3-3-1-72-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-72-13

Otsuse kuupäev

2. aprill 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Jüri Põld

Kohtuasi

AS Eurex Capital kaebus Eesti Panga 28. juuni 2012. a otsuse

nr 5-2/736 ja 2. augusti 2012. a otsuse nr 5.2/798

tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 8. mai 2013. a otsus haldusasjas

nr 3-12-1853

Menetluse alus Riigikohtus

Eesti Panga kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Eesti Panga kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 17. detsembri 2012. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 8. mai

2013. a otsused haldusasjas nr 3-12-1853.

3. Teha asjas uus otsus, millega jätta AS Eurex Capital kaebus rahuldamata.

4. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Eurex Capital esitas 21. märtsil 2012 Eesti Pangale taotluse konto avamiseks Eesti Pangas.

Eesti Pank otsustas 28. juuni 2012. a kirjaga nr 5-2/736 mitte avada kontot AS-le Eurex Capital. AS

Eurex Capital esitas 19. juulil 2012 Eesti Pangale vaide, milles palus tunnistada kehtetuks Eesti

Panga 28. juuni 2012. a otsus nr 5-2/736. AS Eurex Capital leidis, et ajal, mil ta esitas taotluse, kehtis

Eesti Panga presidendi 13. mai 2004. a määrus nr 10. Nimetatud määruse p 2.1 kohaselt võisid Eesti

Pangas konto avada Eesti krediidi- ja finantseerimisasutused. AS Eurex Capital on makseasutus

makseasutuste ja e-raha asutuste seaduse (MERAS) § 5 tähenduses. Otsuse tegemisel pidi Eesti Pank

kohaldama 13. mai 2004. a määrust nr 10, mitte aga 24. aprilli 2012. a määrust nr 3, mille § 2 järgi ei

kuulunud finantseerimisasutused enam nende isikute hulka, kellel on õigus avada Eesti Pangas konto.

Viimasele on Eesti Pank andnud tagasiulatuva jõu, eirates aktsiaseltsi õiguspärast ootust. Määruse

nr 10 p 3.2 järgi pidi Eesti Pank otsustama konto avamise või sellest keeldumise ühe kuu jooksul

vastava taotluse esitamisest, seega hiljemalt 22. aprillil 2012, mitte aga 28. juunil 2012, s.o enam kui

kolm kuud pärast taotluse esitamist. Eesti Panga 2. augusti 2012. a otsusega nr 5.2/798 jäeti vaie

rahuldamata põhjendusega, et Eesti Panga otsus konto avamise kohta ei ole haldusakt, kontode

pidamine on tsiviilõiguslik suhe.

2. AS Eurex Capital esitas 31. augustil 2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse Eesti Panga 28. juuni

2012. a otsuse nr 5-2/736 ja 2. augusti 2012. a otsuse nr 5.2/798 tühistamiseks. AS Eurex Capital

põhjendas kaebust järgmiselt:

1) kontode pidamisel Eesti Pangas ja krediidiasutustes võib olla sarnasusi, kuid ainuüksi sellel alusel

ei saa seda lugeda eraõiguse valdkonda kuuluvaks. Otsustades konto avamise üle, teostab Eesti Pank

avalikku võimu;

2) Eesti Pank pidi taotluse läbi vaatama taotluse esitamise hetke seisuga ehk määruse nr 10 alusel.

Eesti Pank on rikkunud õiguskindluse põhimõtet, andes määrusele nr 3 tagasiulatuva jõu.

3. Eesti Pank palus vastuses jätta kaebus läbi vaatamata ja tagastada ning jätta menetluskulud kaebaja

kanda. Eesti Pank põhjendas oma seisukohta järgmiselt:

1) konto avamine Eesti Pangas ei ole haldusakt (HKMS) § 6 tähenduses. Kaebajaga vahetatud kirjad

ei ole otsused ega haldusaktid;

2) Eesti Pank on avalik-õiguslikke ülesandeid täitev juriidiline isik, kuid tema avalik-õiguslikud

ülesanded ei hõlma kaebajale konto avamist. Eesti Panga seadusjärgsest kohustusest korraldada

raharinglust ei tulene panga kohustust täita iga tehnilist ülesannet mis on raharinglusega seotud;

3) Eesti Pangas toimub kontode pidamine eraõiguslikul alusel ja poolte võrdsuse põhimõttel.

Sisuliselt tähendab see eraõiguse alusel teenuste osutamist, mis on vajalik Eesti Panga omavajaduste

katmiseks. Eesti Panga poolt ainuõiguse teostamisest (otsustada konto avamise üle) ei järeldu, et

tegemist on avaliku võimu teostamisega, sest ka eraõiguse alusel tegutsevad krediidiasutused on

krediidiasutuste seaduse (KrAS) § 89 lg 9 kohaselt vabad otsustama, keda teenindamisele võtta.

Kontosuhe on eraõiguslik;

4) Eesti Panga presidendi määrused ei anna ühelegi isikule subjektiivset õigust nõuda endale Eesti

Pangas konto avamist;

5) väited õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumise kohta ei ole põhjendatud. Nii varem kehtinud

määruse nr 10 p 4.1 kui ka kehtiva määruse nr 3 § 13 lg 1 eeldavad iga kliendi nõusolekut konto

sulgemise kiire protseduuriga, mille eesmärk on piirata riske ja kindlustada Eesti Pangale tema

ülesannete täitmiseks vajalik otsustusruum. Seetõttu ei anna isegi Eesti Pangas konto omamine

kellelegi õiguspärast ootust, et kontosuhe jätkub ükskõik millise ajavahemiku jooksul;

6) Eesti Panga ülesannete täitmiseks selgelt mittevajalike kontode pidamine ei ole seadusega

kooskõlas. Põhitegevusega mitteseotud kohustuste täitmine kulutab panga ressursse, suurendab riske

ja nõuab lisavahendeid kontode tehniliseks teenindamiseks ning tehingute seaduslikkuse

kontrollimiseks ning läheb vastuollu panga eesmärkide ja ülesannetega.

4. Tallinna Halduskohus rahuldas 17. detsembri 2012. a otsusega kaebuse ja tühistas vaidlustatud

otsused ning mõistis Eesti Pangalt AS Eurex Capital kasuks välja menetluskuluna kantud riigilõivu

15 eurot ja õigusabikulud 1500 eurot. Halduskohtu põhjendused on järgmised:

1) tegemist on avalik-õigusliku vaidlusega, mis tuleb lahendada halduskohtus. Eesti Pank on avalik-

õiguslikke ülesandeid täitev juriidiline isik. Kuivõrd konto omamine Eesti Pangas on vajalik raha-

poliitika teostamiseks ja finantsstabiilsuse tagamiseks, on tegemist avaliku huviga ja konto avamisest

keeldumise üle saab otsustada üksnes avali-õiguslikus suhtes. Eesti Pangas konto avamine peab

aitama kaasa Eesti Panga ülesannete ja riikliku funktsiooni täitmisele ning see muudab konto avamise

otsustamise avalik-õiguslikuks ülesandeks oma kontrollieesmärgi kaudu (Eesti Panga seaduse (EPS)

§ 2). Järelikult on konto avamisest keeldumine haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg-s 1

sätestatud haldusakt. Vaidlustatud otsustes ei ole Eesti Pank tuginenud EPS § 2 lg-le 2 ega §-le 14,

vaid üksnes määrusele nr 3 ja asjaolule, et kaebajal makseasutusena ei ole õigust avada kontot Eesti

Pangas;

2) kaebaja on makseasutus MERAS § 5 tähenduses ja finantseerimisasutus KrAS § 58 tähenduses.

Järelikult oli kaebaja finantseerimisasutus määruse nr 10 tähenduses ja viidatud määruse p 2.1

kohaselt isikuks, kellel oli õigus Eesti Pangas konto avada. Taotluse esitamise ja määruse nr 10

kehtivuse ajal oli kaebajal õiguspärane ootus Eesti Pangas konto avamiseks. Määrusel nr 3 puuduvad

rakendussätted, mis lubaks seda tagasiulatuvalt kohaldada. Õigusnormile ebaehtsa tagasiulatuva jõu

omistamine on üldreeglina õigusvastane ja põhjendatud vaid olukorras, kui see isikute õigusi ei

kitsenda. Eesti Pank ei ole põhjendanud, miks kohaldati kaebaja suhtes õigusakti, mis taotlusi

esitamise ajal ei kehtinud ja käitus seetõttu määruse nr 3 kohaldamisel õigusvastaselt;

3) vastustaja ei lahendanud taotlust tähtaegselt (määruse nr 10 p 3.2) ega pikendanud ka lahenda-

mise tähtaega (HMS § 41) Taotluse tähtaegsel lahendmaisel pidanuks vastustaja kohaldama määrust

nr 10 ja see oleks võinud viia teistsuguse lahenduseni. HMS § 58 ei ole kohaldatav, kuna

menetlusnormide rikkumine võis mõjutada asja otsustamist. Vaidlustatud otsuste kohaselt on

kaebajale keeldutud konto avamisest üksnes põhjusel, et kaebaja ei ole krediidiasutus;

4) EPS-st ega määrusest nr 10 ei tulene kaebajale absoluutset subjektiivset õigust nõuda endale konto

avamist Eesti Pangas, kuid kaebajal on õigus nõuda kohast ja seaduslikku haldusmenetlust ja

põhjendatud diskretsiooniotsuse vastuvõtmist. Asjakohatud on vastustaja väited konto kiire sulgemise

protseduuri ja võrdse kohtlemise kohta. Kaebaja taotluse õiguspärase lahendamise nõudest ei saa

tuletada nõuet lubada kõigil makseasutustel avada Eesti Pangas konto.

5. Eesti Pank esitas Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tallinna

Halduskohtu otsus ja uue lahendiga jätta kaebus läbi vaatamata ning menetluskulud kaebaja kanda.

Eesti Pank põhjendas oma kaebust järgmiselt:

1) Eesti Pank ei vaidlusta oma avalik-õiguslikku staatust, vaid kontosuhte kvalifitseerimist avalik-

õigusliku suhtena. Puuduvad sisulised erinevused kontode pidamisel Eesti Pangas võrreldes kontode

pidamisega krediidiasutustes, mistõttu subjektiteooria kohaselt ei saa olla tegu avalik-õigusliku

suhtega. Kaebaja ei ole rahapoliitika teostamise osapool;

2) vastustaja haldusülesanded on sätestatud EPS §-s 2, kuid selles ei ole sätestatud makseasutustele

kontode pidamist. AS Eurex Capital konto pidamist ei ole õige käsitleda samadel alustel krediidi-

asutuste kontode pidamisega. Eesti Panga õigus otsustada konto avamise üle on käsitatav ainult

suhetes krediidiasutustega, kelle kohustus konto avamiseks Eesti Pangas tuleneb KrAS § 87 lg-st 1.

Muude isikute suhtes on Eesti Pank vaba otsustamaks, kellega ta lepingu sõlmib. Õigus ise oma

kliente valida viitab eraõiguslikule lepinguvabaduse põhimõttele. Ei ole põhjust eristada konto

avamist kui avalik-õiguslikku ja sama konto pidamist kui eraõiguslikku tegevust;

3) konto avamisest keelduti sisulistel kaalutlustel. Kuigi otsuses nr 5-2/736 viidatakse määruse nr 3

§-le 2, võimaldab sama paragrahvi p 5 siiski avada Eesti Pangal kontod ka muudele isikutele,

asutustele või organisatsioonidele, kelle konto pidamine aitab kaasa Eesti Panga ülesannete täitmisele

ja säilitab seega panga kaalutlusruumi. Otsuses nr 5-2/736 on toodud mitmeid sisulisi argumente

konto avamise vastu.

6. AS Eurex Capital jäi vastuses apellatsioonkaebusele oma varasemate seisukohtade juurde ja

nõustus halduskohtu otsusega.

7. Tallinna Ringkonnakohtu 8. mai 2013. a otsusega haldusasjas nr 3-12-1853 jäeti Eesti Panga

apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 17. detsembri 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-12-1853 muutmata. Eesti Pangalt mõisteti AS Eurex Capital kasuks välja menetluskulud 800

eurot. Ringkonnakohtu põhjendused on järgmised:

1) ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga pädevuse kohta ning HKMS § 201 lg-le 4

tuginedes ei põhjenda selles osas oma otsust. Kohus märgib üksnes, et kontosuhe Eesti Panga ning

krediidi- või finantseerimisasutuse vahel võib olla eraõiguslik, kuid otsustus, kas konto Eesti Pangas

avada, on eelkõige avalik-õigusliku iseloomuga ja reguleeritud avalik-õiguslike normidega. Kuna

Eesti Pank täidab avalik-õiguslikke ülesandeid, tehakse ka otsustus konto avamise kohta avalikke

huve ja funktsiooni silmas pidades, mistõttu on tegemist avalik-õigusliku otsustusega ehk haldus-

aktiga;

2) ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega ka muus osas. Õigeks ei saa pidada

apellatsioonkaebuse seisukohta, et konto avamisest keeldumisel kohaldati kaalutlusõigust ning

keeldumine on nõuetekohaselt põhjendatud. Ringkonnakohus ei sea kahtluse alla Eesti Panga õigust

keelduda konto avamisest, kuid selline otsus peab olema tehtud kaalutlusvigadeta. Otsuses on

ebaõigesti leitud, et kaebajal puudub üldse õigus konto avamist nõuda. Sellises keskses asjaolus

eksimine seab põhjendatud kahtluse alla kogu kaalutlusotsuse õiguspärasuse, sest viitab sellele, et

sisuliselt otsust ei kaalutud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

8. Eesti Pank esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ringkonnakohtu otsus

täielikult, teha uus lahend, millega jäetakse kaebus läbi vaatamata ja jätta kõik kaebaja menetluskulud

kaebaja kanda. Kassatsioonkaebuse põhjendused on järgmised:

1) kontode pidamine Eesti Pangas võib toimuda eraõiguslikul alusel. Eesti Pank ei ole vaidlustanud

oma avalik-õiguslikku staatust, vaid kontosuhte kvalifitseerimist avalik-õigusliku suhtena. Kui õigus-

suhte iseloomu hinnata vaid selles osaleja õiguslikust seisundist lähtudes, ei saaks avalik-õiguslik

juriidiline isik üldse omada eraõiguslikke suhteid. Suhte avalik-õiguslikuks kvalifitseerimiseks tuleb

välja tuua asjaolu, mis eristavad kontode pidamist Eesti Pangas olemuslikult kontode pidamisest

krediidiasutustes. Kohus ei ole seda teinud. Samuti ei ole otsuse põhjendustes arvesse võetud ega

ümber lükatud Eesti Panga esitatud argumente, mis toetavad Eesti Panga kontosuhte kvalifitseerimist

eraõiguslikuna. Puuduvad sisulised tunnused, mis eristaksid kontode pidamist Eesti Pangas kontode

pidamisest krediidiasutustes, mistõttu ei saa subjektiteooria kohaselt olla tegu avalik-õigusliku

suhtega. Kontode pidamine nii Eesti Pangas kui ka krediidiasutustes toimub lepinguvabaduse ja

poolte võrdsuse põhimõttel;

2) kohus on leidnud, et kontode pidamine Eesti Pangas on Eesti Panga haldusülesanne, mis toimub

avalikes huvides. Eesti Panga haldusülesanded sätestab Eesti Panga seaduse § 2. Eesti Panga seadus

ja ka muud õigusaktid ei sätesta Eesti Panga haldusülesandena makseasutuste kontode pidamist ega

neile mis tahes teenuste pakkumist, mille osutamine eeldaks kontosuhet. Ei kohus ega ka kaebaja ei

ole välja toonud avalikku huvi, mida teeniks kaebaja kontosuhe Eesti Pangaga;

3) AS Eurex Capital konto pidamist ei ole õige käsitleda samadel alustel krediidiasutuste kontode

pidamisaega. Kassaator on seisukohal, et Eesti Panga õigus otsustada konto avamise või konto

avamisest keeldumise üle on seaduse täitmise kontekstis käsitletav ainult suhetes krediidiasutustega,

kelle kohustus avada Eesti Pangas konto tuleneb KrAS § 87 lõikest 1. Muudes kontosuhetes on igal

isikul õigus vabalt otsustada, kas ja kellega ta sõlmib lepingu. Krediidiasutuste kontode pidamine

Eesti Pangas eeldab vastava taristu ning regulatsioonide olemasolu, mis omakorda võimaldab

pakkuda konto pidamise võimalust piiratud ulatuses ka muudele isikutele, seda eeskätt üldise

otstarbekuse, toimingute optimeerimise ja riskide vältimise kaalutlusel. Kuid nende kontode

pidamine ei ole avalik-õigusliku ülesannete täitmise osa;

4) konto avamisest keelduti sisulistel kaalutlustel, mitte Eesti Panga ühe või teise määruse teksti

automaatse kohaldamise tagajärjena. Põhjendatud ei ole kohtu seisukoht, et ainuüksi konto avamise

otsustamine määrusele nr 3, mitte määrusele nr 10 tuginedes võis olla AS-le Eurex Capital konto

avamata jätmise põhjuseks. Samuti on kohus leidnud, et Eesti Pank on 28. juuni 2012. a otsuse nr 5-

2/736 tegemisel tuginenud üksnes sellele, et makseasutusel ei ole määruse nr 3 alusel õigust avada

Eesti Pangas kontot. Kassaator sellega ei nõustu. Kuigi otsuses nr 5-2/736 nenditakse muuhulgas, et

määruse nr 3 § 2 ei nimeta makseasutusi otseselt isikutena, kellele Eesti Pangal on õigus kontosid

avada, lubab viidatud paragrahvi punkt 5 siiski avada Eesti Pangal konto ka muudele isikutele,

asutustele või organisatsioonidele, kelle konto pidamine aitab Eesti Panga hinnangul kaasa Eesti

Panga ülesannete täitmisele. Sellega säilitab ka määrus nr 3 Eesti Panga kaalutlusruumi. Erinevalt

ringkonnakohtu otsuses väidetust ei ole Eesti Pank leidnud, et maksuasutusel kui sellisel puudub

üldse õigus Eesti Pangas kontot pidada, kuid konto avamine ei saa toimuda ühepoolse nõude alusel

ilma Eesti Panga huve arvestamata. Otsuses nr 5-2/736 on toodud rida sisulisi argumente konto

avamise vastu. Need on: a) makseasutuste nõrgem järelevalve; b) väiksemad usaldusnormatiivid; c)

seose puudumine rahapoliitika teostamise ja finantsstabiilsuse tagamise ülesannetega; d) selgitus, et

AS Eurex Capital väited krediidiasutuste ja G4S kontode Eesti Pangas pidamise kui konkurentsieelise

kohta on kas faktivead (G4S konto suhtes) või alusetud; e) selgitus, et Eesti Pangas konto avamine ei

loo AS-le Eurex Capital võimalust liituda Eesti Panga maksesüsteemidega.

9. Vastuses kassatsioonkaebusele leiab AS Eurex Capital, et see on põhjendamatu, ning palub jätta

selle rahuldamata ning Tallinna Ringkonnakohtu otsuse muutmata järgmistel põhjendustel:

1) tegemist on avalik-õigusliku vaidlusega, mille lahendamine kuulub halduskohtu pädevusse. Kuna

Eesti Pank täidab avalikke ülesandeid, tehakse konto avamise otsus avalikke huve ja funktsioone

silmas pidades, mistõttu on tegemist avalik-õigusliku otsustusega ehk haldusaktiga;

2) Tallinna Ringkonnkohus ei ole eksinud materiaal- ja menetlusõiguse normide vastu. Eesti Panga

otsusest ei ole kuidagi võimalik välja lugeda, et AS-l Eurex Capital oleks võrreldes krediidiasutustega

väiksemad usaldusnormatiivid vms. Otsuse kohaselt jäeti AS-le Eurex Capital Eesti Pangas konto

avamata põhjusel, et makseasutusena ei ole tal määrusest nr 3 tulenevalt enam õigust Eesti Pangas

kontot avada. AS-l Eurex Capital oli kooskõlas õiguskindluse põhimõttega õiguspärane ootus Eesti

Pangas konto avamiseks määruse nr 10 punkti 2.1 alusel. Eesti Pank on rikkunud materiaalõiguse

norme, andes määrusele nr 3 tagasiulatuva jõu ja tehes otsuse rohkem kui kahekuulise viivitusega.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kassaator on leidnud, et ei ole põhjendatud eristada konto avamist kui avalik-õiguslikku ja sama

konto pidamist kui eraõiguslikku tegevust. Kui kontosuhe on eraõiguslik, tuleb ka Eesti Panga kui

selle suhte ühe poole toiminguid kvalifitseerida eraõiguslikena. Sellest tulenevalt jääb see vaidlus

väljapoole HKMS §-ga 4 määratud halduskohtu pädevuse piire.

11. Kohtud on asunud seisukohale, et kontosuhe Eesti Panga ning krediidi- või finantseerimisasutuse

vahel võib olla eraõiguslik, kuid otsustus, kas konto avada, on avalik-õigusliku iseloomuga ja

reguleeritud avaliku õiguse normidega.

12. Kolleegium nõustub kohtute seisukohaga ja märgib täiendavalt, et otsustus kas konto avada või

mitte vastab üheaegselt nii tsiviilõigusliku tahteavalduse kui haldusakti tunnustele. Kui tsiviil-

õigusliku tahteavalduse kujunemist reguleerivad avaliku õiguse normid on tegemist avalik-õigusliku

menetlusega ja selle raames haldusakti andmisega (vt RKEK otsust haldusasjas nr 3-3-1-15-01,

p-d 36–37). Eesti Panga otsustust konto avamise kohta Eesti Pangas reguleerivad avaliku õiguse

normid, milleks on EPS § 2 lg 2 ja § 14 ning selle alusel tekkinud suhe on avalik-õiguslik. Sellest

tulenevalt on antud vaidlus avalik-õigusliku iseloomuga ja kuulub HKMS § 4 lg 1 kohaselt

lahendamisele halduskohtus.

13. Pooled vaidlevad selle üle, millise õigusliku tähendusega on Eesti Panga presidendi määrused

nr 10 ja nr 3 AS-le Eurex Capital Eesti Pangas konto avamisest keeldumise otsuse tegemisel.

AS Eurex Capital leiab, et talle Eesti Pangas konto avamise otsustamisel oleks Eesti Pank pidanud

juhinduma Eesti Panga presidendi määrusest nr 10, mis kehtis taotluse esitamise ajal ja mille p 2.1

kohaselt oli ta isikuks, kellel oli õigus Eesti Pangas konto avada. Eesti Pank kohaldas aga määrust

nr 3 tagasiulatuvalt ja tegi otsuse rohkem kui kahekuulise viivitusega. Määruse nr 3 kohaselt ei

kuulunud finantseerimisasutused enam Eesti Pangas konto avamiseks õigustatud isikute hulka.

Sellega on rikutud õiguspärase ootuse põhimõtet. Kassaator on seisukohal, et ehkki määruse nr 3 § 2

ei nimeta makseasutusi otseselt isikutena, kellele Eesti Pangal on õigus kontosid avada, lubab

viidatud paragrahvi p 5 siiski avada Eesti Pangal kontod ka muudele asutustele või organisat-

sioonidele, kelle konto pidamine aitab Eesti Panga hinnangul kaasa Eesti Panga ülesannete täitmisele.

Kohtute hinnangul oli AS-l Eurex Capital taotluse esitamise ja määruse nr 10 kehtivuse ajal

õiguspärane ootus Eesti Pangas konto avamiseks. Määrusel nr 3 puuduvad rakendussätted, mis lubaks

seda määrust tagasiulatuvalt kohaldada. Õigusnormile ebaehtsa tagasiulatuva jõu omistamine on

üldreeglina õigusvastane ja põhjendatud vaid olukorras, kui see isikute õigusi ei kitsenda.

14. Kolleegium leiab, et Eesti Panga määrused nr 10 ja nr 3, millega kehtestati Eesti Pangas kontode

pidamise üldtingimused, on õiguslikust iseloomust tulenevalt haldussisesed aktid (halduseeskirjad),

mis on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele. Nimetatud määrustes sätestatakse Eesti Pangas

konto avamise taotluse ja sinna juurde kuuluvate dokumentide esitamise regulatsioon, taotluse

menetlemise tähtaeg ja kaalutlusõiguse teostamise põhisuunad. EPS § 14 sätestab Eesti Panga

õigused, mille p 2 kohaselt on Eesti Pangal oma ülesannete täitmisel õigus hoiustada ja võtta vastu

hoiuseid ning p 5 alusel käsitleda maksejuhiseid ning arveldada makseid. Nimetatud punktide alusel

on Eesti Panga president kehtestanud vaidlusaluse määruse nr 3. EPS § 14 p-e 2 ja 5 ei saa ka

formaalselt käsitada volitusnormina määruse andmiseks HMS § 91 lg 1 tähenduses, mille kohaselt

võib määruse anda seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride,

mõtte ja eesmärgiga. EPS §-s 14 puudub volitus sellise määruse andmiseks. Nimetatud pädevus-

normidest ei saa tuletada volitusnormi.

15. Eesti Panga presidendi määruse nr 3 halduseeskirjana kvalifitseerimine ei välista, et sätestatu

avaldab mõju ka haldusvälistele isikutele. Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju

nende kohaldamise tulemusena. Määruses sätestatud Eesti Pangas kontode pidamise üldtingimused

omandavad väljapoole suunatud tähenduse konto avamist taotlevate isikute ja Eesti Panga kontot

omavate isikute suhtes. Haldusväliste isikute jaoks, kelle suhtes halduseeskiri mõju omab, on sellega

tutvumise võimalus tagatud, kuna Eesti Panga presidendi määrused on avaldatud Riigi Teatajas. (vt

RKHK otsus haldusasjas nr 3-3-1-81-07, p 13).

16. Kuna Eesti Panga presidendi määruse nr 3 puhul on tegemist halduseeskirjaga, siis ei ole sellega

seoses kohaldatav ka õiguse tagasiulatuva jõu rakendamise ja õiguspärase ootuse põhimõtted.

Vastavalt asjaolude muutumisele ja vajadustele on haldusel õigus muuta ka halduseeskirju. Siinjuures

tuleb juhinduda HMS §-st 54, mille kohaselt haldusakt on õiguspärane kui ta on antud andmise

hetkel kehtiva õiguse alusel.

17. Kassaator on seisukohal, et erinevalt ringkonnakohtu otsuses väidetust ei ole Eesti Pank leidnud,

et makseasutusel puudub üldse õigus Eesti Pangas kontot pidada, kuid konto avamine ei saa toimuda

ühepoolse nõude alusel ja ilma Eesti Panga huve arvestamata. Oma otsuses nr 5-2/736 on Eesti Pank

toonud mitmeid sisulisi argumente AS-le Eurex Capital konto avamise vastu, st teostanud kaalutlus-

õigust.

18. Vastuses kassatsioonkaebusele leiab AS Eurex Capital, et Eesti Panga otsuse kohaselt jäeti talle

konto avamata põhjusel, et tal kui makseasutusel ei ole määrusest nr 3 tulenevalt enam õigust Eesti

Pangas kontot avada.

19. Ringkonnakohus ei sea kahtluse alla Eesti Panga õigust keelduda konto avamisest, kuid vastav

otsus peab olema tehtud kaalutlusvigadeta. Ringkonnakohtu arvates on Eesti Panga otsuses ebaõigesti

leitud, et kaebajal puudub üldse õigus konto avamist nõuda. Sellises keskses asjaolus eksimine seab

põhjendatult kahtluse alla kogu kaalutlusotsuse õiguspärasuse, sest viitab sellele, et sisulist kaalumist

läbi ei viidud.

20. Kolleegium märgib, et AS-l Eurex Capital puudub subjektiivne õigus nõuda konto avamist Eesti

Pangas, kuna Eesti Panga otsus konto avamise või sellest keeldumise kohta tehakse kaalutlusõiguse

alusel, lähtudes Eesti Panga ülesannetest (EPS §-d 2 ja 14). Kuigi Eesti Panga presidendi määruse

nr 3 § 2 ei nimeta otsesõnu finantseerimisasutusi, annab nimetatud paragrahvi punkt 5 võimaluse

kaaluda konto avamist ka muudele isikutele, asutustele või organisatsioonidele, kelle konto pidamine

aitab Eesti Panga hinnangul kaasa Eesti Panga ülesannete täitmisele. Seega ei välista määruse nr 3 § 2

võimalust avada konto ka finantseerimisasutustele, kui see aitab Eesti Panga hinnangul kaasa Eesti

Panga ülesannete täitmisele. EPS § 14 kohaselt teenib konto avamine Eesti Pangas vaid avalikke

huve. Õigusnormist, mis ei kaitse avaliku huvi kõrval ka üksikisiku huvi, ei teki subjektiivset õigust.

21. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse

eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve.

Juhul kui haldusorgan ei teosta kaalutlusõigust, on lähtunud sobimatutest või ebaõigetest kaalutlustest

või jätnud mõne olulise asjaolu tähelepanuta, võib olla tegemist olulise kaalutlusveaga (vt RKHK

otsused asjades nr 3-3-1-54-03, p-d 38–40, ja nr 3-3-1-81-07, p 16).

Eesti Panga presidendi määruses nr 3 on antud kaalumisõiguse teostamise üldsuunad. Määrus kui

halduseeskiri abistab Eesti Panka kaalutlusõiguse teostamisel. Samas ei tohi eeskiri takistada ega

välistada kaalutlusõiguse teostamist. Kaalutlusveaga oleks tegemist siis, kui haldusorgan, viidates

eeskirjale, ei teosta üldse sisulist kaalutlusõigust, ei arvesta olulisi asjaolusid jne.

22. Kolleegium ei nõustu kohtute seisukohaga, et Eesti Pank jättis kaalutlusõiguse teostamata

kaalumist ning konto avamisest keelduti üksnes põhjusel, et halduseeskiri välistab selle kaebaja

puhul.

Kuigi Eesti Panga otsuses nr 5-2/736 on märgitud, et Eesti Panga presidendi kehtestatud Eesti Pangas

kontode pidamise üldtingimuste § 2 sätestab isikud, kellel on Eesti Pangas õigus kontosid avada, ja

makseasutused nende isikute hulka ei kuulu, on ära toodud ka sisulised põhjendused. Nendeks on

eelkõige makseasutuste nõrgem järelevalve ning väiksemad usaldatavusnormatiivid võrreldes

krediidiasutustega ja asjaolu, et konto omamine Eesti Pangas on reeglina vajalik rahapoliitika

teostamiseks ja finantsstabiilsuse tagamiseks. Täiendavalt on vastatud kaebuse esitaja poolt taotluses

toodud argumentidele. Nii on selgitatud, et väited krediidiasutuste ja G4S kontode Eesti Pangas

pidamise kui konkurentsieelise kohta on kas faktivead või alusetud ning et Eesti Pangas konto

avamine ei loo kaebajale võimalust liituda Eesti Panga maksesüsteemiga. Nimetatud asjaolud

viitavad sellele, et Eesti Pank tegi sisulise kaalutlusotsuse.

23. EPS §-d 2 ja 14 annavad Eesti Pangale kaalutlusõiguse teostamisel küllaltki ulatusliku

hindamisruumi, s.o õiguse otsustada konto avamisel, kas see aitab kaasa Eesti Panga ülesannete

täitmisele. Kolleegium märgib, et halduse kaalutlusõiguse kohtulik kontroll on piiratud. Kohus ei

hinda ümber kaalutlusotsuse otstarbekust, vaid kontrollib üksnes seda, kas kaalutlusotsuse tegemisel

ei esinenud menetlus- ja vormivigu, mis võisid mõjutada sisulist otsustamist, kas otsus on kooskõlas

kehtiva õigusega ja õiguse üldpõhimõtetega ning ei ole tehtud kaalutlusvigu.

24. Vastuses kassatsioonkaebusele juhib AS Eurex Capital tähelepanu sellele, et Eesti Pank tegi

otsuse konto avamisest keeldumise kohta rohkem kui kahekuulise viivitusega. Eesti Pank on oma

otsuses nr 5-2/736 selgitanud, et taotluse menetlemine viibis taustauuringute ja asjaolude selgitamise

tõttu. Kuigi Eesti Pank ületas menetlustähtaega ega teavitanud õigeaegselt kaebajat ettenähtud

tähtajast mittekinnipidamise põhjustest, ei ole tegemist sellise menetlusveaga, mis võis mõjutada asja

otsustamist.

25. Eeltoodud põhjustel tuleb rahuldada Eesti Panga kassatsioonkaebus, tühistada halduskohtu ja

ringkonnakohtu otsused ning jätta AS Eurex Capital kaebus rahuldamata.

26. Kassatsioonkaebuselt tasutud kautsjon tuleb tagastada (HKMS § 107 lg 4 esimene lause).

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld