3-3-1-52-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-52-13

Otsuse kuupäev

28. aprill 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Priit Pika-

mäe, Ivo Pilving, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Tallinna linna kaebus Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2012. a

korralduste nr 45–54 tühistamise nõudes, Narva linna

kaebuses Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2012. a korralduste

nr 55–57 ja 59 tühistamise nõudes ning Aleksandr Jefimovi

kaebuses Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2012. a korralduse

nr 57 tühistamise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 22. aprilli 2013. a otsus haldusasjas

nr 3-12-422

Menetluse alus Riigikohtus

Aleksandr Jefimovi, Tallinna linna ja Narva linna kassatsioon-

kaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Aleksandr Jefimovi, Tallinna linna ja Narva linna kassatsioonkaebused rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 22. aprilli 2013. a otsuse haldusasjas nr 3-12-422

resolutsioon muutmata. Muuta selle otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse

põhjendustele.

3. Menetluskulud jätta poolte kanda.

4. Kautsjonid arvata riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tallinna linn ja Narva linna esitasid põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 21 lg 3 alusel

Vabariigi Valitsusele taotlused teha gümnaasiumide eesti õppekeelele üleminekust erand.

Vabariigi Valitsusele esitatud Tallinna linna ja Narva linna taotluste põhjenduste järgi tähendaks

üleminek eesti õppekeelele õpilaste teadmiste taseme ja kvaliteedi olulist langust, samuti pole

põhikooli lõpetajate eesti keele oskus piisav eestikeelseks gümnaasiumiõppeks. Tallinna linna ja

Narva linna väidete kohaselt tagaks vene õppekeele säilitamine kodanikuõiguste täielikuma

realiseerumise ja vastaks paikkonna avalikkuse huvidele. Taotlustes leitakse, et gümnaasiumide

üleminek eesti õppekeelele oleks ka vastuolus rahvusvahelise õiguse normidega, sh rahvusvähemuste

raamkonventsiooni sätetega ning Haagi soovitustega.

2. Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 45 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Haabersti Vene

Gümnaasiumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 46 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Karjamaa

Gümnaasiumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012.a korraldusega nr 47 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Tallinna Kesklinna

Vene Gümnaasiumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 48 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Lasnamäe

Gümnaasiumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsuse jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 49 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Lasnamäe Vene

Gümnaasiumile luba kakskeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 50 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Tallinna Linnamäe

Vene Lütseumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 51 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Tallinna Paekaare

Gümnaasiumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 52 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Tallinna Juudi Koolile

luba kakskeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 53 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Tallinna Mustjõe

Gümnaasiumile luba kakskeelseks õppeks

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 54 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Tallinna Linnavolikogu 24. märtsi 2011. a otsusega nr 44 tehtud taotluse anda Tallinna Tõnismäe

Reaalkoolile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 55 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Narva Linnavolikogu 3. märtsi 2011. a otsusega nr 36 tehtud taotluse anda Narva 6. Koolile luba

venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 56 PGS § 31 lg 3 alusel rahuldamata

Narva Linnavolikogu 3. märtsi 2011. a otsusega nr 37 tehtud taotluse anda Narva Kesklinna

Gümnaasiumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 57 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Narva Linnavolikogu 3. märtsi 2011. a otsusega nr 33 tehtud taotluse anda Narva Pähklimäe

Gümnaasiumile luba venekeelseks õppeks.

Vabariigi Valitsus jättis 31. jaanuari 2012. a korraldusega nr 59 PGS § 21 lg 3 alusel rahuldamata

Narva Linnavolikogu otsusega nr 74 tehtud taotluse anda Narva Soldino Gümnaasiumile luba

venekeelseks õppeks.

3. Vabariigi Valitsuse korralduste põhjenduste kohaselt ei ole kahtlust, et nii koolid kui ka õpilased

tulevad gümnaasiumide eesti õppekeelele üleminekuga toime. Korraldustest nähtuvalt on koolidele

osutatud ulatuslikku rahalist abi, koolijuhtide ja õpetajate ettevalmistamiseks on korraldatud tegevusi

(seminare ja koolitusi), tagatud on metoodiliste ja õppematerjalide olemasolu. Korraldustest nähtuvalt

on Haridus- ja Teadusministeerium pärast kohalike omavalitsuste volikogudelt eespool nimetatud

taotluste saamist kohtunud taotlustes nimetatud kohalike omavalitsuste ametnikega ning asjaomaste

koolidega. Selliste kohtumiste käigus on asjaomastel koolidel ja omavalitsusorganitel olnud võimalus

selgitada taotluste esitamise motiive ning esitada täiendavaid põhjendusi.

Vabariigi Valitsus leidis, et erandiks loa andmata jätmine ei ole vastuolus rahvusvahelise õiguse

dokumentidega, sealhulgas majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti

artikliga 13, vähemusrahvuste kaitse raamkonventsiooni artikliga 14, ÜRO rahvusvähemuste,

religioossete vähemuste ning keelevähemuste deklaratsiooni artikliga 4, OSCE inimarengu Kopen-

haageni konverentsi dokumendi artikliga 34 ja Haagi vähemusrahvuste õigusi haridusele käsitlevate

soovituste punktiga 13.

4. Tallinna linn esitas 29. veebruaril 2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus jätta

põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 21 lg 3 tulenevalt selle vastuolust põhiseadusega kohaldamata

ning tühistada Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2012. a korraldused nr 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52,

53 ja 54.

5. Narva linn esitas 1. märtsil 2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus jätta põhikooli- ja

gümnaasiumiseaduse § 21 lg 3 tulenevalt selle vastuolust põhiseadusega kohaldamata ning tühistada

Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2012. a korraldused nr 55, 56, 57 ja 59.

6. Aleksandr Jefimov esitas Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2012. a korralduse nr 57 peale kaebuse,

milles palus jätta põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse § 21 lg 3 tulenevalt selle vastuolust põhi-

seadusega kohaldamata ning tühistada Vabariigi Valitsuse 31. jaanuari 2012. a korraldus nr 57.

7. Tallina linna kaebuse põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.

7.1. PS § 37 lg 4 teise lause kohaselt valib vähemusrahvuse õppeasutuses õppekeele õppeasutus. PGS

§ 21 lg 3 kohaselt on gümnaasiumi õppekeel eesti keel. Munitsipaalgümnaasiumis või selle üksikutes

klaassides võib õppekeeleks olla ka muu keel. Loa muus keeles toimuvaks õppeks või kakskeelseks

õppeks annab Vabariigi Valitsus valla- või linnavolikogu taotluse alusel. Sellise ettepaneku teeb valla-

või linnavolikogule kooli arengukavast lähtudes hoolekogu. Põhiseadus ei võimalda anda

keelevalikul otsustusõigust Vabariigi Valitsusele – see on vastavalt põhiseadusele õppeasutusel. Ka ei

võimalda põhiseadus diferentseerida õpet tulenevalt põhiharidusest ja keskharidusest. Põhiseaduse

§ 37 lg 4 teise lause mõtte kohaselt on mõlemas haridusastmes valikuõigus õppeasutusel. PGS § 21

lg 3 puhul eksisteerib ka õigusselgusetuse probleem, kuivõrd erinevad seadused (põhiseadus,

põhikooli- ja gümnaasiumiseadus, haridusseadus, vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seadus) ei

haaku omavahel ning esineb terminite mitmetähenduslikkust ja ebatäpsust. PGS § 21 lg 3 on seetõttu

vastuolus PS § 37 lg 4 teise lausega ning see tuleb jätta kohaldamata.

7.2. Vabariigi Valitsuse korraldused rikuvad võrdsuse põhimõtet. Meelevaldselt on ebavõrdselt

koheldud erinevaid koole ja erineva õppekeele valinud isikuid. PGS § 21 lg 3 kohaselt on Vabariigi

Valitsusel diskretsiooniõigus muus keeles toimuva õppe üle. Vabariigi Valitsus on 3. augusti 2011. a

korraldusega nr 331 andnud loa Saksa Gümnaasiumi saksakeelses osakonnas kasutada eesti keele

kõrval teise õppekeelena ka saksa keelt. Samas puudub mõistlik selgitus, miks peaks Saksamaa

kõrgkoolis õppimise võimaldamine olema privilegeeritum kui näiteks Venemaa, Ukraina või Valge-

vene kõrgkoolides õppimise võimaldamine. Kaalutlusviga seisneb ka selles, et vaidlustatud

korraldustes diskuteeritakse vaid eesti õppekeele kasutamise võimalikkuse üle, kuid neist ei nähtu,

mis asjaoludel ei kaalutud vene õppekeele lubamist.

7.3. Vastustaja rikkus mitmeid rahvusvahelise õiguse sätteid ja põhimõtteid. Korraldus on vastuolus

vähemusrahvuste kaitse raamkonventsioonis, regionaal- või vähemuskeelte Euroopa hartas

sätestatuga ning rikub ÜRO majanduslike, sotsiaalsete ja kultuurialaste õiguste rahvusvahelise pakti

art 13 lg 2 punkti b, ÜRO lapse õiguste konventsiooni art 2 punkti 1 ja art 28 lg 1 punkti b, ÜRO

rahvusvähemuste, religioossete vähemuste ning keelevähemuste deklaratsiooni artiklit 4, OSCE inim-

arengu Kopenhaageni konverentsi dokumendi artiklit 34, Haagi soovitusi rahvusvähemuste õiguste

kohta haridusele punkti 13 ning UNESCO konventsiooni hariduses esineva diskrimineerimise vastu

art 5 lg 1 punkti c.

7.4. Vabariigi Valitsus ei ole taotlejale taganud ärakuulamisõigust. Haridus- ja Teadusministeeriumi

3. mai 2011. a kirjast nähtuvalt soovis ministeerium iga asjassepuutuva kooliga eraldi kohtuda 16. ja

18. mail 2011. Kirjast nähtuvalt ei olnud kohtumise eesmärgiks mitte diskretsiooniotsustuste jaoks

vajaliku info saamine, vaid eestikeelse aineõppe sisseviimise toetamine. Tallinna Linnavalitsus vastas

nimetatud kirjale 11. mail 2011, väljendades oma nõusolekut osaleda ministeeriumi kohtumisel

koolide esindajatega. Ministeeriumi töötaja edastas aga 11. mail 2011 kell 15.11 e-kirja, milles

sisuliselt keeldutakse kaebuse esitaja ettepanekust saada ära kuulatud. Ärakuulamisõiguse rikkumine

on sedavõrd oluline, et toob kaasa vaidlustatud korralduste tühistamise.

8. Narva linna kaebuse põhjendused langevad sisult ühte eeltoodud Tallinna linna kaebuse

põhjendustega.

9. Aleksandr Jefimovi kaebuse põhjendused langevad sisult ühte Tallinna linna kaebuse

põhjendustega.

10. Vabariigi Valitsus esitas Tallinna linna ja Narva linna kaebuste kohta kirjalikud seletused, milles

vaidleb kaebustele vastu ning on seisukohal, et kaebused tuleb jätta tervikuna rahuldamata.

11. Tallinna Halduskohtu 25. mai 2012. a määrusega liideti haldusasjad nr 3-12-422 (Tallinna linna

kaebus), nr 3-12-442 (Narva linna kaebus) ja nr 3-12-465 (A. Jefimovi kaebus) ühte menetlusse ja

anti kohtuasi lahendamiseks kolmeliikmelisele kohtukoosseisule.

12. Tallinna linna ja Narva linna ühises vastuses Vabariigi Valitsuse seisukohtadele leidsid kaebajad

järgmist.

12.1. Ebaõiged on Vabariigi Valitsuse vastuses esitatud väited selle kohta, et õigus saada haridust on

seotud eelkõige õigusega saada riigikeelset õpetust ning munitsipaalgümnaasium ei ole käsitatav

vähemusrahvuse õppeasutusena, vaid vähemusrahvuse kooli mõiste tuleneb vähemusrahvuse

kultuurautonoomia seadusest (VRKAS). Kaebajate väitel on põhiseaduse terminitel iseseisev

tähendus ning põhiseaduse ja vähemusrahvuse kultuuriautonoomia seaduse vastavate mõistete sisu ei

kattu. Vabariigi Valitsus tõlgendab mõistet "vähemusrahvuste õppeasutus" liiga kitsalt ja annab sellele

vaid formaalse tähenduse. VRKAS § 1 kohaselt käsitatakse vähemusrahvusena ainult Eesti

kodanikke ning nimetatud seadus ei puuduta kodakondsuseta isikuid ja muude riikide kodanikke ning

nende õigust haridusele. PS § 37 sätestab igaühe õiguse haridusele sõltumata kodakondsusest. Ekslik

on seisukoht, et PS § 37 lg 4 teise lause kaitseala hõlmab ainult erakoole.

12.2. Kaebajate väitel toetavad nende seisukohti ka Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) lahendid. EIK

lahenditest järeldub, et õigust haridusele on rikutud, kui võimud on sulgenud haridusasutused, mis

varem võimaldasid vähemusrahvuse keeles keskhariduse omandamist; laste võimalus jätkata

haridusteed keskastmes on raskendatud, kuna lapsed on omandanud põhihariduse samas piirkonnas,

kuid vähemusrahvuse õppekeeles; võimud on teadlikud, et vanemate soov on lapsi edasi harida

gümnaasiumi tasemel vähemusrahvuse keeles; võimud ei taga nendele lastele, kes on juba saanud

põhihariduse vähemusrahvuse keeles, keskastmes haridust vähemusrahvuse keeles.

12.3. Kaebajate väitel rikub PGS § 21 lg 3 kaebajate enesekorraldusõigust, sest PGS § 21 lg 3 annab

kohaliku elu küsimuses otsustusõiguse alusetult riigi täidesaatvale võimule. Õppekeelena vene keele

kasutamine ei ohusta riigikeele säilimist, õppekeele valik on seotud õppe korraldamisega

munitsipaalkoolis.

12.4. Vabariigi Valitsus on oluliselt rikkunud ka kaalutlusreegleid. Vabariigi Valitsus ei ole lähtunud

Vabariigi Valitsuse ja Vene Föderatsiooni Valitsuse vahel 21. novembril 1994 sõlmitud haridusalase

koostöö leppe tingimustest. Samuti ei ole kaalutud, kuidas mõjutab kokkulepe vaidlustatud

korralduste sisu. Samas on Vabariigi Valitsus aga arvestanud Tallinna Saksa Gümnaasiumile

saksakeelseks õppeks loa andmisel Saksa Liitvabariigiga sõlmitud haridusalase koostööleppe

tingimustega. Rikutud on nii Tallinna kui ka Narva linna ärakuulamisõigust. Ärakuulamisõiguse

tagamine peab olema sisuline, mitte formaalne. Pelgalt kooliga kohtumise korraldamisega ei tagata

sisulist ärakuulamist.

12.5. Sarnased seisukohad esitas kohtule Vabariigi Valitsuse vastuse kohta ka Aleksandr Jefimov.

13. Eeltoodud kaebajate vastustele esitas vastuväited Vabariigi Valitsus. Vabariigi Valitsus leidis, et

PGS § 21 lg 3 ei ole PS § 37 lg-ga 4 vastuolus. Mõistel "vähemusrahvuse õppeasutus" on sama

tähendus nii põhiseaduses kui ka vähemusrahvuste kultuurautonoomia seaduses. Vähemusrahvuse

õppeasutus on eelkõige eraõppeasutus. Eesti ratifitseeritud vähemusrahvuste kaitse

raamkonventsiooni artikli 13 lg-s 1 on sätestatud, et pooled tunnistavad oma haridussüsteemi raames

vähemusrahvuste õigust asutada ja juhtida oma erakoole või täiendusõppeasutusi. Ka Haagi

soovitustes vähemusrahvuste õiguste kohta haridusele (punkt 8) on märgitud, et rahvusvähemusse

kuuluvatel isikutel on õigus asutada ja pidada eraõppeasutusi ning sellised õppeasutused võivad

hõlmata õpetamist rahvusvähemuse keeles.

Vastustaja leiab, et rahvusvahelisest õigusest ega ka Eesti õigusaktidest ei tulene riigi kohustust

finantseerida rahvusvähemuse õppeasutusi. Riigil lasub kohustus tagada igaühele eestikeelse õppe

kättesaadavus, samas puudub riigil kohustus anda haridust muus kui eesti keeles. Õigus nõuda oma-

keelset haridust ei tulene ka Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikast. Vastustaja jääb oma varasema

seisukoha juurde, et PGS § 21 lg 3 ei riku kohalike omavalitsuste enesekorraldusõigust. Asjaolu, et

PGS § 21 lg 2 kohaselt on munitsipaalkoolides põhikooli õppekeele üle õigus otsustada kohalikul

omavalitsusel, ei muuda õppekeele valikut kohaliku elu küsimuseks. Riik on siin kohalikule

omavalitsusele andnud pädevuse otsustada olemuslikult riigielu küsimuse üle. Korralduste andmisel

pole rikutud ka haldusmenetluse põhimõtteid, sealhulgas vääralt kohaldatud kaalutlusõigust ega

rikutud ärakuulamisõiguse nõuet.

14. Tallinna Halduskohus jättis 6. juuli 2012. a otsusega Tallinna linna, Narva linna ja Aleksandr

Jefimovi kaebused rahuldamata. Kohtuotsuse põhjendused olid järgmised.

14.1. Tallinna linnal, Narva linnal ja Aleksandr Jefimovil on kaebeõigus vaidlustada haldusakte, mille

tühistamist nad oma kaebustega on taotlenud. PS §-le 154 tuginedes on linnadel kaebeõigus

haldusaktide peale, mis võivad omavalitsusüksuse arvetes rikkuda nende enesekorraldusõigust, ning

kohus peab kontrollima, kas need aktid ka tegelikult rikuvad enesekorraldusõigust. Aleksandr

Jefimovi väitel rikub tema vaidlustatud korraldus tema poja õigust säilitada oma identiteet ja

rahvuskuuluvus (PS §49). Kohus möönab, et vaidlustatud korraldus võib riivata seni vene keeles

õppinud ning edasi õppida sooviva õpilase vanema õigust öelda otsustav sõna lapse hariduse valikul

(PS § 37 lg 3) ning õigust saada võrdselt koheldud (PS § 12).

14.2. PS §-st 37 tuleneb, et kohustus pidada ülal vajalikul arvul õppeasutusi kuulub kohaliku

omavalitsuse ülesannete hulka. Eeltoodu ei tähenda, et kohalik omavalitsus oleks vaba otsustama ka

munitsipaalgümnaasiumi õppekeele üle. Linnade enesekorraldusõigus ei laiene nendele küsimustele,

mille lahendamine kuulub põhiseaduse või seaduste järgi mõne riigiorgani pädevusse, ega ka

küsimustele, mille olulisus väljub konkreetse kogukonna piiridest.

14.3. Eesti keele ja võõrkeelte kasutust reguleerivad sätted (PS § 37, keeleseaduse § 1, § 2 lg 3,

haridusseaduse § 4 lg 2, § 3 lg 3, PGS § 21 lg 3) ei jäta kahtlust selles, et Eesti Vabariigi

territooriumil, riigi- ja munitsipaalasutustes, sealhulgas haridusasutustes on kasutatav keel riigielu,

mitte kohaliku elu küsimus. Ebaõige on järeldus, nagu võiks haridusasutustes kasutatava keele

lahutada muudes riigielu valdkondades kasutatavast keelest.

14.4. Kohus ei pea põhjendatuks väidet, et riik ei ole ümberkorralduste tegemiseks taganud piisavaid

vahendeid. Eraldatud vahendite ebapiisavuse korral oleks linnadel olnud võimalik seda vaidlustada.

Seda pole tehtud.

14.5. Kaebajatel on gümnaasiumides õppe ümberkorraldamiseks olnud piisavalt aega. Alates aastast

1993 on põhikooli- ja gümnaasiumiseadus sisaldanud sätet gümnaasiumide eestikeelsele õppele

ülemineku kohta. Kehtiva PGS § 21 lõikega 3 samasisuline norm lisati põhikooli- ja gümnaasiumi-

seadusesse juba aastal 2002. Samuti on eestikeelsele õppele üleminek olnud selgelt sätestatud

üldhariduskoolide riiklikes õppekavades.

14.6. Juba eeltoodud põhjendused osutavad sellele, et linnade enesekorraldusõigust pole rikutud, ja

annavad seega aluse jätta linnade kaebused rahuldamata. Kuigi linnadel ei ole kaebeõigust

linnaelanike või avalikkuse huvides, analüüsib kohus ka kaebajate teisi seisukohti.

14.7. PGS § 21 lg 3 ei ole vastuolus põhiseaduse § 37 lg 4 teise lausega, samuti ei riku see norm PS

§-st 49 tulenevat põhisõigust säilitada rahvuskuuluvus. PS § 37 lg 4 teisest lausest tuleneb avaliku

võimu kohustus võimaldada vähemusrahvustel moodustada oma õppeasutusi ning valida nendes

kasutatavat õppekeelt. PS § 37 lg 4 esimene lause paneb avalikule võimule kohutuse tagada hariduse

andmisel eestikeelne õpetus.

14.8. Tõlgendusele, et riik peab tagama võõrkeelse keskhariduse andmise munitsipaalkoolis, räägib

vastu ka PS § 6, mille kohaselt on Eesti riigikeeleks eesti keel. Eesti keele määratlemine riigikeelena

tähendab avaliku võimu kohustust tagada igaühele võimalus toimetada Eestis vajalikud asja-

toimetused eesti keeles ning kasutada eesti keelt isiku suhtluses avaliku võimuga, kui põhiseaduses ei

ole ette nähtud teisiti.

14.9. Kohus ei nõustu seisukohaga, et vähemusrahvuse õppeasutuseks on iga õppeasutus, mis on

valinud või soovib valida õppekeeleks muu kui eesti keele. Asjaolu, et kooli õpilaste emakeel ei ole

eesti keel, ei muuda munitsipaalkooli vähemusrahvuse õppeasutuseks. Vähemusrahvuse legaal-

definitsioon sisaldub vähemusrahvuste kultuurautonoomia seaduse §-s 1. Emakeelse õppe korralda-

mine on VRKAS § 5 lg 1 kohaselt vähemusrahvuse kultuuriomavalitsuse põhieesmärgiks. VRKAS

§-st 25 tulenevalt toimub vähemusrahvuse kooli avamine ja selle töö korraldamine erakooli-

seadusega sätestatud korras. Avalikul võimul ei ole kohustust selliseid koole asutada ega pidada ning

vähemusrahvusesse kuuluvatel isikutel ei ole õigust seda ka avalikult võimult nõuda.

14.10. Aleksander Jefimovi vaidlustatud Vabariigi Valitsuse korraldus ei riku vanema õigust

otsustada oma lapse hariduse üle ega ka õigust saada võrdselt koheldud.

14.11. Vaidlustatud korraldused on kooskõlas Euroopa Inimõiguste Kohtu lahenditega (Belgian

Linguistic Case; Küpros vs. Türgi) ning rahvusvahelise õiguse normide ja põhimõtetega.

14.12. Vastustaja ei ole vaidlusaluste korralduste andmisel teinud kaalutlusvigu. PGS § 21 lg 3

kohaldamisel tuleb arvestada, et põhiseaduse § 6 kohaselt on riigikeeleks eesti keel. Põhiseaduse

preambuli järgi peab Eesti riik tagama eesti rahvuse, keele ja kultuuri säilimise läbi aegade. Erandid

gümnaasiumiõppe korraldamiseks muus kui eesti keeles peavad olema väga hästi põhjendatud. Kuna

kaebajad ei esitanud ühtki arvestatavat põhjust, miks eelistada eesti keelele vene keelt, on vastustaja

õigesti leidnud, et eestikeelsele õppele üleminekust loobumine ei ole põhjendatud.

14.13. Vastustaja ei ole rikkunud võrdse kohtlemise põhimõtet. Vabariigi Valitsus on 3. augusti

2011. a korraldust nr 331, millega anti Tallinna Saksa Gümnaasiumile luba saksakeelses osakonnas

kasutada eesti keele kõrval teise õppekeelena saksa keelt, põhjendanud sõlmitud välislepinguga.

Õpilaskonna iseärasustest tulenevalt ei riku võrdsuspõhimõtet ka Vabariigi Valitsuse 3. augusti

2011. a korraldus nr 333, millega anti Vana-Kalamaja Täiskasvanute Gümnaasiumile luba kasutada

vene keelt õppekeelena kuni õppeaastani 2014/2015.

14.14. Vastustaja ei ole rikkunud ka ärakuulamisõigust. Haridus- ja Teadusministeerium on enne

vaidlustatud korralduste andmist kohtunud asjaomaste koolide juhtkonna, õpetajate, hoolekogu,

õpilaste ja kooli pidava kohaliku omavalitsuse esindajatega.

15. Tallinna Halduskohtu otsuse peale esitasid apellatsioonkaebused Tallinna ja Narva linn, samuti

Aleksandr Jefomov. Apellandid taotlesid halduskohtu otsuse tühistamist ning nende kaebustes

esitatud korralduste tühistamisnõuete rahuldamist. Apellandid leidsid, et halduskohus on ebaõigesti

tõlgendanud ja kohaldanud materiaalõiguse norme ning oluliselt rikkunud kohtumenetluse norme

(eeskätt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 44 lg-t 5), käsitledes apellantide kaebeõigust

kitsendavalt ja rikkudes otsuse põhjendamiskohustust. Apellatsioonkaebuses tuginevad Tallinna ja

Narva linn kaebustes ja nende täiendustes esitatud seisukohtadele, rõhutades järgmisi asjaolusid.

15.1. Vaidlusalused korraldused riivavad apellantide enesekorraldusõigust, sest riik sekkus korral-

dustega õigusvastaselt ja ülemääraselt munitsipaalkoolide õppekorraldusse ning ülalpidamisse, mis

on kohaliku elu küsimused. Seega on apellantidel kaebeõigus HKMS § 44 lg 4 alusel.

15.2. Kohus on põhjendamatult jätnud tähelepanuta, et apellantide kaebeõigus tuleneb ka HKMS § 44

lg-st 5. Apellantide kaebeõigus tuleneb lisaks eelnevale ka PGS § 21 lg-st 3. Apellandid on taotluse

esitajatena ainsad haldusmenetluse osalised. Menetlusosalistel on kohtulikult kaitstav õigus, et tema

taotlus lahendatakse õigusaktide järgi. Kaebeõigus ei ole selles asjas seaduse alusel piiratud ning

annab apellantidele õiguse esitada kõiki argumente, muu hulgas PGS § 21 lg 3 vastuolu kohta PS

§ 37 lg 4 teise lausega, kaalutlusõiguse ja ärakuulamisõiguse rikkumise kohta jne.

15.3. Ümberkorraldustega kaasnevate kulude edasine katmine ei ole selge. Korralduste tulemusena

tekib apellantidel vajadus kehtestada uus õppekava, hankida uut õppekirjandust ja -materjale ning

leida uusi õpetajaid. Kohalikul omavalitsusel tekivad prognoosimatult suured kulutused, ilma et oleks

selge, millisel viisil ja millistest vahenditest leitakse neile edaspidi rahaline kate.

15.4. Vabariigi Valitsusel ei olnud kaalutlusõigust. Halduskohus on ebaõigesti aktsepteerinud

käsitlust, mille kohaselt on korraldused kehtivale õigusele vastavad kaalutlusotsused. Tegemist on

materiaalõiguse normi väära tõlgendamise ja kohaldamisega, sest PGS § 21 lg 3 ei anna Vabariigi

Valitsusele kaalutlusõigust. Nimetatud sättest tulenevalt on Vabariigi Valitsus kohustatud loa andma,

kui kooli hoolekogu on teinud arengukavast lähtuva ettepaneku volikogule ning volikogu on

otsustanud esitada Vabariigi Valitsusele vastava taotluse.

15.5. Apellandid jäävad seisukohale, et PGS § 21 lg 3 on vastuolus PS § 37 lg 4 teise lausega ning

korraldused on vastuolus ka rahvusvahelise õigusega.

15.6. Ebaõige on seisukoht, et haldusmenetluses ei rikutud kaebajate ärakuulamisõigust. Pelgalt

kooliga kohtumine ei taga sisulist ärakuulamist. Arvestades korralduste keerukust ja pikkust, oleks

Vabariigi Valitsus pidanud enne korralduste andmist võimaldama apellantidel tutvuda dokumendi

projektiga. Tõhusaks ja piisavaks ärakuulamise võimaluseks ei saa pidada olukorda, kus haldusorgan

kohtub menetlusosalisega, kuid ei avalda haldusakti andmise kaalutlusi. Haldusorgan ei andnud

apellantidele sisulist võimalust arutada näiteks seda, kuidas eestikeelsele õppele üleminekut edaspidi

finantseeritakse.

16. Eeltooduga olulisemates põhjendustes kattuva apellatsioonkaebuse esitas ka Aleksandr Jefimov.

17. Apellatsioonkaebustele esitatud vastuses leiab Vabariigi Valitsus, et need tuleb jätta rahuldamata

ning Tallinna Halduskohtu 6. juuli 2012. a otsus muutmata. Vabariigi Valitsuse vastuväidete kohaselt

on halduskohus õigesti tuvastanud kohalike omavalitsuste kaebeõiguse tulenevalt linnade PS § 154

kohasest enesekorraldusõigusest. Linnadel ei ole õigust esitada kaebust linnaelanike huvides.

Asjaolu, et linnad olid haldusmenetluse osalised, ei loo neile õigust esitada kaebust muust kui nende

õiguste väidetavast rikkumisest tulenevalt. Vabariigi Valitsus on seisukohal, et vaidlusalused

korraldused ei riku apellantide enesekorraldusõigust, asjakohatud on väited ümberkorraldustega

kaasnevate kulude katmise ebaselguse kohta ning rikutud pole ka kaalutlusreegleid. Ekslik on

apellantide väide kaalutlusruumi puudumise kohta. Vabariigi Valitsus ei näe PGS § 21 lg 3 vastuolu

põhiseaduse § 37 lõikega 4. Rikutud ei ole ka ärakuulamisõigust, kuna vastustaja esindajad kohtusid

asjaomaste koolide õpetajate, õpilaste, hoolekogu ja kohaliku omavalitsuse esindajatega.

18. Tallinna Ringkonnakohus jättis 22. aprilli 2013. a otsusega Tallinna linna, Narva linna ja

Aleksandr Jefimovi apellatsioonkaebused rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 6. juuli 2012. a otsuse

haldusasjas nr 3-12-442 muutmata. Ringkonnakohtu põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.

18.1. Kohalik omavalitsus on Eesti Vabariigi haridusseaduse (HaS) § 4 lg-test 1 ja 2 ning § 7 lg 2

p-dest 2 ja 3, PGS § 6 p-st 1 ja PS §-st 37 tulenevalt kohustatud korraldama munitsipaalkoolide

asutamise, ülalpidamise, majandusliku teenindamise ja finantseerimise nii, et tema tegevuspiirkonna

elanikele oleks tagatud tasuta eestikeelne üldkeskharidus. Põhiseadusest ega seadustest ei tulene

kohalikule omavalitsusele kohustust pakkuda munitsipaalkoolide kaudu tasuta võõrkeelset üldkesk-

haridust. Samas on võimalik, et kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 2 ja PGS § 6

p 3 ja PS § 154 alusel peab kohalik omavalitsus enesekorralduse raames elanikkonna vajadusi ja

piirkonna iseärasusi silmas pidades otstarbekaks pakkuda kohustuslikult tagatud tasuta eestikeelse

üldkeskhariduse kõrval omal algatusel ka võõrkeelset üldkeskharidust. Sellist kohaliku omavalitsuse

otsustusõigust piirab PGS § 21 lg 3, mis sätestab, et gümnaasiumi õppekeel on eesti keel, ja allutab

munitsipaalgümnaasiumis või selle üksikutes klassides muus keeles või kakskeelse õppe andmise

Vabariigi Valitsuse loale. Seega piiravad vaidlustatud korraldused muus keeles õppe luba taotlenud

kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõigust ning HKMS § 44 lg 5 alusel on Tallinna linnal ja Narva

linnal vaidlustatud korralduste peale kaebeõigus. PGS § 6 p-st 3 ning KOKS §-st 2 tulenevalt peab

kohalik omavalitsus arvestama munitsipaalgümnaasiumi pidamisel oma elanike vajadusi ja huve.

Kohustusest arvestada oma ülesannete täitmisel valla- või linnaelanike huvidega ei tulene kohalikule

omavalitsusele aga õigust pöörduda elanike subjektiivsete õiguste kaitseks kaebusega haldus-

kohtusse. Täiendavat halduskohtusse pöördumise õigust ei loo kohalikule omavalitsusele ka PGS

§ 21 lg 3 alusel Vabariigi Valitsusele taotluse esitamine. PGS § 21 lg 3 ei ole kohtusse pöördumise

õigust reguleeriv säte.

18.2. Ringkonnakohus ei nõustunud seetõttu linnade väitega, et PGS § 21 lg-st 3 ja PS §-st 15

tulenevalt on taotluse esitanud kohalikul omavalitsusel kui haldusmenetluse osalisel õigus nõuda, et

tema taotlus lahendatakse õigusaktide, sh põhiseaduse järgi. Haldusakti või toimingu peale esitatud

kaebuse lahendamisel hindab kohus vaidlustatud haldusakti õiguspärasust üksnes kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust kaitsvate normide alusel, jättes kõrvale normid, mis ei ole

mõeldud kaitsma kohaliku omavalitsuse, vaid selle elanike subjektiivseid õigusi ja huve.

18.3. PGS § 21 lg-t 3 ei ole võimalik tõlgendada selliselt, et Vabariigi Valitsusel ei ole valla- või

linnavolikogu taotluse lahendamisel kaalutlusõigust. Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldustes

sisalduv piirang Tallinna ja Narva linnade enesekorraldusõigusele on proportsionaalne.

18.4. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega, et vene ja eesti õppekeel ei olnud PGS

§ 21 kohaldamisel võrdväärsed alternatiivid ning eesti õppekeelest erandi tegemine nõuab kaalukaid

põhjendusi. Kaebajate väidetud kaalutlusvigu ei esinenud.

18.5. Ärakuulamise üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel. Haldusorganil ei ole

kohustust tutvustada menetlusosalisele haldusakti eelnõu. Ärakuulamise põhimõtte tõhus

realiseerimine eeldab, et menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja

vastuväited esitada, ning tal peab olema võimalus esitada menetluses täiendavaid andmeid.

Menetlusosalisele peab olema selge, millise sisuga tema õigusi puudutav haldusakt võidakse välja

anda ning millised on akti andmise peamised põhjused. Praegusel juhul pidi linnadel olema selge,

millise sisuga haldusaktid võidakse välja anda ning millised on akti andmise peamised põhjused.

Seega ei ole vaidlustatud korralduste andmise menetluses rikutud linnade kui menetlusosaliste

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg-st 1 tulenevat õigust saada ärakuulatud.

19. Ringkonnakohus jättis Aleksandr Jefimovi apellatsioonkaebuse rahuldamata järgmistel põhjustel.

19.1. A. Jefimovi kui lapsevanema kaebeõigus saab põhineda PS § 37 lg-l 3 ja §-l 12. A. Jefimovil

on õigus nõuda, et teda ei diskrimineeritaks PS § 37 lg-s 2 sätestatud õiguse kasutamisel vähemus-

rahvusesse kuulumise alusel. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et põhiseadusest ja

rahvusvahelisest õigusest ei tulene riigile kohustust võimaldada vähemusrahvusest isikule riigi kulul

muud kui riigikeelset haridust kohustuslikku haridust ületavas osas.

19.2. Arvestades võimalust jätkata munitsipaalgümnaasiumis 40% ulatuses vene õppekeelega ning

täiendada kooli õppekava rahvusvähemuse kultuuri, ajalugu jms tutvustavate ainekursustega, ei

ohusta Vabariigi Valitsuse vaidlustatud korraldus A. Jefimovi lapse õigust säilitada oma rahvus-

kuuluvus.

19.3. PGS § 21 lg-st 3 ei tulene Vabariigi Valitsusele kohustust võtta ise või asjaomase ministeeriumi

kaudu eraldi ühendust iga taotluses käsitletud kooli õpilase või lapsevanemaga. Viimaste huve

esindab selle sätte alusel toimuvas haldusmenetluses kooli hoolekogu. Kaebusest ei nähtu, millised

A. Jefimovi õiguste kaitse seisukohalt olulised asjaolud on Vabariigi Valitsuse vaidlustatud

korralduse andmisel jäänud välja selgitamata.

20. Tallinna Ringkonnakohtu otsuse peale esitasid kassatsioonkaebused Tallinna ja Narva linn ning

Aleksandr Jefimov.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

21. Tallinna linn ja Narva linna esitasid ühise kassatsioonkaebuse, milles paluvad Tallinna

Ringkonnakohtu 22. aprilli 2013.a otsus kassaatoreid puudutavas osas tühistada ja saata asi uueks

läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule. Kassatsioonkaebuse põhiseisukohad on kokkuvõtlikult

järgmised.

21.1. Ringkonnakohus on ebaõigesti kohaldanud ja tõlgendanud PGS § 21 lg-t 3, põhiseaduse § 6,

§ 37 ja § 154 ning rahvusvahelise õiguse asjassepuutuvaid norme.

21.2. Ringkonnakohus on oluliselt rikkunud järgmisi menetlusnorme: HMS § 4 ja 40; HKMS § 44

lg 4 ja lg 5; HKMS § 157 lg 1; HKMS § 2 lg 4.

21.3. Kohtud on eriarvamusel selles, kas õppekeel munitsipaalgümnaasiumis on riigi- või kohaliku

elu küsimus. On tekkinud olukord, kus kohtuasja senisest lahenduskäigust ei ole võimalik mõista, kas

Vabariigi Valitsus on oma korraldustega lahendanud riigielu küsimusi või sekkunud kohaliku elu

küsimuste lahendamisse. Kohtute otsused pole kooskõlas ka küsimuses, kuidas tuleb lahendada

õppekeele ümberkorraldamise rahastamine.

22. A. Jefimovi kassatsioonkaebuse põhiseisukohad langevad ühte Tallinna linna ja Narva linna

kassatsioonkaebuse seisukohtadega.

23. Vastuses kassatsioonkaebustele ei nõustu Vabariigi Valitsus kaebustega ja leiab, et need tuleb jätta

rahuldamata.

23.1. Vabariigi Valitsuse väitel on Eesti Vabariigi territooriumil kasutatav keel riigielu küsimus.

Kehtiv õigus ei toeta ka seisukohta, et riigikeele kasutamise reguleerimine haridusasutustes on

kohaliku elu küsimus. Tegemist on valdkonnaga, kus riigielu küsimus (kasutatav keel) hõlmab

osaliselt kohaliku elu küsimust (õppekorraldus) ning põhiseaduse §-de 6 ja 37 ning PGS § 21 lg 3

alusel prevaleerib esimene viimase üle. Isegi kui käsitada munitsipaalgümnaasiumi õppekeele

küsimust kohaliku elu küsimusena, on selle otsustada andmine Vabariigi Valitsusele põhiseadusega

kooskõlas, sest PS § 154 lg 1 allub lihtsale seadusereservatsioonile.

23.2. Vabariigi Valitsus ei nõustu seisukohaga, et PGS § 21 lg 3 on vastuolus põhiseadusega.

Vaidlustatud korraldused on ka proportsionaalsed ega riku kassaatorite enesekorraldusõigust. PGS

§ 21 lg 3 annab Vabariigi Valitsusele kaalutlusõiguse eesti keelest erinevates keeltes või kakskeelselt

toimuva õppe korraldamiseks munitsipaalgümnaasiumis. Korralduste andmisel pole vastustaja teinud

kaalutlemisvigu. Selles osas on kohtute seisukohad õiged ja põhjendatud. Vastustaja rõhutab lisaks, et

kassaatorid pole ka kassatsioonkaebuses välja toonud, kuidas väidetavad menetlusnormide

rikkumised võisid menetluse käiku või lõpptulemust mõjutada.

23.3. Vabariigi Valitsuse hinnangul pole korralduste andmisel rikutud ka kassaatorite

ärakuulamisõigust. Kassaatorid olid teadlikud tänaseks enam kui 20 aastat tagasi kehtestatud nõudest

viia muukeelsed gümnaasiumid üle eesti õppekeelele. Kassaatorid pole ka kassatsioonkaebuses välja

toonud, kuidas võis väidetav ärakuulamisõiguse tagamata jätmine vaidlusaluste korralduste sisu

mõjutada või kuidas erinenuks haldusmenetluse tulemus juhul, kui enne korralduste andmist oleks

kassaatoritele esitatud korralduste projektid.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

24. Kolleegium leiab, et vaidlustatud korralduste andmise aluseks olev PGS § 21 lg 3 on kooskõlas

põhiseadusega ning rahvusvahelise õiguse normidega, samuti Euroopa Inimõiguste Kohtu

lahenditega. Kohtud on õigesti tõlgendanud ja kohaldanud asjassepuutuvat materiaalõigust ning

kassatsioonkaebuste väited Vabariigi Valitsuse kohaldatud sätete põhiseadusvastasuse või rahvus-

vahelise õiguse normide vastasuse kohta ei anna alust ringkonnakohtu otsuse tühistamiseks. Kuna

kolleegium nõustub ringkonnakohtu põhjendustega PGS § 21 lg 3 põhiseaduspärasuse kohta, siis

tuginedes HKMS § 231 lg-le 6, ei korda kolleegium neid käesolevas otsuses.

25. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 2 kohaselt on omavalitsusüksuse ülesanne

korraldada vastavas vallas või linnas põhikoolide ja gümnaasiumide ülalpidamist, juhul kui need on

omavalitsusüksuse omandis. Ka haridusseaduse §-s 7 käsitletakse kohalike omavalitsuste

pädevusena halduspiirkonna hariduse arengu programmide kavandamist ning koolikorralduslikke

küsimusi, mis ei hõlma hariduse sisu ega ka õppekeelt. Munitsipaalgümnaasiumide õppekeele

määramine on riigielu küsimus. Munitsipaalgümnaasiumide õppekeel on PGS § 21 lg 3 kohaselt eesti

keel. Asjaolu, et PGS § 21 lg 3 annab kohalikele omavalitsustele õiguse taotleda seaduses sätestatud

reeglist erandi tegemist, ei muuda seda valdkonda kohaliku elu küsimuseks. Nimetatud taotluse kohta

on siduva otsuse tegemise õigus aga üksnes Vabariigi Valitsusel, s.o riigivõimul. Seega ei tulene

kehtivatest seadustest kohaliku omavalitsuse õigust otsustada gümnaasiumi õppekeele üle ega ka

nõuda munitsipaalgümnaasiumides venekeelse õppe säilitamist.

26. Kohalike omavalitsuste väidetav õigus määrata õppekeel munitsipaalgümnaasiumides ei ole

tuletatav ka PS § 37 lõike 4 teisest lausest, mille kohaselt valib õppeasutus õppekeele

vähemusrahvuse õppeasutuses. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et kohalikud omavalitsused ei

ole vähemusrahvuste kultuuriomavalitsused ning põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse alusel

tegutsevad munitsipaalgümnaasiumid ei ole kultuuriomavalitsusasutused (vähemusrahvuse õppe-

asutused) vähemusrahvuste kultuuriautonoomia seaduse § 24 p 1 tähenduses. Kolleegium selgitab, et

riigil ei ole põhiseadusest tulenevat kohustust ülal pidada erakoolide vormis tegutsevaid rahvus-

vähemuse õppeasutusi ning pakkuda seal haridust rahvusvähemuse keeles. Riigi ja kohaliku oma-

valitsuse ülal peetavad õppeasutused ei ole vähemusrahvuste õppeasutused PS § 37 lg 4 teise lause

mõttes.

27. Eelnevast tulenevalt ei ole põhjendatud käsitada kohalike omavalitsuste enesekorraldusõiguse

riivet kaebeõiguse alusena Vabariigi Valitsuse nende korralduste peale, millega keelduti munitsipaal-

gümnaasiumides erandina vene õppekeele lubamisest. Kohalike omavalitsuste kaebeõigus saab

tugineda HKMS § 44 lg-le 5, mis ei piira kohalike omavalitsusüksuste kaebeõigust üksnes

enesekorraldusõiguse sfääriga. Ei vaielda selle üle, et gümnaasiumide üleminek eesti õppekeelele

toob kohalikule omavalitsusele kaasa lisaülesandeid gümnaasiumide tegevuse korraldamisel,

sealhulgas pedagoogide komplekteerimisel ja nende kvalifikatsiooni ning õppekava nõuetele vastava

õppekeskkonna tagamisel. Kohaliku omavalitsuse kui kooli pidaja huvi ka gümnaasiumi õppekeele

valikul tehtavate otsustuste vastu on eeldatav. Kohaliku omavalitsuse kui kooli pidaja sellist huvi on

kaudselt möönnud ka seadusandja, andes kohalikule omavalitsusele taotluse esitamise eriõiguse.

HKMS § 44 lg 5 lubab kohaliku omavalitsuse üksusel esitada kaebuse ka juhul, kui teise avaliku

võimu kandja haldusakt või toiming takistab või raskendab oluliselt selle kohaliku omavalitsuse

üksuse ülesannete täitmist. Praegusel juhul on Vabariigi Valitsuse vaidlusaluste korralduste eelduslik

mõju piisav selleks, et tunnustada kohalike omavalitsuste kaebeõigust.

28. Põhiseaduse § 14 sätestab õiguse menetlusele. Seadusega on kohalikule omavalitsusele antud

õigus taotleda loa andmist muus keeles toimuvaks õppeks või kakskeelseks õppeks. Selline taotlus

lahendatakse haldusmenetluses, mis peab vastama hea halduse põhimõttele, samuti

proportsionaalsuse ja ühetaolise kohtlemise nõuetele. HKMS § 44 lg 4 ei välista kohaliku

omavalitsuse üksuse kaebeõigust ka menetlusõiguste rikkumise korral. Eelnevast tulenevalt pole õige

ka ringkonnakohtu väide, mille kohaselt on ekslik kaebajate seisukoht, et PGS § 21 lg-st 3 ja PS §-st

15 tulenevalt on taotluse esitanud kohalikul omavalitsusel kui haldusmenetluse osalisel õigus nõuda,

et tema taotlus lahendatakse õigusaktide, sh põhiseaduse kohaselt. Pole põhjust kahelda, et õiguslikul

alusel nii haldusmenetluses kui ka kaebemenetluses osalevale kohalikule omavalitsusele tuleb tagada

seadusest tulenevad menetlusõigused ning menetlev haldusorgan või kohus peab ka oma otsuse

rajama kehtivale õigusele.

29. Ringkonnakohus on kohalike omavalitsuste kaebuse lahendamisel lähtunud tõdemusest, et sellise

kaebuse lahendamisel hindab kohus vaidlustatud haldusakti õiguspärasust üksnes kohaliku

omavalitsuse enesekorraldusõigust kaitsvate normide alusel, jättes kõrvale normid, mis ei ole

mõeldud kaitsma omavalitsuse, vaid selle elanike subjektiivseid õigusi ja huve. Nimetatud väitele

tuginedes ei kontrollinud ringkonnakohus linnade väiteid, et vaidlustatud korraldused rikuvad

õpilaste õigust saada haridust, säilitada rahvuskuuluvus ning olla võrdselt koheldud, ning jättis

tähelepanuta ka linnade sellekohased viited põhiseaduse ja rahvusvahelise õiguse normidele.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtu seisukohaga, et selles kohtuasjas pole vaja kontrollida Vabariigi

Valitsuse korralduste vastavust rahvusvahelisest õigusest tulenevatele füüsilise isiku õigustele.

Kolleegium rõhutab, et ka juhul, kui kaebeõiguse aluseks ei ole enesekorraldusõiguse riive, kontrollib

kohus kohaliku omavalitsuse kohta antud haldusakti õiguspärasust üksnes selle omavalitsusüksuse

kaitstavatest huvidest ja õigustest lähtuvalt. Õige on ringkonnakohtu järeldus, et kaebustes viidatud

rahvusvahelise õiguse sätete eesmärk ei ole kaitsta kohalike omavalitsuste õigusi või huve. Eelnev

aga ei välista iseendast võimalust, et õpilaste ja nende vanemate õigusi haridusvaldkonnas puudutav

haldusakt, mille on andnud teine avaliku võimu kandja, on seotud kohaliku omavalitsuse

ülesannetega viisil, mis on piisav HKMS § 44 lg 5 alusel kaebuse esitamiseks.

30. Ekslik on kaebajate seisukoht, et PGS § 21 lg 3 kohaldamisel puudub Vabariigi Valitsusel

diskretsioon. Formaalselt on nimetatud diskretsioon ulatuslik, kuivõrd seaduses ei sätestata loa

andmise või sellest keeldumise konkreetseid kaalutlusi. Samas tuleb arvestada, et Vabariigi Valitsus

saab loa andmise otsustamisel lähtuda õiguspäraselt eesti keele kui põhiseaduses sätestatud riigikeele

staatusest ja kaitsmise vajadusest, aga ka gümnaasiumiõpetuse põhitaotlusest, et õpilased leiaksid

endale huvi- ja võimetekohase tegevusvaldkonna, millega siduda oma edasine haridustee. PGS § 5

lg 2 järgi on gümnaasiumi ülesanne luua tingimused, et õpilased omandaksid teadmised, oskused ja

väärtushoiakud, mis võimaldavad jätkata tõrgeteta õpiteed kõrgkoolis või kutseõppeasutuses.

Ülekaalukas avalik huvi eestikeelsele õppele ülemineku vastu on kinnistatud PGS § 21 lg 3 esimeses

lauses, mille kohaselt on gümnaasiumi õppekeel eesti keel. Seega saab Vabariigi Valitsus erandiks loa

andmisel kaaluda eelkõige neid erandlikke ja olulisi asjaolusid, mis puudutavad konkreetse

omavalitsuse, kogukonna ja kooli vajadusi ning huve. Kolleegium mõistab emakeelena muud keelt

kui eesti keelt kasutavate õpilaste huvi jätkata hariduse omandamist oma emakeeles. Ei saa eitada ka

kohalike omavalitsusüksuste huvi säilitada gümnaasiumides senine õppekeel. Samas tuleb rõhutada,

et nende huvide kaalukusele, aga ka realiseerimise võimalustele on hinnangu andnud siiski

seadusandja. Uurimispõhimõttest tulenevalt on haldusorgani kohustuseks välja selgitada erandi

tegemise kasuks rääkivad olulised ja kaalukad asjaolud. Kõrvuti riigi, kohaliku omavalitsuse ja

õpilaste ning nende vanemate erahuvi kaalumisega peab haldusorgan käsitletavas diskretsiooni-

situatsioonis arvesse võtma ka muid tehtava otsustuse rakendamisega seotud asjaolusid, sealhulgas

ühe või teise otsustusega vältimatult kaasnevaid kulutusi, valmisolekut viia otsus ellu ning ka otsuse

rakendamise võimalikke tagajärgi jne. Eriti oluline on hinnata iga kooli, selle pedagoogilise personali

ja õpilaste valmisolekut õppetööks eesti keeles nõutavas mahus.

31. Kaalumissituatsioonis ei ole haldusorgani ülesandeks üksnes võrrelda erinevaid huve ja selgitada

välja neist kaalukamad. Haldusorgani ülesandeks on ka tasakaalustada erinevaid kaalukaid huve.

Riigi arenguvajaduste ja -suundade ning isikute õiguste ja kaitstavate huvide tasakaalustamine

toimub nii õigusloome kaudu kui ka haldusmenetluses. Kolleegium rõhutab, et tasakaalustamise

põhimõttest kantuna ongi Vabariigi Valitsusele antud õigus lubada gümnaasiumis erandkorras

kasutada eesti keelest erinevat õppekeelt või kakskeelset õpet. Haldusorgani langetatava otsustuse

sisuks ei ole aga õppekeelena vene keele säilitamine, vaid seaduses sätestatud eestikeelsest õppest

erandi tegemine. Seetõttu ei ole õige ka kassaatorite seisukoht, et Vabariigi Valitsus oleks pidanud

kaaluma vene keele säilitamist ja selle mõju. Sellisel juhul ei oleks Vabariigi Valitsus kasutanud

diskretsiooni eesmärgipäraselt, vaid oleks eiranud HMS § 4 lg 2 nõudeid ja väljunud ka diskretsiooni

piiridest.

32. Kaalutlemisel arvestatud asjaolud peavad kajastuma antava akti põhjendustes. Vaidlustatud

Vabariigi Valitsuse korraldused on põhjendatud HMS § 56 lg 3 nõuete kohaselt. Vabariigi Valitsus on

analüüsinud õpilaste ja vanemate põhiõigusi ja huve, asjassepuutuvatele koolidele rahalise abi

osutamist, õpilaste ja õpetajate eestikeelseks aineõppeks valmisolekut, õppevahendite olemasolu jm

eesti õppekeelele üleminekuga seotud asjaolusid. Korralduste põhjendustest tuleneb Vabariigi

Valitsuse hinnang, et taotlustes nimetatud koolide eestikeelsele õppele üleminekuks ei ole

objektiivseid takistusi. Seetõttu leiab kolleegium, et kaalutlemisel ei ole eksitud kaalutlemise

põhireeglite ning proportsionaalsuse ja ühetaolise kohtlemise nõuete vastu.

33. Kolleegium rõhutab, et kaalutlusõiguse kasutamise üle on kohtulik kontroll piiratud. Kohus ei saa

astuda haldusorgani asemele ega sisuliselt hinnata kaalutlemisel asjassepuutuvaid asjaolusid. Seetõttu

ei ole kohtul võimalust võtta sisulist seisukohta ka korralduste nende järelduste kohta, mis

puudutavad koolide eestikeelsele õppele üleminekuks valmisolekut. Tuleb nentida, et sellise valmis-

oleku olemasolu või puudumise peab haldusorgan välja selgitama iga taotluses nimetatud kooli puhul

eraldi ning valmisolekut kajastavad asjaolud peavad olema nõuetekohaselt tõendatud. Kehtivas

õiguses ei ole sätestatud kriteeriume, millele vastavuse korral oleks võimalik tõsikindlalt järeldada, et

gümnaasium on eesti õppekeelele üleminekuks piisavalt valmis. Sellised kriteeriumid määrab seetõttu

kindlaks haldusmenetlust läbiviiv haldusorgan.

Kassatsioonkaebuste lahendamisel ei saa kolleegium tulenevalt HKMS §-st 229 hinnata, kas

kaalutlemisel arvestatud faktilised asjaolud on nõuetekohaselt tõendatud. Käesoleval juhul ei ole

pealegi sätestatud ka sellise otsustuse tegemiseks vajalikku tõendamisstandardit. Kohus saab

arvestada asjaolusid, mis on tuvastatud alama astme kohtu otsusega. Siiski peab kolleegium

vajalikuks osutada sellele, et PGS § 21 lg 3 kohaselt peab kooli hoolekogu valla- või linnavolikogule

ettepaneku tegemisel lähtuma kooli arengukavast. Asjassepuutuvate koolide arengukavad on

orienteeritud eestikeelsele õppele üleminekule, mida on arvestatud ka vaidlustatud korralduste

põhistamisel. Samas võib osutuda ebapiisavaks õpilaste eesti õppekeelele üleminekuks valmisoleku

hindamisel tugineda eelkõige õpilaste varasemate õpiaastate eesti keele eksami hinnetele. Konkreetse

kooliga seotud taotluse lahendamisel ja selle kooli eesti õppekeelele üleminekuks valmisoleku

hindamisel ei ole piisav tugineda ka muukeelseid gümnaasiume üldiselt iseloomustavatele

asjaoludele. Kolleegium ei saa ka nõustuda vaidlustatud korraldustes kajastatud seisukohaga, et

üleminekuprotsessi kestust arvestades pole tõsiseltvõetavad kohalike omavalitsuste põhjendused,

mille kohaselt ei ole koolidele antud üleminekuks piisavalt aega, õpilasi ei ole piisavalt ette

valmistatud ning õpetajaid ei ole piisavalt tööle võetud. Kuigi alates 1993. aastast on kehtiv õigus ette

näinud ülemineku eestikeelsele õppele ning sellest ajast on üleminekut ette valmistatud, ei saa pelgalt

ettevalmistusaja kestuse põhjal teha järeldust, et konkreetses koolis on ülemineku eeldused täidetud.

34. HMS § 40 lg 1 kohaselt tuleb haldusakti andmise menetluses menetlusosaline ära kuulata.

Ärakuulamisõigus võimaldab isikul esitada haldusaktiga lahendatavas asjas täiendavaid arvamusi,

taotlusi, tõendeid ja muul viisil põhjendada oma taotlust ning esitada võimalikke vastuargumente

haldusorgani seisukohtadele. Ärakuulamisõigus ei teeni mitte üksnes akti adressaadi või taotleja

võimalust kaitsta oma eeldatavaid õigusi ja vabadusi, vaid loob eeldused ka selle isiku huvide ja

nende põhjenduste täielikumaks arvestamiseks antavas haldusaktis. Seetõttu on haldusakti andmine

ärakuulamisõigust võimaldamata õiguspärane üksnes seaduses ettenähtud juhtudel. Praeguses asjas ei

nähtu, et haldusasja menetluses oleks esinenud HMS § 40 lg-s 3 sätestatud aluseid, mille puhul võib

haldusmenetluse korraldada menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Vaidlustatud

korraldustega otsustati asi kaebuse esitajate kahjuks. Seega ei tulenenud alust kaebajate ära

kuulamata jätmiseks ka HMS § 40 lg 3 p-st 2. Tegeliku ja efektiivse ärakuulamisõiguse tagamine on

praeguses asjas erilise õigusliku kaaluga nõue, sest gümnaasiumis erandliku õppekeele lubamise

otsus on komplitseeritud.

Ärakuulamisõigust võib võimaldada kasutada vabas vormis. Õiguslikult siduvalt ei ole kindlaks

määratud, millises menetlusstaadiumis tuleb isikule anda võimalus oma seisukohti antava akti kohta

esitada. Kassaatorite väitel oleks seda tulnud teha menetluse lõppfaasis pärast korralduste projektide

valmimist. Nimetatud seisukoht pöörab põhjendatult tähelepanu sellele, et isik saab oma õigust kõige

täielikumalt kasutada siis, kui tal on võimalik olla informeeritud akti eeldatavast resolutsioonist ja

selle põhjendustest, kusjuures isikul ei pea olema võimalik tutvuda just akti projektiga.

35. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et Vabariigi Valitsusel ei olnud kohustust tagada

ärakuulamisõigus õpilaste vanematele. Selles asjas kaebuse esitanud A. Jefimov ei olnud haldus-

menetluses menetlusosaline.

36. Õige on Tallinna linna ja Narva linna väide, et menetlusosalised, kellele nendes

haldusmenetlustes ärakuulamisõigus pidi laienema, olid kohalikud omavalitsusüksused, kes seda ka

Vabariigi Valitsuselt taotlesid. PGS § 21 lg 3 alusel esitatud taotluste lahendamise menetlusse ei pea

aga kaasama menetlusosalistena munitsipaalgümnaasiume.

37. Kolleegium loeb osaliselt põhjendatuks kassaatorite etteheited ärakuulamisõiguse tagamise

ebakohasuse kohta. Vabariigi Valitsuse poolt läbiviidud taotluste lahendamise menetluses ei ole

jälgitav, kas taotlejaid oli nõuetekohaselt teavitatud õigusest olla ära kuulatud ning neile oli selgitatud

selle õiguse kasutamise tingimusi. Vaidlustatud korraldustest ei nähtu, kas ja millal pidid taotlejad aru

saama, millise sisuga ja milliste põhjendustega haldusakt kavatsetakse anda. Õige on ka kassaatorite

tähelepanek, et puudub täpne teave, millest saaks ülevaate taotlustega hõlmatud omavalitsuste ja

koolidega toimunud kohtumiste eesmärgist ja sisust.

38. Kolleegiumi hinnangul ei ole nimetatud eksimused menetlusreeglite vastu praeguses asjas

olulised ega määrava tähendusega. Kolleegium arvestab siin kohalike omavalitsuste ulatuslikku

informeeritust gümnaasiumide eesti õppekeelele üleminekust ja sellega seonduvatest konkreetsetest

toimingutest, selle protsessi avatust, korduvaid teabevahetusi asjassepuutuvate koolide, nende

organite ja kooli pidajatega. Ei vaielda selle üle, et nimetatud omavalitsusüksused on pikka aega ja

aktiivselt osalenud senini vene õppekeelt kasutanud gümnaasiumide eesti õppekeelele ülemineku

ettevalmistamisprotsessis ja neil on olnud ulatuslikud võimalused avaldada oma arvamust, sealhulgas

vastuväiteid. Erandit taotlenud omavalitsusüksused esitasid oma argumendid ka taotlustes. Asja

materjalidest nähtuvalt on täitevvõimu esindajad pärast taotluste saamist kohtunud asjassepuutuvate

omavalitsusorganite ja ka koolidega. Nende taotluste motiive on vaidlustatud korraldustes sisuliselt

analüüsitud. Ärakuulamisõiguse tagamise aspektist ei saa jätta arvestamata Vabariigi Valitsuse

korraldatava haldusmenetluse eripära, mis tuleneb tema töökorraldusest. Kaebajad ei ole haldusaktide

väidetavat sisulist ekslikkust põhjendanud ärakuulamisõiguse riivega. Kohalike omavalitsuste ja

koolide menetlusse kaasatuse iseloomust, ulatusest ja kestusest lähtudes ei ole tegemist olulise

menetlusõiguse rikkumisega, mis tooks kaasa vaidlustatud haldusaktide tühistamise. Kolleegiumil

puudub selle kohtuasja materjalidest lähtudes ka alus kahtluseks, et taotlejate ärakuulamisõiguse

parem tagamine oleks kaasa toonud taotlejate jaoks soodsamate haldusaktide andmise.

39. Gümnaasiumide üleminek eesti õppekeelele ei tähenda, et venekeelset õpet nendes koolides enam

ei toimu. PGS § 21 lg 1 alusel võib koolides venekeelset õpet jätkata kuni 40% ulatuses. Selline

korraldus tagab ka munitsipaalgümnaasiumides kõrvuti eestikeelse õppega reaalse võimaluse vene

rahvusliku identiteedi ja keele hoidmiseks. Siinjuures on oluline, et PGS § 21 lg 2 loob võimaluse

säilitada põhikoolis vene õppekeel.

Rõhutada tuleb ka seda, et gümnaasiumihariduse omandamine on erinevalt põhiharidusest

vabatahtlik. Munitsipaal- ja riigigümnaasiumides määrab õppekeele riik ning isikutel ei ole õigust

nõuda venekeelset õpet. Vene õppekeelega gümnaasiumid pole keelatud, kuid riigil või kohalikul

omavalitsusel ei ole kohustust neid ülal pidada. Vene õppekeelega gümnaasiumid saavad tegutseda

erakoolina.

40. Eeltoodust tulenevalt jätab kolleegium Tallinna linna, Narva linna ning Aleksandr Jefimovi

kassatsioonkaebused Vabariigi Valitsuse korralduste peale rahuldamata. Tuginedes HKMS § 230

lg-le 6, jätab kolleegium Tallinna Ringkonnakohtu resolutsiooni selles kohtuasjas jõusse. Kolleegium

muudab ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Menetluskulud

jäävad poolte kanda. Kassaatorite tasutud kautsjonid arvatakse HKMS § 107 lg 4 alusel riigi-

tuludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Priit Pikamäe, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann