3-4-1-67-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-67-13

Otsuse kuupäev

5. mai 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi ja Ivo Pilving

Kohtuasi

Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 lg-te 1 ja 2, § 222 lg-te 1 ja 2 ning perekonnaseaduse § 183 lg 3

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 23. detsembri 2013. a otsus haldusasjas nr 3-13-1170

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Pärnu Maakohus määras 31. detsembri 2010. a määrusega kohtuasjas nr 2-10-47945 J. M. eestkostjaks tema ema H. M. Kohtumääruse kohaselt on J. M.

sügava vaimse alaarenguga ja ta ei ole psüühilise seisundi tõttu kestvalt võimeline oma tegude tähendusest aru saama ning neid juhtima. H. M. ja J. M.

elavad koos ühes eluruumis Xxxx vallas.

2. H. M. esitas 2013. a-l Xxxx Vallavalitsusele avalduse toimetulekutoetuse määramiseks. Avalduse kohaselt on H. M. sissetulekuks temale makstav

hooldajatoetus 70 eurot, pojale J. M-le makstakse pensioni 268 eurot 36 senti ja sotsiaaltoetust 53 eurot 70 senti. Eluasemekuludena märkis H. M.

avalduses kulud veele ja kanalisatsioonile 35 eurot, elektrile 30 eurot 10 senti ja maamaksule 64 eurot 17 senti, kokku 129 eurot 27 senti.

3. Xxxx Vallavalitsus jättis 22. mai 2013. a korraldusega nr 93 H. M. taotluse toimetulekutoetuse saamiseks rahuldamata, kuna avaldaja ja temaga koos

elava poja sissetulek ületab sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) § 22 lg-s 1 ja § 222 lg-s 1 sätestatud toimetulekupiiri. SHS § 222 lg 2 alusel ei arvestanud

vallavalitsus J. M. makstud sotsiaaltoetust, kuid arvestas perekonna sissetulekute hulka H. M. makstud hooldajatoetuse ja J. M. makstud pensioni.

4. H. M. (kaebaja) esitas 31. mail 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse Xxxx Vallavalitsuse 22. mai 2013. a korralduse nr 93 tühistamiseks. 21. juunil

2013 täiendas avaldaja oma kaebust kohustamisnõudega selleks, et Xxxx Vallavalitsus vaataks tema avalduse toimetulekutoetuse saamiseks uuesti läbi.

5. Kaebuse kohaselt puudub kaebajal endal selline püsiv sissetulek, mis võimaldaks tema esmavajadusi rahuldada. Kaebaja sissetulekuks on

hooldajatoetus, mis jääb alla 2013. aasta riigieelarve seadusega kehtestatud toimetulekupiiri määra. Kaebajal ei ole võimalik kasutada enda kulude

tasumiseks eestkostetava poja sissetulekuid, s.o pensioni. Perekonnaseaduse (PKS) § 183 lg 3 järgi peab eestkostja hoidma enda ja eestkostetava vara

eraldatuna ega tohi kasutada eestkostetava vara oma huvides.

6. Xxxx Vallavalitsus (vastustaja) vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Vastustaja leidis, et kaebaja sissetulekud jooksval kuul ületasid

pärast eluruumi alaliste kulude mahaarvamist kehtestatud toimetulekupiiri (SHS § 222 lg 1). Vastustaja leidis, et SHS § 22 lg 2 kohaselt tuleb

toimetulekutoetuste määramisel sissetulekuna arvestada ka poja pensioni, kuna kaebaja ja tema poeg moodustavad perekonna. Samale seisukohale on

analoogse juhtumi hindamisel asunud ka õiguskantsler 18. juuli 2012. a arvamuses nr 6-1/121007/1203442.

7. Tallinna Halduskohus rahuldas 23. detsembri 2013. a otsusega H. M. kaebuse, tühistas Xxxx Vallavalitsuse 22. mai 2013. a korralduse nr 93 ja kohustas

vastustajat vaatama H. M. toimetulekutoetuse avalduse uuesti läbi. Halduskohus tunnistas põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks SHS § 22 lg-d 1 ja 2, § 221

lg-d 1 ja 2 ning PKS § 183 lg 3 osas, milles eestkostja toimetulekutoetuse arvestamise aluseks on tema perekonnaliikmest eestkostetava sissetulek, mida

eestkostja ei saa oma huvides, s.o enda elatusmiinimumi tagamiseks kasutada, ning milles nimetatud normid ei võimalda haldusorganile kaalutlusõigust.

8. Tallinna Halduskohus edastas 23. detsembri 2013. a otsuse Riigikohtule põhiseaduslikkuse järelevalve menetluseks. Kohtuotsus saabus Riigikohtusse

23. detsembril 2013.

HALDUSKOHTU PÕHJENDUSED

9. Halduskohtu hinnangul on sotsiaalhoolekande seaduse ja perekonnaseaduse sätted vastuolus igaühe õigusega abile puuduse korral (põhiseaduse (PS)

§ 28 lg 2) ning need tuleb jätta kohaldamata järgmistel põhjendustel.

10. Vastustaja on õigesti järeldanud, et kaebaja perekonna sissetulek ületab toimetulekupiiri, ja jätnud toimetulekutoetuse taotluse rahuldamata. Kaebaja ja

tema poeg moodustavad perekonna SHS § 22 lg-te 1 ja 2 ning § 222 lg 1 mõttes ning pere sissetulek ühes kuus on 338 eurot 36 senti. SHS § 22 lg 11 järgi

kehtestab toimetulekupiiri suuruse üksi elavale isikule või perekonna esimesele liikmele Riigikogu igaks eelarveaastaks riigieelarvega. Sama paragrahvi

lõike 12 kohaselt on perekonna teise ja iga järgneva liikme toimetulekupiiri suurus 80 protsenti perekonna esimese liikme toimetulekupiiri suurusest.

2013. aasta riigieelarve seaduse § 2 lg 8 p 1 kohaselt on toimetulekupiiri määr 76 eurot 70 senti kuus. Seega on kaebaja perekonna toimetulekupiiriks

138 eurot 6 senti [(1 + 0,8) * 76,70]. Xxxx Vallavolikogu 9. detsembri 2010. a määruse nr 14 "Toimetulekutoetuse määramiseks alalise eluruumi alaliste

kulude piirmäärade kinnitamine" järgi on mais tasumisele kuuluvad eluruumi alalised kulud 48 eurot 94 senti (16 eurot 10 senti (9,20 + 6,90) vee ja

kanalisatsiooniteenuse eest, 26 eurot 21 senti (16,62 + 9,59) elektrienergia eest ning 6 eurot 63 senti (0,13 * 51) maamaksukulusid). Arvates perekonna

sissetulekust maha eluasemekulud, ületab kaebaja perekonna sissetulek toimetulekupiiri 151 euro 36 sendi võrra (338,36 - 138,06 - 48,94).

11. SHS § 22 lg-te 1 ja 2 ning § 222 lg 1 kohaselt on toimetulekutoetuse arvutamise aluseks kõigi perekonnaliikmete sissetulek, mis eeldab, et kooselavad

pereliikmed toetavad üksteist ning pereliikmete sissetulekud on elatusmiinimumi tagamiseks ühises kasutuses. Samas ei tohi PKS § 183 lg 3 alusel kaebaja

kasutada oma pojale kui eestkostetavale makstavat pensionit enda elatusmiinimumi tagamiseks. Seega võib kaebaja PKS § 183 lg-s 3 kehtestatud keeldu

järgides kasutada enda elatusmiinimumi tagamiseks üksnes enda sissetulekut suuruses 70 eurot, mis jääb alla toimetulekupiiri määra ka siis, kui sellest ei

arvata maha eluruumi alalisi kulusid.

12. Halduskohtu hinnangul ei ole võimalik tõlgendus, et kui üks pereliige määratakse teise pereliikme eestkostjaks, siis ei ole nad PKS § 183 lg 3 ja SHS

§ 22 lg 2 mõttes enam perekonnaliikmed või muud üht või enamat tuluallikat ühiselt kasutavad või ühise majapidamisega isikud ning toimetulekutoetuse

arvutamisel tuleks arvestada üksnes kaebaja sissetulekuid. Selline tõlgendus on vastuolus perekonna instituudi mõttega. Perekonna mõiste ei saa sõltuda

sellest, kas üks pereliige on seatud teise eestkostjaks ning kumma (eestkostja või eestkostetava) sissetulek eraldivõetuna jääb alla toimetulekupiiri.

13. Haldusorganil ei ole käesolevas asjas kaalutlusõigust. SHS § 22 lg-d 1 ja 2 ning § 222 lg 1 alusel tuleb toimetulekutoetuse määramisest keelduda juhul,

kui toimetulekutoetuse taotleja ja tema pereliikmete sissetuleku summa ületab toimetulekupiiri. Olukorras, kui taotleja sissetulekud ületavad

toimetulekupiiri, pole haldusorganil võimalik SHS § 223 lg 3 p 2 või mõne muu sama seaduse sätte alusel toimetulekutoetuse taotlust rahuldada. Sellist

kaalutlusõigust ei saa imperatiivsetest sätetest tuleneva keelu korral anda ka kohus.

14. Vastustaja pole selgitanud välja, kas kaebaja on keeldunud oma pojalt või muult ülalpidamiseks kohustatud sugulaselt elatist sisse nõudmast ning kas

ülalpidamise saamine on tõenäoline. Sõltumata elatise saamise teoreetilisest võimalusest, ei ole kaebajal praegusel juhul ilmselt võimalik saada elatist

enne, kui elatise väljamõistmise kohta on jõustunud kohtulahend. Kaebaja pojalt kaebaja kasuks elatise väljamõistmise väljavaated ei ole selged. PKS § 96

ja § 97 p 3 alusel on kaebaja poeg kohustatud andma ülalpidamist oma abivajavale alanejale või ülenejale sugulasele, kes ei ole võimeline ennast ise ülal

pidama. Selle normi kohta puudub ulatuslik rakenduspraktika, samuti ei ole täpsustatud, kuidas on tuvastatav isiku võimetus end ise ülal pidada.

Kohtumenetluses tuleks tuvastada, kas kaebaja on võimeline endale sissetulekut hankima ja kas kehtiv PKS § 96 ja § 97 p 3 kohalduvad ka olukorras, kus

elatise taotleja on töövõimeline, kuid ei suuda või ei soovi tööd leida. Kaebaja on töövõimeline ja alates 14. maist 2012 töötuna arvel Eesti Töötukassas.

15. Eeltoodust tulenevalt leidis kohus, et SHS § 22 lg-te 1 ja 2, § 222 lg-te 1 ja 2 ning PKS § 183 lg 3 regulatsioon on PS § 28 lg-ga 2 ja §-ga 12 vastuolus

osas, milles eestkostja toimetulekutoetuse arvutamise aluseks on tema perekonnaliikmest eestkostetava sissetulek, mida eestkostja ei saa oma huvides, s.o

enda ülalpidamiseks kasutada, ning milles nimetatud normid ei võimalda haldusorganile kaalutlusõigust.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

16. Riigikogu põhiseaduskomisjon on seisukohal, et vaidlustatud sätted ei ole põhiseadusega vastuolus, kuna perekonnaseaduse ja sotsiaalhoolekande

seaduse sätteid on võimalik tõlgendada põhiseadusega kooskõlaliselt. Perekonnaliikme abivajaduse tuvastamise korral tuleks esmajärjekorras lahendada

küsimus perekonna võimest perekonnaliikme eest ise hoolitseda. Perekonnaliikmete eest hoolitsemiseks tuleks lugeda ka ülalpidamise andmist, sh elatise

maksmist. Elatise määramise vajaduse ja võimaluse korral on võimalik kaaluda muuhulgas võimalust mõista elatis välja eestkostetavale makstava riikliku

pensioni arvel. Pensioni makstakse küll konkreetsele selleks õigustatud isikule, kuid õigus ei keela õigustatud isikul kasutada seda ka teiste isikute huvides,

sh perekonnaliikmete toimetuleku tagamiseks. Elatise väljamõistmist puudutav regulatsioon arvestab elatist taotleva isiku eeldatava raske majandusliku

olukorraga. Elatist aga ei tuleks käsitada eestkostetava varana, mida eestkostja ei tohi PKS § 183 lg 3 kohaselt oma huvides kasutada. Seega tuleb enne

toimetulekutoetuse määramise otsustamist lahendada esmajärjekorras küsimus kaebaja õigusest saada elatist.

17. Riigikogu õiguskomisjoni arvates on vaidlusalune regulatsioon põhiseadusega kooskõlas. PKS § 183 lg 3 ei ole SHS-i alusel toimetulekutoetuse

määramisel ega kasutamisel asjassepuutuv säte. PKS § 183 ei reguleeri perekonnasisest ülalpidamiskohustust ega toimetulekut, vaid sätestab eestkostjale

eestkostetava vara heaperemeheliku valitsemise kohustuse. Selle paragrahvi mõte on eestkostetava isiku omandipõhiõiguse (PS § 32) kaitse ehk sisuliselt

keeld kasutada eestkostetava vara tema õigusi ja õigustatud huve kahjustaval viisil. PKS § 183 mõte on seega tõkestada eestkostjate võimalik

omakasupüüdlik ümberkäimine eestkostetava isiku varaga. Kui eestkostja ja tema täisealine laps (eestkostetav) elavad ühe perekonnana koos ja

majandavad ühiselt, siis muuhulgas eestkostetava isiku pensioni kasutamine ühiste kulutuste katmisel ei ole käsitatav eestkostetava isiku varaliste õiguste

kahjustamisena, sest tavalise ülalpidamise ja elukondliku toimetuleku tagamisel eestkostjast pereliige ei kasuta eestkostetava vara üksnes oma huvides,

vaid ühine majandamine ja toimetulek on selgelt ühistes huvides.

18. Xxxx Vallavalitsus jäi haldusasja lahendamisel esitatud seisukohtade juurde ega avaldanud arvamust vaidlustatud sätete põhiseaduspärasuse kohta.

19. Õiguskantsler leiab, et haldusasja lahendamisel olid asjassepuutuvad üksnes SHS § 222 lg 2 ja PKS § 183 lg 3 ning on vaidlustatud osas

põhiseadusega kooskõlas.

20. Õiguskantsleri hinnangul taandub vaidlusaluste normide põhiseaduspärasuse hindamine küsimusele, kuidas tõlgendada PKS § 183 lg-t 3. Kui seda

normi saab tõlgendada moel, mis lubab kasutada eestkostetava vara perekonna ühisvajaduste, sh eestkostja esmavajaduste rahuldamiseks, on eestkostjal

selles kohtuasjas faktiliselt võimalik rahuldada oma esmavajadusi ning kohaliku omavalitsuse otsus jätta toimetulekutoetus määramata oleks olnud

õiguspärane. Kui seda normi nii tõlgendada ei saa, pole eestkostjal selles kohtuasjas faktiliselt võimalik rahuldada oma esmavajadusi määral, mida eeldab

sotsiaalhoolekande seadus. Seega sõltub kohtuasja lahendus PKS § 183 lg 3 tõlgendusest. Kui PKS § 183 lg-t 3 ei saa tõlgendada moel, mis lubab kasutada

eestkostetava vara perekonna ühisvajaduste, sh eestkostja esmavajaduste rahuldamiseks, on asjassepuutuv ka SHS § 222 lg 2, sest selle sättega on

seadusandja reguleerinud erandlikke olukordi, mil ühe või teise sissetuleku leibkonna sissetulekute hulka arvamine pole seadusandja hinnangul teiste

normide eesmärki silmas pidades mõeldav. Kui selles loetelus oleks nimetatud erandina ka faktiline võimatus kasutada eestkostetava vara leibkonna

ülalpidamiseks, oleks eestkostjal selles kohtuasjas õigus saada toimetulekutoetust ning kohaliku omavalitsuse otsus jätta toimetulekutoetus määramata

oleks olnud õigusvastane.

21. PKS § 183 lg-t 3 saab tõlgendada moel, mis lubab eestkostetava vara arvel rahuldada perekonna ühisvajadusi, sh eestkostja esmavajadusi. Seega on

SHS § 222 lg 2 ja PKS § 183 lg 3 vaidlustatud osas põhiseaduspärased. Perekonnaseadusest nähtub, et olukorras, kus inimesed moodustavad omavahel

pere, tehakse osa kulutusi pere kui koosluse huvides (pere ühiste vajaduste rahuldamiseks ja seega ühishuvides). PKS § 183 lg 3 eesmärk on kaitsta, et

enda varaga adekvaatselt toimetama võimetule täisealisele inimesele määratud eestkostja ei kuritarvitaks oma positsiooni ja ei rikastuks alusetult

eestkostetava vara arvel (ei kasutaks eestkostetavat enda huvides ära). Perekonnaseaduse järgi võib eestkostja eestkostetava nimel teha kulutusi

eestkostetava ülalpidamiseks, kui PKS § 179 lg 1 ja PKS § 203 lg 2 kohaselt on kohus määranud, et eestkostja ülesandeks on selliseid tehinguid teha.

22. Sotsiaalminister on seisukohal, et vaidlustatud sätted on põhiseadusega kooskõlas. Toimetulekutoetus on üheks abistamismeetmeks teiste meetmete

kõrval, mis on mõeldud puuduses isikute abistamiseks. Muuhulgas on kohalikel omavalitsustel õigus määrata ja maksta ka täiendavaid sotsiaaltoetusi.

Toimetulekutoetus on universaalne ja sihtotstarbeline toetus kõigile neile, kes selle saamise tingimustele vastavad, see tähendab, et selle maksmisel ei

süveneta isiku või perekonna konkreetsetesse vajadustesse, vaid kõigile tagatakse rahalised vahendid toimetulekupiiri ulatuses.

23. Puudust kannatava isiku nõudeõigus riigi vastu PS § 28 lg 2 alusel langeb ära ja sotsiaalhoolekandelist abi ei osutata, kui isikul on perekonnaliikmed,

kes on võimelised oma puudust kannatava perekonnaliikme eest hoolitsema. Teise perekonnaliikme eest on võimalik hoolitseda muu hulgas elatise

maksmise teel. Nende sotsiaalhoolekande põhimõtetega on kooskõlas perekonnaseaduses sätestatu, mille järgi tuleb täisealistel esimese ja teise astme

ülenejatel ja alanejatel sugulastel anda oma abivajavale ning end ise ülal pidama võimetule alanejale või ülenejale sugulasele ülalpidamist. SHS § 22 lg-

te 1 ja 2 ning § 222 lg 1 regulatsioonist tuleneb eeldus, et kooselavad pereliikmed toetavad üksteist ning pereliikmete sissetulekud on elatusmiinimumi

tagamiseks ühises kasutuses.

24. Kui eestkostjast lapsevanem ja eestkostetav täisealine laps elavad koos ning neil on ühine majapidamine, moodustavad nad toimetulekutoetuse

määramisel perekonna, mis jagab ühiselt majapidamis- ja eluasemekulusid. Kui eestkostja ja eestkostetav elavad koos, siis on eestkostetava huvides, kui

tema sissetulekut kasutatakse ühise majapidamise ülalpidamiseks. Eestkostja kohtule esitatavas iga-aastases aruandes ei lisata igapäevaseks ülalpidamiseks

tehtud kulutusi tõendavaid dokumente, vaid piirdutakse sellega, et tuuakse välja igas kuus keskmiselt kuluva summa suurus (PKS § 194 lg 2 kolmas lause).

25. SHS § 223 lg 3 p 2 annab haldusorganile diskretsiooni jätta toimetulekutoetuse määramata isikule, kellel endal või kelle eestkostetaval on õigus elatist

saada, kuid kes keeldub elatise saamise kohta dokumenti esitamast või elatist sisse nõudmast. Haldusorgan peab arvestama muuhulgas elatise

väljamõistmise ja sissenõudmise võimalikkusega ning selleks kuluva ajaga. Kui haldusorgan peaks jõudma arvamusele, et ülalpidamisnõue võiks osaliselt

või täielikult edukaks osutuda, võib ta jätta toimetulekutoetuse määramata. Samas, et tagada taotleja õigus inimväärikale äraelamisele ajaks, kui isik

pöördub kohtusse, ja kuni kohtuotsuse tegemiseni, on haldusorganil kohustus toimetulekutoetust maksta. SHS § 22 lg-te 1 ja 2, § 222 lg-te 1 ja 2 ja § 223

lg 3 p 2 järgi koheldakse võrdselt nii koos kui ka eraldi elavaid perekonnaliikmeid, hoolimata sellest, kas nad elavad ülalpidamise andmiseks kohustatud

isikutega ühes eluruumis või mitte.

26. Justiitsminister leiab, et vaidlustatud regulatsioon on põhiseadusega kooskõlas. Justiitsminister oli seisukohal, et PKS § 183 lg 3 ei ole kohtuasja

lahendamisel asjassepuutuv, samuti ei tekita säte kehtima jäädes õigusliku olukorra suhtes ebaselgust ega ole sotsiaalhoolekande seaduse

toimetulekutoetuse regulatsiooniga tihedalt seotud. Õigus saada puuduse korral riigilt abi (PS § 28 lg 2) ehk praegusel juhul õigus saada toimetulekutoetust

sõltub esiteks sellest, kas isik on abivajav ja täidab toimetulekutoetuse saamise eeldused. Teiseks sõltub see ka asjaolust, kas isikul puuduvad sealjuures

perekonnaliikmed, kes on kohustatud hoolitsema oma abivajavate liikmete eest, kus hoolitsus hõlmab ka ülalpidamist (PS § 27 lg 5). Isikul on õigus saada

puuduse korral riigilt abi, kui ta ei saa ülalpidamiskohustuslastelt (PKS § 96) ülalpidamist. See tähendab, et puudust kannatava isiku nõudeõigus riigi vastu

langeb täiesti või osaliselt ära, kui tal on perekonnaliikmed, kes on võimelised tema eest hoolitsema. Kaebaja ja tema poja vahel on samal ajal kaks

õigussuhet: esiteks on poolte vahel põlvnemissuhe, teiseks suhestuvad pooled samal ajal ka kui eestkostja (kaebaja) ja eestkostetav (kaebaja poeg).

Põlvnemissuhtest tuleneb vastastikune ülalpidamiskohustus, eestkostjal on eelkõige õigus ja kohustus hoolitseda eestkostetava isiku ja vara eest oma

ülesannete piirides ja olla eestkostetava seaduslik esindaja. PKS § 183 lg 3, mis sätestab, et eestkostja peab hoidma enda ja eestkostetava vara eraldatuna

ega tohi kasutada eestkostetava vara oma huvides, on eestkoste juurde kuuluv eestkostja kohustus, mis ei piira põlvnemissuhtest tulenevate õiguste või

kohustuste täitmist.

PÕHISEADUSE VASTASEKS TUNNISTATUD SÄTTED

27. Sotsiaalhoolekande seaduse § 22 "Toimetulekutoetus" lg-d 1 ja 2:

"(1) Toimetulekutoetust on õigus saada üksi elaval isikul või perekonnal, kelle kuu netosissetulek pärast käesoleva seaduse § 222 lõigetes 5 ja 6 sätestatud

tingimustel arvestatud eluruumi alaliste kulude mahaarvamist on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Toimetulekupiiri kehtestamisel lähtutakse

minimaalsetest tarbimiskuludest toidule, riietusele ja jalanõudele ning muudele kaupadele ja teenustele esmavajaduste rahuldamiseks.

[---]

(2) Toimetulekutoetuse määramise aluseks on toetuse taotleja ja tema perekonnaliikmete sissetulek. Toimetulekutoetuse määramisel loetakse perekonna

liikmeteks abielus või abielulistes suhetes olevad samas eluruumis elavad isikud, nende abivajavad lapsed ja vanemad või muud üht või enamat tuluallikat

ühiselt kasutavad või ühise majapidamisega isikud."

28. Sotsiaalhoolekande seaduse § 222 "Toimetulekutoetuse arvestamise alused" lg-d 1 ja 2:

"(1) Toimetulekutoetuse arvestamise aluseks on üksi elava isiku või perekonna kõigi liikmete eelmise kuu netosissetulek, millest arvestatakse maha

makstud elatis, jooksval kuul tasumisele kuuluvad eluruumi alalised kulud ning kehtestatud toimetulekupiir.

(2) Toimetulekutoetuse arvestamisel ei arvata üksi elava isiku või perekonna sissetulekute hulka:

1) ühekordseid toetusi, mida on üksi elavale isikule, perekonnale või selle liikmetele makstud riigi- või kohaliku eelarve vahenditest;

2) puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduse alusel makstavaid toetusi, välja arvatud puudega vanema toetus;

3) [kehtetu];

4) riigi tagatisel antud õppelaenu;

5) tööturuteenuste ja -toetuste seaduse alusel makstavat stipendiumi ning sõidu- ja majutustoetust;

6) õppetoetuste ja õppelaenu seaduse alusel makstud vajaduspõhist õppetoetust;

7) riiklike peretoetuste seaduse alusel makstavat kolmanda ja järgneva lapse lapsetoetust kahe lapsetoetuse määra ulatuses iga nimetatud lapsetoetust saava

lapse kohta;

8) käesoleva seaduse alusel makstavat vajaduspõhist peretoetust."

29. Perekonnaseaduse § 183 "Eestkostja kohustus valitseda eestkostetava vara" lg 3:

[---]

(3) Eestkostja peab hoidma enda ja eestkostetava vara eraldatuna ega tohi kasutada eestkostetava vara oma huvides."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

I

30. Tallinna Halduskohus tunnistas sotsiaalhoolekande seaduse sätted ja perekonnaseaduse sätte osas, milles eestkostja toimetulekutoetuse arvestamise

aluseks on tema perekonna liikmest eestkostetava sissetulek, mida eestkostja ei saa oma huvides elatusmiinimumi tagamiseks kasutada, vastuolus olevaks

PS § 28 lg-ga 2.

31. PS § 28 lg 2 esimese lause kohaselt on Eesti kodanikul õigus riigi abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. PS § 28 lg 2 esimeses

lauses on tagatud põhiõigus riigi abile puuduse korral, mis on sotsiaalriigi ja inimväärikuse põhimõtete üheks väljenduseks põhiseaduses. Üldise sotsiaalse

põhiõigusena on põhiõigus riigi abile puuduse korral soorituspõhiõigus, mis annab kodanikule subjektiivse õiguse nõuda ja paneb riigile positiivse

kohustuse anda abi, mis tagaks minimaalselt vajalikud vahendid äraelamiseks. PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud soorituspõhiõiguse riive seisneb

põhiseaduslikult nõutud elatusmiinimumi tagamata jätmises. "[--] kohtu ülesanne [on] sekkuda siis, kui abi langeb minimaalsest tasemest allapoole.

Põhiseadus annab põhiseaduslikkuse järelevalve kohtule pädevuse hoida ära inimväärikuse rikkumist" (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-7-03 p 16).

32. Riigi kohustuste üle otsustamisel sotsiaalabi valdkonnas tuleb arvestada ka PS § 27 lg-ga 5, mis kohustab perekonda hoolitsema oma abivajavate

liikmete eest. "Põhiseadusest tuleneb seega, et puudustkannatava isiku nõudeõigus riigi vastu Põhiseaduse § 28 lg 2 alusel langeb täiesti või osaliselt ära,

kui tal on perekonnaliikmed, kes on võimelised oma puudustkannatava perekonnaliikme eest hoolitsema" (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-7-03, p 18).

II

33. Tallinna Halduskohus pidas asja lahendamisel asjassepuutuvateks säteteks ja põhiseadusevastasteks SHS § 22 lg-d 1 ja 2, § 222 lg-d 1 ja 2 ning PKS

§ 183 lg-t 3. Alljärgnevalt hindab kolleegium, kas need sätted riivavad PS § 28 lg-s 2 sätestatud põhiõigust.

34. Halduskohtu arvates tulenes PS § 28 lg-ga 2 tagatud põhiõiguse riive asjaolust, et kaebaja sissetulek jäi ilma tema eestkostetavast poja sissetulekut

arvestamata alla 2013. aasta riigieelarve seadusega sätestatud toimetulekupiiri, kuid sotsiaalhoolekande seadus välistas kaebaja õiguse saada

toimetulekutoetust ega näinud haldusorganile ette kaalutlusõigust. Kolleegium arvestab põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamisel, et Tallinna

Halduskohus ei seadnud kahtluse alla Riigikogu 2013. aasta riigieelarve seadusega kehtestatud toimetulekupiiri vastavust põhiseadusele.

35. Halduskohus leidis, et vallavalitsuse korraldus kaebajale toimetulekutoetuse määramata jätmise kohta oli seadusega kooskõlas, kuna

toimetulekutoetuse määramisel arvestatakse perekonna sissetulekut (SHS § 22 lg 1 esimene lause ja § 222 lg 1), koos elavad ema ja poeg on perekond

(SHS § 22 lg 2) ning SHS § 222 lg 2 ei näe ette erandit pojale makstava töövõimetuspensioni välja arvamiseks perekonna sissetuleku hulgast. Halduskohus

oli seisukohal, et PKS § 183 lg 3, mis välistab eestkostetava vara kasutamise eestkostja huvides, ei ole erinorm SHS § 22 lg 2 suhtes, mis välistaks

eestkostetava vara arvestamise perekonna sissetuleku hulka. Lisaks sellele leidis halduskohus, et kohaldada ei tule SHS § 223 lg 3 p 2, mis annab

haldusorganile kaalutlusõiguse keelduda toimetulekutoetuse määramisest juhul, kui isikul on õigus saada elatist.

36. Eeltoodust lähtudes tuleb põhiseaduslikkuse järelevalve asja lahendamiseks leida vastus küsimusele, kas ja kuidas sotsiaalhoolekande seaduse

toimetulekutoetuse määramise regulatsioon arvestab perekonnaseaduses ülalpidamiskohustuse ning eestkostja ja eestkostetava varaliste suhete kohta

sätestatut.

37. Puuduse olemasolu ja riigi abi vajadus on kehtivas õiguses seotud eelkõige toimetulekupiiriga, mille suuruse üksi elavale isikule või perekonna

esimesele liikmele kehtestab Riigikogu igaks eelarveaastaks riigieelarvega (SHS § 22). Sama sätte järgi peaks toimetulekupiirile vastav sissetulek tagama

inimese või perekonna minimaalsed tarbimiskulud toidule, riietusele ja jalanõudele ning muudele kaupadele ja teenustele esmavajaduste rahuldamiseks.

38. Toimetulekutoetuse saamise õigus on sotsiaalhoolekande seaduses seatud sõltuvusse toetuse taotleja ja temaga koos elavate isikute ehk perekonna

ühisest kuusissetulekust. SHS § 22 lg 1 esimese lause kohaselt on toimetulekutoetust õigus saada üksi elaval isikul või perekonnal, kelle kuu netosissetulek

pärast eluruumi alaliste kulude mahaarvamist on alla kehtestatud toimetulekupiiri. Samast põhimõttest lähtuvad SHS § 22 lg 2 esimene lause ja SHS § 222

lg 1. SHS § 22 lg 2 esimese lause kohaselt on toimetulekutoetuse määramise aluseks toetuse taotleja ja tema perekonnaliikmete sissetulek. SHS § 222 lg 1

sätestab, et toimetulekutoetuse arvutamise aluseks on üksi elava isiku või tema perekonna kõigi liikmete eelmise kuu netosissetulek, millest arvatakse

maha elatis, jooksval kuul tasumisele kuuluvad eluruumi alalised kulud ning kehtestatud toimetulekupiir.

39. Kolleegium nõustub halduskohtu seisukohaga, et juhul kui toetuse taotleja perekonna sissetulek ületab SHS § 22 lg-test 1 ja 2 ning § 222 lg-st 1

tulenevalt toimetulekupiiri, puudub taotlejal õigus saada toimetulekutoetust ja haldusorganil puudub toetuse määramise otsustamisel kaalutlusõigus.

Sellises olukorras ei saa kohaldada SHS § 223 lg 3 p 2, mis annab haldusorganile kaalutlusõiguse keelduda toimetulekutoetuse määramisest juhul, kui

taotlejal on õigus elatist saada, kuid ta keeldub elatist sisse nõudmast või keeldub esitamast dokumenti elatise saamise kohta. SHS § 223 lg 3 p 2 tuleb

kohaldada üksnes juhul, kui taotleja perekonna sissetulek jääb alla toimetulekupiiri.

40. SHS § 22 lg 2 teises lauses on sätestatud perekonna mõiste toimetulekutoetuse määramise jaoks. Selle järgi loetakse perekonna liikmeteks abielus või

abielulistes suhetes olevad samas eluruumis elavad isikud, nende abivajavad lapsed ja vanemad või muud üht või enamat tuluallikat kasutavad või ühise

majapidamisega isikud.

41. Selleks, et inimeste sissetulek loetaks SHS § 22 lg 2 teise lause kohaselt perekonna sissetulekuks, peab olema täidetud vähemalt kaks tingimust. Esiteks

peavad inimesed elama koos samas eluruumis ning teiseks kasutama tuluallikat ühiselt või peab neil olema ühine majapidamine. Seega sõltub

toimetulekutoetuse saamise õigus SHS § 22 lg-te 1 ja 2 järgi suuresti faktilistest asjaoludest. Vaidluse korral faktiliste asjaolude üle, mis välistaksid

toimetulekutoetuse saamise õiguse, peab tõendamiskoormus olema üldjuhul haldusorganil. SHS § 22 lg-st 2 ei saa seega tuletada õiguslikku eeldust, et

koos elavad inimesed peavad üksteist üleval, veelgi vähem saab neile sotsiaalhoolekande seadusest tuleneda selline kohustus.

42. Perekonnaliikmete vastastikused õigused ja kohustused on sätestatud eelkõige perekonnaseaduses. Lisaks abikaasade vastastikusele

ülalpidamiskohustusele (PKS § 16 lg 1) on ülalpidamist kohustatud andma täisealised esimese ja teise astme ülenejad ja alanejad sugulased (PKS § 96).

Ülalpidamist on õigustatud saama alaealine laps ning laps, kes täisealiseks saanuna jätkab põhi- või keskhariduse omandamist põhikoolis, gümnaasiumis

või kutseõppeasutuses, kuid mitte kauem kui 21-aastaseks saamiseni (PKS § 97 p-d 1 ja 2). Praeguse kohtuasja lahendamisel on eelkõige oluline, et

ülalpidamist on õigustatud saama ka muu abivajav alaneja või üleneja sugulane, kes ei ole võimeline ennast ise ülal pidama (PKS § 97 p 3).

43. PKS § 100 lg 1 kohaselt antakse ülalpidamist üldjuhul perioodilise rahalise maksena ehk elatisena. Juhul kui kohustatud pool ei täida

ülalpidamiskohustust, mõistab elatise õigustatud isiku nõudel välja kohus. Sealjuures tuleb aga arvestada, et PKS § 102 lg 1 järgi vabaneb isik

ülalpidamiskohustusest selles ulatuses, milles ta ei ole enda muid kohustusi ja varalist seisundit arvestades võimeline andma teisele isikule ülalpidamist,

kahjustamata enese tavalist ülalpidamist. Seega otsustab ülalpidamiskohustuse olemasolu (abivajaduse) ja ülalpidamiskohustuse ulatuse (elatise suuruse)

üle vaidluse korral kohus.

44. Lisaks ülalpidamiskohustusele reguleerib perekonnaseadus ka eestkostja ja eestkostetava suhteid, sätestades eestkostja kohustuse valitseda

eestkostetava vara. PKS § 183 lg 1 esimese lause kohaselt on eestkostja kohustatud eestkostetava vara hea eestkostja hoolsusega valitsema, säilitama ning

võimaluse korral suurendama. PKS § 183 lg 3 kohaselt peab eestkostja hoidma enda ja eestkostetava vara eraldatuna ega tohi kasutada eestkostetava vara

oma huvides.

45. PKS § 183 lg-s 3 sätestatud keelust kasutada eestkostetava vara eestkostja huvides saab kõrvale kalduda üksnes juhul, kui selline võimalus on seaduses

ette nähtud. PKS §-s 192 on sätestatud võimalus, et eestkostetav maksab tasu eestkoste teostamise eest. Sellise kohustuse saab määrata kindlaks kohus

(PKS § 192 lg 2). Ka juhul, kui eestkostetav on kohustatud eestkostjat seadusest tulenevalt ülal pidama (nt täisealine laps vanemat või vanem last), peab

elatise maksmine toimuma kohtulahendi alusel. Seda põhjusel, et PKS § 180 lg 1 p 1 kohaselt ei saa eestkostja esindada eestkostetavat tehingutes, mille

üks pool on eeskostetav ja teine pool eestkostja. Juhul kui kohus on eestkostetavalt eestkostja kasuks välja mõistnud elatise, ei kasutaks eestkostja mitte

eestkostetava vara enda huvides, vaid elatis oleks eestkostja enda vara.

46. Ka juhul, kui SHS § 22 lg 2 teise lause perekonna mõiste alla kuuluvatel inimestel on vastastikune perekonnaseadusest tulenev ülalpidamisõigus ja -

kohustus, ei saa automaatselt eeldada, et nende inimeste sissetulekut saab käsitada toimetulekutoetuse määramisel perekonna sissetulekuna. PS § 28 lg 2

esimeses lauses sätestatud põhiõiguse realiseerumiseks ja riigi abi puuduse korral tagamiseks tuleb SHS § 22 lg 2 tõlgendamisel arvestada

perekonnaseaduses ülalpidamiskohustuse, samuti eestkostetava ja eestkostja varaliste suhete kohta sätestatut. Koos elavate inimeste sissetulekute

perekonna sissetulekuna arvestamise üheks eelduseks on SHS § 22 lg 2 teise lause kohaselt see, et sissetulekut kasutatakse ühiselt. Samas välistab PKS

§ 183 lg 3 võimaluse, et eestkostja kasutab eestkostetava vara eestkostja huvides.

47. Kolleegium leiab, et juhul, kui puudub kohtulahend, mis mõistaks eestkostetavalt eestkostja kasuks välja elatise või muu tasu, välistab PKS § 183 lg 3

võimaluse, et eestkostjale toimetulekutoetuse määramisel võetakse lisaks eestkostja sissetulekule aluseks ka eestkostetava sissetulek. Eeltoodust lähtudes

on kolleegium seisukohal, et SHS § 22 lg-d 1 ja 2, § 222 lg-d 1 ja 2 ning PKS § 183 lg 3 ei ole Tallinna Halduskohtu esitatud põhjendustel vastuolus PS

§ 28 lg 2 esimeses lauses tagatud põhiõigusega riigi abile puuduse korral, ning jätab halduskohtu taotluse rahuldamata.

III

48. Kuigi Tallinna Halduskohus Riigikogu 2013. aasta riigieelarve seadusega kehtestatud toimetulekupiiri põhiseaduspärasuse kontrolli Riigikohtult ei

taotlenud, peab kolleegium siiski vajalikuks selgitada toimetulekupiiriga seostuvat.

49. PS § 28 lg 2 esimeses lauses sätestatud põhiõigus riigi abile puuduse korral kinnitab inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtte kehtivust ning annab

igaühele kindlustunde hakkamasaamiseks ka materiaalse kitsikuse korral. Inimväärikuse ja sotsiaalriigi põhimõtted on PS §-s 10 sätestatud põhiseaduse

aluspõhimõtted, mis moodustavad Eesti Vabariigi põhikorra tuuma ja on õiguskorra kõige olulisemad normid. Seega tuleb õiguslikke piiranguid, mis

muudavad põhiõiguse riigi abile puuduse korral lünklikuks või teevad abi taotlemise ja saamise ebamõistlikult raskeks, hinnata kui Eesti Vabariigi

põhikorra tuuma puudutavat küsimust.

50. PS § 28 lg 2 esimesest lausest ja põhiseaduse aluspõhimõtetest tuleneb riigi kohustus anda kodanikele abi, mis tagaks hädavajalikud vahendid

inimväärseks äraelamiseks. Riigi sellise kohustuse tõlgendamisel tuleb arvestada ka rahvusvahelisi lepinguid, millega Eesti Vabariik on ühinenud.

Parandatud ja täiendatud Euroopa sotsiaalharta art 13 lg 1 järgi peab riik tagama, et iga piisavate elatusvahenditeta isik, kes pole suuteline oma tööga või

muude allikate, eelkõige sotsiaalkindlustussüsteemi hüvitiste kaudu selliseid vahendeid hankima, saab küllaldast abi. Kolleegium märgib, et Euroopa

Sotsiaalharta täitmise kontrolli organ Euroopa sotsiaalõiguste komitee on oma 2013. aasta aruandes

(kättesaadav: http://www.sm.ee/fileadmin/meedia/Dokumendid/Sotsiaalvaldkond/sotsiaalharta/sotsiaalharta_j%C3%A4reldused2012_t%C3%B5lgitud.pdf)

sedastanud, et Eesti olukord ei ole kooskõlas harta art 13 lg 1 nõuetega, kuna elatusvahenditeta isikutele ei osutata piisavat sotsiaalabi.

51. 2004. aastal juhtis ka Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium Riigikogu tähelepanu sellele, et toimetulekupiiri määramisel ei võeta

arvesse minimaalseid eluasemekulutusi, mis muudab raskeks toimetulekupiiri ja elatusmiinimumi võrdlemise (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 21. jaanuari 2004. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-7-03, p 21). Aastatel 2008 kuni 2010 oli toimetulekupiir 1000 krooni, aastatel 2011 kuni 2013

oli toimetulekupiir 76 eurot 70 senti (ligikaudu 1200 krooni). Statistikaameti andmeil oli aga näiteks 2011. aastal ühe liikmega leibkonna arvestuslik

elatusmiinimum 186 eurot kuus. Kolleegium kahtleb ka sotsiaalhoolekande seaduses toimetulekutoetuse määramise aluste ja suuruse sobivuses erandlikes

olukordades. Riigi kohustus tagada oma kodanikele materiaalse kitsikuse korral kohane abi kehtib ka erandlikes olukordades, näiteks olukorras, kus

materiaalses kitsikuses ema hooldab eestkostjana oma last.

Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Eerik Kergandberg, Lea Kivi, Ivo Pilving