3-4-1-42-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-42-13

Otsuse kuupäev

20. märts 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Eerik Kergandberg, Jaak

Luik, Ivo Pilving ja Jüri Põld

Kohtuasi

Kriminaalmenetluse seadustiku rakendamise seaduse § 251

põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Õiguskantsleri 13. septembri 2013. a taotlus nr 12

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada kriminaalmenetluse seadustiku rakendamise seaduse § 251 lg 2 põhiseaduse

vastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei näe ette tõhusat kontrollisüsteemi enne 1. jaanuari

2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust teavitamata jätmise jätkuva

põhjendatuse üle.

2. Lükata käesoleva otsuse jõustumine edasi kuue kuu võrra.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 12. veebruaril 2003 vastu kriminaalmenetluse seadustiku (KrMS) ja 19. mail 2004

kriminaalmenetluse seadustiku rakendamise seaduse (KrMSRS), mis jõustusid 1. juulil 2004. Selle

tulemusel nähti kriminaalmenetluse seadustikus ja jälitustegevuse seaduses (JTS) ette jälitusasutuse

ja uurimisasutuse kohustus viivitamatult teatada jälitustoimingust isikule, kelle suhtes toiming tehti,

ja isikule, kelle põhiõigusi jälitustoiminguga riivati (KrMS § 121 lg 1 esimene lause ja JTS § 17 lg 1

esimene lause).

2. Mõlemad seadused nägid ette alused ja korra jälitustoimingutest teatamise edasilükkamiseks kuni

vastava aluse äralangemiseni. Jälitustoimingust teatamise võis edasi lükata, kui see võis kahjustada

teise isiku seadusega tagatud õigusi ja vabadusi (KrMS § 121 lg 1 p 1, JTS § 17 lg 1 p 1), seada ohtu

jälitustegevusse kaasatud isiku õiguse hoida koostöö saladuses (KrMS § 121 lg 1 p 2, JTS § 17 lg 1

p 2), seada ohtu jälitusasutuse töötaja, jälitustegevusse kaasatud isiku või jälitustegevuses osalenud

muu isiku ja nende lähikondsete elu, tervise, au ja väärikuse ning vara (KrMS § 121 lg 1 p 3,

JTS § 17 lg 1 p 3) ja kahjustada kriminaalmenetlust või soodustada kuritegevust (KrMS § 121 lg 1

p 4) või kahjustada jälitustegevust (JTS § 17 lg 1 p 4). Otsus jälitustoimingust teatamise

edasilükkamise kohta pidi olema kirjalik ja põhjendatud ning selle võis teha jälitusasutuse juht või

tema volitatud ametnik (JTS § 17 lg 1) või prokurör (KrMS § 121 lg 1).

3. Riigikogu võttis 17. veebruaril 2011 vastu kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste

muutmise seaduse (286 SE, XI koosseis). Selle seadusega nähti ette jälitustegevuse seaduse kehtetuks

tunnistamine alates 1. jaanuarist 2012 ning jälitustoiminguid puudutava uue regulatsiooni

kehtestamine kriminaalmenetluse seadustikus. Seadusega ei muudetud võrreldes senikehtinuga

jälitustoimingust teatamise edasilükkamise sisulisi aluseid ega korda.

4. Õiguskantsler esitas 17. mail 2011 Riigikogule ettepaneku nr 12, milles leidis, et KrMS § 121 lg 1

teise lause punkt 4 ja JTS § 17 lg 1 teise lause p 4 koosmõjus tõendite jälitustoimingutega kogumist

reguleeriva kriminaalmenetluse seadustiku 3. ptk 8. jao teiste sätete, jälitustegevuse seaduse ning

julgeolekuasutuste seaduse (JAS) §-ga 36 on vastolus põhiseaduse (PS) § 13 teise lausega, §-ga 14,

§ 15 lg-ga 1 ja § 44 lg-ga 3 nende koostoimes osas, mis ei näe ette tõhusat ja süsteemset järelevalve

korraldust jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle, ja osas, mis võimaldab teavitamise

edasilükkamise tulemusel jätta isiku jälitustoimingust üldse teavitamata. Õiguskantsler tegi

Riigikogule ettepaneku viia vaidlustatud sätted põhiseadusega kooskõlla. Õiguskantsler palus

põhiseadusega kooskõlla viia ka uus vastu võetud, kuid veel jõustumata jälitustoimingute

regulatsioon kriminaalmenetluse seadustikus (1. jaanuaril 2012 jõustuma pidanud KrMS § 12615 lg 2

p-d 2 ja 3).

5. Riigikogu kiitis 2. juuni 2011 istungil õiguskantsleri ettepaneku nr 12 heaks. Riigikogu aseesimees

tegi Riigikogu töö- ja kodukorra seaduse § 152 järgi Riigikogu õiguskomisjonile ülesandeks algatada

eelnõu kriminaalmenetluse seadustiku ja jälitustegevuse seaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks.

6. Riigikogu võttis 8. detsembril 2011 vastu kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste

muutmise seaduse muutmise seaduse (123 SE, XII koosseis), millega lükkas 17. veebruaril 2011

vastu võetud kriminaalmenetluse seadustiku ja teiste seaduste muutmise seaduse (vt eespool p 3)

jõustumise edasi kuni 1. jaanuarini 2013.

7. 6. juunil 2012 võttis Riigikogu vastu kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega

seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse (175 SE, XII koosseis), mis osaliselt jõustus 9. juulil

2012, osaliselt aga 1. jaanuaril 2013. Selle seadusega tunnistati kehtetuks nii kriminaalmenetluse

seadustiku ja teiste seaduste muutmise seadus (vt eespool p 3) kui ka kriminaalmenetluse seadustiku

ja teiste seaduste muutmise seaduse muutmise seadus (vt p 6). Samuti kehtestati selle seadusega kaks

uut regulatsiooni jälitustoimingute ja nendest teavitamise ning teavitamise edasilükkamise kohta.

9. juulist 2012 kuni 31. detsembrini 2012 kehtis selles osas üks regulatsioon, alates 1. jaanuarist 2013

aga teine, mis kehtib praeguseni.

8. Kehtiva õiguse järgi on jälitustoimingute tegemine reguleeritud kriminaalmenetluse seadustiku

31. peatükis, jälitustegevuse seadus tunnistati alates 1. jaanuarist 2013 kehtetuks. Jälitustoimingust

teavitamine on reguleeritud KrMS §-s 12613, mille esimene lõige kohustab jälitusasutust

jälitustoimingu loa tähtaja lõppemisel viivitamatult teavitama jälitustoimingu tegemise ajast ja liigist

isikut, kelle suhtes jälitustoiming tehti, ning isikut, kelle perekonna- või eraelu puutumatust

jälitustoiminguga oluliselt riivati ja kes on menetluse käigus tuvastatud. KrMS § 12613 teine lõige

lubab jätta isiku prokuratuuri loal jälitustoimingust teavitamata, kui teavitamine võib kahjustada

oluliselt kriminaalmenetlust (KrMS § 12613 lg 2 p 1); kahjustada oluliselt teise isiku seadusega

tagatud õigusi ja vabadusi või seada teise isiku ohtu (KrMS § 12613 lg 2 p 2); seada ohtu

jälitusasutuse meetodite, taktika, jälitustoimingu tegemisel kasutatava vahendi või politseiagendi,

variisiku või salajasele koostööle kaasatud isiku koostöö salajasuse (KrMS § 12613 lg 2 p 3). Isiku

võib jätta jälitustoimingust teavitamata kuni KrMS § 12613 lg-s 2 nimetatud aluse äralangemiseni

(KrMS § 12613 lg 3 esimene lause).

9. KrMS § 12613 lg-tes 3–5 sätestati järelevalve kord jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise

üle. Prokuratuur on kohustatud kontrollima jälitustoimingust teavitamata jätmise aluse olemasolu

kriminaalasjas kohtueelse menetluse lõppemisel, kuid mitte hiljem kui üks aasta pärast

jälitustoimingu loa tähtaja lõppemist (KrMS § 12613 lg 3 teine lause). Juhul kui ühe aasta

möödumisel jälitustoimingu loa tähtaja lõppemisest ei ole jälitustoimingust teavitamata jätmise alus

ära langenud, taotleb prokuratuur hiljemalt 15 päeva enne nimetatud tähtaja möödumist

eeluurimiskohtunikult loa pikendada teavitamata jätmise tähtaega. Eeluurimiskohtunik annab

määrusega loa jätta isik teavitamata või keeldub loa andmisest. Isiku teavitamata jätmisel märgitakse

määruses, kas teavitamata jätmine on tähtajatu või tähtajaline. Tähtajalise teavitamata jätmise korral

märgitakse tähtaeg, mille jooksul jäetakse isik teavitamata (KrMS § 12613 lg 4). Juhul kui KrMS

§ 12613 lg-s 4 nimetatud eeluurimiskohtuniku antud teavitamata jätmise loa tähtaja lõppemisel ei ole

jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise alus ära langenud, taotleb prokuratuur hiljemalt 15

päeva enne tähtaja lõppemist eeluurimiskohtunikult loa pikendada teavitamata jätmise tähtaega.

Eeluurimiskohtunik annab määrusega loa KrMS § 12613 lg-s 4 sätestatu kohaselt (KrMS § 12613

lg 5). Teavitamata jätmise loa tähtaja lõppemise või selle pikendamisest keeldumise korral

teavitatakse isikut jälitustoimingust viivitamata (KrMS § 12613 lg 6).

10. 6. juunil 2012 vastu võetud kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste

seaduste muutmise seadusega (175 SE, XII koosseis) muudeti alates 1. jaanuarist 2013 ka

KrMSRS § 251 "Jälitustoimingu lubade ja jälitustoimingu tegemisest teavitamata jätmise lubade

kehtivus". KrMSRS § 251 lg 2 kohaselt ei kohaldata KrMS § 12613 lg 3 teises lauses ja lõikes 4

sätestatud

jälitustoimingust

teavitamise

edasilükkamise

üle

järelevalve

tegemise

korda

jälitustoimingute suhtes, mille loa tähtaeg lõppes enne 2013. aasta 1. jaanuari.

11. Õiguskantsler esitas 24. jaanuaril 2013 Riigikohtule taotluse nr 10, milles palus tunnistada

KrMSRS § 251 koosmõjus jälitustoiminguid reguleeriva KrMS 31. ptk sätete ning JAS §-ga 36

kehtetuks osas, mille järgi ei kohaldata jälitustoimingute suhtes, mille loa tähtaeg lõppes enne

1. jaanuari 2013, KrMS § 12613 lg 3 teises lauses ja lõikes 4 sätestatut ega nähta ette alternatiivset

jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise tõhusat ja süsteemset kontrolli.

12. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis 10. mai 2013. a määrusega kohtuasjas

nr 3-4-1-3-13 õiguskantsleri 24. jaanuari 2013. a taotluse nr 10 läbi vaatamata. Kolleegium leidis, et

õiguskantsler ei olnud teinud Riigikogule PS § 142 lg-s 1 ja õiguskantsleri seaduse §-s 17 ettenähtud

ettepanekut viia Riigikohtule esitatud taotluses vaidlustatud säte, KrMSRS § 251 põhiseadusega

kooskõlla. Õiguskantsler esitas 17. mail 2011 Riigikogule ettepaneku viia põhiseadusega kooskõlla

tol hetkel kehtinud KrMS § 121 lg 1 teise lause p 4 ja JTS § 17 lg 1 teise lause p 4, samuti 1. jaanuaril

2012 jõustuma pidanud KrMS § 12615 lg 2 p-d 2 ja 3. Vaidlusaluse sätte, KrMSRS § 251 võttis

Riigikogu vastu alles 6. juunil 2012 kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt

teiste seaduste muutmise seadusega.

13. Õiguskantsler esitas 17. juunil 2006 Riigikogule ettepaneku nr 23, milles palus viia

KrMSRS § 251 põhiseadusega kooskõlla. Riigikogu ei toetanud 12. septembri 2013. a istungil

õiguskantsleri ettepanekut.

14. Õiguskantsler esitas 13. septembril 2013 Riigikohtule taotluse nr 12 tunnistada KrMSRS § 251

koosmõjus jälitustoiminguid reguleeriva kriminaalmenetluse seadustiku 31. peatüki sätete ja JAS §-

ga 36 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks osas, mille järgi ei kohaldata jälitustoimingute suhtes, mille

loa tähtaeg lõppes enne 1. jaanuari 2013, KrMS § 12613 lg 3 teises lauses ja lg-s 4 sätestatut ega

nähta ette alternatiivset jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise tõhusat ja süsteemset kontrolli.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

15. Õiguskantsler leiab, et nii jälitustoiming kui ka saadud teabe hilisem säilitamine, kasutamine ja

muu töötlemine (sh arhiveerimine) riivab põhiõigusi ning tegemist on jätkuva riivega. Sealjuures

puudub jälitustoiminguga saadud andmete säilitamise ja arhiveerimise valdkonnas selgus, kuidas

arhiveerimine toimuma hakkab ja kuidas haakub sellega riigisaladuse regulatsioon.

16. Isiku teavitamine tema suhtes tehtud jälitustoimingust on oluline tulenevalt inimväärikuse

põhimõttest (PS § 10) ja teavitamisega luuakse võimalus õiguskaitsevahendite kasutamiseks (PS § 15

lg 1). Õiguskantsleri hinnangul on asjakohased põhiseaduse sätted veel PS § 13 lg 2 (riigivõimu

omavoli keeld) ja PS § 14 (õigus menetlusele ja korraldusele).

17. Arvestades jälitustegevuse varjatud olemust, tõlgendab õiguskantsler PS § 44 lg 3 kaitseala

laiendavalt ja leiab, et sellesse kuulub ka jälitustoimingust teavitamine, kuna just see loob eelduse

enda kohta riigiasutustes hoitavate andmetega tutvumiseks. Õiguskantsler leiab, et jälitustoimingust

tagantjärele teavitamise kohustus on PS § 44 lg-st 3 koosmõjus § 13 lg-ga 2, §-ga 14 ja § 15 lg-ga 1

tulenev nõue.

18. Õiguskantsler vaidlustab järelevalve puudumist süsteemselt koostoimes teiste menetluslike

garantiidega. Jälitustoimingust teavitamise edasilükkamist võimaldavad sätted koosmõjus muude

menetlusgarantiidega ei maanda piisavalt riigivõimu omavoli ohtu üksikjuhtudel. Õiguskantsler ei

pea selles kontekstis piisavaks ebaselget ja üldist haldusesisest (uurimisasutus ja prokuratuur)

järelevalvet ega Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjoni järelevalvet.

19. Õiguskantsler möönab, et 1. jaanuarist 2013 kehtima hakanud regulatsioon ei pea laienema täies

ulatuses ka kõigile varasematele jälitustoimingutele, vaid põhiseaduspärane võiks olla ka

nt täiendavate menetluslike garantiide lisamine. Õiguskantsleri hinnangul saaks diferentseerida

järelevalve sisu, lähtudes isiku põhiõiguste riive intensiivsusest, nähes ette täiendavad

menetlusgarantiid või täiendava järelevalve korralduse juhuks, kui teavet on kogutud kohtu luba

nõudvate jälitustoimingutega või kui teabe varjatud kogumine on muul põhjusel käsitatav

intensiivsena. Samuti saab jälitustoimingust teavitamise jätkuvaks edasilükkamiseks täiendava loa (nt

kohtu luba) nõude siduda ajamäärusega, s.t et täiendavad menetlusgarantiid rakenduvad siis, kui

teavitamist ei ole toimunud keskmiselt menetluse lõpuleviimiseks või kohtusse saatmiseks kuluva aja

jooksul.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

20. Riigikogu põhiseaduskomisjon ja õiguskomisjon leidsid, et vaidlustatud säte on põhiseadusega

kooskõlas.

21. Põhiseaduskomisjon leidis, et enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud

jälitustoimingutest teavitamata jätmise kontroll oleks ebamõistlikult suur halduskoormus, mis kaalub

põhiõiguste riive üles. Aastatel 2006 kuni 2012 anti välja 52 540 jälitusluba, jälitustoimingust

teavitamise kontroll on sisuline ja hõlmab nii jälitustoimingu loa kui ka kõigi kogutud materjalide

läbivaatamist. Lisaks märkis komisjon, et informatsiooni saamine jälitustoimingute kohta ei ole

täielikult takistatud, kuna isikul on võimalus ise pöörduda julgeolekuasutuse poole taotlusega saada

teavet tema suhtes toimunud jälitustoimingute kohta.

22. Ka õiguskomisjon märkis, et tuhandete jälituslubade ja jälitustoimikute käsitsi ülevaatamine ja

tähtaegade arvutamine, lisaks jälitustoimingute võrdlemine kriminaaltoimikutega, oleks väga

ressursimahukas. Samuti eeldaks jälitustoimingust teavitamata jätmise kohtulik kontroll uuesti asja

sisulist läbivaatamist, puudutatud isikute kindlakstegemist ja hinnangu andmist, kas teavitamata

jätmine oli põhjendatud või mitte. Õiguskomisjon leidis, et selge ajalise piiri tõmbamine on vajalik ka

selleks, et vältida menetluslikku segadust. Kriminaalmenetluses menetlustoimingu tegemisel

kohaldatakse toimingu tegemise ajal kehtivat menetlusseadust.

23. Õiguskomisjon oli seisukohal, et PS § 44 lg 3 ei näe riigile ette aktiivset teavitamise kohustust

isiku kohta hoitavatest andmetest ja ei oleks otstarbekas luua eraldi ametkondi või ametikohti, kes

hakkaksid tegelema isikute aktiivse teavitamisega nende suhtes tehtud jälitustoimingutest. Selle

eelduseks, et riik annab isikule infot tema suhtes tehtud jälitustoimingust, peaks olema isiku enda

huvi. Vastasel juhul poleks riigi halduskoormus ja isiku enda vajadus omavahel proportsioonis. Juhul

kui inimene pöördub jälitusasutuse poole ja talle infot ei anta, on isikul võimalik pöörduda kohtu

poole.

24. Justiitsminister oli seisukohal, et vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas, sest kehtestatud

piirangud on vajalikud ja proportsionaalsed, arvestades ühelt poolt isikute huve ja teiselt poolt

jälitusasutuste, prokuratuuri ja kohtute võimalikku töökoormuse kasvu ning riigi piiratud ressursse.

Riigil on lisaks PS § 13 lg-s 2 ning §-s 14 sätestatud kohustusele kaitsta isikute õigusi ja vabadusi ka

kohustus tagada õiguskaitseasutuste ja kohtuvõimu toimimine. Õiguste riive muudab väiksemaks

asjaolu, et isikutel on võimalik pöörduda jälitusasutuste poole sooviga tutvuda nende kohta kogutud

andmetega.

25. Justiitsminister tõi välja, et aastatel 2006 kuni 2012 andsid kohus ja prokuratuur välja 52 540

jälitusluba. Neile lisanduvad veel jälitusload, mis anti kriminaalmenetluses ja väljaspool

kriminaalmenetlust välja aastatel 1994 kuni 2005. Kuna õiguskantsler leiab, et üle tuleks kontrollida

kõik jälitustoimingud, tuleks seega kontrollida üle 18 aasta jooksul tehtud jälitustoimingud.

Justiitsministri arvutuste kohaselt kuluks ühe jälitustoimingu loa ja jälitustoiminguga kogutud

materjalide sisuliseks läbivaatamiseks sõltuvalt materjali kogumahust ja puudutatud isikute hulgast

ligikaudu 1 kuni 8 tundi, keskmiselt seega 4 tundi, mis korrutatuna jälituslubade koguarvuga

(kriminaalmenetluses aastatel 2006 kuni 2012), teeks kokku 210 160 töötundi ja võtaks ametniku

töötundideks ümber arvutatuna aega 119 aastat. Seega on tegemist äärmiselt töömahuka ülesandega,

mis tooks kaasa olulise prokuratuuri ja kohtute töökoormuse kasvu.

26. Siseminister leidis, et vaidlustatud säte on põhiseadusega kooskõlas ja enne 1. jaanuari 2013

tehtud jälitustoimingute osas kehtis tollal ja kehtib ka nüüd põhiõiguste kaitseks piisav regulatsioon.

27. Enne 1. jaanuari 2013 tehtud jälitustoimingutest teavitamise ja teavitamise edasilükkamise kohta

kehtisid seadusest tulenevad kohustused nii uurimisasutusele kui ka kriminaalmenetlust juhtivale

prokurörile. Kuigi enne 1. jaanuari 2013 ei näinud seadus ette puudutatud isiku teavitamisele eelnevat

korralist sõltumatut ja erapooletut (kohtulikku) kontrolli, oli jälitustoimingust puudutatud isiku

teavitamise edasilükkamine lubatav vaid kuni edasilükkamist tinginud aluse äralangemiseni. Ainus

erinevus 1. jaanuaril 2013 jõustunud kriminaalmenetluse seadustiku redaktsiooniga seisnes selles, et

puudus seaduses expressis verbis sätestatud kohustus mitteteavitamise aluste jätkuvat esinemist

süsteemselt kontrollida. Seaduse tekstis selgelt väljendatud kohustuse puudumine ei saanud viia

KrMS § 121 sellise tõlgenduseni, et kord antud prokuröri luba kehtis määramata aja ja vabastas

uurimisasutuse kohesest teavitamiskohustusest. Asjaolu, et vastavate aluste jätkuva esinemise

kontrollimise protseduurireeglid pidid olema korraldatud uurimisasutuse- või prokuratuurisiseselt, ei

tähenda, et need puudusid või et sellist kontrolli ei tehtud. Seega olid seaduse mõttest tulenevalt

jälitusasutus ja teavitamise edasilükkamise üle järelevalvet tegev prokuratuur kohustatud neid aluseid

perioodiliselt hindama. Nimetatud institutsioonidele seadusega pandud kohustustega ja seadusest

tulenevate isiku aktiivset tegutsemist võimaldavate õigustega olid enne 1. jaanuari 2013 ning on ka

praegu igakülgselt tagatud isiku õigused saada teavet tema suhtes avaliku võimu teostatud riivete

kohta.

28. Riigi peaprokurör oli seisukohal, et vaidlustatud säte ja kuni 31. detsembrini 2013 kehtinud

jälitustoimingutest teavitamise süsteem on põhiseadusega kooskõlas. Peaprokuröri ei nõustunud

õiguskantsleri seisukohaga, et kuni 31. detsembrini 2012 kehtinud regulatsiooni järgi toiminud

prokuratuuri kontroll jälitustoimingutest teavitamata jätmise üle oli ebapiisav, kuna prokuratuur ei

olnud sõltumatu ja erapooletu järelevalveorgan. Peaprokuröri arvates ei tulene PS § 44 lg-st 3

põhiõigust nõuda, et riik teavitaks isikut jälitustoimingust, kuid möönab, et PS §-s 10 sätestatud

põhiõiguste arenguklausli ja 1. jaanuaril 2013 jõustunud seadusemuudatuste valguses pole selline

tõlgendus välistatud.

VAIDLUSTATUD SÄTE

29. Kriminaalmenetluse seadustiku § 251:

"§ 251. Jälitustoimingu lubade ja jälitustoimingu tegemisest teavitamata jätmise lubade

kehtivus

(1) Kuni 2012. aasta 31. detsembrini antud jälitustoimingu load kehtivad neis märgitud isikute suhtes

neis märgitud tähtaja lõpuni.

(2) Jälitustoimingute suhtes, mille loa tähtaeg lõppeb enne 2013. aasta 1. jaanuari, ei kohaldata

kriminaalmenetluse seadustiku § 12613 lõike 3 teises lauses ja lõikes 4 sätestatut."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

30. Õiguskantsler leiab, et enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust

teavitamata jätmise üle puudub tõhus ja süsteemne kontroll.

31. Kõigepealt täpsustab kolleegium vaidluse eset (I). Seejärel toob kolleegium välja asja

lahendamisel olulised põhiseaduse sätted ja kirjeldab põhiseadusest jälitustoimingute regulatsioonile

tulenevaid üldisi nõudeid (II). Lõpuks selgitab kolleegium, milline järelevalve laieneb enne

1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust teavitamise edasilükkamisele

pärast 1. jaanuari 2013, ja annab hinnangu selle vastavusele põhiseaduse nõuetele (III).

I

32. Õiguskantsler palub Riigikohtul tunnistada põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks KrMSRS § 251

osas, mille järgi ei kohaldata jälitustoimingutele, mille loa tähtaeg lõppes enne 1. jaanuari 2013,

KrMS § 12613 lg 3 teises lauses ja lg-s 4 sätestatut ega nähta ette alternatiivset jälitustoimingust

teavitamise edasilükkamise tõhusat ja süsteemset kontrolli.

33. Kolleegiumi hinnangul puudutab järelevalvet jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle

üksnes KrMSRS § 251 teine lõige, samas kui paragrahvi esimene lõige reguleerib jälitustoimingu

lubade kehtivust pärast 1. jaanuari 2013. Lähtudes sellest ja õiguskantsleri põhjendustest, tõlgendab

kolleegium õiguskantsleri taotlust selliselt, et vaidlustatud sätteks ei ole mitte KrMSRS § 251

tervikuna, vaid üksnes selle lg 2.

34. Lisaks sellele on kohtuasja lahendamisel oluline välja selgitada, millises ulatuses õiguskantsler

jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise regulatsiooni vaidlustab.

35. Õiguskantsleri arvates on KrMSRS § 251 põhiseadusega vastuolus koosmõjus jälitustoiminguid

reguleeriva kriminaalmenetluse seadustiku 31. peatüki sätetega. Õiguskantsler rõhutab, et tema

seisukohad ja järeldused vaidlustatud sätte põhiseadusvastasuse kohta põhinevad analüüsil, mis ei

hõlmanud kõiki jälitustegevuse aluseid ja eesmärke, vaid keskendus esmajoones kriminaalmenetluses

tõendi saamiseks tehtud jälitustoimingutele. Kriminaalmenetluse välise jälitustegevuse osas

keskendus õiguskantsler kuriteo ennetamiseks ja tõkestamiseks tehtavatele jälitustoimingutele

(õiguskantsleri taotluse punkt 3).

36. Jälitustegevuse regulatsiooni muudeti oluliselt 1. jaanuaril 2013 jõustunud kriminaalmenetluse

seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega (Riigikogu eelnõu 175

SE, XII koosseis; seadusena vastu võetud 6. juunil 2012; avaldatud RT I, 29.06.2012, 2). Enne

1. jaanuari

2013

reguleeris

kriminaalmenetluse

seadustik

üksnes

jälitustoiminguid

kriminaalmenetluses tõendite kogumiseks (3. peatüki "Tõendamine" 8. jagu "Tõendite kogumine

jälitustoimingutega"), kriminaalmenetluse väline jälitustegevus oli sätestatud jälitustegevuse seaduses

ja julgeolekuasutuste seaduses. 1. jaanuaril 2013 jõustunud eelnimetatud seadusega tunnistati

kehtetuks nii kriminaalmenetluse seadustiku 3. peatüki 8. jagu kui ka jälitustegevuse seadus ning

kehtestati jälitustoimingute uus tervikregulatsioon kriminaalmenetluse seadustiku peatükis 31

"Jälitustoimingud". KrMS § 1262 lg 1 lubab jälitustoiminguid teha järgmistel alustel: vajadus koguda

teavet kuriteo ettevalmistamise kohta selle avastamise või tõkestamise eesmärgil (punkt 1),

tagaotsitavaks

kuulutamise

määruse

täitmiseks

(punkt

2),

vajadus

koguda

teavet

konfiskeerimismenetluses (punkt 3) ja vajadus koguda kriminaalmenetluses teavet kuriteo kohta

(punkt 4). Julgeolekuasutuste seaduses oli ja on reguleeritud teabe kogumine riigi julgeoleku ja

põhiseadusliku korra tagamiseks (JAS § 1 lg 1).

37. Kolleegiumi hinnangul vaidlustab õiguskantsler seega jälitustoimingust teavitamata jätmise

järelevalve regulatsiooni osas, mis puudutab KrMS § 1262 lg 1 p-s 1 (vajadus koguda teavet kuriteo

ettevalmistamise kohta selle avastamise või tõkestamise eesmärgil) ja p-s 4 (vajadus koguda

kriminaalmenetluses teavet kuriteo kohta) sätestatud jälitustoimingute tegemise aluseid. Kolleegium

lähtub õiguskantsleri taotlusest ja hindab jälitustoimingust teavitamata jätmise järelevalve

regulatsiooni põhiseaduspärasust samuti üksnes KrMS § 1262 lg 1 p-des 1 ja 4 sätestatud

jälitustoimingute tegemise aluste aspektist. Praeguses otsuses öeldu ei ole üheselt laiendatav teistele

jälitustoimingute alustele ega julgeolekuasutuste seaduse alusel riigi julgeoleku ja põhiseadusliku

korra tagamiseks teabe kogumisele.

II

38. Kolleegium käsitleb alljärgnevalt jälitustegevuse regulatsioonile põhiseadusest tulenevaid

nõudeid. Õiguskantsleri hinnangul rikub jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise üle

kontrollimehhanismi puudumine riigivõimu meelevaldsuse keeldu (PS § 13 lg 2) ning riivab PS §-

s 14, § 15 lg-s 1 ja § 44 lg-s 3 tagatud põhiõigusi.

39. Jälitustoimingutega töötleb riik isikuandmeid, tehes seda enamasti andmesubjekti eest salaja ehk

varjates isiku eest nii andmete töötlemise fakti kui ka selle sisu (vt KrMS § 1261 lg 1). Kehtiva

KrMS 31. peatüki "Jälitustoimingud" kohaselt on jälitusasutustel lubatud teha järgmisi

jälitustoiminguid: isiku, asja või paikkonna varjatud jälgimine, võrdlusmaterjali varjatud kogumine ja

esmauuringute tegemine, asja varjatud läbivaatus ja asendamine (KrMS § 1265), postisaadetise

varjatud läbivaatus (KrMS § 1266), teabe salajane pealtkuulamine ja -vaatamine (KrMS § 1267),

kuriteo matkimine (KrMS § 1268) ning politseiagendi kasutamine (KrMS § 1269). Põhiõigusi riivab

mitte üksnes jälitustoiminguga isikuandmete kogumine, vaid ka kogutud andmete edasine töötlemine,

sh andmete kasutamine ja säilitamine.

40. Sõltuvalt konkreetse jälitustoimingu sisust, võib riigi selline tegevus riivata erinevaid

põhiseaduses tagatud õigusi ja vabadusi. Eelkõige riivavad nimetatud jälitustoimingud PS § 26 lg-s 1

tagatud perekonna- ja eraelu puutumatust, mis kaitseb üldsättena kogu eraelu, kuid riive võib

puudutada ka eraelu spetsiifilisi tahke kaitsvaid põhiõigusi. Asjakohasteks põhiõigusteks võivad siin

olla nii PS § 33 lg-s 1 tagatud eluruumi, valduse ja töökoha puutumatus, PS § 43 lg-s 1 tagatud

sõnumisaladus, PS §-s 40 tagatud südametunnistuse, usu- ja mõttevabadus, PS §-s 42 sätestatud keeld

koguda andmeid isiku veendumuste kohta kui ka PS § 19 lg-s 1 tagatud üldine vabaduspõhiõigus.

41. PS § 3 lg 1 esimene lause nõuab, et kogu riigivõimu tuleb teostada põhiseaduse ja sellega

kooskõlas olevate seaduste alusel. Selles põhiseaduse sättes on väljendatud parlamendireservatsioon

ehk olulisuse põhimõte, mille kohaselt on seadusandja kohustatud sätestama kõik põhiõiguste

seisukohalt olulised küsimused. Riigikohus on leidnud, et "seda, mida Põhiseaduse järgi on

õigustatud või kohustatud tegema seadusandja, ei saa edasi delegeerida täitevvõimule, isegi mitte

ajutiselt ja kohtuvõimu kontrollivõimaluse tingimusel" (Riigikohtu praktika alates põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a otsusest III-4/A-1/94). Olulisuse põhimõttest tuleneb, et

mida intensiivsem on põhiõiguste riive, seda üksikasjalikum peab olema täitevvõimu tegutsemise

aluseks olev volitusnorm ning seda täpsemad ka menetlusnormid.

42. Põhiõiguste riivete puhul tuleb arvestada ka PS § 11, mille kohaselt tohib õigusi ja vabadusi

piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas

vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Põhiõiguse iga riive peab

vastama põhiseaduse kõigile normidele, olema nii formaalselt kui ka materiaalselt põhiseadusega

kooskõlas (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 13. juuni 2005. a otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-5-05, p 7). Materiaalne kooskõla põhiseadusega tähendab, et põhiõigust riivav

õigusakt on kehtestatud põhiseadusega lubatava eesmärgi saavutamiseks ning on selle saavutamiseks

proportsionaalne abinõu (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. märtsi 2009. a

otsus kohtuasjas nr 3-4-1-16-08, p 28).

43. PS § 14 sätestab, et õiguste ja vabaduste tagamine on seadusandliku, täidesaatva ja kohtuvõimu

ning kohalike omavalitsuste kohustus. PS §-s 14 on tagatud üldine põhiõigus korraldusele ja

menetlusele – menetluslik põhiõigus, mille eesmärk on avada tee isiku põhiõiguste teostamiseks.

Riigikohus on leidnud, et "riigil on PS § 14 järgi kohustus luua põhiõiguste kaitseks kohased

menetlused. [---] Muuhulgas tähendab see, et riik peab kehtestama menetluse, mis tagaks isiku

õiguste tõhusa kaitse" (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 14. aprilli 2003. a otsus

kohtuasjas nr 3-4-1-4-03, p 16).

44. PS § 14 sisaldab isiku subjektiivset õigust nõuda ja riigi, eelkõige seadusandja objektiivset

kohustust kehtestada normid, mis piisava tõenäosusega ja piisaval määral tagaks põhiõiguste

teostumise ning kaitse (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 17. veebruari 2003. a

otsus kohtuasjas nr 3-4-1-1-03, p 12; Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus kohtuasjas nr 3-3-1-

85-10, p 75). Üldine põhiõigus korraldusele ja menetlusele hõlmab ka õigust riigi positiivsele

tegevusele, mille riive seisneb riigi kui põhiõiguse adressaadi tegevusetuses.

45. Kokkuvõtlikult võib öelda, et erinevad jälitustoimingud võivad riivata põhiõigusi erineva

intensiivsusega. See, et jälitustoiminguid tehakse enamasti andmesubjekti eest varjatult, suurendab

jälitustoiminguga kaasneva põhiõiguste riive intensiivsust. Põhiõiguste intensiivse riive võimalusest

tulenevad kõrgemad põhiseaduslikud nõuded jälitustegevuse regulatsioonile. Euroopa Inimõiguste

Kohus (edaspidi EIK) on leidnud, et olukorras, kus täitevvõimu teostatakse salaja, on omavoli

võimalus ilmne ja see võib lõppastmes ohustada demokraatiat tervikuna (EIK 6. septembri 1978. a

otsus asjas Klass vs. Saksamaa, nr 5029/71, p 56; samuti 18. mai 2010. a otsus asjas Kennedy

vs. Ühendkuningriik, nr 26839/05, p 167).

46. Hinnates 1994. aastal operatiivtehnilise erimeetme varjatud jälgimine (praegu KrMS §-s 1265

sätestatud jälitustoiming) põhiseaduspärasust, märkis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium, et seadusandja peab ise sätestama erimeetmete rakendamise konkreetsed juhud ja

nendega seostuvad võimalikud õiguste piirangud, kuid ka varjatud jälgimise üksikasjaliku korra.

Kolleegium leidis, et "kehtiv normistik operatiivtehniliste erimeetmete rakendamiseks on põhiõiguste

ja vabaduste igakülgse kaitse seisukohast ebapiisav ja puudulik, mis nii olulises valdkonnas sisaldab

ohtu suvalisuseks ning põhiõiguste ja vabaduste kasutamise moonutusteks ja Põhiseaduse vastasteks

kitsendusteks" (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a otsus III-

4/A-1/94).

47. Jälitustegevuse põhiseadusele vastavuse tagamiseks peab jälitustegevust reguleeriv seadus

kõigepealt nägema ette jälitustoimingute tegemiseks selged alused ja menetluskorra, mis on

jälitustegevuse seaduslikkuse kontrollimise eelduseks. Jälitustegevuse kontrollisüsteem võib nii

institutsionaalselt kui ka ajaliselt olla üles ehitatud erinevalt. Kontrollisüsteemi osaks on eel- ehk

enne jälitustoimingut toimuv (ex ante) kontroll (mis seisneb enamasti jälitustoiminguks loa

andmises), toimingu ajal tehtav kontroll ja järelkontroll pärast toimingut (ex post kontroll).

Institutsionaalselt on jälitustegevuse kontroll jagatud eelkõige kohtulikuks, haldusesiseseks ja

parlamentaarseks kontrolliks.

48. Üks oluline osa jälitustegevuse järelkontrolli süsteemist on kohtulik järelkontroll, mille algatab

isik, kelle õigusi jälitustoiming riivab. Igaühe õiguse pöörduda oma õiguste ja vabaduste rikkumise

korral kohtusse tagab ka PS § 15 lg 1 esimene lause. PS § 15 lg 1 esimene lause annab seega igaühele

põhiõiguse lünkadeta kohtulikule kaitsele, mida riivab see, kui isikul ei ole võimalik oma õigusi

kohtus kaitsta (vt alates Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a määrusest kohtuasjas nr 3-3-1-38-

00, p 15).

49. Jälitustegevuse varjatud iseloomu tõttu ei ole isik oma põhiõiguste riivest teadlik. Juhul kui

jälitustoiminguga saadakse tõend kriminaalasjas ja kriminaalasi jõuab kohtusse, saab isik

kriminaaltoimikuga tutvudes teadlikuks tema suhtes tehtud jälitustoimingust. Kohtumenetluses saab

isik taotleda jälitustoimingute seaduslikkuse kontrollimist ja juhul, kui tõend on saadud

jälitustegevust reguleerivaid sätteid rikkudes, jätab kohus sellise tõendi kohtuasja lahendades

arvestamata (KrMS § 1261 lg 4). Samas ei pruugi enne kriminaalmenetlust kuriteo ärahoidmiseks ja

tõkestamiseks (KrMS § 1262 lg 1 p 1) ning kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamiseks (KrMS § 1262

lg 1 p 4) tehtava jälitustoiminguga saadud teave vormuda tõendiks kriminaaltoimikus. Seda näiteks

põhjusel, et prokuratuur ei pea vajalikuks või võimalikuks kasutada jälitustoiminguga saadud teavet

kriminaalasjas tõendina (KrMS § 223 lg 2). Lisaks sellele ei jõua kõik kriminaalmenetlused, milles

jälitustoiminguid tehakse, alati kohtusse. Samuti ei saa või pruugi saada kriminaalasja kohtusse

jõudes jälitustoimingust teadlikuks need isikud, kes ei ole kriminaalmenetluses osalised, kuid kelle

põhiõigusi jälitustoiming samuti puudutas. Olukorras, kus isik ei ole oma põhiõigusi riivavast

jälitustoimingust teadlik, on praktiliselt välistatud võimalus kasutada põhiõigust pöörduda oma

õiguste kaitseks kohtu poole.

50. PS § 44 lg 3 esimese lause kohaselt on Eesti kodanikul õigus seaduses sätestatud korras tutvuda

tema kohta riigiasutustes ja kohalikes omavalitsustes ning riigi ja kohalike omavalitsuste arhiivides

hoitavate andmetega. Kolleegium nõustub õiguskantsleri seisukohaga, et PS § 44 lg 3 esimesest

lausest tuleneb igaühe õigus saada teavet tema suhtes tehtud jälitustoimingu kohta, kuna selline

teavitamine loob eelduse enda kohta riigiasutustes hoitavate andmetega tutvumiseks.

51. Kolleegium märgib, et ühest küljest sätestab PS § 44 lg 3 avaliku võimu kohustuse anda isikule

teavet selle kohta, kas ja milliseid andmeid tema kohta on kogutud, ning võimaldada isikul

andmetega tutvuda. Selle põhiõiguse riive seisneb avaliku võimu keeldumises teavitada isikut sellest,

kas tema kohta on andmeid kogutud, või keeldumises tutvustada isikule tema kohta kogutud

andmeid. See on PS § 44 lg-s 3 tagatud põhiõiguse tõrjeõiguslik pool.

52. Teisest küljest näeb PS § 44 lg 3 esimene lause ette, et seda põhiõigust saab põhiõiguse kandja

kasutada "seaduses sätestatud korras". See tähendab ühelt poolt seadusandja õigust, aga teisalt ka

kohustust kujundada menetlus ja kord selle põhiõiguse kasutamiseks ning arvestades sealjuures PS §-

s 14 tagatud üldist põhiõigust menetlusele ja korraldusele. Seega sisaldab PS § 44 lg 3 ka

sooritusõiguslikku poolt, sidudes kogu riigivõimu, kuid eelkõige seadusandja, positiivse kohustusega

kujundada õiguslik regulatsioon selliselt, et põhiõiguse kandjal oleks võimalik kasutada oma õigust

tutvuda tema kohta kogutud andmetega.

53. Esmajoones tuleneb PS § 44 lg-st 3 avaliku võimu kohustus näha ette menetlus ja kord, mis

võimaldaks andmesubjektil tutvuda tema kohta kogutud andmetega juhul, kui isik on teadlik, et tema

kohta on andmeid kogutud. Olukorras, kus isik ei tea, kas tema kohta on andmeid kogutud, hõlmab

PS § 44 lg 3 ka avaliku võimu kohustuse kujundada menetlus ja kord selleks, et isik saaks teada, et

tema kohta on andmeid kogutud ning lõppastmes on tal õigus tema kohta käivate andmetega tutvuda.

54. Kohustus teavitada isikut jälitustoimingust ja tutvustada tema kohta kogutud andmeid ei teeni

pelgalt andmesubjekti uudishimu, vaid on vajalik tema põhiõiguste kaitseks. Pärast jälitustoimingust

teavitamist peavad isiku käsutuses olema õiguskaitsevahendid oma õiguste kaitsmiseks (PS § 15 lg 1

esimene lause). Samuti võib jälitustoimingust teavitamise kohustusel olla preventiivne mõju

täitevvõimule. Teadmine, et tulevikus tuleb andmesubjekti jälitustoimingust teavitada, võib piirata

täitevvõimu omavolilist jälitustegevust.

55. PS § 44 lg 3 teine lause ütleb, et seaduse alusel võib PS § 44 lg 3 esimeses lauses tagatud õigust

piirata teiste inimeste õiguste ja vabaduste ning lapse põlvnemise saladuse kaitseks, samuti kuriteo

tõkestamise, kurjategija tabamise või kriminaalmenetluses tõe väljaselgitamise huvides. Seega on PS

§ 44 lg-s 3 tagatud põhiõigus kvalifitseeritud seadusereservatsiooniga. Seadusandja võib näha ette

alused jälitustoimingust teavitamata jätmiseks, kui seda õigustavad PS § 44 lg 3 teises lauses

nimetatud põhjused. Tulenevalt põhiõiguste riive proportsionaalsuse nõudest (PS § 11) tohib

jälitustoimingust teavitamise edasi lükata aga üksnes seni, kuni seadusereservatsioonis nimetatud

põhjused on kaalukamad kui jälitustoiminguga kaasnenud põhiõiguste riive. Siinjuures tuleb eristada,

kas seadusereservatsioonis nimetatud põhjused õigustavad isiku teavitamata jätmist jälitustoimingu

tegemise faktist või on võimalik isikut teavitada, kuid jätta talle tutvustamata jälitustoiminguga

kogutud teave.

56. Ka EIK on leidnud, et tegevus või oht, mille väljaselgitamisele on jälitustegevus suunatud, võib

kesta aastaid ja isiku, kelle suhtes isikuandmete salajane kogumine on lõpetatud, tagantjärele

teavitamine jälitustoimingust võib ohustada jälitusmenetluse pikemaajalist eesmärki ning paljastada

jälitusasutuse töömeetodid ja salajasele kaastööle kaasatud isikud. Niipea, kui isiku teavitamine enam

ei saa ohustada tehtud toimingute eesmärgi saavutamist, tuleb puudutatud isikut EIK kinnitusel

teavitada, kuna teavitamine on oluline meede, vältimaks jälitustoimingute põhjendamatut kasutamist

(EIK 28. juuni 2007. a otsus asjas Association For European Integration and Human Rights ja

Ekimdzhiev vs. Bulgaaria, nr 62540/00, p-d 90–91).

57. Kolleegium leiab, et olukorras, kus andmesubjekti teavitamine jälitustoimingust ei ole PS § 44

lg 3 teises lauses nimetatud põhjustel võimalik, tuleneb PS § 3 lg 1 esimesest lausest ja PS §-st 14

nõue, et seaduses oleks sätestatud tõhus kontrollisüsteem, mis tagaks põhiõiguste riive kooskõla

põhiseadusega. Põhiõiguste riive kaasneb nii jälitustoimingu tegemisega, jälitustoiminguga saadud

andmete töötlemisega (sh säilitamisega) kui ka jälitustoimingust teavitamata jätmisega. Sellest

tulenevalt peab ühest küljest olema tagatud kontroll jälitustoimingu seadusele vastavuse ja

põhjendatuse üle, kuid teisalt ka kontroll selle üle, kas jälitustoimingust teavitamata jätmine on

(jätkuvalt) põhjendatud. Olukorras, kus jälitustoimingust teavitamata jätmise jätkuv põhjendatus

sõltub PS § 44 lg 3 teises lauses nimetatud põhjustest, peab kontrollisüsteem tagama, et teavitamata

jätmise põhjuste äralangemisel isikut jälitustoimingust teavitatakse. Tõhus kontrollisüsteem saab

seisneda eelkõige täitevvõimusisese ja kohtuliku kontrollimenetluse ning erinevate menetlus-

garantiide sätestamises.

III

58. Õiguskantsler leiab, et vaidlustatud säte on põhiseadusega vastuolus osas, milles see ei näe ette

enne 1. jaanuari 2013 lõpetatud jälitusmenetluste puhul jälitustoimingust teavitamise suhtes tõhusat ja

süsteemset järelevalvet, mida teeks sõltumatu ja erapooletu järelevalvaja.

59. Kohtuasja lahendamiseks on vajalik kõigepealt selgitada, milline regulatsioon kohaldub enne

1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust teavitamata jätmisele pärast

nimetatud kuupäeva.

60. Alates 1. juulist 2004 sätestati kriminaalmenetluse seadustikus ja jälitusasutuste seaduses

kohustus viivitamata teavitada jälitustoimingust isikut, kelle õigusi jälitustoiminguga riivati

(KrMS § 121 lg 1 esimene lause, JTS § 17 lg 1 esimene lause). Jälitustoimingust võis jätta

teavitamata seaduses sätestatud alustel (KrMS § 121 lg 1 teine lause, JTS § 17 lg 1 teine lause).

Kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seadusega

sätestati alates 1. jaanuarist 2013 KrMS § 12613 lg-s 1 kohustus teavitada isikut jälitustoimingust

viivitamatult ja lg-s 2 on sätestatud teavitamata jätmise alused. KrMS § 121 lg-s 1 ja JTS § 17 lg-s 1,

samuti KrMS § 12613 lg-s 2 sätestatud jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise alused

väljendavad PS § 44 lg 3 teises lauses nimetatud riive lubatud eesmärke.

61. Enne 1. jaanuari 2013 kehtinud regulatsioon (KrMS § 121 lg 1 teine lause ja JTS § 17 lg 1 teine

lause) lubas jätta isiku jälitustoimingust teavitamata kuni jälitustoimingust teavitamata jätmise aluse

äralangemiseni. Seega sai kuni 1. jaanuarini 2013 kehtinud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust

teavitamata jätmise otsus (luba) olla üksnes tingimuslik. Kolleegiumi hinnangul eeldab teavitamata

jätmise tingimuslik luba seda, et teavitamata jätmise aluse jätkuvat olemasolu hinnatakse

perioodiliselt ja isikut, kelle õigusi jälitustoiminguga riivati, teavitatakse jälitustoimingust

viivitamatult pärast teavitamata jätmise aluse äralangemist. Selline tõlgendus on kooskõlas PS §-st 11

tuleneva põhiõiguste riive proportsionaalsuse nõudega. Aja jooksul jälitustoimingu salajas pidamise

vajadus üldjuhul väheneb, mistõttu võib jälitustoiminguga saadud teabe säilitamise ja muu

töötlemisega kaasnev isiku põhiõiguste riive selle ühel hetkel üles kaaluda. Kolleegium on sellel

seisukohal hoolimata asjaolust, et kriminaalmenetluse seadustik ega jälitustegevuse seadus ei

sätestanud, kas ja kuidas tuleb hinnata teavitamata jätmise aluse jätkuvat olemasolu. Samas ei olnud

seaduses sätestatud ka võimalust jätta jälitustoimingust tähtajatult teavitamata.

62. Sarnane regulatsioon kehtib enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud

jälitustoimingule ka pärast 1. jaanuari 2013. Üleminekusättest, KrMSRS §-st 251 tuleneb kõigepealt

see, et enne 1. jaanuari 2013 (KrMS § 121 lg 1 ja JTS § 17 lg 1 alusel) antud jälitustoimingust

teavitamata jätmise (tingimuslikud) load jäid pärast uue regulatsiooni jõustumist kehtima. Sellise

järelduse võib teha KrMSRS § 251 pealkirjast "Jälitustoimingu lubade ja jälitustoimingu tegemisest

teavitamata jätmise lubade kehtivus" ja asjaolust, et paragrahv lubade kehtivuse lõppemise kohta

midagi ei ütle.

63. Lisaks sellele ütleb KrMSRS § 251 lg 2, et enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälituslubade alusel

tehtud jälitustoimingutele ei kohaldata üksnes KrMS § 12613 lg 3 teises lauses ja lg-s 4 sätestatud

jälitustoimingust teavitamata jätmise järelevalve korda. Muus osas tuleb seetõttu juhinduda KrMS § 3

lg-s 2 väljendatud põhimõttest, et kriminaalmenetluses kohaldatakse menetlustoimingu tegemise ajal

kehtivat kriminaalmenetlusõigust. Seega, kui pärast 1. jaanuari 2013 tuleb otsustada jälitustoimingust

teavitamine või teavitamata jätmine või juhul, kui tuleb hinnata jälitustoimingust teavitamata jätmise

jätkuvat põhjendatust, tuleb ka enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud

jälitustoimingute puhul lähtuda KrMS §-st 12613.

64. Kehtiva KrMS § 12613 lg 3 esimene lause sätestab samuti nagu varasem regulatsioon, et

jälitustoimingust võib jätta isiku teavitamata kuni teavitamata jätmise aluse äralangemiseni

(tingimuslik teavitamata jätmise luba). KrMS § 12613 lg 4 teise ja kolmanda lause kohaselt võib

kohus küll otsustada, et jälitustoimingust jäetakse teavitamata tähtajatult, kuid seda sätet ei kohaldata

KrMSRS § 251 lg-st 2 tulenevalt jälitustoimingutele, mille luba lõppes enne 1. jaanuari 2013.

65. Kolleegium leidis eespool, et regulatsioon, mis näeb ette tingimusliku loa jälitustoimingust

teavitamata jätmiseks, eeldab perioodilist kontrolli selle üle, kas teavitamata jätmise alus pole ära

langenud. Järgnevalt selgitab kolleegium, kes on alates 1. jaanuarist 2013 pädev hindama kuni selle

kuupäevani kehtinud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust teavitamata jätmise jätkuvat

õigustatust.

66. Kehtiv KrMS § 12613 lg 3 teine lause sätestab, et prokuratuur kontrollib teavitamata jätmise aluse

olemasolu kriminaalasjas kohtueelse menetluse lõppemisel, kuid mitte hiljem kui üks aasta pärast

jälitustoimingu loa tähtaja lõppemist. KrMS § 12613 lg 4 kohaselt, kui ühe aasta möödumisel

jälitustoimingu loa tähtaja lõppemisest ei ole jälitustoimingust teavitamata jätmise alus ära langenud,

taotleb prokuratuur hiljemalt 15 päeva enne nimetatud tähtaja möödumist eeluurimiskohtunikult loa

pikendada teavitamata jätmise tähtaega. Eeluurimiskohtunik annab määrusega loa isiku teavitamata

jätmiseks või keeldub loa andmisest. Isiku teavitamata jätmisel märgitakse määruses, kas teavitamata

jätmine on tähtajatu või tähtajaline. Tähtajalise teavitamata jätmise korral märgitakse tähtaeg, mille

jooksul jäetakse isik teavitamata. Seega on KrMS § 12613 lg 3 teises lauses ja lg-s 4 sätestatud

prokuratuuri konkreetne kontrollikohustus jälitustoimingust teavitamata jätmise jätkuva põhjendatuse

üle, mida täiendab kohtulik kontroll, mille kohaldamise enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa

alusel tehtud jälitustoimingust teavitamata jätmise jätkuva põhjendatuse üle KrMSRS § 251 lg 2

välistab.

67. Nii kriminaalmenetluses kui ka väljaspool kriminaalmenetlust tehtud jälitustoimingust

teavitamise kohustus oli kuni 31. detsembrini 2012 jälitustoiminguid teinud või jälitustoimingut

taotlenud uurimisasutusel (KrMS § 121 lg 1 esimene lause ja JTS § 17 lg 1 teine lause). Erinevus oli

selles, et kriminaalmenetluses andis prokurör jälitusasutusele loa jälitustoimingust teavitamata

jätmiseks (KrMS § 121 lg 1 teine lause), kriminaalmenetluse välises jälitustegevuses otsustas

teavitamata jätmise jälitusasutuse juht või tema volitatud ametiisik (JTS § 17 lg 1 teine lause).

Prokuröri luba jälitustoimingust teavitamata jätmiseks võib näha olulise menetlusgarantiina, kuid

seda üksnes esmasel teavitamata jätmisel. Asjaolust, et kriminaalmenetluses tehtud jälitustoimingu

puhul andis prokurör jälitustoimingust teavitamata jätmiseks loa, ei tulene prokuratuuri kohustust

kontrollida hiljem teavitamata jätmise jätkuvat põhjendatust. Kolleegium nõustub seetõttu

õiguskantsleri seisukohaga, et enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud

jälitustoimingust teavitamata jätmise korral on teavitamata jätmise jätkuva põhjendatuse

kontrollimise kohustus sisuliselt jälitusasutusel endal.

68. Kuigi kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse

eelnõu (175 SE, XII koosseis) seletuskirjas rõhutatakse, et ka enne 1. jaanuari 2013 lõppenud

jälitustoimingu lubade puhul kehtib teavitamata jätmisele prokuratuuri üldine järelevalve, ei ole

prokuratuuri sellist kohustust ega järelevalve korda seaduses sätestatud. Kolleegiumi hinnangul ei ole

seaduses sätestatud, kas ja kuidas toimub prokuratuuri üldine järelevalve jälitustoimingust

teavitamata jätmise jätkuva põhjendatuse üle. Prokuratuuri järelevalve osas sätestab KrMS § 12615

lg 1 üksnes, et prokuratuur teeb järelevalvet jälitustoimingu vastavuse üle KrMS §-s 1264 sätestatud

jälitustoimingu tegemiseks antud loale. Ka kriminaalmenetluse seadustiku muutmise ja sellega

seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu seletuskiri viitab prokuratuuri järelevalvet tegelikult

takistavatele või isegi välistavatele asjaoludele.

69. Jälitustoimingutest teavitamata jätmise kontrollimehhanismi võimaliku osana on õiguskantsler

hinnanud ka parlamentaarse ja asjaomase ministeeriumi tehtava kontrolli tõhusust ning süsteemsust.

JAS §-st 36 tulenevalt on Riigikogu julgeolekuasutuste järelevalve erikomisjoni pädevuses tegelda ka

üksikute jälitusasjadega (kontrollida toimikuid, vaadata läbi kaebusi). Samas sätestab KrMS § 12615

lg 2, et erikomisjon teeb järelevalvet jälitusasutuste tegevuse üle ja jälitusasutus esitab vähemalt üks

kord kolme kuu jooksul komisjonile asjaomase ministeeriumi kaudu kirjaliku aruande

jälitustoimingute tegemise kohta. KrMS § 12615 lg 3 kohustab Justiitsministeeriumi avaldama kord

aastas oma veebilehel eelmisel aastal jälitustoimingutest teavitatud isikute arvu, samuti nende isikute

arvu, kelle puhul on teavitamine KrMS § 12613 lg 4 alusel edasi lükatud.

70. Kolleegium leiab, et eelkirjeldatud regulatsioon ei taga tõhusat ja sõltumatut kontrolli

jälitustoimingust teavitamise edasilükkamise põhjendatuse üle. Kolleegium nõustub õiguskantsleri

seisukohaga, et enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust teavitamata

jätmise jätkuva põhjendatuse üle puudub kohtuliku kontrolli võimalus. Haldusesisene kontroll ja

parlamentaarne järelevalve teavitamata jätmise jätkuva põhjendatuse üle on sätestatud ebaselgelt ning

seda ei saa pidada põhiõiguste kaitse seisukohalt tõhusaks ja sõltumatuks. Kriminaalmenetluses

tehtud jälitustoimingu puhul on menetlusgarantiina olemas prokuratuuri luba toimingust teavitamata

jätmiseks, kuid menetluskorda selleks, kuidas jälitusasutus peaks hindama teavitamata jätmise

jätkuvat põhjendatust või kuidas prokuratuur peaks tegema järelevalvet selle üle, pole seaduses

sätestatud. Kolleegiumi hinnangul ei ole selline regulatsioon kooskõlas PS § 3 lg-s 1 sätestatud

parlamendireservatsiooni põhimõttega ning riivab põhiseadusvastaselt PS §-s 14 tagatud põhiõigust

menetlusele ja korraldusele, PS § 15 lg 1 esimeses lauses tagatud kohtusse pöördumise põhiõigust

ning PS § 44 lg-s 3 tagatud põhiõigust.

71. Nii Riigikogu, justiitsminister kui ka siseminister tõid põhjendusena, miks alates 1. jaanuarist

2013 kehtima hakanud järelevalve regulatsiooni ei laiendatud enne 1. jaanuari 2013 lõppenud

jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingutest teavitamata jätmisele, välja otstarbekuse argumendi.

Justiitsminister nt leidis, et tagantjärele järelevalvekohustuse panemine suurendaks menetlejate

töökoormust ja võtaks sedavõrd palju ressursse, et see võiks seada ohtu riigi võime täita PS § 13 lg-

st 2 tulenevat kohustust kaitsta isikute õigusi ja vabadusi. Justiitsminister tõi seejuures välja

arvutused, kui palju on enne 1. jaanuari 2013 jälituslubasid välja antud ja umbkaudu kui palju nende

toimikute läbivaatamine aega ja raha võtaks.

72. Kohustuse viivitamatult teavitada jälitustoimingust isikut, kelle õigusi jälitustoiminguga riivati,

nägi ette 1. juulist 2004 kehtima hakanud kriminaalmenetluse seadustik. Kolleegiumi hinnangul ei

ole pärast sellise kohustuse peaaegu kümne aastast kehtimist kohane välistada järelevalvet

jälitustoimingust teavitamata jätmise üle üksnes põhjusel, et järelevalve kulutab liigselt riigi

majanduslikke ressursse. Juhul kui riigil oli piisavalt ressursse, et jälitustoiminguid teha, oleks riik

pidanud ette nägema ka piisavad vahendid selleks, et tagada seadusest tuleneva teavitamiskohustuse

täitmine.

73. Eeltoodust lähtudes ja PSJKS § 15 lg 1 p-le 2 tuginedes tunnistab kolleegium KrMSRS § 251 lg 2

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks osas, milles see ei näe ette tõhusat kontrollisüsteemi

enne 1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingust teavitamata jätmise jätkuva

põhjendatuse üle.

74. Seadusandjal tuleb kaaluda, kuidas kõrvaldada vastuolu põhiseadusega. See ei pea ilmtingimata

tähendama kehtivas KrMS §-s 12613 sätestatud järelevalvemenetluse kohaldamist kõigile enne

1. jaanuari 2013 lõppenud jälitusloa alusel tehtud jälitustoimingutele. Seadusandjal on

põhiseaduspärase regulatsiooni kehtestamiseks mitmeid erinevaid võimalusi. Sealjuures tuleks

arvestada, et mida intensiivsem on jälitustoiminguga põhiõigustesse sekkumine, seda tõhusamad

peaksid olema menetluslikud garantiid, mis tagavad teavitamiskohustuse täitmise. Samuti võib

jälitustoimingust teavitamise järelevalve regulatsiooni kehtestamisel võtta arvesse aega, mis on

möödunud jälitustoimingu tegemisest. Kolleegiumi arvates on oluline näha ette sõltumatu järelevalve

selle üle, kuidas täidetakse alates 1. juulist 2004 kehtima hakanud kriminaalmenetluse seadustikus

sätestatud jälitustoimingust viivitamatu teavitamise kohustust. Eeltoodust lähtudes lükkab kolleegium

PSJKS § 58 lg-le 3 tuginedes otsuse jõustumise kuue kuu võrra edasi, et anda seadusandjale aega

põhiseaduspärase regulatsiooni kehtestamiseks.

Priit Pikamäe, Eerik Kergandberg, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld