3-3-1-51-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-51-13

Otsuse kuupäev

22. aprill 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Peeter Jerofejev, Henn Jõks,

Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek

Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik,

Ivo Pilving, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Victor Kalyachkini kaebus Eesti Töötukassa 30. märtsi

2012. a ettekirjutuse nr 6-7.2/4 ja 3. mai 2012. a vaideotsuse

nr 73 tühistamise nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Menetluse alus Riigikohtus

Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2013. a otsus haldusasjas

nr 3-12-1093

Eesti Töötukassa kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tööturuteenuste ja -toetuste seaduse § 41 lg 1

osas, milles see ei näe Eesti Töötukassale ette tööturutoetuse või -teenuse saamist mõjutavatest

asjaoludest teatamata jätmise korral tagasinõude esitamisel kaalutlusõigust.

2. Jätta Eesti Töötukassa kassatsioonkaebus rahuldamata.

3. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 6. mai 2013. a otsuse haldusasjas nr 3-12-1093 resolutsioon

muutmata, muutes ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse

põhjendustele.

4. Arvata Eesti Töötukassa kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Eesti Töötukassa (töötukassa) võttis Victor Kalyachkini 21. oktoobril 2010 töötuna arvele.

2. Töötukassa saatis V. Kalyachkini 14. novembrist 2011 kuni 27. detsembrini 2011 Gelmett Consult

OÜ-s toimunud koolitusele. Töötukassa maksis talle 14. novembrist kuni 30. novembrini 2011

tööturutoetust 57 eurot 72 senti, mis koosnes sõidutoetusest (7 eurot 80 senti) ja stipendiumist (49

eurot 92 senti). Koolituse korraldamise eest maksis töötukassa Gelmett Consult OÜ-le 1209 eurot 60

senti.

3. V. Kalyachkin töötas 9.–15. oktoobrini 2011 töövõtulepingu alusel puhkusel viibiva töötaja

asendajana ja talle maksti tunnitasu 1 euro 73 senti.

4. Töötukassa lõpetas 13. detsembri 2011. a otsusega nr TA11-0185299 V. Kalyachkini töötuna

arveloleku tagasiulatuvalt 8. oktoobrist 2011. Otsus tehti tööturuteenuste ja -toetuste seaduse (TTTS)

§ 7 lg 1 p 3 ja § 6 lg 5 p 3 alusel põhjusel, et töötuskindlustuse andmekogu järgi sai V. Kalyachkin

9. oktoobrist 2011 töötuskindlustusmaksega maksustatud tasu.

5. Töötukassa esitas 9. jaanuaril 2012 V. Kalyachkinile TTTS § 41 lg 1 alusel nõude maksta tagasi

1267 eurot 32 senti (sõidutoetus, stipendium ja tasu koolitusteenuse eest) hiljemalt 8. veebruaril 2012

või 30 päeva jooksul nõude kättesaamisest. Nõue esitati põhjusel, et V. Kalyachkini töötuna arvelolek

lõpetati tagasiulatuvalt 8. oktoobrist 2011 ning ta sai tööturuteenust ning -toetust ajal, mil tal polnud

selleks õigust.

6. V. Kalyachkin ei täitnud nõuet töötukassa määratud tähtaja jooksul. Töötukassa kohustas teda

30. märtsi 2012. a ettekirjutusega nr 6-7.2/4 TTTS § 41 lg-tele 1 ja 2 tuginedes tasuma nõutava

summa hiljemalt 14. mail 2012. Ettekirjutuse kohaselt nõutakse TTTS § 41 lg 1 alusel tööturuteenuse

saaja teadliku valeandmete esitamise või tööturutoetuse või -teenuse saamist mõjutavatest asjaoludest

teatamata jätmise korral tööturutoetuseks alusetult makstud või tööturuteenuste osutamiseks kulunud

summad tagasi.

7. Töötukassa jättis 3. mai 2012. a vaideotsusega nr 73 rahuldamata V. Kalyachkini vaide ette-

kirjutuse peale. Vaideotsuse kohaselt ei täitnud vaide esitaja kohustust viivitamatult teatada töötu-

kassale asjaoludest, mis toovad kaasa töötuna arveloleku lõpetamise või tööturuteenuste ja -toetuste

saamise õiguse lõppemise. Nii tööturuteenuste ja -toetuste seaduse kui ka sotsiaalministri

10. detsembri 2007. a käskkirjaga nr 225 kinnitatud programmi "Kvalifitseeritud tööjõu pakkumise

suurendamine 2007–2013" p 4.2 järgi on tööturuteenuste ja -toetuste saamise eelduseks töötuna

arvelolek. TTTS § 41 lg-s 1 on sätestatud imperatiivne kohustus sellises olukorras alusetult makstud

või kulutatud summad tagasi nõuda ning töötukassal pole võimalik summat vähendada ega jätta seda

tagasi nõudmata põhjusel, et isik koolitusel osalemise ajal enam ei töötanud.

8. V. Kalyachkin esitas halduskohtule kaebuse ettekirjutuse ja vaideotsuse tühistamiseks. Kaebaja

väitel oli TTTS § 41 lg-te 1 ja 2 kohaldamine põhjendamatu, kuna koolitusel osalemise ajal ta enam

ei töötanud. Kaebaja töötuna arvelolekut tagasiulatuvalt lõpetades teadis vastustaja, et kaebaja töötas

9.–15. oktoobril 2011 vaid lühikest aega.

9. Tallinna Halduskohus jättis 26. septembri 2012. a otsusega kaebuse rahuldamata ja menetluskulud

poolte endi kanda. Kohus leidis, et vaide rahuldamata jätmine oli õiguspärane ning kohus ei korda

halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg-le 2 tuginedes vaideotsuse põhjendusi. Ekslik on

kaebaja seisukoht, et koolitusel osalemise ajal oli ta töötuna arvel ning tema koolitusel osalemine

toimus kooskõlas TTTS § 13 lg-ga 1. Töötukassa oli kaebaja töötuna arveloleku tagasiulatuvalt

8. oktoobrist 2011 lõpetanud ning töötu staatus ja töötuna arvelolek ei taastunud töötamise lõpetamise

järel automaatselt. Kuna kaebaja ei teatanud töötukassale tööturuteenuse ja -toetuste saamist

mõjutavatest asjaoludest, oli alus TTTS § 41 lg 1 kohaldamiseks. Kuna kaebaja ei ole töötukassa

nõutud summasid tagasi maksnud, oli ettekirjutuse tegemine koos sundtäitmise hoiatusega kooskõlas

TTTS § 41 lg-ga 2.

10. Apellatsioonkaebuses taotles kaebaja halduskohtu otsuse tühistamist ja uue otsuse tegemist,

millega tema kaebus rahuldataks.

11. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 6. mai 2013. a otsusega apellatsioonkaebuse, tühistas

halduskohtu otsuse ja rahuldas kaebuse, tühistades vaidlustatud ettekirjutuse ja vaideotsuse.

Ringkonnakohus esitas järgmised põhjendused:

1) TTTS § 41 lg-test 1 ja 2 tulenevalt peab tööturutoetuste ja tööturuteenuste osutamiseks kulunud

summade tagasinõudmiseks olema tegemist alusetult makstud või kulutatud summadega. Nii

programmist kui ka tööturuteenuste ja -toetuste seadusest tulenevalt on isikul õigus tööturukoolitusele

ja sellel osalemisega seoses stipendiumile ja sõidutoetusele, kui ta on tööturuteenuste ja ‑toetuste

saamise ajal töötuna arvele võetud;

2) TTTS § 41 lg 1 alusel ei teki makstud või kulutatud summade tagasinõudmise õigus automaatselt.

Töötukassa on jätnud arvesse võtmata olulised asjaolud – koolitusteenuse ja toetuse saamise ajaks oli

töötamine lõppenud ning koolitusel osalemise ja toetuse saamise ajal ei olnud kaebajal takistust

töötuna arvelolekuks. Asjas ei ole välja toodud muid asjaolusid, mis oleksid takistanud kaebaja

töötuna arvelevõtmist ajal, mil ta saadeti tööturukoolitusele ja seal osales;

3) kui kaebaja oleks täitnud TTTS § 5 lg-s 1 sätestatud teavitamiskohustust enne tööle asumist või

hiljemalt viimasel kohtumisel töötukassa ametnikuga (17. oktoobril 2011), oleks talle selgitatud

TTTS § 1 lg-st 3 ja §-st 11 ning haldusmenetluse seaduse (HMS) § 36 lg 1 p-st 3 tulenevalt uuesti

töötuna arvelevõtmise vajadust ja võimalust. Seega ei mõjutanud teavitamiskohustuse täitmata

jätmine ringkonnakohtu arvates lõppkokkuvõttes koolituse ja toetuse saamist;

4) vastustaja on vaidlustatud ettekirjutuse tegemisel ebaõigesti kohaldanud TTTS § 41. Samal

põhjusel on õigusvastane ka vaidlustatud vaideotsus, mille tühistamist on kaebajal õigus nõuda HMS

§ 87 lg 2 p 1 alusel.

12. Töötukassa esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsus ja jõusse jätta

halduskohtu otsus. Kassaator leiab, et ringkonnakohtu seisukoht TTTS § 41 tõlgendamisel on

vastuolus seadusandja tahtega ja Riigikohtu seisukohtadega haldusasjades nr 3-3-1-92-10 ja nr 3-3-1-

16-13. TTTS § 6 lg 5 p 3 koostoimes § 7 lg 1 p-ga 3 on selged ja üheselt mõistetavad normid, mille

keeleline tõlgendamine ei anna töötukassale töötuna arveloleku lõpetamisel kaalumisruumi. Tööle

asumisega on nende sätete kohaldamise eeldused täidetud ja töötukassal puudub võimalus arvestada

konkreetse teenistussuhte iseloomu või kestust, samuti asjaolu, kas teenistuse eest saadav tasu on

püsiv või ühekordne. TTTS § 41 lg 1 on imperatiivne säte, millest tulenevalt on töötukassal kohustus

tööturutoetuse või -teenuse saamist mõjutavatest asjaoludest teatamata jätmise korral nõuda tagasi

alusetult makstud summad ning seejuures puudub diskretsiooniruum. Kuigi lahendis haldusasjas nr 3-

3-1-16-13 on Riigikohus pidanud võimalikuks arvestada isiku tahtluse puudumist valeandmete

esitamisel, pole praeguse vaidluse tinginud olukord sellega sarnane. Isikul ei saanud tekkida ka

kaitstavat usaldust, kui ta ise oli jätnud teatamiskohustuse täitmata.

RIIGIKOHTU HALDUSKOLLEEGIUMI MÄÄRUS

13. Riigikohtu halduskolleegium leidis 28. novembri 2013. a määruses, et kuna kohtuasja

lahendamine eeldab põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse alusel läbivaadatava

küsimuse lahendamist, tuleb asi anda HKMS § 228 lg 1 p 3 alusel läbivaatamiseks Riigikohtu

üldkogule. Kolleegium väljendas kahtlust, et kaalumist mittevõimaldav TTTS § 41 lg 1 võib rikkuda

põhiseaduse (PS) §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigust ja §-s 32 sätestatud igaühe omandi

puutumatust, riivates omandiõigust ebaproportsionaalses ulatuses.

14. Kolleegium asus seisukohale, et TTTS § 41 lg-s 1 enne sõnu "valeandmete esitamist" paiknev

tahtluse tähistamiseks kasutatud sõna "teadlikult" ei ole laiendatav lauseosale, milles kõneldakse

"tööturutoetuse või -teenuse saamist mõjutavatest asjaoludest teatamata jätmisest". Andmete

teatamata jätmine saab isikule etteheidetav olla vaid kahe tingimuse üheaegsel esinemisel: kui isik on

teadlik või peab olema teadlik andmete esitamise kohustusest ja selle rikkumisest, ning ta teab

vajalikke andmeid, kuid jätab need esitamata. Sellise tõlgenduse juures ei jäta TTTS § 41 lg 1

töötukassale andmete teatamata jätmise korral kaalumisvõimalust tagasinõudmise otsustamisel ega

võimalda arvestada asjaolusid, mis välistaksid summade sissenõudmise või piiraksid sissenõutud

summade suurust ning võimaldaksid väljamõistmist õiglases ja põhjendatud ulatuses. Alusetult

makstud või kulutatud summade tagasinõudmine TTTS § 41 lg 1 alusel sarnaneb olemuselt

eraõigusliku alusetu rikastumise nõudega, kuid tegemist on avalik-õigusliku eriregulatsiooniga, mis

välistab HMS § 69 lg 1 ja riigivastutuse seaduse (RVastS) § 22 lg 3 kohaldamise. Seega välistatakse

alusetu rikastumise kohta eraõiguses sätestatud aluste ja korra kasutamine ning eraõigusele omane

kaalumisvõimalus. Isikud, kellele kohaldatakse TTTS § 41 lg-t 1, satuvad ilma mõistlike

põhjendusteta halvemasse olukorda võrreldes isikutega, kellele kohaldatakse alusetult saadu tagasi-

nõudmisel eraõiguse sätteid. Kolleegium märkis ka, et tööturuteenuseid ja -toetusi võimaldades

täidab riik PS § 28 lg-ga 2 ja § 29 lg-ga 3 talle pandud kohustusi ning tööturuteenuse osutamisel ei

„rikastu" mitte ainult teenuse saaja, vaid kasu saab tööturg üldisemalt ja ühiskond tervikuna.

Nõustudes ringkonnakohtuga küll lõppjäreldustes, ei pidanud kolleegium asjakohaseks ringkonna-

kohtu põhjendusi TTTS § 41 lg 1 tõlgendamisel.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

15. Riigikogu on seisukohal, et TTTS § 41 lg 1 ei ole kooskõlas PS § 12 lg-ga 1 ega § 32 lg-ga 1

osas, milles ei võimalda haldusorganil kaaluda tööturuteenuste osutamiseks kulunud või tööturu-

toetuseks alusetult makstud summade tagasinõudmise otsustamisel asjaolusid, mis võivad tingida

vastava summa vähendamise või osalise tagasinõudmise.

16. TTTS § 41 lg-t 1 tuleb tõlgendada selliselt, et tööturukoolituse ja -toetuse saamise õigus on isikul,

kes on töötuna arvele võetud, ja kaalutlusõigust alusetult saadu tagastamise ulatuse üle ei ole.

17. Võrdsuspõhiõiguse küsimus tuleneb sellest, et TTTS § 41 lg 1 näeb ette eriregulatsiooni

HMS § 69 lg 1 ja RVastS § 22 lg 3 suhtes, mis viitavad eraõiguse sätetele, mille kohaselt ei või

alusetult rikastunud isik sattuda varaliselt raskemasse olukorda, kui ta oleks olnud ilma alusetut

rikastumist kaasa toonud sündmuseta. Isikuid, kelle suhtes kohaldatakse TTTS § 41 lg-t 1,

koheldakse halvemini kui neid isikuid, kelle suhtes kohaldatakse HMS § 69 lg-t 1 või RVastS § 22 lg-

t 3.

18. Kaalutlusõiguse välistamise eesmärk võib olla tõhus ja riigi ressursse säästvam menetlus.

Menetlusökonoomia on põhiseaduslik õigusväärtus. Riive on sobiv, kuna võib suurendada

otsustuskiirust ja vähendada kaalutlusvigadest tingitud vaiete hulka. Sellega on ilmselt võimalik

kokku hoida menetlustele kuluvat aega ja raha. Abinõu on ka vajalik, kuna menetlusaja ja raha

kokkuhoid võib olla oluline ja sellega ei koormata täiendavalt menetlusaluseid isikuid.

19. Riive võib olla aga omandiõiguse suhtes üsna intensiivne, kuna tööturuteenuste osutamist või

tööturutoetuse maksmist mõjutavast asjaolust teatamata jätmine võib automaatselt kaasa tuua

suurema rahalise nõude kui HMS § 69 lg 1 või RVastS § 22 lg 3 kohaldamine. Seetõttu ei pruugi

meede olla mõõdukas.

20. Kaalutlusõiguse puudumine võib riivata ka isiku õigust õiglasele menetlusele. Kui norm ei

võimalda otsuse tegijal arvestada olukorra eripära, ei pruugi olla omandipõhiõigusesse sekkumise

ulatus põhiseaduspärane. PS § 11 sätestab proportsionaalsuse põhimõtte ja see seostub kaalutlus-

õigusega. Täitevvõim saab tagada proportsionaalsuse kaalutlusõigusega, kui hinnatakse isiku huvide

ja avaliku huvi tasakaalu.

21. Seadusandja saab määratleda piirid, mis ulatuses PS § 28 lg-s 2 ja § 29 lg-s 3 sätestatud abi

andmise kohustusi täita. Kaalutlusõigus võib aidata tagada ka sotsiaalset õiglust, vähendades riski, et

eelduslikult raskes majanduslikus olukorras isikud satuvad teavitamiskohustuse täitmata jätmise tõttu

automaatselt veelgi raskemasse olukorda.

V. Kalyachkin

22. V. Kalyachkin leiab, et töötukassa nõuete rahuldamine on vastuolus PS § 28 lg-ga 2 ja § 29 lg-

ga 3.

23. V. Kalyachkin töötas 9.–15. oktoobrini 2011 ja selle aja puhul on tema suhtes põhjendatud TTTS

§ 7 lg 1 p 3 kohaldamine. Kursustel osalemise ajal, 14.–30. novembrini 2011 ta enam ei töötanud ega

olnud ka töötukassast töötuna arvelt maha võetud. Kui töötukassa tuvastas 12. detsembril 2011 fakti,

et V. Kalyachkin oli ajutiselt töötanud, oli töötukassale ka teada, et kursuse toimumise ajal isik enam

ei töötanud. Kuna isik oli kursuse ajal töötukassas arvel ja vastas koolituses osalejatele esitatavatele

nõuetele, oli osalemine kursustel seaduslik, samuti töötukassa tehtud maksed ja kulutused.

24. Kaheldav on kursuste eest makstud summa suurus. Kursused ei olnud üksnes V. Kalyachkinile

korraldatud ja põhjendamatu on nõuda kahju hüvitamist, millega ta ei ole seotud. Töötukassa ei ole

tõendanud, et see summa maksti V. Kalyachkini eest. Summa suuruse arvutamisel tuleks kohaldada

võlaõigusseaduse (VÕS) § 1033 lg-t 1 ja tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 230 lg-t 1.

Eesti Töötukassa

25. Eesti Töötukassa hinnangul on TTTS § 41 lg 1 põhiseadusega kooskõlas.

26. Varem nägi TTTS § 41 ette, et alusetult makstud ja kulunud summad sai nõuda tagasi RVastS § 22

lg 3 alusel. Normi muutmisel märgiti seletuskirjas, et riigivastutuse seaduse kohaldamisel peaks

tööturuamet esitama hagi või maksekäsu kiirmenetluse avalduse tsiviilkohtusse. See ei võimaldanud

tagasinõudeid efektiivselt menetleda ega sisse nõuda. Kehtiv regulatsioon on muutnud summade

tagasinõudmise oluliselt lihtsamaks ja operatiivsemaks.

27. TTTS §-s 41 kaalutlusõiguse sätestamine ei oleks mõistlik. See võimaldaks kohustusi rikkuvatel

isikutel välja mõelda põhjendusi, õigustamaks teavitamata jätmist ja teavitamist ei peetakski enam

oluliseks. Isikud võiksid väita, et teavitamata jätmine on väheoluline minetus ning tagasinõudeks pole

alust, kuna isiku majanduslik olukord on kehv ja tulu oli väike. Kui töötukassa teavitab isikut töötuna

arvelevõtmisel ja igakordsel vastuvõtul vajadusest teatada tööle asumisest, siis ei ole vajalik kaaluda

teatamata jätmise asjaolusid. Üksikjuhtumite asjaolud on sedavõrd erinevad, et kõikide tarbeks

kaalumiskriteeriumide väljatöötamine ei oleks otstarbekas ega annaks soovitud mõju.

28. Praeguse asjaga sarnaseid situatsioone peaks tulevikus vältima töötamise register, mis tagaks

töötukassa kohese teavitamise töötuna arvelolevate isikute tööle asumisest.

Õiguskantsler

29. Õiguskantsleri hinnangul on TTTS § 41 lg 1 põhiseaduspärane.

30. TTTS § 41 lg 1 on asjassepuutuv. Tegemist on erinormiga RVastS § 22 lg 3 suhtes ja lähtuvalt lex

specialis derogat legi generali põhimõttest, on erinormi põhiseaduspärasus käesoleval juhul määrav.

Töötukassa oli TTTS § 7 lg 1 p 3 õiguspäraselt rakendades lõpetanud isiku töötuna arveloleku

tagantjärele. Isiku suhtes ei kohaldu TTTS § 13 lg-s 11 sätestatud erand, kuna see erand käib

õiguspäraselt töötuna arvel olnud isikute kohta, kuid V. Kalyachkini töötuna arvelolek ei saanud

jätkuda pärast tööle asumist 9. oktoobril 2011. Kuna isikule maksti toetust ja tema koolituse eest

alusetult, puudub töötukassal lähtuvalt TTTS § 41 lg-st 1 kaalutlusõigus summade tagasinõudmise

osas.

31. PS § 32 sätestab omandipõhiõiguse. Tulenevalt PS §-st 11 peab omandikitsendus olema

põhiseadusega kooskõlas, sh legitiimse eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.

32. TTTS § 41 lg 1 eesmärk on tagada, et töötukassa kasutaks avalikku raha eesmärgipäraselt, st

tööturutoetusi ja -teenuseid saaksid selleks õigustatud inimesed. Sättes ette nähtud tagajärg on seatud

sõltuvusse TTTS § 5 lg-st 1 tuleneva teavituskohustuse täitmisest, et motiveerida inimesi

tööturutoetuste ja -teenuste võimaldamist mõjutavatest asjaoludest teatama. See aitab vältida

teadmatusest avaliku raha kulutamist inimeste peale, kes ei peaks toetusi-teenuseid saama. Samuti

aitab säte vältida massilisi tagasinõudeid. Selline eesmärk on legitiimne.

33. Töötukassa kohustus tagasi nõuda alusetult makstud summad seab selge reegli ja rikkumise

tagajärg on isikule üheselt arusaadav. Alusetult tehtud kulutuste tagasinõudmise protsess on maksete

õigeaegse lõpetamisega võrreldes aja- ja tööjõukulukas. Lihtsam administreerimine säästab raha.

Üheselt reguleeritud alusetult makstu tagasinõude õigust sisaldav norm on sobiv ja vajalik meede,

sest nii on võimalik tõhusalt mõjutada inimest oma kohustusi täitma.

34. TTTS § 41 lg 1 mõõdukuse hindamisel tuleb analüüsida, kas TTTS § 5 lg-st 1 tulenev teavitamise

kohustus on isikule ebamõistlikult koormav. Alusetult tehtud kulutuste väljanõudmine ei ole isikule

ebamõistlikult koormav, kui isik sai oma käitumisega tagasinõude aluseks olevaid asjaolusid

mõjutada ja kulutuste tegemine oli alusetu isikust sõltuvatel põhjustel. Määrav on, kas isikule saab

tööturuteenuste ja -toetuste saamist mõjutavatest asjaoludest mitteteatamist ette heita.

35. RVastS § 7 lg 4 järgi kohaldatakse avalik-õiguslikus suhtes tekitatud kahju hüvitamisele eraõiguse

sätteid. VÕS § 104 lg-te 1 ja 2 järgi vastutab isik oma kohustuste rikkumise eest üksnes süü

olemasolu korral; süü liigid on hooletus, raske hooletus ja tahtlus. TTTS § 41 lg 1 eesmärgist

tulenevalt saab isikule ette heita üksnes süülist tegevusetust. Süü tuvastamine eeldab haldusmenetluse

uurimispõhimõtte rakendamist. Kuna töötuna arvelevõtmisel tutvustab töötukassa isikule tema õigusi

ja kohustusi, info on kirjas ka kodulehel, siis on tõenäoliselt väga vähe olukordi, kus isik eksib reegli

vastu teadmatusest ja sellist teadmatust ei saa talle objektiivselt ette heita.

36. Eeltoodud TTTS § 41 lg 1 on põhiseaduskonformne. Seadust ei või põhiseaduse vastaseks

tunnistada, kui seda saab tõlgendada põhiseaduskonformselt.

Justiitsminister

37. Justiitsminister leiab, et TTTS § 41 lg 1 kaalumist mittevõimaldav regulatsioon võib rikkuda

PS § 12 ja 32. Normi tuleb vaadelda koosmõjus eesmärgiga vähendada tagastusnõuete menetlemise

halduskoormust.

38. TTTS § 41 lg 1 on asjassepuutuv norm, kuna see on tagasinõude aluseks.

39. Tegemist on võrdsuspõhiõiguse riivega, kuna isikud, kelle suhtes kohaldatakse TTTS § 41 lg-t 1,

on halvemas olukorras kui isikud, kelle suhtes kohaldatakse HMS § 69 lg-t 1 või RVastS § 22 lg-t 3.

Seejuures on kaebajaga võrreldavas olukorras sotsiaalõiguse tagastusnõuete adressaadid, kelle puhul

nõude esitamine on sõltuvuses teavituskohustuse (mitte)täitmisest. Võrreldavat gruppi tuleb piirata,

sest sotsiaalõiguse lähtekohaks on sotsiaalriigi printsiip, mis kohustab riiki tagama sotsiaalset õiglust

ja osutama vajadusel abi ning samas kohustab kodanikku võimalusel kaasa aitama oma abivajadust

kõrvaldada. Kaasaaitamiskohustuse üheks osaks on teavituskohustus, mille täitmise eelduseks on

haldusorgani selgitamiskohustus.

40. Sotsiaalõiguse tagastusnõuetele on loodud avalik-õiguslikud eriregulatsioonid ja haldusmenetluse

seaduse ega riigivastutuse seaduse kaudu eraõiguse sätted ei kohaldu. Samas ei ole sotsiaalõiguse

sätestamisel oldud järjekindel – töötuskindlustuse seaduse ja ohvriabiseaduse järgi piisab

tagastusnõude tekkimiseks alusetu rikastumise faktist. Valdavalt sõltub tagastusnõude tekkimine

siiski teise poole rikkumisest – lisaks tööturuteenuste ja -toetuste seadusele ka puuetega inimeste

sotsiaaltoetuste seaduse, riiklike peretoetuste seaduse ja sotsiaalhoolekande seaduse (SHS) järgi.

Erisusi esineb ka teavituskohustuse rikkumise puhul – puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seadus näeb

tagastusnõude alusena ette isiku teadvalt valeandmete esitamise, samas on asjaoludest mitteteatamine

lisaks tööturuteenuste ja -toetuste seadusele etteheidetav ka sotsiaalhoolekande seaduse ja riiklike

peretoetuste seaduse järgi. Kohati on reguleeritud ka alusetult makstud hüvitise tagastamise aega

(mõistlik aeg) ja tagastamise korda (osade kaupa, graafikujärgselt), mõnel juhul on

teavituskohustustes sätestatud ka tähtaeg andmete edastamiseks (10 või 15 päeva jooksul).

41. Praeguses asjas on olulisim see, et ka sotsiaalvaldkonnas on haldusorganil tagastusnõude

esitamisel kaalutlusõigus. SHS § 30 lg 7 sätestab, et haldusorgan võib teha isikule ettekirjutuse, ning

sama paragrahvi lg 8, et ettekirjutuse täitmata jätmise korral võib valla- või linnavalitsus anda

ettekirjutuse sundtäitmisele. Seejuures on sarnaselt TTTS § 41 lg-le 1 etteheidetav teavituskohustuse

täitmata jätmine, tagastusnõude täitmiseks saab teha ettekirjutuse, mis on sundtäidetav. Erinevalt

tööturuteenuste ja -toetuste seadusele näeb sotsiaalhoolekande seadus ette haldusorgani kaalutlus-

ruumi.

42. Eelkirjeldatud erineva kohtlemise tõttu seatakse TTTS § 41 lg 1 ja SHS § 30 lg-te 6–7

adressaadid omandiõiguse riive intensiivsuse aspektist ebavõrdsesse olukorda.

43. TTTS § 41 lg 1 on formaalselt põhiseaduspärane, sh piisavalt mõistetav.

44. Omandiõiguse riive legitiimne eesmärk on riigi raha efektiivne ja otstarbekas kasutamine, samuti

raha väärkasutamise ja kuritarvituste vältimine hoitava mõju kaudu.

45. Erineva kohtlemise legitiimne eesmärk on seotud sotsiaaltoetuste ja -teenuste eesmärgiga.

Tööturuteenuste ja -toetuste seadusega täidetakse PS § 29 lg-ga 3 sätestatud ülesannet abistada

tööotsijaid töö leidmisel ja püütakse tagada tööhõive ja vältida pikaajalist töötust ja tööturult tõrjutust

tööturuteenuste osutamise ja tööturutoetuste maksmise kaudu. Sotsiaalhoolekande seadus tugineb

erinevatele põhiõigustele ja põhiseadusest tulenevatele väärtustele, sh PS § 28 lg-s 2 sätestatud

õigusele saada riigi abi vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral. Sotsiaalhoolekande

seadusega püütakse ennetada toimetulekuraskusi, kõrvaldada või kergendada abi osutamist ja aidata

kaasa sotsiaalsete erivajadustega isiku sotsiaalsele turvalisusele, arengule ja ühiskonnas

kohanemisele. Meetmed ei ole seaduses sätestatud ammendavalt, kohaliku omavalitsuse üksus võib

näha ette täiendavaid toetusi.

46. Tööturuteenuste ja -toetuste seaduse algne redaktsioon nägi ette tagastusnõudele RVastS

kohaldamise. Muutmisel tugineti peamiselt regulatsiooni ratsionaalsusele, viidates tagastusnõuete

menetlusprobleemidele. Kehtivat menetluskorda, kus on võimalik teha ettekirjutus ja see sundtäita,

tuleb pidada mõistlikuks. Eelnõu seletuskirjast ega stenogrammist ei nähtu, et imperatiivse tagastus-

nõude sätestamisel oleks hinnatud isiku õiguste kaitse vähenemise aspekti. Sotsiaalhoolekande

seaduse 1995. aasta algtekst tagastusnõuet ei sisaldanud, kaalutlusõigust võimaldav tagastusnõue

sätestati 2002. aastal.

47. Õigusloomelisele valdkonnasisesele erisusele, mille järgi teavituskohustust rikkunud abi vajavate

isikute õiguslik positsioon erineb tagastusnõudel selle võrra, et ühel juhul on haldusorganil

kaalutlusõigus ja teisel mitte, ei ole piisavat põhjendust. Mõlemal juhul täidetakse põhiseadusest

tulenevat abi andmise kohustust (õigus riigi abile puuduse korral ja õigus riigi abile töö leidmisel).

See, et pädev haldusorgan on erinev, ei ole argument.

48. Omandiõiguse riive puhul ei võimalda kaalumisõiguse puudumine haldusorganil tagastusnõude

esitamisel arvestada piisaval määral üksikjuhtumi asjaoludega, mistõttu ei pruugi olla võimalik jõuda

proportsionaalse tulemuseni ega aidata kaasa sotsiaalpoliitiliste eesmärkide täitmisele (tööealise

elanikkonna võimalikult kõrge tööhõive ja pikaajalise töötuse ja tööturult tõrjutuse ennetamine).

Praeguses asjas tekib kaalumisõiguse puudumise tõttu oht, et isik võib olla sunnitud omandist

loobuma ülemäärases ulatuses. Tagasinõude peamise osa moodustab tööturukoolituse maksumus.

Koolituse loodetava positiivse mõju asemel võib isiku abivajadus tagasinõude tõttu tulevikus hoopis

suureneda, mis ei oleks riigi sotsiaalpoliitiliste eesmärkidega kooskõlas.

Sotsiaalminister

49. Sotsiaalminister leiab, et TTTS § 41 lg 1 on põhiseadusega kooskõlas.

50. Tööturukoolituse ja -toetuse saamise eelduseks on töötuna arvelolek. Praeguses asjas ei ole ka

TTTS § 13 lg-s 11 sätestatud erandit, sest isiku töötuna arvelolek lõppes enne tema suunamist

tööturukoolitusele. Pärast töötuna arveloleku lõpetamist ja seejärel pärast töötamise lõpetamist ei

taastu töötuna arvelolek automaatselt, vaid selleks tuleb korraldada uus haldusmenetlus, mis algab

TTTS § 6 lg-te 1 ja 4 järgi isiku avaldusega.

51. Isegi kui isik oleks kohe pärast töötamise lõppemist uuesti töötuna arvelevõtmiseks avalduse

esitanud, ei pruukinuks ta tööturukoolitust samal viisil saada. TTTS § 10 lg-test 2–4 tulenevalt

koostatakse isikule tööotsimiskava töötukassa ja isiku koostöös 30 päeva jooksul töötuna arvele-

võtmisest. Seega oleks uuesti töötuna arvelevõtmisel võidud teisiti otsustada, milliseid tööturu-

teenuseid isik vajab.

52. TTTS § 41 lg 1 rakendamisel ei ole töötukassal kaalutlusõigust. Alusetult saadu tuleb täies mahus

tagastada ja see erineb HMS § 69 lg-s 1 ja RVastS § 22 lg-s 3 sätestatud üldregulatsioonist. Kuni

2008. aastani nägi TTTS § 41 ette viite RVastS § 22 lg-le 3. Regulatsiooni muudeti, kuna

riigivastutuse seadus ei olnud tagasinõude alusena ratsionaalne – regulatsioon peab olema

adressaatidele selge, lisaks on oluline tagasinõudemenetluse efektiivsus ja lihtsus nii adressaadi,

tagasinõuet otsustava haldusorgani kui ka halduse jaoks laiemalt.

53. TTTS § 41 lg 1 erisus ei ole avalikus õiguses erandlik – sarnane tagasinõuete korraldus on

vanemahüvitise seaduses, riikliku pensionikindlustuse seaduses, peretoetuste seaduses, ohvriabi

seaduses, puuetega inimeste sotsiaaltoetuste seaduses, töötuskindlustuse seaduses. Samas ei ole tegu

absoluutse reegliga sotsiaalvaldkonnas, teisiti on see nt ravikindlustuse seaduses. Just sotsiaalvald-

konnas on vajalik menetluste selgus, lihtsus ja efektiivsus. Seda isikut soodustavate menetluste

rohkuse tõttu, samuti on oluline, et tagasinõude aluseks olevad asjaolud on tagasinõude adressaat ise

oma õigusvastase käitumisega põhjustanud.

54. Regulatsioonil on ka rikkumiste ennetamise eesmärk. Kaalutlus, justkui tuleks tagasinõude

esitamise otsustamisel hinnata ühiskonna rikastumist võrdluses koolitusest saadud kasuga

konkreetsele isikule, võiks viia olukorrani, kus tagasinõudeid enam faktiliselt ei esitataks.

VAIDLUSALUNE SÄTE

55. Tööturuteenuste ja -toetuste seaduse (RT I, 22.12.2013, 70; 22.12.2013, 4) § 41 "Alusetult saadu

tagasinõudmine" lg 1:

"Eesti Töötukassa nõuab käesolevas seaduses ja selle alusel kehtestatud tööhõiveprogrammis

sätestatud tööturutoetuse või käesoleva seaduse § 9 lõike 1 punktides 3, 5 ja 7–14 ning käesoleva

seaduse alusel kehtestatud tööhõiveprogrammis nimetatud tööturuteenuse saaja poolt teadliku vale-

andmete esitamise või tööturutoetuse või -teenuse saamist mõjutavatest asjaoludest teatamata jätmise

korral või käesoleva seaduse § 18 lõikes 7, § 19 lõikes 8 ning § 20 lõikes 5 nimetatud juhtudel

tööturutoetuseks alusetult makstud või tööturuteenuste osutamiseks kulunud summad tagasi."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

56. Töötukassa esitas 9. jaanuaril 2012 V. Kalyachkinile TTTS § 41 lg 1 alusel nõude maksta tagasi

1267 eurot 32 senti (sõidutoetus, stipendium ja tasu koolitusteenuse eest). Nõue esitati põhjusel, et

V. Kalyachkini töötuna arvelolek lõpetati tagasiulatuvalt 8. oktoobrist 2011 ning ta suunati

koolitusele ja ta sai tööturuteenust ning -toetust ajal, mil tal polnud selleks õigust. Asjas ei vaielda

selle üle, et kaebaja teenis ajutiselt, 9.–15. oktoobrini 2011, töövõtulepingu alusel töötuskindlustus-

maksega maksustatavat tulu ning see asjaolu tingis tema töötuna arveloleku lõpetamise 8. oktoobrist

2011, st 9. oktoobril 2011 ei olnud kaebaja enam töötu staatuses. Samuti ei vaielda selle üle, et

tööturukoolitusele suunamise ning koolitusel osalemise ja stipendiumi ning sõidutoetuse maksmise

ajaks oli töötamine lõppenud.

57. Asjas on välja selgitatud, et täidetud on TTTS § 41 lg 1 kohaldamise eeldused. Kaebaja töötuna

arvelolek oli koolitusel osalemise ajaks tagasiulatuvalt lõpetatud. Kaebaja ei täitnud TTTS § 5 lg-s 1

sätestatud kohustust teatada viivitamatult töötukassale asjaoludest, mis toovad kaasa töötuna

arveloleku lõpetamise või tööturuteenuste ja -toetuste saamise õiguse lõppemise.

58. Vaieldakse selle üle, kas eelnimetatud lühiajalisest töötamisest töötukassa teavitamata jätmine

saab olla aluseks tööturukoolituse maksumuse, stipendiumi ja sõidutoetuse tagasinõudmiseks

TTTS § 41 lg 1 alusel.

59. Riigikohtu halduskolleegium asus seisukohale, et TTTS § 41 lg 1, mida kaebaja suhtes kohaldati,

ei võimalda kaalutlusõigust ja võib seetõttu olla vastuolus PS §-dega 12 ja 32, rikkudes

võrdsuspõhiõigust ja igaühe omandi puutumatust. Halduskolleegium andis asja üle Riigikohtu

üldkogule.

60. Üldkogu kontrollib esmalt vaidlusaluse normi põhiseaduspärasust (I) ja lahendab seejärel

haldusasja (II).

I

61. Selleks, et hinnata normi põhiseaduspärasust, tuleb esmalt normi tõlgendada ja kontrollida, kas

norm on selles kohtuasjas asjassepuutuv. Norm on asjassepuutuv siis, kui see on kohtuasja

lahendamisel otsustava tähtsusega. Norm on otsustava tähtsusega siis, kui kohus peaks asja

lahendades normi põhiseadusele mittevastavuse korral otsustama teisiti kui normi põhiseadusele

vastavuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, p 15).

62. Praeguses asjas oli tegemist olukorraga, kus isik ei teavitanud töötukassat asjaolust, mis mõjutab

tööturutoetuse või -teenuse saamist. TTTS § 41 lg 1 sätestab: "Eesti Töötukassa nõuab [---] tööturu-

teenuse saaja poolt teadliku valeandmete esitamise või tööturutoetuse või -teenuse saamist

mõjutavatest asjaoludest teatamata jätmise korral [---] tööturutoetuseks alusetult makstud või

tööturuteenuste osutamiseks kulunud summad tagasi." Kuna tegemist ei olnud valeandmete

esitamisega, vaid tööturutoetuse või -teenuse saamist mõjutavatest asjaoludest teatamata jätmisega,

on küsimuse all üksnes sätte osa, mis reguleerib teatamata jätmist (teine alternatiiv).

63. Üldkogu nõustub Riigikohtu halduskolleegiumiga selles, et sõna teadliku ei ole laiendatav

lauseosale, milles reguleeritakse asjaoludest teatamata jätmist. Igasugune teatamiskohustus eeldab

teadlikkust (teadmist) juba iseenesest – selleks, et isik saaks millestki teavitada, peab ta esiteks olema

teadlik asjaoludest, millest peab teavitama, ja teiseks teadma, et tal on teatamiskohustus. TTTS § 41

lg-s 1 sätestatud teatamiskohustuse rikkumisega on tegemist juhul, kui isik pidi vajalikku hoolt üles

näidates olema teadlik mingitest asjaoludest ja neist teavitamise kohustusest, kuid jättis seejuures

töötukassa neist asjaoludest teavitamata.

64. Seega on normi kõnealuse osa kohaldamise üheks eelduseks see, et isik teadis või pidi teadma

mingitest asjaoludest teavitamise kohustusest. Arvestades seda, et töötukassa informeerib isikut

kohustusest teavitada asjaoludest, mis mõjutavad tööturutoetuse või -teenuse saamist, ja isikult

võetakse selle kohta allkiri, ning nii toimiti ka V. Kalyachkini puhul (tl 123), pidi ta teadma

kohustusest teavitada ka lühiajalisest töötamisest. Järelikult on tegemist TTTS § 41 lg-s 1

reguleeritud olukorraga.

65. Töötukassa esitas V. Kalyachkinile tagasinõude TTTS § 41 lg 1 alusel. Kuna tegemist oli selles

sättes reguleeritud asjaoludest teavitamata jätmisega ja nõue esitati selle normi alusel, on sätte vastav

osa praeguses asjas asjassepuutuv ja üldkogu saab selle põhiseaduspärasust kontrollida.

66. Järgnevalt kontrollib üldkogu, kas ja milliseid isiku põhiõigusi on riivatud.

67. Riive tuvastamine eeldab samuti normi tõlgendamist. TTTS § 41 lg 1 sätestab: "Eesti Töötukassa

nõuab [---]." Üldkogu nõustub Riigikohtu halduskolleegiumi seisukohaga, et sõna nõuab tähendab

tagasinõude esitamise kohustust. Seega ei ole töötukassal kaalutlusõigust, kas või millises ulatuses

esitada tagasinõue, kui esinevad TTTS § 41 lg-s 1 kirjeldatud asjaolud. Seega on tegemist olukorraga,

kus haldusorganil puudub võimalus arvesse võtta mis tahes asjaolusid, mis tingisid

teavitamiskohustuse rikkumise, mõjutasid seda või kaasnesid sellega.

68. Riigikohtu halduskolleegium pidas võimalikuks PS §-des 12 ja 32 sätestatud põhiõiguste riivet.

Üldkogu käsitleb esmalt PS §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõiguse riivet.

69. Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida kaebajaga sarnases olukorras olevate isikute

grupp, kellega võrreldes kaebajat koheldakse halvemini. Üldkogu leiab, et kaebajaga võrreldavas

olukorras, seejuures temaga suurima ühisosaga on isikute grupp, kellele sotsiaalvaldkonnas esitatakse

tagasinõue alusetult saadu eest. Sotsiaalvaldkonnas on mitmeid seesuguseid regulatsioone, kuid

võrdse kohtlemise põhimõtet riivatakse, kui mõnd sarnast gruppi koheldakse soodsamalt.

70. SHS § 30 lg 6 sätestab tagasinõude alusena, et teadvalt andmete varjamise või valeandmete

esitamise korral toetust ei maksta. Kaebaja ja isikute, kelle suhtes kohaldatakse SHS § 30 lg-t 6,

ühisosaks on, et tegemist on 1) avalik-õigusliku suhtega sotsiaalvaldkonnas; 2) teavitamiskohustuse

rikkumisega; 3) tagastusnõude tekkimisega.

71. SHS § 30 lg 7 teine lause näeb ette, et kui isik keeldub saadut vabatahtlikult hüvitamast, võib

valla- või linnavalitsus teha isikule ettekirjutuse, ning lg 8, et ettekirjutuse täitmata jätmise korral

võib valla- või linnavalitsus anda ettekirjutuse sundtäitmisele. Sõnaga võib tähistatakse üldjuhul seda,

et keegi võib midagi teha, kuid ei pea seda tegema. See tähendab, et haldusorganil on küll õigus

tagasinõue esitada, kuid see ei ole kohustuseks. Seda tõlgendust toetab SHS § 30 lg-te 6–8

kujunemislugu. 1995. a-l vastu võetud sotsiaalhoolekande seaduse algredaktsioon ei näinud ette

väljamakstud summade tagasinõudmist. 2001. a-l lisati sotsiaalhoolekande seaduse muutmise

seadusega SHS-le § 30 lg 6, millega nähti ette, et kui alusetult saadut vabatahtlikult ei hüvitata,

nõutakse liigselt makstud summad tagasi kohtu korras. 2002. a-l jõustunud haldusmenetluse seaduse

muutmise ja rakendamise seadusega muudeti SHS § 30 lg-t 6 ja lisati samale paragrahvile lg-d 7 ja 8.

Seejuures asendati seni lg-s 6 olnud sõna nõutakse sõnadega võib teha ja võib rakendada lg-tes 7 ja 8.

Lähtuvalt sõnast võib ja sätte ajaloolisest kujunemisest leiab üldkogu, et SHS § 30 lg-d 7 ja 8 näevad

ette haldusorgani kaalutlusõiguse.

72. Üldkogu leidis eespool p-s 67, et TTTS § 41 lg 1 ei anna töötukassale kaalutlusõigust selle üle,

kas või millises ulatuses alusetult makstud või kulutatud summad tagasi nõuda. Järelikult koheldakse

kaebajat ja teisi isikuid, kelle suhtes kohaldatakse TTTS § 41 lg 1 teist alternatiivi, halvemini kui

isikuid, kelle suhtes kohaldatakse SHS § 30 lg-d 6–8 ja rakendatakse kaalutlusõigust.

73. Juhul kui seadusega rikutakse võrdse kohtlemise põhimõtet, on seadusandjal endal võimalik

regulatsiooni muutes tagada võrdne kohtlemine mitmel moel – näha ette soodsam regulatsioon ka

seni halvemini koheldud grupile, tagada ühesugune kohtlemine soodsamalt koheldud grupile vähem

soodsat ja vähem soodsalt koheldud grupile soodsamat regulatsiooni luues või näha ette vähem

soodne regulatsioon ka seni soodsamalt koheldud grupile. Kuna üldkogul on kahtlusi, kas praegusel

juhul soodsamalt koheldud grupile vähem soodsa regulatsiooni loomine, st SHS § 30 lg-te 6–8

rakendamisel haldusorganilt kaalutlusõiguse äravõtmine, annaks teiste põhiõiguste riivet arvestades

põhiseaduspärase tulemuse, ei kontrolli üldkogu võrdsuspõhiõiguse riive proportsionaalsust, vaid

käsitleb järgnevalt omandipõhiõigust.

74. PS § 32 lg 1 sätestab omandi puutumatuse. Tegemist on üldise varalisi õigusi kaitsva normiga,

mille kaitse ulatub ka rahaliselt hinnatavatele õigustele ja nõuetele (vt Riigikohtu üldkogu 17. juuni

2004. a otsus asjas nr 3-2-1-143-03, p 18). TTTS § 41 lg 1 alusel esitatakse isikule nõue raha maksta.

Raha maksmise kohustusega riivatakse isiku omandipõhiõigust.

75. Selleks, et riive oleks põhiseaduspärane, peab sellel olema legitiimne eesmärk ja riive peab olema

proportsionaalne legitiimse eesmärgi suhtes. PS § 32 lg 2 näeb ette, et omandipõhiõiguse kitsendused

sätestatakse seadusega. Omandipõhiõigus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, see tähendab,

et seda võib piirata mis tahes eesmärgil, mis ei ole põhiseadusega vastuolus.

76. Järgnevalt otsib üldkogu riive legitiimset eesmärki. Põhjustena, miks TTTS § 41 lg 1 sätestab

tagasinõude kohustuse, võib näha riigi raha säästlikku kasutamist, aga ka heidutust. Raha säästliku

kasutamise eesmärgil on seejuures kaks aspekti – ühest küljest otsene riigi rahalise kulu puudumine,

kui alusetult makstud raha saab täies ulatuses tagasi nõuda. Teisalt kaasneb tagasinõude kohustusega

otsustamise lihtsus, mis tähendab haldusmenetlusele kuluva aja ja seega kaudselt ka raha kokku-

hoidu. Heidutuse eesmärk seisneb selles, et täies ulatuses tagasimaksmise kohustuse olemasolul võib

isikutel olla suurem motivatsioon teavitada asjaoludest, mis välistavad toetuse maksmise või

kulutuste tegemise. Õigel ajal esitatud andmed omakorda lihtsustavad haldusmenetlust ja sellega

hoitakse samuti raha kokku. Kuna ka heidutuse eesmärgi taga on eesmärk raha säästa, käsitleb

üldkogu üksnes riigi raha säästliku kasutamise eesmärki.

77. Riigi raha säästlik kasutamine on põhiseadusega kooskõlas olev eesmärk (vt nt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 3. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-32-13, p 51) ja

seega legitiimne.

78. Nüüd kontrollib üldkogu omandipõhiõiguse riive proportsionaalsust legitiimse eesmärgi suhtes,

täpsemalt riive sobivust, vajalikkust ja mõõdukust eesmärgi saavutamiseks.

79. Sobiv on riive siis, kui see soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on

sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist (vt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15). TTTS

§ 41 lg-s 1 puuduv kaalutlusõigus aitab kaasa raha kokkuhoiu eesmärgile (vt eespool p 76). Seega on

riive sobiv.

80. Riive on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava

abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15). Üldkogu hinnangul ei ole

olemas muud viisi kui kaalutlusõiguse puudumine, et säästa samas ulatuses otseselt ja kaudselt riigi

raha, nii et see koormaks isikut vähem.

81. Riive mõõdukuse hindamisel tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigusesse sekkumise ulatust ja

intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 6. märtsi 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-1-02, p 15).

82. Üldkogu leiab, et omandipõhiõiguse riive on praeguses asjas intensiivne. V. Kalyachkin oli

töötukassas töötuna arvel alates 21. oktoobrist 2010, kuni arvelolek lõpetati 13. detsembril 2011

tagasiulatuvalt alates 8. oktoobrist 2011. Seega umbes aasta oli isik töötu, st ta ei saanud endale tööga

elatist teenida. Tema arvelolek lõpetati tagasiulatuvalt, kuna ta töötas töövõtulepingu alusel 9.–

15. oktoobrini 2011 puhkusel viibiva töötaja asemel. Seega lõpetas isiku ligi aastase töötuna

arveloleku nädalane töötamine. Talle maksti töö eest 1 euro 93 senti tunnis. Töötasu alammäär oli sel

ajal 1 euro 73 senti tunnis (27 krooni, Vabariigi Valitsuse 11. juuni 2009. a määruse nr 90 "Töötasu

alammäära kehtestamine" § 1). Seega sai V. Kalyachkin väikest, töötasu alammäära lähedast tasu. Ta

töötas seitsme päeva jooksul kokku 48 tundi (tl 27). Seevastu töötukassa esitas 1267 euro 32 sendi

suuruse tagasinõude. Töötasu alammäär täistööajaga töötamise korral kuus oli sel ajal 278 eurot

2 senti (4350 krooni, vt eelviidatud Vabariigi Valitsuse määruse § 1). Arvestades seda, et nädalasest

töötamisest teatamata jätmine, kusjuures töö eest saadi töötasu alammäära lähedast tasu, tingis enam

kui nelja ja poole kordse kuu töötasu alammäära suuruse tagasinõude, tuleb riivet pidada

intensiivseks.

83. Riive intensiivsust suurendab ka see, et teiste sarnases olukorras olevate isikute omandi-

põhiõigusesse sekkutakse vähem. SHS § 30 lg-d 7 ja 8 võimaldavad haldusorganil rakendada

kaalutlusõigust. Avaliku õiguse üldregulatsiooni sätestavad HMS § 69 lg 1 ja RVastS § 22 lg 3. Need

sätted viitavad eraõiguse normidele, mis näevad ette alusetu rikastumise korral vastutuse piirangud.

Järelikult riivatakse nende isikute, kelle suhtes rakendatakse TTTS § 41 lg-t 1, omandipõhiõigust

intensiivsemalt kui mitmete teiste avalik-õiguslikus suhtes alusetult rikastunud isikute

omandipõhiõigust.

84. Eesmärk riigi raha säästlikult kasutada on oluline – riigi raha hulk on alati piiratud. Kui raha ei

ole piisavalt, ei saa riik täita oma ülesandeid. Samas ei saa riigi raha säästmisega õigustada mis tahes

põhiõiguste riiveid ning arvesse tuleb võtta muid eesmärke ja asjaolusid.

85. Kaalutlusõiguse puudumine ei võimalda arvesse võtta, kuivõrd on isikule etteheidetav, et ta jättis

talle teadaolevast asjaolust teavitamata. Samuti ei või arvestada muude eluliste asjaoludega, st kas ja

mis ulatuses on tagasinõue sisuliselt põhjendatud. Seevastu avalik-õigusliku üldregulatsiooni (vt

eespool p 83) kaudu avalik-õiguslikele suhetele kohalduv võlaõigusseadus näeb ette alusetu

rikastumise nõude välistatuse või piiratuse. Kaalutlusõiguse puudumise tõttu ei ole praegusel juhul

võimalik arvestada, millist kasu isik rikkumise tõttu sai ning milline ja kas seejuures samaväärne oli

tekkinud kahju.

86. Lisaks võib kaalutlusõiguse puudumine tingida ka põhiseaduse muude väärtustega vastuolus

oleva otsuse tegemise. TTTS § 1 lg 1 järgi on selle seaduse eesmärk tööealise elanikkonna

võimalikult kõrge tööhõive saavutamine ning pikaajalise töötuse ja tööturult tõrjutuse ennetamine

tööturuteenuste osutamise ja tööturutoetuste maksmise kaudu. Nii täidetakse TTTS-ga PS § 29 lg-s 3

sätestatut, et riik abistab tööotsijaid töö leidmisel. Seejuures on riigil võimalik oma ülesandeid täita,

sh kindlustada ja arendada riiki (PS preambul) üksnes töö tegemise kaudu.

87. Praeguse vaidluse tingis olukord, kus töötu leidis endale lühiajalise töö ja ei teavitanud sellest

töötukassat. Sotsiaalminister tõi Riigikohtule esitatud arvamuses välja, et isegi kui isik oleks pärast

töötamist end kohe uuesti töötuna registreerinud, oleks ta sattunud praktiliselt uude olukorda,

30 päeva jooksul oleks koostatud uus tööotsimiskava ja teda ei oleks pruugitud samale koolitusele

saata. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on leidnud, et jätkusuutlik ei ole sellise

olukorra soosimine, kus regulatsioon tagab isikule suurema sissetuleku juhul, kui ta ei tööta,

võrreldes olukorraga, kus isik teeb tööd (14. mai 2013. a otsus asjas nr 3-4-1-7-13, p 49). Samuti ei

saa jätkusuutlikuks pidada olukorda, kus isikul on muudel põhjustel töötamisest loobuda kasulikum

kui tööd teha (nt koolitusele saamise ja seega enda konkurentsivõime tõusu tõttu). Pealegi on

nädalase töötamise tagajärjel tekkiv uus täielik töötuna arvelevõtmise menetlus ülemäära aeganõudev

ja ka ülemäära kulukas haldusmenetlus, mis lisaks võib soosida n-ö mustalt lühiajalist töötamist.

88. Üldkogu peab alusetuks kartust, et kaalutlusõiguse võimaldamine tähendaks täielikult tagasi-

nõuete lõppemist põhjusel, et tööotsijad on sageli abivajajad, kellel muu sissetulek puudub. Kuigi

eraõiguse alusetu rikastumise regulatsioon välistab osal juhtudel tagasinõude või piirab seda, ei ole

seejuures aluseks isiku majanduslik olukord. Seadusandjal on võimalik kujundada asjakohane, töö-

turuteenuste ja -toetuste eesmärgist lähtuv regulatsioon, mis arvestab ka laiemalt sotsiaalpoliitika

prioriteete. Kui tegu on abivajava isikuga, on seadusandjal võimalik otsustada, mil moel on isikule

kõige otstarbekam abi osutada. Näiteks võib seadusandja seejuures otsustada tagasinõude

vähendamise kasuks, kui isik vajaks täieulatusliku tagasinõude korral (suuremas ulatuses) toime-

tulekutoetust. Samuti saab olukorda erinevalt käsitada isikute puhul, kes said tööturuteenuseid ja -

toetusi ajal, mil nad tegid tööd ja seega sellelaadse abi vajadus puudus, ja isikute puhul, kes said

toetusi küll alusetult, kuid kelle vajadus tööturuteenuste ja -toetuste järele püsib.

89. Eeltoodut arvestades leiab üldkogu, et TTTS § 41 lg 1 teine alternatiiv piirab ebaproportsio-

naalselt omandiõigust, sest haldusorganil ei ole võimalik rakendada kaalutlusõigust.

90. Lähtuvalt eeltoodust tuleb TTTS § 41 lg 1 tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks osas,

milles see ei näe ette tööturutoetuse või -teenuse saamist mõjutavatest asjaoludest teatamata jätmise

korral tagasinõude esitamisel kaalutlusõigust.

II

91. Kuna töötukassa kohaldas vaidlustatud ettekirjutuse tegemisel kaalutlusõigust mittevõimaldavat

sätet, mille Riigikohus tunnistab põhiseadusvastasuse tõttu kehtetuks, ja töötukassa ei teostanud

kaalutlusõigust ka faktiliselt, on üldkogu seisukohal, et ringkonnakohus tühistas õigesti töötukassa

ettekirjutuse ja vaideotsuse.

92. Ringkonnakohtu arvates jäeti arvestamata, et koolitusteenuse ja toetuse saamise ajaks oli

töötamine lõppenud ning koolitusel osalemise ja toetuse saamise ajal ei olnud kaebajal takistust

töötuna arvelolekuks. Samuti leidis ringkonnakohus, et asjas pole välja toodud muid asjaolusid, mis

oleksid takistanud kaebaja töötuna arvelevõtmist ajal, mil ta saadeti tööturukoolitusele ja seal osales.

Üldkogu nõustub halduskolleegiumiga, et ringkonnakohtu põhjendusi ei saa pidada asjakohaseks.

Kuigi kaebajal võinuks teavitamiskohustust õiguspäraselt täites pärast lühiajalist töötamist tekkida

õigus töötuna uuesti arvelevõtmiseks ja töötustaatuse ning sellest tulenevate õiguste taastamiseks, ei

saa eeldada, et isik oleks selleks vajalikke samme astunud. Töötuna arvelolek ei jätku ega taastu

automaatselt, vaid isiku avalduse alusel (TTTS § 6 lg 1) ning selle esitamine sõltub isiku tahtest ja

tegevusest.

93. Eeltoodust lähtuvalt tuleb töötukassa kassatsioonkaebus jätta rahuldamata. Riigikohtu üldkogu

jätab muutmata ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni, muutes ringkonnakohtu otsuse põhjendusi

vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

94. Ringkonnakohus on kaebajale selgitanud, et ekslikult makstud riigilõivu (15 eurot 97 senti), mille

tasumisest oli kaebaja riigilõivuseaduse § 22 lg 2 p 2 alusel vabastatud, tagastamist saab kaebaja

taotleda HKMS § 104 lg 5 p 1 ja lg 8 alusel. Muude menetluskulude kandmist asja materjalidest ei

nähtu.

95. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 kolmanda lause alusel

arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek

Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann