallavalitsuse ja AS-i Otepää Veevärk vahel 1. novembril 2010 sõlmitud

koostöö raamlepingu täitmise kontrollimine. Ülesande täitmiseks talle vallavalitsuse ametiruumides

töökoha andmine ning sõiduki, mobiiltelefoni, telefoninumbri ja e-posti aadressi kasutamise

võimaldamine ei ole ainult töösuhtele iseloomulik, vaid on lubatav ka käsunduslepinguga. Teenuse

osutamise kohta iga kuu aruande esitamise kohustuse seostamine töölepingulise tunnusega on veelgi

meelevaldsem. U. Kuldmaa leidis, et lepingupoolte ühine tegelik tahe oli sõlmida käsundusleping.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

31. KOKS § 18 lõike 1 punkti 6 kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega seoses

nimetamisega sama valla või linna kohaliku omavalitsuse ametnikuks või töötamisega sama valla või

linna ametiasutuses töölepingu alusel. Nimetatud sätet muudeti 1. aprillil 2013 jõustunud uue avaliku

teenistuse seadusega. Kuni 31. märtsini 2013 kehtis KOKS § 18 lõike 1 punkt 6 sõnastuses, mis nägi

ette volikogu liikme volituste enne tähtaega lõppemise seoses nimetamisega sama valla või linna

kohaliku omavalitsuse ametnikuks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on leidnud,

et: "KOKS § 18 lg 1 p 6 [---] sätestavad ametikohtade ühitamise keelu. See keeld teenib kohaliku

omavalitsuse funktsioonide ja vastutuse lahususe organisatsioonilist tugevdamist nende ohtude vastu,

mis võivad tuleneda ametikoha ja mandaadi ühitamisest esinduskogus. [---] Valla- või linnavalitsuse

liikme ning valla- või linnaametniku erinev kohtlemine on õigustatud sellega, et valitsuse liige

kannab poliitilist vastutust volikogu ees, valla- või linnavalitsuse ametnik aga teenistusalast vastutust

avaliku teenistuse seaduse järgi" (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri

2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, punkt 27).

32. 1. aprillil 2013 jõustunud uue avaliku teenistuse seadusega kitsendati ametnike ringi ning avalik

teenistus jagati töötamiseks ametiasutuses ametnikuna või töölepingu alusel. Ametnik on isik, kes on

riigiga või kohaliku omavalitsuse üksusega avalik-õiguslikus teenistus- ja usaldussuhtes ja

nimetatakse ametiasutuses ametikohale, millel teostatakse avalikku võimu (ATS § 7 lõiked 1 ja 2).

Töötaja võetakse ametiasutuses töökohale, millel ei teostata avalikku võimu, vaid tehakse üksnes

avaliku võimu teostamist toetavat tööd. Töötaja töötab töölepingu alusel (ATS § 7 lõige 4). Töötajate

töösuhteid ametiasutuses reguleerivad töölepingu seadus ja teised töösuhteid reguleerivad seadused

(ATS § 3 lõige 2). Tulenevalt avaliku teenistuse seaduse muutmisest muudeti ka KOKS § 18 lõike 1

punkti 6 ja piirati volikogu liikme õigust töötada sama valla või linna ametiasutuses nii ametnikuna

kui ka töölepingu alusel.

33. Kolleegium nõustub VVK seisukohaga, et valimiskomisjoni pädevuses on anda hinnang volikogu

liikme ja ametiasutuse vahel sõlmitud lepingule. Kolleegium märgib kõigepealt, et Riigikohtu

praktika kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega automaatselt KOKS §-s 18

loetletud juriidiliste faktide esinemisel. Seetõttu ei ole volikogu liikme volituste lõpetamiseks vaja

valimiskomisjoni otsust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri

2010. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-17-10, p 18; 12. märtsi 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-6-13,

p 25).

34. Valimiskomisjoni ülesandeks on KOKS § 20 lõike 1 kohaselt määrata volikogu asendusliige

volikogu liikme asemele, kelle volitused on KOKS § 18 alusel enne tähtaega lõppenud. Selleks peab

valimiskomisjon volikogu asendusliikme määramisel kindlaks tegema, kas esineb asjaolu, mis tingib

volikogu liikme volituste lõppemise enne tähtaega. Riigikohus on leidnud, et: "volikogu liikme

volituste ennetähtaegset lõppemist reguleerivas KOKS §-s 18 ei nimetata ühtegi valimiskomisjoni

otsust ega seostata volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega [---

]. Valimiskomisjoni otsus tuleb aga KOKS § 20 lõike 1 kohaselt vastu võtta selleks, et määrata

volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise korral volikogu liikme asemele volikogu

asendusliige. Selles otsuses peab valimiskomisjon motiveerima asendusliikme määramist. Õiguslikult

korrektne oleks valimiskomisjoni otsuse põhjendavas osas konstateerida, et volikogu liikme volitused

on ennetähtaegselt lõppenud mõnel KOKS § 18 lõikes 1 sätestatud alusel ja seetõttu määratakse tema

asemele asendusliige [---]" (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 30. novembri

2010. a otsus asjas nr 3-4-1-17-10, p-d 19–21; 25. aprilli 2013. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-13-13, p-

d 24–26).

35. Seega tuleb valimiskomisjonil KOKS § 20 lõike 1 alusel volikogu asendusliikme määramisel

hinnata, kas volikogu liikme volitused on enne tähtaega lõppenud töötamise tõttu sama valla või linna

ametiasutuses töölepingu alusel. Vajaduse korral tuleb valimiskomisjonil tõlgendada volikogu

liikmega sõlmitud lepingut. Riigikohus on leidnud, et valimiskomisjon on kohustatud välja selgitama

menetletavas asjas olulise tähendusega asjaolud, vajadusel koguma tõendeid omal algatusel (vt

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. novembri 2005. a otsus kohtuasjas nr 3-4-

1-27-05, p 9).

36. Kolleegiumi hinnangul viitas VVK 17. aprilli 2014. a otsuses nr 48 (punktid 3 ja 5–9) õigesti

lepingu tõlgendamise kohta tsiviilseadustiku üldosa seaduses, võlaõigusseaduses ja töölepingu

seaduses sätestatud reeglitele, samuti asjakohasele Riigikohtu tsiviilkolleegiumi praktikale.

Kolleegium nõustub ka VVK hinnanguga S. Eljandi ja U. Kuldmaa ning Otepää Vallavalitsuse vahel

sõlmitud lepingutele ega pea vajalikuks VVK otsuses esitatud põhjendusi praeguses otsuses korrata.

37. Eeltoodust lähtudes ja juhindudes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 46

lõike 1 punktist 2, jätab põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium S. Eljandi ja U. Kuldmaa kaebused

VVK 17. aprilli 2014. a otsuse nr 48 peale rahuldamata.

Priit Pikamäe, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving