3-3-1-78-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-78-13

Määruse kuupäev

29. aprill 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri Põld

Kohtuasi

Andrus Eriku kaebus Tallinna Vangla direktori 3. augusti 2012. a

käskkirjaga nr 129 kinnitatud "Tallinna Vangla asjaajamiskord"

§ 21 lg 2 punkti 12 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 19. juuli 2013. a määrus haldusasjas

nr 3-13-865

Menetluse alus Riigikohtus

Andrus Eriku määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Andrus Eriku määruskaebus rahuldamata.

2. Muuta Tallinna Halduskohtu 14. juuni 2013. a määruse ja Tallinna Ringkonnakohtu 19. juuli

2013. a määruse põhjendusi haldusasjas nr 3-13-865 vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

Muus osas jätta kohtumäärused muutmata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Andrus Erik esitas 2. aprillil 2013 Tallinna Vanglale vaide, milles vaidlustas Tallinna Vangla direktori

3. augusti 2012. a käskkirjaga nr 129 kinnitatud "Tallinna Vangla asjaajamiskorra" (asjaajamiskord) § 21

lg 2 p 12 ning taotles nimetatud sätte kehtetuks tunnistamist osas, milles see annab võimaluse kodanike ja

kinnipeetavate taotlusi lahendada 30 päeva jooksul.

2. Tallinna Vangla teatas, et vaie on puudustega. Asjaajamiskord ning vaide esitaja poolt vaidlustatud säte

hakkasid kehtima 6. augustil 2012. Vanglale on teada asjaolu, et Andrus Erik esitas 20. novembril 2012

Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus, et halduskohus tuvastaks vangla tegevuse – pöördumistele

mittetähtaegselt vastamise – õigusvastasuse. Seega pidi vaide esitaja hiljemalt nimetatud kuupäevast

teadma, et vangla vastab kodanike, kinnipeetavate ja vahistatute pöördumistele 30-päevase tähtaja

jooksul. Kuna vaie on esitatud alles 2. aprillil 2013. a ehk 3,5 kuud pärast vaide esitamise tähtaja

möödumist, siis on vaide esitamiseks ettenähtud tähtaeg ületatud. Vangla palus Andrus Erikul esitada

põhjendused, miks tal ei olnud võimalik vaiet esitada tähtaegselt ehk 30-päevase vaidlustamistähtaja

jooksul, ning esitada vaide esitamise tähtaja ennistamise põhjendatud taotlus.

3. Andrus Erik esitas vanglale vastuse, milles selgitas, et sai asjaajamiskorrast teada 25. märtsil 2013, kui

inspektor-kontaktisik selle talle edastas. 20. novembril 2012 kohtule esitatud kaebuses ta ei viidanud

asjaajamiskorrale, vaid tugines seadustele. Andrus Erik täiendas vaiet ning palus asjaajamiskorra § 21

lg 2 punkt 12 tunnistada kehtetuks ka osas, milles see võimaldab märgukirjadele ja selgitustaotlustele

vastata 30 päeva jooksul.

4. Tallinna Vangla tagastas 15. aprillil 2013 Andrus Eriku vaide haldusmenetluse seaduse (HMS) § 79

lg 1 p 3 alusel. Vangla leidis, et vaide esitaja oli hiljemalt 20. novembril 2012 kohtusse kaebuse esitamise

hetkeks teadlik, et Tallinna Vanglal on asjaajamiskord. Vaie ei ole esitatud tähtaegselt ning tähtaega ei

ennistata.

5. Andrus Erik esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse asjaajamiskorra § 21 lg 2 punkti 12 tühistamiseks.

Kaebaja märgib, et Tallinna Vanglal on kujunenud halduspraktika, kus kaebaja erinevatele pöördumistele

vastatakse vaidlustatava käskkirja kohaselt viimasel pöördumise täitmise päeval ning isegi hiljem. Igale

kirjale ja pöördumisele vastamiseks 30-päevase tähtaja andmine ei ole põhjendatud. Ka märgukirjadele ja

selgitustaotlustele vastamise seaduse § 6 kohaselt tuleb pöördumistele vastata viivitamata, kuid mitte

hiljem kui 30 kalendripäeva jooksul. Vaidlustatava käskkirja punkt ei ole kooskõlas põhiseaduse (PS)

§-ga 14 ja HMS § 5 lg-ga 2.

6. Tallinna Halduskohus tagastas 14. juuni 2013. a määrusega kaebuse. Nähtuvalt 20. novembril 2012

Tallinna Halduskohtule esitatud kaebusest, kus kaebaja leidis, et Tallinna Vangla on lahendanud tema

pöördumisi tähtaega rikkudes, märgib kaebaja, et "vanglal on oma asjaajamiskord, mille kohaselt tuleb

taotlustele vastata 30 päeva jooksul." Seega on kaebaja olnud teadlik asjaajamiskorra olemasolust. HMS

§ 75 kohaselt tuleb vaie haldusaktile esitada 30 päeva jooksul, kui seadus ei sätesta teisiti, arvates

päevast, millal isik vaidlustatavast haldusaktist teada sai või oleks pidanud teada saama. Vaie on

tagastatud õiguspäraselt. Kuna kaebaja ei ole läbinud asjaajamiskorra § 21 lg 2 punkti 12 tühistamise

nõudes kohustuslikku kohtueelset menetlust ning vaie on kaebajale õiguspäraselt tagastatud, ei ole kohtul

võimalik selles nõudes kaebust menetlusse võtta ning kaebus tuleb HKMS § 121 lg 1 p 4 alusel

tagastada.

7. Andrus Erik palus määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 14. juuni 2013. a määrus ning

saata asi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebaja ei nõustunud kaebuse tagastamisega.

Kohustusliku kohtueelse menetluse mitteläbimist saab õigeks lugeda juhul, kui vaie tagastatakse HMS

§ 79 lg 1 p 2 alusel (vangistusseaduse (VangS) § 11 lg 81) ehk kui vaide esitaja ei ole määratud tähtajaks

vaides esinevaid puudusi kõrvaldanud. Kaebaja poolt 2. aprillil 2013. a esitatud vaie tagastati aga

põhjusel, et mööda on lastud vaide esitamise tähtaeg ja seda ei saa ennistada (HMS § 79 lg 1 p 3). Seda ei

saa lugeda kohustusliku kohtueelse menetluse mitteläbimiseks.

8. Tallinna Ringkonnakohus jättis 19. juuli 2013. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna

Halduskohtu määruse muutmata. Kohus leidis, et apellatsiooniastmes puudub vaidlus selle üle, et kaebaja

esitas vaide hilinemisega ning selle tagastamine HMS § 79 lg 1 p 3 alusel oli õiguspärane. Kaebaja on

avaldanud seisukoha, et kohustuslik kohtueelne menetlus on läbitud ka juhul, kui vaie tagastatakse

tähtaja möödumise tõttu nagu praegu. Halduskohus on kaebuse HKMS § 121 lg 1 p 4 alusel õigesti

tagastanud. HKMS § 47 lg 1 näeb ette, et kui seadus näeb mõnda liiki nõude lahendamiseks ette

kohustusliku vaidemenetluse või muu kohustusliku kohtueelse menetluse, võib kaebuse esitada üksnes

siis, kui isik on pidanud kinni nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korrast, ning üksnes

ulatuses, milles tema nõuet ei ole selles korras tähtaegselt rahuldatud. Kui korrast pole kinni peetud,

näiteks on vaie esitatud hilinemisega, on kaebus lubamatu ja tuleb tagastada.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

9. Riigikohtule esitatud määruskaebuses taotleb Andrus Erik nii haldus- kui ka ringkonnakohtu määruse

tühistamist ning kaebuse saatmist menetlusse võtmise otsustamiseks halduskohtule. Kaebaja on seisukoha

et VangS § 11 lg 81 peab puuduste mittekõrvaldamise all silmas HMS § 79 lg 1 p-s 2 sätestatut, mille

kohaselt vaie tagastatakse, kui vaide esitaja ei ole määratud tähtajaks puudusi kõrvaldanud. Vangla tagasta

vaide mitte HMS § 79 lg 1 p 2 alusel vaid p 3 alusel ehk mööda oli lastud vaide esitamise tähtaeg ning sed

ei ennistatud. Andrus Erik leiab, et tal oli VangS § 11 lg 5 tulenevalt õigus esitada vangla haldusakti peale

kaebus, sest vangla oli selle vaide tagastanud, mis tähendab kohustuslikust kohtueelsest menetluskorrast

kinnipidamist.

10. Tallinna Vangla Riigikohtule oma seisukohta ei esitanud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Kolleegium selgitab asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 vaidlustamise korda (I), sätte kooskõla

vastamistähtaegu reguleerivate muude õigusaktidega (II) ning kohustusliku kohtueelse menetluse

läbimise küsimust (III). Viimaseks teeb kolleegium menetluslikud otsustused (IV).

I

12. Kolleegiumi arvates on oluline selgitada, kas asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 on vaidemenetluse ja

kohtumenetluse korras võimalik vaidlustada abstraktselt, konkreetse avalduse lahendamisest sõltumata.

Kinnipeetava õigus pöörduda vangla poole on tagatud igaühe põhiõigusega pöörduda märgukirjade ja

avaldustega riigiasutuste ja nende ametiisikute poole (PS § 46). Asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 sätestab,

et kodanike ja kinni peetavate isikute märgukirjade, taotluste, avalduste ja selgitustaotluste täitmine tuleb

tagada 30 päeva jooksul.

13. Vaie, mille A. Erik Tallinna Vanglale esitas, ei olnud seotud konkreetse avalduse lahendamise või

lahendamata jätmisega. Asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 ei saa kolleegiumi hinnangul rikkuda isikute

õigusi iseseisvalt, konkreetse taotluse või avalduse menetlusest sõltumata.

HKMS § 44 lg 1 järgi võib isik kaebusega halduskohtusse pöörduda üksnes oma õiguse kaitseks.

Asjaolu, kas konkreetsele pöördumisele tuli vastata viivitamatult või on vastamine toimunud mõistliku

aja jooksul, kuulub küll kohtuliku kontrolli esemesse, kuid kaebuse esitamine asjaajamiskorra § 21 lg 2

p 12 tühistamiseks eeldab kinnipeetava konkreetset pöördumist ning väidet asjaajamiskorra vastava sätte

vastuolu kohta seadusega või õiguse üldpõhimõtetega. Sellist pöördumist käesolevas asjas ei ole.

14. Kuna asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 vaidlustamine ei ole selles asjas lubatav, oleks Tallinna Vangla

pidanud kaebuse esitaja vaide tagastama HMS § 79 lg 1 p 1 alusel. HMS § 79 lg 1 p 1 sätestab, et vaie

tagastatakse, kui isikul puudub õigus vaide esitamiseks.

II

15. Kolleegium peab siiski vajalikuks selgitada asjaajamiskorra § 21 lg 2 p-ga 12 seonduvat.

Tallinna Vangla direktori 3. augusti 2012. a käskkirjaga nr 129 kinnitatud "Tallinna Vangla asja-

ajamiskord" määrab selle § 1 lg 1 kohaselt kindlaks asjaajamise korraldamise põhinõuded ja töö

dokumentidega. Asjaajamiskord reguleerib dokumentide koostamise, vormistamise, vastuvõtmise, välja-

saatmise ja kontrollilt mahavõtmise ning dokumentide hoidmisega seonduvat. Asjaajamiskorra puhul on

tegemist halduse siseaktiga.

Asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 sätestab, et kodanike ja kinni peetavate isikute märgukirjad, taotlused,

avaldused ja selgitustaotlused täidetakse 30 päeva jooksul. See säte ei näe ette, et vastata tuleb 30.

päeval. Asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 võimaldab vastata ka varem.

See, kui kiiresti peab vanglaametnik (dokumendi täitja asjaajamiskorra § 21 lg 1 esimese lause

tähenduses) vastama konkreetsele pöördumisele, ei tulene siiski asjaajamiskorra § 21 lg 2 p-st 12.

Asjaajamiskorra § 17 lg-test 5, 6 ja 7 tulenevalt määratakse dokumendi täitjale igale üksikule

pöördumisele vastamise tähtaeg ülemuse koostatud resolutsioonilehega.

Kuna asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 võimaldab pöördumisele vastata ka enne 30 päeva möödumist ja

igale üksikule pöördumisele vastamise tähtaeg määratakse kindlaks resolutsioonilehega, siis ei saa asja-

ajamiskorra see säte rikkuda haldusvälise isiku õigusi. Asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 pole suunatud

haldusvälistele isikutele.

16. Kolleegium soovib pöörata Tallinna Vangla tähelepanu asjaolule, et isikute pöördumistele vastamise

tähtaegu reguleerib mitu asjaajamiskorra suhtes kõrgemat õigusjõudu omavat õigusakti. Vastavalt sellele,

kas kinnipeetav (või asjaajamiskorra § 21 lg 2 p-s 12 nimetatud kodanik) on pöördunud vangla poole

konkreetse haldusmenetluse raames või palub selgitusi oma õiguste või kohustuste kohta, on

vastamistähtaegade puhul kohaldatav kas haldusmenetluse seadus ja vastavat valdkonda reguleeriv

eriseadus või märgukirjale ja selgitustaotlusele vastamise seadus (MSVS). Märgukirjale või

selgitustaotlusele vastatakse viivitamata, kuid mitte hiljem kui 30 kalendripäeva jooksul selle

registreerimisest (MSVS § 6). Kui haldusmenetluses ei ole kehtestatud konkreetset tähtaega, tuleb

asutusel reageerida isiku pöördumisele mõistliku aja jooksul (HMS § 5).

Kinnipeetava või kodaniku õigus oma pöördumisele tähtaegse vastuse saamiseks ei tulene asjaajamis-

korra § 21 lg 2 p-st 12, vaid eelnimetatud seadusesätetest. Võimalike vastuolude vältimiseks tuleks

Tallinna Vanglal kaaluda asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 muutmist.

Kolleegium märgib, et vangla asjaajamiskord peab olema kooskõlas ka Vabariigi Valitsuse 26. veebruari

2001. a määrusega nr 80 "Asjaajamiskorra ühtsed alused", mille § 35 lg 1 sätestab, et dokument

vaadatakse läbi, asi lahendatakse ja saajale teatatakse läbivaatamise tulemustest hiljemalt 30 päeva

jooksul, kui õigusaktidest ei tulene teisi tähtaegu.

III

17. VangS § 11 lg 5 kohaselt on kinnipeetaval õigus esitada vangla haldusakti või toimingu peale kaebus

halduskohtule halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud alustel ja korras tingimusel, et kinnipeetav on

eelnevalt esitanud vaide vanglateenistusele või Justiitsministeeriumile ning vanglateenistus või

Justiitsministeerium on vaide tagastanud, osaliselt rahuldanud, rahuldamata või tähtaegselt lahendamata

jätnud.

Toimiku materjalidest nähtub, et kaebaja esitas Tallinna Vanglale vaide asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12

kehtetuks tunnistamise nõudega, kuid Tallinna Vangla tagastas A. Eriku vaide HMS § 79 lg 1 p 3 alusel.

HMS § 79 lg 1 p 3 sätestab, et vaie tagastatakse, kui mööda on lastud vaide esitamise tähtaeg ning seda ei

ennistata.

VangS § 11 lg 81 kohaselt, kui vaie või taotlus tagastatakse põhjusel, et vaide või taotluse esitaja ei ole

määratud tähtajaks vaides või taotluses puudusi kõrvaldanud, ei ole kinnipeetaval, karistusjärgselt

kinnipeetaval ja vahistatul õigust pöörduda kaebusega sama vaidemenetluse eseme või kahju hüvitamise

taotluse osas halduskohtu poole. Kaebaja leiab, et vangistusseaduse viidatud säte välistab õiguse

pöörduda halduskohtu poole vaid juhul, kui vaie on tagastatud HMS § 79 lg 1 p 2 alusel, mille kohaselt

vaie tagastatakse, kui vaide esitaja ei ole määratud tähtajaks puudusi kõrvaldanud. Vangla tagastas vaide

mitte HMS § 79 lg 1 p 2 alusel, vaid HMS § 79 lg 1 p 3 alusel.

18. Vaide tagastamine puuduste mittekõrvaldamise ja vaide mittetähtaegsuse tõttu on haldusmenetluse

seaduses toodud eraldiseisvad alused (HMS § 79 lg 1 p 2 ja p 3). VangS § 11 lg 5 iseenesest lubab kohtu

poole pöörduda ka siis, kui kinnipeetav on esitanud vaide ning vaie on tagastatud. Kohtu poole

pöördumine on VangS § 11 lg 81 kohaselt sõnaselgelt välistatud vaid juhul, kui vaie on tagastatud

puuduste kõrvaldamata jätmise tõttu ehk HMS § 79 lg 1 p 2 alusel. Vangistusseaduse sõnastusest ei

tulene, et kohtusse pöördumine oleks välistatud ka HMS § 79 lg 1 p 3 juhul (ehk vaide mittetähtaegsuse

tõttu).

Kolleegium leiab siiski, et tõlgendades VangS § 11 lg-s 5 sätestatut kooskõlas HKMS § 47 lg-s 1 ja

§ 121 lg 1 p-s 4 sätestatuga, tuleb asuda seisukohale, et juhul, kui kinnipeetav rikub asja kohustusliku

kohtueelse lahendamise korda viisil, mis toob kaasa kohtuvälise menetleja sisulise otsuse puudumise ja

vaide õiguspärase tagastamise, ei saa kinnipeetaval tekkida kohtusse pöördumise õigust.

19. HKMS § 47 lg 1 sätestab, et seadus võib näha mõnda liiki nõude lahendamiseks ette kohustusliku

vaidemenetluse või muu kohustusliku kohtueelse menetluse. Sellisel juhul võib kaebuse esitada üksnes

siis, kui isik on pidanud kinni nõude kohtueelseks lahendamiseks ettenähtud korrast, ning üksnes

ulatuses, milles tema nõuet ei ole selles korras tähtaegselt rahuldatud. HKMS § 121 lg 1 p 4 kohaselt

tagastab kohus kaebuse määrusega selle esitajale, kui kaebaja ei ole pidanud kinni nõude kohtueelseks

lahendamiseks ettenähtud kohustuslikust korrast.

VangS § 11 lg-s 5 nimetatud kohtueelne menetlus on ette nähtud kohustuslikuna. HKMS § 47 lg 1

kohaselt on kaebus lubatav üksnes siis, kui kaebaja on läbinud kohtueelse menetluse nõuetekohaselt. Kui

kaebaja ei käitu kohtueelses menetluses nõuetekohaselt (näiteks jätab kõrvaldamata vaides esinenud

puudused, ei esita vaiet tähtaegselt) ja menetlus lõpetatakse seetõttu õiguspäraselt vaide tagastamisega, ei

ole hilisem kaebus kohtule HKMS § 47 lg-st 1 tulenevalt lubatav. Vaide õigusvastase tagastamise korral

saab aga kohtumenetluses jätkata asja sisulise arutamisega (Riigikohtu halduskolleegiumi 8. oktoobri

2012. a määrus asjas nr 3-3-1-30-12, p 18; 18. märtsi 2013. a määrus nr 3-3-2-2-12, p 12 ning 20. juuni

2013. a määrus asjas nr 3-3-1-34-13, p 7).

20. Varasemas praktikas on kolleegium rõhutanud, et kohus, kontrollides kohustusliku kohtueelse

menetluse läbimist, ei või piirduda formaalse kontrolliga. Kohus peab HKMS § 121 lg 1 p 4

kohaldamisel veenduma, et ka tegelikult esinesid alused, millele viidates tagastati isiku taotlus

kohustuslikus kohtueelses menetluses (vt Euroopa Inimõiguste Kohtu 29. mai 2012. a otsus asjas

nr 16563/08 Julin vs. Eesti, p 177; halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-3-2-2-12 ning halduskolleegiumi

20. juuni 2013. a määrus asjas nr 3-3-1-34-13, p 8-9).

IV

21. Kuna kaebajal ei olnud kolleegiumi hinnangul õigust asjaajamiskorra § 21 lg 2 p 12 vaidlustamiseks

n-ö abstraktsetel alustel, ei saanud ka kohus tagastada kaebust kohustusliku kohtueelse menetluse

läbimata jätmise tõttu (HKMS § 121 lg 1 p 4). Kaebus on tagastatud õigesti, kuid tagastamise alusena

pidanuks kohus viitama kaebeõiguse ilmselgele puudumisele (HKMS § 121 lg 2 p 1).

22. Kolleegium jätab A. Eriku määruskaebuse rahuldamata ning nii halduskohtu kui ka ringkonnakohtu

määruse resolutsiooni muutmata (HKMS § 234 ja § 230 lg 5 p 6). Kolleegium muudab kohtute määruste

põhjendusi vastavalt käesoleva määruse põhjendustele.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld