3-3-1-15-14 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-15-14

Otsuse kuupäev

24. aprill 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri

Põld

Kohtuasi

Alikonte OÜ kaebus Keskkonnaministeeriumi poolt 21. mai

2009. a kooskõlastuse andmata jätmise õigusvastasuse

(21. mai 2009. a kirja nr 1-1/08/37557-3 resolutsiooni p-s 1

nimetamata ala osas ja veel kehtestamata teemaplaneeringu

osas) tuvastamiseks ning sama kirja p-s 3 ja selle

alapunktides (mida muudeti 29. juuli 2009. a kirjaga

nr 19-6/11853) sisalduvate kooskõlastustingimuste

õigusvastasuse tuvastamiseks osas, milles see puudutab Purtse

tuulikupargi asukohavaliku üldplaneeringu teemaplaneeringu

vastuvõetud, kuid veel kehtestamata osa

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2013. a otsus haldus-

asjas nr 3-09-1439

Menetluse alus Riigikohtus

Alikonte OÜ kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Alikonte OÜ kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 25. oktoobri 2013. a otsus ja Tallinna Halduskohtu

11. oktoobri 2012. a otsus haldusasjas nr 3-09-1439.

3. Teha uus otsus, millega rahuldada Alikonte OÜ kaebus ning tuvastada Keskkonna-

ministeeriumi 21. mai 2009. a kirja nr 19-6/11853 õigusvastasus osas, milles see puudutab

teemaplaneeringu veel kehtestamata osa.

4. Mõista Keskkonnaministeeriumilt Alikonte OÜ kasuks välja menetluskulud 4855 eurot ja

38 senti.

5. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Sonda ja Lüganuse Vallavolikogud algatasid jaanuaris 2007 Sonda ja Lüganuse valla ühise

olulise ruumilise mõjuga objekti "Purtse tuulikupark" asukohavaliku üldplaneeringu teema-

planeeringu koostamise ning keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH). 5. augusti 2008. a

kirjaga palus Sonda Vallavalitsus planeerimisseaduse (PlanS) § 17 lg 2 p 3 alusel Keskkonna-

ministeeriumil kooskõlastada teemaplaneeringu Sonda valla osa. Planeeringualale on võimalik püsti-

tada 43 tuulikut ning tuulikupargi jaoks planeeritud maa-ala kattub nelja maardlaga, millest kolm on

aktiivse tarbevaruga; Aseri fosforiidimaardlaga (passiivne tarbevaru) kattub planeeringuala

2907,69 ha ulatuses.

2. Keskkonnaministeerium leidis 21. mai 2009. a kirjas nr 1-1/08/37557-3, et teemaplaneering on

esitatud kujul vastuolus maapõueseaduse (MaaPS) § 62 lg-tega 1–3, ja kooskõlastas planeeringu

järgmistel tingimustel:

1) alast jäetakse välja aktiivse tarbevaruga maardlad;

2) KSH aruanne kiidetakse heaks ja planeeringus arvestatakse KSH tulemusi;

3) Aseri fosforiidimaardla ja tuulepargiga kattuvate kinnisasjade kohta sõlmitakse lepingud, mis

peavad tagama arvelevõetud maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise ja vajaduse korral

juurdepääsu sellele maavaravarule; mh tuleb lepingutes sätestada:

3.1) lepingu kehtivus 35 a;

3.2) võimalus pikendada lepingu kehtivust 15 a võrra, kui 2 a enne lepingu tähtaja möödumist ei ole

fosforiidimaardla varud registreeritud aktiivse tarbevaruna;

3.3) tuulegeneraatorite, neid teenindavate tehnovõrkude ja rajatiste monteerimiseks kasutada

tehnikaid, mis ei kahjusta kinnisasja all maapõues paiknevaid fosforiidivarusid;

3.4) AS Raunistal kohustub kaevandamist takistaval alal asuva(d) tuuliku(d) oma kulul demontee-

rima ja ära vedama ning tehnovõrgud ja rajatised kõrvaldama 2 a jooksul pärast maavara kaevanda-

mise loa andmist; vastasel korral on kinnisasja omanikul õigus tellida AS Raunistal kulul demontee-

rimine ja äravedu kolmandalt isikult;

3.5) lepingu võõrandamisel tuleb tagada kõigi nimetatud kohustuste ülevõtmine;

3.6) AS Raunistal kohustub tuulikud demonteerima ja ära vedama ning kõrvaldama tehnovõrgud ja

rajatised 2 a jooksul pärast lepingu lõppemist ning kui ta nimetatud ajal seda ei tee, on kinnisasja

omanikul õigus tellida nimetatud tööd kolmandalt isikult AS Raunistal kulul;

3.7) hoonestusõigus koormatakse hüpoteegi või reaalkoormatisega kinnisasja omaniku kasuks, et

tagada tuulegeneraatorite, tehnovõrkude ja rajatiste äravedamist;

3.8) lepingutingimuste rikkumisel langeb hoonestusõigus kinnisasja omanikule.

Pärast Alikonte OÜ kaebuse esitamist muutis Keskkonnaministeerium 29. juuli 2009. a kirjaga

nr 19-6/11853 kooskõlastuskirja p 3, asendades alapunktides märgitud "AS Raunistal" sõnaga

"hoonestaja".

3. Alikonte OÜ esitas halduskohtule kaebuse, paludes kindlaks teha Keskkonnaministeeriumi kirja

p 3 ja selle alapunktides sisalduvate tingimuste õigusvastasus. Arvestades muu hulgas kohtu-

menetluse ajal teemaplaneeringu osalist kehtestamist, esitas Alikonte OÜ kaebuse muutmise taotluse,

paludes kohtul: 1) tuvastada Keskkonnaministeeriumi kirja resolutsiooni p-s 1 nimetamata

planeeringuala osas teemaplaneeringule kehtestamata osas kooskõlastuse andmata jätmise õigus-

vastasus, 2) tuvastada kirja p-s 3 ja selle alapunktides sisalduvate tingimuste õigusvastasus osas,

milles see puudutab teemaplaneeringu vastuvõetud, kuid veel kehtestamata osa, ning 3) tunnistada

MaaPS § 62 osaliselt põhiseadusevastaseks.

Kaebuse põhjendused olid järgmised:

1) tuulegeneraatorite rajamiseks on kaebaja sõlminud hoonestusõiguse või isikliku kasutusõiguse

lepingud kaheksa kinnistu kohta;

2) Keskkonnaministeerium sekkub maardla alal üksnes kirja p-s 3 toodud tingimustel ehitamist

lubades eraõiguslikesse suhetesse (omandiõiguse ja eneseteostamisvabaduse riived) – tingimuste

kehtestamine ei arvesta olemasolevate hoonestusõiguse lepingutega ega lepinguvabadusega;

3) PlanS-s ja MaaPS-s puuduvad normid, mis lubaksid vastustajal reguleerida eraõiguslike lepingute

sisu. Tingimus, et kaevandamisloa saamisel tuleb tuulik kohe lammutada, on vastuolus hea usu,

mõistlikkuse ja heade kommetega. See tähendab, et kinnistu hoonestusõigusega koormanud omanik

saaks lepingu kestuse ajal anda nõusoleku kinnistul kaevandamiseks;

4) kaebajat ei ole kooskõlastamise käigus ära kuulatud;

5) juhul kui riigil tekib vajadus eraisiku kinnistu all asuva maavaravaru kaevandamiseks ning kinnistu

omanik selleks nõusolekut ei anna, kohaldub kinnisasja sundvõõrandamise seadus, sh tuleb maksta

õiglast hüvitist. Vaidlusalused lepingu sõlmimise tingimused on sellest regulatsioonist tunduvalt

kahjulikumad;

6) tingimused ei ole proportsionaalsed. Haldusaktist ei selgu, millises koguses maavaravarule

juurdepääsu nimel on omandiõiguse teostamine piiratud ning kui suur on riigi huvi fosforiidi kaevan-

damise vastu. Kooskõlastamisel ei ole arvestatud, et maavara kaevandamine on tuuleenergia

tootmisega võrreldes keskkonnale ohtlik tegevus;

7) ehitustegevus maardla alal ei mõjuta automaatselt maapõue, samuti ei takista tingimata juurde-

pääsu maavaravarule. MaaPS § 62 lg 1 p 3 mõte on reguleerida tegevust juba väljastatud

kaevandamislubadega aladel, mitte kehtestada maardlate aladel üldist ehituskeeluvööndit, millele

ehitamise lubamine ja ehitamistingimused sõltuvad Keskkonnaministeeriumi kaalutlusotsusest. Kui

asuda teistsugusele seisukohale, siis on MaaPS § 62 põhiseadusega vastuolus osas, milles see seab

või võimaldab seada kinnistu omanikule mistahes piiranguid kinnistu õigusaktidega sätestatud

piirides kasutamisel põhjendusega, et maavaravarule on vaja tagada juurdepääs;

8) tuulikute maa-alune osa ei ulatu fosforiidi lähedale, mistõttu on arusaamatu, miks on piirangud

vajalikud fosforiidi kaevandamisväärsena säilitamiseks.

4. Tallinna Halduskohus tagastas 28. augusti 2009. a määrusega haldusasjas nr 3-09-1439 kaebuse

kaebeõiguse puudumise tõttu. Tallinna Ringkonnakohus jättis 14. oktoobri 2009. a määrusega

Alikonte OÜ määruskaebuse rahuldamata. Riigikohus rahuldas 15. aprilli 2010. a määrusega

haldusasjas nr 3-3-1-1-10 Alikonte OÜ määruskaebuse, tühistas haldus- ja ringkonnakohtu määrused

ning saatis asja halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Riigikohtu põhjenduste kohaselt on

vaidlusalune kiri menetlustoiming ja toimelt sarnane kooskõlastuse andmisest keeldumisega.

Kooskõlastusest keeldumine on siduv ning menetlustoiming seetõttu vaidlustatav. Alikonte OÜ-l on

kaebeõigus.

5. Tallinna Halduskohus jättis 11. oktoobri 2012. a otsusega haldusasjas nr 3-09-1439 kaebuse

rahuldamata ning menetluskulud kaebaja kanda. Otsuse põhjendused on järgmised:

1) kui vastustaja poleks vaidlusaluseid tingimusi ette näinud, tulnuks jätta kooskõlastus andmata.

Tingimuslik kooskõlastus pole õigusvastane;

2) tuulegeneraatorite ja nende teenindamiseks vajalike rajatiste ehitamine on käsitatav maapõue sei-

sundit ja kasutamist mõjutava tegevusena MaaPS § 62 lg 1 mõttes. Samuti on tegevus püsiva ise-

loomuga (MaaPS § 62 lg-d 2 ja 3). Puuduvad andmed, et maavaravaru kaevandamine selle opti-

maalset ärakasutamist võimaldaval viisil oleks mõeldav tuulegeneraatoreid eemaldamata või allmaa-

kaevandamisena nende all. Seega halvendab generaatorite püstitamine maavaravaru kaevandamis-

väärsena säilimise või sellele juurdepääsu osas olemasolevat olukorda;

3) kaebaja tõlgendus MaaPS §-le 62 on ebaloogiline. Kaevandamisloa andmise järel võib reaalselt

asuda kaevandama ning preventiivselt maavarale juurdepääsu küsimust enam tõusetuda ei saa;

4) iga omandiõiguse piirang ei pea tooma kaasa sundvõõrandamise sätete rakendamist. MaaPS § 4

lg 1 alusel kuulub üleriigilise tähtsusega maardlas olev maavara riigile ning teiste isikute kinnis-

omand sellele ei ulatu. MaaPS § 62 on sobiv ja vajalik maapõue kaitse eesmärgi saavutamiseks. Säte

võimaldab kaalutlusõigust ja on proportsionaalne;

5) kuna piirang tuleneb seadusest ning kohaldatav norm võimaldab vastustajal lubada tegevust vaid

juhul, kui maavara kättesaadavus on tagatud, ei ole lepingu- ega eneseteostusvabaduse riive õigus-

vastane. Säte ei anna kaalutlusruumi selles osas, kas üldine huvi on üksikisiku huvist kaalukam;

6) lepingu kehtivustähtaega on põhjendatud sellega, et praeguste teadmiste kohaselt ei võta riik 35 a

jooksul maavaravaru kasutusele. Ette on nähtud tähtaja pikendamise võimalus. Kaebaja ei ole välja

toonud vähem piiravaid tingimusi, mis tagaksid samaväärselt MaaPS § 62 eesmärgi täitmise;

7) kooskõlastuse andmine on üks menetlustoiming planeerimismenetluses, millele pole sätestatud

muid menetluslikke nõudeid peale tähtaja. Teemaplaneeringu menetluses on mitmed isikud seisukohti

avaldanud. Kuna kaebaja pole ettepanekuid esitanud, pole kohane väita, et talle pole antud võimalust

arvamust avaldada;

8) menetlustoimingu põhjendamise kohustus ja haldusakti põhjendamise kohustus ei ole

samaväärsed. Samas on vaidlusalust kirja piisavalt põhjendatud (esitatud faktilised ja õiguslikud

alused) ning väidetav põhjendamispuudus pole takistanud vaidlustamist;

9) MaaPS § 62 põhiseaduspärasust on kontrollinud Tartu Ringkonnakohus haldusasjas nr 3-10-2324.

Halduskohtul pole põhjust asuda teistsugusele seisukohale.

6. Alikonte OÜ esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja teha uue

otsuse, millega kaebus rahuldada ning jätta menetluskulud vastustaja kanda.

7. Tallinna Ringkonnakohus jättis 25. oktoobri 2013. a otsusega haldusasjas nr 3-09-1439 Alikonte

OÜ apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata ning menetlusosaliste

menetluskulud nende endi kanda. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu põhjendustega ega korranud

neid ning vastas apellatsioonkaebusele järgmist:

1) maavaravaru kaevandamisväärsust võivad mõjutada erinevad tegurid, sh olemasoleva juurdepääsu

halvenemine või maavara ammutamise majanduslik otstarbekus võrreldes maardlale ehitatud rajatiste

säilitamise/kõrvaldamise kuludega. Kui kõrvaldada tuleks üksnes maavarani ulatuvad tuule-

generaatorid, oleks oht, et maardlale tekivad väikesed alad, millel kaevandamine eraldiseisvana oleks

majanduslikult ebaotstarbekas. Maavara säilimise kaalutlustel põhiõiguste piiramine on põhiseaduse

(PS) § 5 alusel lubatav;

2) maavara kuulub üldjuhul riigile ning selle kasutamine peab põhiseaduse kohaselt lähtuma riiklikest

huvidest ja vajadustest. Seega on maavara kaitsmine erahuvide ees prevaleeriv avalik huvi. PS § 32

võimaldab omandiõigust seadusega piirata. Praegusel juhul on vastustaja hinnanud tuulikupargi

rajamise võimalusi teemaplaneeringuga hõlmatud maa-alale ning kehtestanud seaduse alusel

tingimused, mis lubavad tuulegeneraatoreid ja neid teenindavaid rajatisi ehitada, kuid samas tagavad

fosforiidi kaevandamisväärsena säilimise ajani, mil tehnoloogia areng võimaldab selle keskkonna-

säästlikku kasutamist. Seetõttu ei saa tingimusi pidada ebaproportsionaalseks ega õigusvastaseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Alikonte OÜ esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsuse ja saata

asja ringkonnakohtule uueks läbivaatamiseks, jätta vajaduse korral MaaPS § 62 põhiseadusega

vastuolu tõttu kohaldamata ulatuses, milles see keelab ilma reaalse kaevandamise vajaduseta

maapõue kasutamist mõjutava tegevuse, mis piirab juurdepääsu maavaravarule, ning jätta

menetluskulud vastustaja kanda. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

1) MaaPS § 62 ei anna riigile alust kohustada maaomanikku hoidma oma maad piiramatult

kaevandamisvalmina. Kui seadus seda võimaldab, on see põhiseadusevastane. Sellise tõlgenduse

tulemusena ei oleks maa sundvõõrandamise korral riigi tasutav hüvitis enam õiglane, kuna juba enne

on saavutatud olukord, kus maa hind on madalam;

2) kui tuuliku ehitus ei ulatu füüsiliselt maavarani, saaks vaidlusalust menetlustoimingut põhjendada

vaid sellega, et tuulikupargi ehitus takistab ligipääsu maavarale. Halduskohus leidis, et tuule-

generaatorite ja nende teenindamiseks vajalike rajatiste püstitamine on käsitatav maapõue seisundit ja

kasutamist mõjutava tegevusena. MaaPS § 62 lg 3 keelab Keskkonnaministeeriumil lubada püsivat

tegevust, mis halvendab maavarale juurdepääsu osas olemasolevat olukorda. Praegusel juhul on

vastustaja aga kaebaja tegevust lubanud, seega möönnud, et tegu ei ole MaaPS § 62 lg-s 3 kirjeldatud

olukorraga;

3) MaaPS § 62 mõttega oleks kooskõlas tõlgendus, mille kohaselt on maapõue kasutamist mõjutav

tegevus keelatud siis, kui juba eksisteerib vajadus pääseda maavaravarule ligi – nt kui varu on

muudetud aktiivseks, on alustatud kaevandamisloa menetlust vms. Praegusel juhul on vastustaja eita-

nud olukorra muutumise võimalikkust lähima 35 a jooksul;

4) MaaPS on kohtute tõlgenduse õigsuse korral vastuolus põhiseadusega. PS § 5 võib anda aluse

põhiõiguste piiramiseks maavaravaru säilimise kaalutlustel, kuid mitte kergema kaevandamise

eesmärgil. Juurdepääsu tagamine maavarale ei ole käsitatav selle kaitsmise või säästmisena – tegu on

riigi majandusliku eesmärgiga. Samuti pole kaebajat koheldud võrdselt teiste isikutega, kes on

soovinud Aseri maardla alale ehitada, näiteks peaks ka Tallinn–Peterburi maantee olema rajatud lisa-

klausliga, mille kohaselt tuleb see 35 a möödumisel likvideerida;

5) vastustaja on vaidlusaluseid tingimusi kehtestades sekkunud ebaproportsionaalselt eraõigus-

suhetesse. Lepingu 35-aastane tähtaeg ei ole tähtis, kuna samas on ette nähtud ka hoonestaja kohustus

kõrvaldada tuulikud suvalisel hetkel, kui on antud kaevandamisluba. See tingimus kahjustab nii

hoonestajat kui ka maaomanikku, kes ei saa hoonestusõiguse eest nõuda nii suurt tasu, nagu võiks

saada teistsuguste tingimuste puhul.

9. Keskkonnaministeerium vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata

järgmistel põhjustel:

1) kohtud on MaaPS § 62 lg-t 3 õigesti tõlgendanud ning vastustajal oli õigus vaidlusaluseid tingi-

musi seada;

2) maavaravaru kaevandamisväärsena säilimine ei tähenda üksnes maavaravaru füüsilist säilimist,

vaid ka kaevandamise majanduslikku otstarbekust. Vastustaja tõlgendust toetab ka Riigikohtu haldus-

kolleegiumi (RKHK) otsus haldusasjas nr 3-3-1-63-12 (p 16);

3) ringkonnakohus on piisavalt põhjendanud eraomandi piiramist ülekaaluka avaliku huvi tõttu ning

õigesti leidnud, et tegemist ei ole PS § 32 rikkumisega;

4) MaaPS § 62 on põhiseadusega kooskõlas. Norm on eesmärgi saavutamiseks nii sobiv kui ka

vajalik – omandiõiguse piirang tuleneb seadusest ning kohaldatav kaalutlusõigus võimaldab

Keskkonnaministeeriumil lubada tegevust juhul, kui maavaravaru kättesaadavus on tagatud. Asja-

olust, et tegemist on passiivse tarbevaruga, mille kasutamise perspektiiv ei ole praegu selge, ei saa

järeldada, et riik ei peaks tagama maavaravaru säilimist ja juurdepääsu sellele;

5) MaaPS § 62 ei käsitle tegevust aladel, mille kohta on juba välja antud kaevandamisluba. Selliste

alade puhul ei tekigi preventiivselt maavarale juurdepääsu või selle säilimise tagamise küsimust, sest

pärast kaevandamisloa väljaandmist võib juba alustada kaevandamist;

6) kooskõlastuskirjas ettenähtud tingimused on õiguspärased – need piiravad isikute tegevust vähimal

ja sobivaimal viisil. Kassaatori viited maaomanike õiguste rikkumise kohta ei puuduta kaebaja

subjektiivseid õigusi, sest ta ei ole maaomanik. Vaidlusaluse kooskõlastuskirjaga on aga maa kasuta-

mist just soodustatud, mitte takistatud, st maa kaevandamisvalmis hoidmise asemel on antud

võimalus maad tähtajaliselt kasutada.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Asjas on vaidlustatud Keskkonnaministeeriumi kooskõlastuskiri, milles leiti, et teema-

planeering on esitatud kujul vastuolus MaaPS § 62 lg-tega 1–3, ning esitati tingimused, mille

täitmise korral oleks Keskkonnaministeerium nõus planeeringu kooskõlastama. Kaebuse esitaja ei ole

vaidlusalusel alal ühegi kinnistu omanik, kuid on sõlminud mõne kinnistu kohta hoonestusõiguse

lepinguid. Seetõttu nõustub kolleegium vastustaja seisukohaga, et asja lahendamisel ei ole asjasse-

puutuvad kaebaja väited maaomanike õiguste rikkumise kohta. Üldjuhul saab isik kohtusse pöörduda

üksnes oma õiguste kaitseks (halduskohtumenetluse seadustiku kuni 31. detsembrini 2011 kehtinud

redaktsiooni (HKMS v.r) § 7 lg-d 1 ja 3, alates 1. jaanuarist 2012 kehtiva halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 44 lg-d 1 ja 2). Erandit, mis lubaks kaebajal maaomanike õiguste kaitseks

kohtusse pöörduda, ei ole seadusega sätestatud.

11. Kolleegium käsitleb kõigepealt küsimust, kas MaaPS § 62 annab Keskkonnaministeeriumile

aluse seada vaidlustatud tingimusi tuulikupargi teemaplaneeringu kooskõlastamisele (I), ning seejärel

analüüsib tingimuste sisu proportsionaalsust (II). Lõpetuseks lahendab kolleegium kassatsioon-

kaebuse ja menetlusosaliste taotlused ning selgitab lahendi tagajärgi (III).

I

12. MaaPS § 62 lg 1 sätestab, et maapõue seisundit ja kasutamist mõjutava tegevuse korraldamisel

tuleb tagada: 1) arvelevõetud maavara kaevandamisväärsena säilimine; 2) arvelevõetud maavaravaru

kaevandamisväärsena säilimine; 3) juurdepääs maavaravarule; 4) kasutada antud maavaravaru

optimaalne kasutamine. MaaPS § 62 lg 2 kohaselt võib Keskkonnaministeerium lubada maapõue

seisundit ja kasutamist mõjutavat tegevust, kui kavandatav tegevus ei ole püsiva iseloomuga, välja

arvatud sama paragrahvi lõikes 3 sätestatud juhul. MaaPS § 62 lg 3 järgi võib Keskkonna-

ministeerium maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga tegevust lubada üksnes

juhul, kui kavandatav tegevus ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavara-

varule juurdepääsu osas olemasolevat olukorda.

13. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga, et teemaplaneeringu kooskõlastamine muutmata

kujul olnuks MaaPS §-ga 62 vastuolus. Säte ei erista aktiivset ja passiivset maavaravaru, vaid käsit-

leb arvelevõetud maavaravaru üldiselt (vt ka RKHK otsus haldusasjas nr 3-3-1-63-12, p-d 9 ja 16).

Ka vastustaja esitatud MaaPS § 62 lg-te 2–3 ettevalmistamise materjalidest (II kd, tl 18 pöördel)

nähtub, et üks sätte eesmärkidest oli võimaldada ehitamist näiteks fosforiidimaardla alale. Kuna

tuulikupargi rajamine on püsiva iseloomuga tegevus, on asjakohane säte MaaPS § 62 lg 3. Vaidlust ei

ole selle üle, et planeeringu kooskõlastamine Keskkonnaministeeriumiga oli PlanS § 17 lg 2 p-st 3

tulenevalt vajalik.

14. Keskkonnaministeeriumi kooskõlastus või selle andmata jätmine on menetlustoiming

planeerimismenetluses (RKHK määrus haldusasjas nr 3-3-1-1-10, p-d 11–12), mitte iseseisev haldus-

akt. Seega ei saa vaidlusaluse kirjaga piirata isikute subjektiivseid õigusi, vaid üksnes teha

ettepanekuid planeeringu sisu kohta. Järelikult ei saa planeeringu kooskõlastamisele seada tingimusi,

mis ei ole lahendatavad planeeringuga.

15. Üldplaneeringu ülesandeid reguleerib PlanS § 8 lg 3. PlanS § 8 lg 2 p 2 kohaselt on teema-

planeeringuna koostatud üldplaneeringu ülesanded samad. Planeeringute eesmärk ei ole reguleerida

planeeringuala kohta sõlmitavate eraõiguslike lepingute sisu, vaid avalik-õiguslikke suhteid.

Välistatud ei ole võimalus seada planeeringuga kavandatavale ehitamisele tingimus, et teatud tähtaja

möödumisel või uute asjaolude esinemisel tuleb ehitised lammutada. See võib olla üks PlanS § 8 lg 3

p-s 3 nimetatud maa-ala kasutamis- ja ehitustingimustest. Tuulikupargi rajamise õigusest

teemaplaneeringu alusel ei tulene aga iseenesest, et hoonestusõiguse lepingud konkreetsete kinnis-

asjade kohta ei või olla teistsuguse sisu ja tähtajaga. Isegi kui kaebajal on maa omanikuga sõlmitud

hoonestusõiguse lepingu järgi pikaajalisem õigus kinnistut kasutada, ei saa ta seda õigust kasutada,

kui tema tegevus on vastuolus õigusaktidega. Samuti märgib kolleegium, et selliste piirangute sead-

mine planeeringuga on tõhusam kui tingimuste seadmine hoonestusõiguse lepingute sisule – planee-

ring reguleerib kõigi planeeringualale ehitada soovivate isikute, sh ka kinnistuomanike endi õigusi ja

kohustusi.

16. Eeltoodud põhjustel polnud eraõiguslikesse suhetesse sekkumine vastustaja eesmärgi saavuta-

miseks vajalik ega põhjendatud. Kolleegium on seisukohal, et Keskkonnaministeeriumi kirjas seatud

tingimus 3 ja selle alapunktid on seetõttu õigusvastased.

17. Lisaks peab kolleegium vajalikuks viidata asjaõigusseaduse § 248 lg-le 2, mis sätestab, et

hoonestusõigust ei või seada äramuutva tingimusega ning selline kokkulepe on tühine. Tsiviil-

seadustiku üldosa seaduse § 102 lg 3 kohaselt on tehing tehtud äramuutva tingimusega, kui tehinguga

kindlaksmääratud õiguslike tagajärgede lõppemine sõltub asjaolust (äramuutev tingimus), mille kohta

ei ole teada, kas see saabub või ei saabu. Praegusel juhul on võimalik kaevandamisloa andmine just

selline tingimus. Seega isegi kui Keskkonnaministeeriumil oleks õigus mõjutada eraisikutega

sõlmitud hoonestusõiguse lepingute sisu, oleks vaidlusaluses kirjas seatud tingimusega 3.4 kooskõlas

olev hoonestusõiguse lepingu tingimus tühine.

II

18. Kolleegiumi hinnangul tuleb MaaPS § 62 tõlgendada selliselt, et see võimaldab kaalumist.

Juhul kui asuda seisukohale, et igasugune maavaravarule juurdepääsu halvendamine on MaaPS § 62

lg 3 järgi keelatud, oleksid sättega vastuolus ka tingimused, mille Keskkonnaministeerium on

praegusel juhul seadnud. Teatud määral halvendab juurdepääsu maavaravarule ka see, et kaevanda-

mise vajaduse tekkimisel tuleb oodata tuulikute demonteerimist kuni kaks aastat. Selline tõlgendus ei

oleks mõistlik. Seega tuleb igal üksikjuhtumil kaaluda avalikke ja erahuve ning leida tasakaalustatud

lahendus.

19. Nagu on märgitud käesoleva otsuse p-s 13, oli vastustajal võimalik kas jätta kooskõlastus liht-

salt andmata või jätta teemaplaneering kooskõlastamata, kuid esitada ka tingimused, mille täitmise

korral oleks vastustaja valmis planeeringu kooskõlastama. Seega oli tingimuslik kooskõlastus kaebaja

jaoks iseenesest soodsam. Tingimuste sisu ei ole aga seadusega ette nähtud, tegemist on kaalutlus-

otsusega. Kuigi Keskkonnaministeeriumi kooskõlastus või sellest keeldumine on menetlustoiming,

mitte haldusakt, tuleb tingimuste sisu õiguspärasuse hindamisel lähtuda haldusaktiga sarnastest

õiguspärasuse eeldustest (sh proportsionaalsus ja kaalutlusvigade puudumine). Seega on kaebaja

õigustatult tõstatanud küsimuse, kas vastustaja esitatud tingimused on proportsionaalsed.

20. Kolleegium on seisukohal, et ehitusõigusele tähtaja seadmine ei ole õigusvastane. Praegusel

juhul on vastustaja pakkunud tähtajaks, mille seadmise korral ta oleks nõus planeeringu koos-

kõlastama, 35 aastat koos pikendamisvõimalusega veel 15 aastaks. Juhul kui vastustaja prognoosi

kohaselt selle ajavahemiku jooksul maavaravaru kasutusele ei võeta (II kd, tl 17 pöördel), on sellise

tähtaja seadmine põhjendatud. Asjaolu, et kaebaja on sõlminud mõne maaomanikuga hoonestus-

õiguse lepingu pikemaks tähtajaks, ei muuda vastustaja väljapakutud tingimust õigusvastaseks. Kuni

planeeringut pole kehtestatud, ei ole kaebajal alust eeldada, et ta saab asuda tuulikuparki rajama,

samuti võivad menetluse käigus muutuda planeeringuga seatavad tingimused. Planeeringu algata-

misele ei pruugi tingimata järgneda selle vastuvõtmine ja kehtestamine (vt ka RKHK otsused haldus-

asjades nr 3-3-1-8-02, p-d 8–9, ja 3-3-1-42-02, p 9).

21. Kolleegium nõustub aga kaebaja seisukohaga, et vaidlusaluses kooskõlastuskirjas seatud tingi-

mus 3.4, isegi kui see oleks sõnastatud mitte hoonestusõiguse lepingu, vaid planeeringu tingimusena,

on ebaproportsionaalne ega võta tasakaalustatult arvesse erinevaid huvisid.

22. Kuigi tingimus on sobiv vastustaja eesmärgi – maavaravarule juurdepääsu tagamine –

saavutamiseks, paneb see kaebaja äärmiselt ebakindlasse olukorda. Kui planeeringus seatakse selline

tingimus, siis pole kaebajal võimalik prognoosida, millise ajavahemiku jooksul saab ta rajatavat

tuulikuparki kasutada, st puuduvad andmed tuulikupargi rajamise majandusliku tasuvuse hindamiseks

ja sellest lähtudes oma tegevuse kavandamiseks. Erinevalt tegutsemisest konkreetse teadaoleva

tähtajani (vrd tingimused 3.1 ja 3.2) ei ole kaebajal praegusel juhul võimalik ette näha, kas kohustus

tuulikud demonteerida tekib näiteks 5, 20 või 35 tegutsemisaasta järel. Selline olukord ei ole

kooskõlas õiguskindluse põhimõttega (PS § 10), mille kaitseala hõlmab isiku mõistliku ootuse, et

õiguskorras talle antud õigused ja pandud kohustused püsivad stabiilsena ega muutu rabavalt

ebasoodsas suunas (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-4-1-

24-11, p 50). Juhul kui riigil siiski tekib ootamatu vajadus fosforiidivaru kasutamiseks enne

teemaplaneeringuga seatud tähtaja lõppu, tuleb õiguspärase ootuse põhimõttest lähtuvalt konkreetseid

asjaolusid arvestades kaaluda, kas tekkinud vajadus on piisavalt oluline, et õigustada tuulikupargi

tegevuse lõpetamist enne tähtaja lõppu. Tingimusega 3.4 on sisuliselt püütud välistada õiguspärase

ootuse teke.

23. Keskkonnaministeeriumil, kelle valitsemisalas on loodusvarade kasutamise ja arvestamise

korraldamine (Vabariigi Valitsuse seaduse § 61 lg 1), on võrreldes kaebajaga tunduvalt paremad

andmed vaidlusaluse maavaravaru kaevandamise perspektiivi kohta. Ka sellest lähtudes on mõistlik,

et just Keskkonnaministeerium peab suutma prognoosida, millal võib tekkida reaalne võimalus ja

vajadus fosforiidi kaevandamiseks. Selle riski panemine kaebajale ei ole põhjendatud.

24. Vaidlusalusest kirjast ega kohtumenetluses esitatud seisukohtadest ei nähtu, et vastustaja on

piisavalt kaalunud erinevaid huvisid. Lisaks riigi huvile säilitada juurdepääs maavaravarule tuleb

arvestada nii kaebaja erahuvi kui ka võimalikke muid avalikke huvisid (nt kasu tuuleenergia

tootmisest, keskkonnasäästlikkus). Kolleegium märgib ka, et vastustaja seisukohtadest nähtuvalt ei

ole praegu tugevat avalikku huvi fosforiidi kaevandamise vastu, sest prognoosi kohaselt ei teki

kaevandamise vajadust lähima 35 aasta jooksul.

III

25. Eeltoodud põhjustel tuleb Alikonte OÜ kassatsioonkaebus rahuldada ning haldus- ja

ringkonnakohtu otsused tühistada. Kolleegium teeb uue otsuse, millega rahuldab Alikonte OÜ

kaebuse ja tuvastab Keskkonnaministeeriumi 21. mai 2009. a kirja õigusvastasuse osas, milles see

puudutab teemaplaneeringu veel kehtestamata osa.

26. HKMS v.r § 92 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Sama

sätestab kehtiva HKMS § 108 lg 1. Kuivõrd Alikonte OÜ kaebus rahuldatakse, jäävad menetluskulud

vastustaja kanda. Kaebaja menetluskulud koosnevad tasutud riigilõivust (250 krooni kaebuselt +

200 krooni määruskaebuselt + 15 eurot apellatsioonkaebuselt) ja kantud õigusabikuludest (esimese

astme kohtus ja määruskaebuse menetluses kokku 58 000 krooni (I kd, tl 140–146) ning

apellatsioonimenetluses 1104 eurot ja 74 senti (II kd, tl 68–72 ja 79–82)). Riigikohtule ei ole kaebaja

menetluskulude nimekirja ega kuludokumente esitanud. Seega on tasutud riigilõivu kokku 43 eurot ja

76 senti ning õigusabikulusid 4811 eurot ja 62 senti. Kolleegiumi hinnangul ei ole tegemist

põhjendamatute kuludega, mistõttu tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista kokku 4855 eurot ja

38 senti.

Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 alusel tagastada.

27. Kolleegium peab vajalikuks selgitada käesoleva otsuse tagajärgi. Nagu on leitud haldusasjas

nr 3-3-1-1-10 (määruse p 12), on tingimusliku kooskõlastuse puhul sisuliselt tegemist kooskõlastuse

andmisest keeldumisega, milles Keskkonnaministeerium on lisaks kirjeldanud ka alternatiivset

planeeringut, millele ta oleks nõus andma kooskõlastuse. Seega tulnuks ka tingimusliku koos-

kõlastuse õiguspärasuse korral saata tingimustele vastavalt muudetud planeering uuesti Keskkonna-

ministeeriumile kooskõlastamiseks. Kuigi käesoleva otsusega on tuvastatud tingimusliku

kooskõlastuse õigusvastasus, ei saa selle tagajärjel lugeda planeeringut kooskõlastatuks. Nagu kol-

leegium eespool selgitas, oleks tingimusteta kooskõlastuse andmine olnud samuti õigusvastane ning

mõned vaidlusaluses kirjas seatud tingimused võivad olla õiguspärased, kui need sõnastada ette-

panekutena planeeringu muutmiseks, mitte hoonestusõiguse lepingute säteteks. Kuna PlanS § 17 lg 2

p-st 3 ja MaaPS §-st 62 tulenevalt vajab planeering Keskkonnaministeeriumi kooskõlastust, tuleb

see saata uuesti Keskkonnaministeeriumile kooskõlastamiseks.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld