3-3-1-94-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-94-13

Otsuse kuupäev

9. aprill 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Harri Salmann

Kohtuasi

OÜ Kupas kaebus Põllumajanduse Registrite ja

Informatsiooni Ameti peadirektori 5. detsembri 2011. a

käskkirja nr 12-6/1165 ja 6. detsembri 2011. a käskkirja nr 12-

6/1198 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 7. juuni 2013. a otsus asjas

nr 3-12-718

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Kupas kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada OÜ Kupas kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 7. juuni 2013. a otsus asjas nr 3-12-718 ja saata asi uueks

läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Kupas esitas 23. mail 2011 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile (PRIA)

pindalatoetuse taotluse nr 11011570645, millega taotles mh ühtset pindalatoetust ning

põllumajanduskultuuri täiendavat otsetoetust.

2. PRIA tegi 19. septembrist kuni 23. septembrini 2011 OÜ Kupas majandusüksusel kohapealse

kontrolli.

3. PRIA peadirektori 5. detsembri 2011. a käskkirjaga nr 12-6/1165 jäeti OÜ Kupas 2011. a taotletud

põllumajanduskultuuri täiendava otsetoetuse taotlus rahuldamata, sest taotleja esindaja takistas

kohapealse kontrolli tegemist Euroopa Komisjoni 30. novembri 2009. a määruse nr 1122/2009

(määrus nr 1122/2009) art 26 lg 2 mõttes.

PRIA peadirektori 6. detsembri 2011. a käskkirjaga nr 12-6/1198 jäeti OÜ Kupas ühtse pindalatoetuse

taotlus rahuldamata, sest taotleja esindaja takistas pindalatoetuse kohapealse kontrolli tegemist

määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2 mõttes.

PRIA 22. novembri 2011. a kontrollaruande kaaskirjas nr 12-1/4186 viidati kontrolli takistamise

mõiste sisustamisel Euroopa Kohtu 16. juuni 2011. a otsusele asjas C-536/09. Leiti, et dokumentide

kohapealne kontroll eeldab taotleja esindaja osalust. PRIA ei saanud kontrollida rohumaa rajamise

aastaid, põlluraamatu ja koolitusnõuete täitmist jm. Taotleja esindaja oli teadlik kontrolli toimumisest

ja dokumentide esitamise vajalikkusest. Taotleja esindaja vältis PRIA inspektoriga kokkusaamist, ei

esitanud kokku lepitud ajal dokumente ega teavitanud nende esitamise võimatusest. Samuti ei ole

taotleja esindaja vastanud PRIA telefonikõnedele.

4. OÜ Kupas esitas 24. detsembril 2011 vaide PRIA peadirektori 5. ja 6. detsembri 2011. a

käskkirjade tühistamiseks. PRIA 5. märtsi 2012. a vaideotsusega nr 12-4/207 jäeti vaie rahuldamata.

5. OÜ Kupas esitas 6. aprillil 2012 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PRIA

peadirektori 5. ja 6. detsembri 2011. a käskkirjad ning kohustada PRIA-t kaebaja taotlus uuesti läbi

vaatama.

6. Tartu Halduskohus jättis 28. septembri 2012. a otsusega asjas nr 3-12-718 kaebuse

rahuldamata. Kohtu seisukohad olid järgmised:

1) määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2 kohaselt lükatakse taotlus tagasi, kui takistatakse kohapealset

kontrolli. Euroopa Kohus märkis 16. juunil 2011 asjas C-536/09 tehtud otsuse punktis 30: "[S]õnad

"takistab kohapealse kontrolli läbiviimist" määruse nr 796/2004 artikli 23 lõikes 2 vastavad liidu

õiguse autonoomsele mõistele, mida tuleb kõikides liikmesriikides tõlgendada ühetaoliselt nii, et see

hõlmab peale tahtliku käitumise ka muid tegusid või tegevusetust, mida võib pidada

põllumajandustootja või tema esindaja hooletuse tulemuseks ja mille tagajärjel oli kohapealse

kontrolli tervikuna läbiviimine takistatud, kui põllumajandustootja või tema esindaja ei ole võtnud

kõiki meetmeid, mida võib temalt mõistlikult oodata, et tagada, et kontroll tervikuna toimub";

2) kaebajat teavitati 9. septembril 2011, et kohapealse kontrolliga alustatakse 19. septembril 2011.

Kaebaja juhatuse liige teavitas PRIA-t, et ta on haige ega saa osaleda. PRIA oli seisukohal, et kaebaja

ei pea osa võtma põldude mõõdistamisest, kuid see ei tähenda, et ta ei pea üldse kontrollis osalema.

Kaebajat teavitati 20. septembril 2011, et on vaja kohtuda ja dokumendid esitada. PRIA pakkus välja

21. septembri 2011, kuid see ei sobinud kaebaja esindajale. PRIA võttis kaebajaga

22. septembril 2011 telefoni teel ühendust ja pakkus välja 23. septembri 2011, kuid kaebaja esindaja

keeldus sellest. PRIA saatis 7. oktoobril 2010 kaebajale e-kirja, milles selgitas, millised dokumendid

tuleb esitada, ning pakkus välja uue kuupäeva. Kaebaja esindaja ei ilmunud 20. oktoobril 2011 PRIA

Lääne büroosse kohale. Kaebaja esindaja võttis 8. novembril 2011 PRIA-ga ühendust ja pakkus

kokkusaamiseks välja 21. novembri 2011, kuid kohale ei ilmunud, väites, et ta on haige. Kaebaja

esindaja viibis töövõimetuslehel 16. septembrist 2011 kuni 27. septembrini 2011. Haiguse ajal oleks

kaebaja esindaja saanud dokumendid esitada kolmanda isiku kaudu;

3) kuna kaebajat teavitati ja talle anti võimalus esitada dokumente, ei ole ärakuulamisõigust rikutud;

4) teistes asjades toimunud kontrollidest on kaebaja esindaja saanud takistusteta osa võtta. PRIA tegi

teises menetluses kaebaja majandusüksuses järelkontrolli, millest kaebaja sai 7. oktoobril 2011 osa

võtta. Keskkonnaamet korraldas poollooduslike koosluste hooldamise toetuse määramiseks koha-

pealse kontrolli, millest kaebaja esindaja võttis osa ja esitas vajalikud dokumendid 1. novembril

2011;

5) määruse nr 1122/2009 art 27 lg 2 on soovitusliku iseloomuga, mitte kohustuslik;

6) PRIA ei pidanud koolitustõendite ja põlluraamatute esitamiseks andma tähtaega puuduste

kõrvaldamiseks, sest tegemist ei ole dokumentidega, mis tulnuks esitada koos taotlusega.

7. OÜ Kupas esitas apellatsioonkaebuse, milles palub Tartu Halduskohtu otsus tühistada ja kaebus

rahuldada.

8. Tartu Ringkonnakohtu 13. veebruari 2013. a määruse resolutsiooni punkti 3 kohaselt pidid

ringkonnakohtus kirjalikus menetluses asja läbi vaatama kohtunikud M. Lokk, A. Timmi ja M. Ernits.

9. Tartu Ringkonnakohus jättis 7. juuni 2013. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tartu

Halduskohtu otsuse muutmata. Otsuse tegid kohtunikud E. Vene, A. Timmi ja M. Lokk.

Ringkonnakohtu seisukohad olid järgmised:

1) kohapealse kontrolli mõistet, sisu ega ulatust ei ole määruses nr 1122/2009 ega mujal otseselt

sätestatud. Komisjoni määruse nr 1122/2009 II osa III jaotise kohaselt on kohapealsete kontrollide

raames võimalik kontrollida nii toetuskõlblikkuse kriteeriumidele kui ka nõuetele vastavust. Seega on

kohapealse kontrolli raames võimalik ja lubatav kontrollida mh seda, kas taotleja peab nõuetekohast

põlluraamatut, kontrollida põlluraamatu kannete alusel põldude toetuskõlbulikkuse kriteeriumidele

vastavust (rohumaade vanuseid) ning koolituste tunnistuste alusel koolitustel osalemise nõude

täidetust. Põlluraamatuid kontrollitakse kohapeal, mistõttu ei saa nende jt vaidlusaluste dokumentide

esitamata jätmist käsitada kohapealsest kontrollist eraldiseisva kontrollitoiminguna. Kohapealse

kontrolli tegemine hõlmab alati ka koolituse läbimist tõendavate dokumentide kontrollimist.

Kohapealne kontroll ei piirdu ainult põllu füüsilise kontrollimisega. Asjaolu, et inspektor lõpetas

23. septembril 2011 kontrolli kaebaja majandusüksuses, ei tähenda, et sellega oli lõppenud ka

kohapealne kontroll;

2) kaebaja oli 20. septembril 2011 alates kella 13.00 teadlik dokumentide esitamise vajadusest. Ta

oleks saanud dokumendid kontrollimiseks esitada kontrollimise kohas nii 20. septembril 2011. a-l

kell 13.00–15.30, 23. septembril 2011 kell 9.00–19.30 kui ka 21. septembril 2011. Kui ta seda teinud

oleks, poleks inspektor kutsunud kaebajat PRIA Lääne büroosse. Samuti oleks saanud neid esitada

kolmandate isikute vahendusel;

3) komisjoni määruse nr 1122/2009 art 26 lg-t 2 kohaldatakse nii tahtluse kui ka hooletuse korral

(Euroopa Kohtu 16. juuni 2011. a otsus asjas C-536/09);

4) kaebaja esindaja A. Kutser takistas kas tahtliku või hooletusest tuleneva tegevusetusega vajalike

dokumentide kontrollimist ja seeläbi kogu kontrolli lõpuleviimist. A. Kutser ei võtnud kasutusele

kõiki meetmeid, mida võis temalt mõistlikult oodata;

5) määruse nr 1122/2009 art 27 lg 2 on soovitusliku iseloomuga. PRIA-le ei saa süüks panna asjaolu,

et kõiki kaebajaga seotud kontrolle ei tehtud ühel ja samal ajal.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

10. OÜ Kupas taotleb kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistamist. Kassaatori väited

on järgmised:

1) ringkonnakohus on jätnud otsuse põhjendamata ja on tuginenud vastustaja seisukohtadele ilma

neid põhjendamata. Ringkonnakohus tegi üldsõnalisi viiteid toimiku materjalidele;

2) ringkonnakohus kohaldas määruse nr 1122/2009 art 26 lg-t 2 ebaõigesti. Kontrolli tegemisel ei

esinenud takistusi. Kassaatorile ei antud tähtaega dokumentide esitamiseks ühes hoiatusega, mida

tähtaja rikkumine kaasa toob, mistõttu ei tegutsenud kassaator tahtlikult ega hooletult;

3) dokumentide esitamata jätmine ei ole kohapealne kontroll määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2

mõttes. Määrus reguleerib nii haldus- kui ka kohapealset kontrolli ning nende kontrolliesemed on

erinevad;

4) Euroopa Kohtu 16. juuni 2011. a otsusele asjas C-536/09 ei saa tugineda, kuna tegemist oli

kohapealse kontrolliga, milles kontrolliti maa-ala ja kariloomi;

5) nõuetekohase põlluraamatu pidamine on üheks heaks põllumajandus- ja keskkonnatingimuseks,

mistõttu on tegemist Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 23

lg-s 1 sätestatud nõuetele vastavuse kriteeriumiga. Seega oleks tulnud kohaldada ELÜPS § 26 ja

toetust hoopis vähendada;

6) koolitustõendite esitamata jätmine ei ole sisuline puudus, kuna need on korduvalt PRIA-le

esitatud;

7) regulatsiooni eesmärgiks on vältida pettusi. PRIA pole avaldanud arvamust, et tegemist oleks

pettusega.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Tartu Ringkonnakohus teavitas 13. veebruari 2013. a määrusega nr 3-12-718, et asja vaatab

läbi ringkonnakohus koosseisus Maili Lokk, Agu Timmi ja Madis Ernits.

Ringkonnakohus jättis 7. juuni 2013. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu otsuse tegi kohtukoosseis Einar Vene, Agu Timmi ja

Maili Lokk.

Seega on ringkonnakohtus kohtukoosseis apellatsioonimenetluse kestel muutunud. Toimiku

materjalidest ei nähtu kohtukoosseisu muutumise õiguslik alus, aeg ja põhjus ega menetlusosaliste

sellest teavitamine. Kolleegium on varasemas praktikas nimetatud rikkumist käsitanud menetlus-

normide olulise rikkumisena, sest see võib mõjutada asja läbivaatamise tulemust (vt Riigikohtu

halduskolleegiumi 4. detsembri 2013. a otsus asjas nr 3-3-1-69-13; 10. oktoobri 2013. a otsus asjas

nr 3-3-1-38-13). Seetõttu tuleb ringkonnakohtu otsus tühistada.

12. Kuna asi saadetakse uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule, ei pea kolleegium vajalikuks

võtta kassatsioonkaebuses esitatud kõigi väidet kohta eraldi seisukohta. Samas peab kolleegium

vajalikuks märkida määruse nr 1122/2009 art 26 tõlgendamise kohta järgmist.

13. PRIA jättis kaebaja taotlused rahuldamata põhjusel, et kaebaja seaduslik esindaja takistas koha-

pealse kontrolli tegemist määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2 mõttes. Takistamine väljendus selles, et

kaebaja seaduslik esindaja ei võimaldanud dokumentidega (rohumaa rajamise aastad, põlluraamat,

koolitusnõuete täitmine) tutvuda. PRIA pöördus mitmel korral kaebaja poole palvega esitada

dokumendid, kuid viimane ei teinud seda. Nii haldus- kui ka ringkonnakohus asusid seisukohale, et

tegemist on määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2 mõttes toetuse taotluse tagasilükkamise alusega.

14. Määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2 sätestab: "Asjaomased toetusetaotlused lükatakse tagasi, kui

põllumajandustootja või tema esindaja takistab kohapealse kontrolli tegemist."

Euroopa Kohus tõlgendas asjas C-536/09 "takistab kohapealse kontrolli tegemist" järgmiselt (p 30): "

[---] sõnad "takistab kohapealse kontrolli läbiviimist" [---] vastavad liidu õiguse autonoomsele

mõistele, mida tuleb kõikides liikmesriikides tõlgendada ühetaoliselt nii, et see hõlmab peale tahtliku

käitumise ka muid tegusid või tegevusetust, mida võib pidada põllumajandustootja või tema esindaja

hooletuse tulemuseks ja mille tagajärjel oli kohapealse kontrolli tervikuna läbiviimine takistatud, kui

põllumajandustootja või tema esindaja ei ole võtnud kõiki meetmeid, mida võib temalt mõistlikult

oodata, et tagada, et kontroll tervikuna toimub."

Kolleegiumi hinnangul on määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2 seotud taotleja kaasaitamiskohustusega

kontrolli teostamisel. Eelduslikult on toetuse taotlejal kõige asjakohasem teave nõuetele vastavuse

kohta. Selle kohustuse täitmata jätmise õiguslikuks tagajärjeks on toetusest ilmajäämine.

15. Toetuskavade täitmist jälgitakse haldus- ja kohapealse kontrolli abil (määrus nr 1122/2009

põhjenduste punktid 2 ja 31, II osa). Halduskontroll peab võimaldama avastada eeskirjade eiramist,

näiteks automatiseeritud elektrooniliste vahendite ja ristkontrollide abil (määrus nr 1122/2009 art 28

lg 1). Kuigi toetuskõlblikkuse tingimuste kontrollimiseks teevad liikmesriigid halduskontrolle,

täiendatakse seda ka kohapeal tehtavate kontrollidega (nõukogu 19. jaanuari 2009. a määrus

nr 73/2009 (määrus nr 73/2009) art 20 lg-d 1 ja 2). Kohapeal kontrollitakse ka seda, kas põllu-

majandustootja järgib toetuse saamise põhinõudeid, kohustuslikke majandamisnõudeid ning häid

põllumajandus- ja keskkonnatingimusi (määrus nr 73/2009 art 22 lg 1). Haldus- ja kohapealne

kontroll tehakse viisil, mis võimaldab tõhusalt tõendada toetuse maksmise nõuetele vastavust ning

nõuetele vastavuse seisukohast oluliste nõuete ja standardite järgimist (määrus nr 1122/2009 art 26

lg 1). Võimaluse korral tuleks eri kontrolle kombineerida (määruse nr 1122/2009 põhjenduse punkt

33). Toetusetaotlus lükatakse tagasi, kui põllumajandustootja või tema esindaja takistab kohapealse

kontrolli tegemist (määrus nr 1122/2009 art 26 lg 2). Mõlema kontrolli eesmärgiks on avastada

eeskirjade eiramised ja nõuete rikkumised.

16. Ühtse pindalatoetuse saamise nõuded:

1) ühtset pindalatoetust võib taotleda vähemalt 1 ha põllumajandusmaa kohta, mida hoitakse heades

põllumajandus- ja keskkonnatingimustes ning

a) mille pindala määramisel võetakse arvesse põld pindalaga vähemalt 0,30 ha, sh kuni 2 m laiune

hekk, kraav, piire või muu traditsiooniline maastikuobjekt komisjoni määruse nr 1122/2009 artikli 34

lõike 2 kohaselt;

b) mille kohta on põllumajandustoetuste ja põllumassiivide registris andmed, mille kohaselt oli

põllumajandusmaa 2003. aasta 30. juunil heas põllumajanduslikus korras nõukogu määruse

nr 73/2009 artikli 124 lõike 1 mõistes;

c) mida taotleja kasutab taotluse esitamise aasta 15. juunil (ELÜPS § 14 lg 2).

Isikule täiendava otsetoetuse toetusõiguste määramise aluseks on temale:

1) 2006. aastal põllumajanduskultuuri kasvatamise täiendava otsetoetuse taotluse menetlemise käigus

kindlaks määratud nende hektarite arv, millel kasvatati nõukogu määruse nr 1782/2003 artiklis 141 ja

IX lisas nimetatud põllukultuure;

2) 2006. aastal põllumajanduskultuuri kasvatamise täiendava otsetoetuse taotluse menetlemise käigus

kindlaks määratud ja 2006. aastal Taimetoodangu Inspektsiooni poolt põldtunnustatud nende

heinaseemnepõldude hektarite arv, millel kasvatati nõukogu määruse nr 1782/2003 XI lisa punktides

3 ja 4 nimetatud liigi seemet, välja arvatud hariliku herne ja põldoa seeme (ELÜPS § 16 lg 1 p-d 1

ja 2).

Põlluraamatusse kantakse:

1) põllumassiivide loetelu ja pindalad, sh põllumassiivi kaart;

2) põllu number ja andmed põllul tehtud tööde, sh põllule antud väetiste, kasutatud taimekaitse-

vahendite, seemnete ning muude materjalide kohta;

3) mullaproovi analüüsi andmed, soovitavalt ka maaparandusseire käigus saadud andmed;

4) tehtud tööd hiljemalt 10 kalendripäeva jooksul arvates töö tegemisest või tööde lõpetamisest

(põllumajandusministri 9. aprilli 2003. a määrus nr 36 "Põlluraamatu vorm ja põlluraamatu pidamise

kord" §-d 3 ja 4).

17. Kolleegium märgib, et määrus nr 73/2009 ega määrus nr 1122/2009 ei määra üheselt kindlaks,

milliste nõuete ja dokumentide kontroll on käsitatav haldus- ja milline kohapealse kontrollina.

Määrustest on võimalik järeldada, et kohapealse kontrolliga on hõlmatud ka vajalike dokumentide

esitamise kohustus. Eelkõige kinnitab viimati mainitud järeldust määruse nr 73/2009 art 22 lg 1, mille

kohaselt kontrollitakse kohapealse kontrolli käigus ka seda, kas põllumajandustootja järgib toetuse

saamise põhinõudeid, kohustuslikke majandamisnõudeid ning häid põllumajandus- ja kesk-

konnatingimusi. Nende nõuete järgimist ei ole võimalik hinnata üksnes visuaalselt, vaid see eeldab ka

asjakohaste dokumentidega tutvumist, millest nähtuks, kas toetuse saamise nõudeid on sisuliselt

järgitud. Eeldatavasti kajastab põlluraamat teavet selle kohta, kas põlde hoiti heades põllumajandus-

ja keskkonnatingimustes (nt väetised, mürgid, lõikused) ning milline oli põllumassiiv. Kui seda teavet

ei esitata, on raskendatud ka kontrollimine.

18. Eelnevast tulenevalt saab kolleegiumi hinnangul kohapealse kontrolliga lugeda hõlmatuks ka

põlluraamatute ja koolitustunnistuste kontrollimise. Ringkonnakohtul tuleb hinnata, kas OÜ Kupas

seadusliku esindaja tegevusetus takistas kohapealse kontrolli tegemist ning kas ta võttis tarvitusele

kõik meetmeid, mida võis temalt mõistlikult oodata, et tagada, et kontroll tervikuna toimuks.

19. Kolleegium märgib, et haldusorganil tuleks üldjuhul selgitada, mis on selle õiguslikuks

tagajärjeks, kui halduse tegevuse adressaat jätab haldusorgani nõude täitmata (ELÜPS § 1 lg 2 ja

haldusmenetluse seaduse (HMS) § 15 lg 2). Selgitamiskohustuse rikkumine ei mõjuta asja

otsustamist, kui adressaat sai aru või pidi aru saama, et teda kontrollitakse ja temalt on nõutud selliste

dokumentide esitamist, millest sõltub tema õigus saada toetust (HMS § 58). Ringkonnakohtul tuleb

hinnata, kas selgitamiskohustuse nõue võis mõjutada määruse nr 1122/2009 art 26 lg 2 kohaldamise

eelduseid.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Harri Salmann