3-4-1-66-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-66-13

Otsuse kuupäev

19. märts 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton, Hannes Kiris,

Indrek Koolmeister ja Lea Laarmaa

Kohtuasi

Kiili Vallavalitsuse 25. aprilli 2006. a määruse nr 4 "Lasteaia

vastuvõtu ja väljaarvamise kord" § 2 lõigete 1 ja 5 ning lõike

6 esimese lause põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 20. detsembri 2013. a otsus haldusasjas

nr 3-13-2057

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tallinna Halduskohtu taotlus Kiili Vallavalitsuse 25. aprilli 2006. a määruse nr 4

"Lasteaia vastuvõtu ja väljaarvamise kord" § 2 lõike 5 ning lõike 6 esimese lause osas

rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Halduskohtu taotlus Kiili Vallavalitsuse 25. aprilli 2006. a määruse nr 4

"Lasteaia vastuvõtu ja väljaarvamise kord" § 2 lõike 1 osas läbi vaatamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Risto Laur on 16. mail 2010 sündinud Revor-Risto Lauri isa. Nende rahvastikuregistrijärgne

elukoht on alates 2. septembrist 2013 Kiili vallas. R. Laur esitas 3. septembril 2013 Kiili ainsale

munitsipaallasteaiale avalduse R-R. Lauri lasteaeda vastuvõtmiseks. Alates 3. septembrist 2013 käib

R-R. Laur eralasteaias, milles käimise kulu hüvitab osaliselt Kiili vald.

2. Kiili lasteaia direktor teatas 23. ja 25. septembri 2013. a e-kirjades, et R-R. Laur on võetud

lasteaiakoha järjekorda, ent 2013.–2014. õppeaastal talle lasteaiakohta ei võimaldata.

3. R. Laur esitas 1. oktoobril 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles Kiili valla

kohustamist R-R. Laurile lasteaiakohta eraldama, kuna lasteaiakoha eraldamisest keeldumine on

koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lõikega 1 ja seega ka põhiseadusega vastuolus. Kaebaja

taotles ka lapse eralasteaias käimise kulude hüvitamist vastavalt eralasteaia esitatud arvetele Kiili

lasteaias käivate laste vanemate omaosaluse ja toiduraha summat ületavas osas alates 3. septembrist

2013 kuni R-R. Laurile lasteaiakoha eraldamiseni Kiili lasteaias. Kiili vald vaidles kaebusele vastu,

kuna põhiseaduse (PS) §-st 154 ja KELS § 27 lõikest 11 tulenevalt ei ole tal võimalik täita KELS

§ 10 lõikes 1 sätestatud kohustust ilma riigi abita ning selle kohustuse täitmist nõuda on

ebaproportsionaalne ja õiguslikult põhjendamatu.

TALLINNA HALDUSKOHTU OTSUS

4. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt. Kohus kohustas Kiili valda tagama R-R. Laurile

võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteaias ja mõistis välja hüvitise juba tekkinud ja tõendatud kahju

eest. Kohus tunnistas põhiseaduse vastaseks ja jättis kohaldamata Kiili Vallavalitsuse 25. aprilli 2006.

a määruse nr 4 "Lasteaia vastuvõtu ja väljaarvamise kord" (lasteaia määrus) § 2 lõiked 1 ja 5 ning

lõike 6 esimese lause osas, milles need näevad ette KELS § 10 lõikes 1 nimetatud lapse lasteaeda

vastuvõtmise järjekorra alusel üksnes vabade lasteaiakohtade olemasolul.

5. KELS § 10 lõige 1 ei ole PS §-ga 154 vastuolus. Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse

(KOKS) § 6 lõikest 2 tulenevalt on kohaliku elu küsimused oma halduspiirkonnas vajalikul arvul

koolieelsete lasteasutuste ülalpidamine ja koolieelse hariduse andmine. Riigikohus on leidnud, et

PS § 154 lõikest 1 tulenev õigus piisavatele rahalistele vahenditele kohaliku omavalitsuse ülesannete

täitmiseks nõuab, et riik looks regulatsiooni, mis kindlustaks omavalitsusüksusele raha kohalike

ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Isegi kui asuda seisukohale, et riik ei

ole kohalikule omavalitsusele taganud viimase ülesannete täitmiseks vajalikku tulubaasi, ei muuda

see põhiseadusega vastuolus olevaks sätestatud ülesandeid endid, vaid kohalike ülesannete

rahastamist reguleerivad õigusaktid osas, milles need ei taga omavalitsusüksusele raha kohalike

ülesannete täitmiseks vähemalt minimaalselt vajalikus mahus. Seetõttu ei saa rääkida ka KELS § 10

lõike 1 võimalikust vastuolust PS §-ga 154. Kui kohaliku omavalitsuse üksus (KOV) leiab, et

seadused ei taga talle piisavalt vahendeid kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks, on tal

võimalik see vaidlustada põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse § 7 alusel. Vastustaja

seisukoht, et arvestada tuleb lasteaiakohtade loomisega seotud kulusid ja muid sarnaseid asjaolusid,

on samavõrd asjakohatu, kui mis tahes isik õigustaks maksukohustuse mittetäitmist sellega, et tal

puudub selleks vajalik raha või et maksukohustuse täitmise korral jääksid tal täitmata muud

kohustused teiste isikute vastu.

6. KELS § 10 lõikest 1 tuleneb Kiili vallale kohustus pidada lasteaiakohtade vajadust arvestades ülal

piisaval arvul lasteasutusi. On ilmne, et kõik suvalisel hetkel Kiili vallas elavad pooleteise- kuni

seitsmeaastased lapsed ei ole seal elanud sünnist saati, ja seega ei saa väga täpselt prognoosida, kui

palju lasteaiakohti on mingil ajal vaja. Siiski peavad valla demograafilised arengud olema KOV-le

teada ja vastavaid asjaolusid tuleb arvesse võtta ka planeerimisotsustuste tegemisel. Kiili valla

elanikkonna arv on suurenenud aastatel 2000 kuni 2012 129,3%. Eelduslikult on suurenenud ka

eluruumide arv ja tõenäoliselt ennekõike uusehituste arvel. See tähendab, et KOV on kehtestanud

planeeringuid. Planeerimisseaduse § 4 lõike 2 punkt 2 kohustab planeerimistegevuse korraldamisel

tagama avalike huvide ja väärtuste ning isikute huvide tasakaalustatud arvestamise. Seega tuleb

mõelda lasteaiakohtade loomisele juba KOV territooriumi ruumilisel planeerimisel.

7. Asjaolu, et avaliku võimu kandja rikub ka paljude teiste isikute õigusi, ei võta isikult õigust oma

õiguste rikkumise kaitseks kohtusse pöörduda ega välista selleks esitatud kohustamiskaebuse

rahuldamist.

8. Lasteaia määruse § 2 lõige 6 sätestab, et lasteasutusse võetakse vastu avalduste laekumise

järjekorras. Sama paragrahvi lõikes 4 sätestatakse, et vabade kohtade olemasolul võetakse lapsi vastu

aasta ringi, ja lõikes 5 sätestatakse, et kui lasteasutuses puuduvad vabad kohad, võib laps jääda

lasteasutuses koha taotlejana järjekorda. Lasteaiamääruse § 2 lõikes 1 sätestatakse, et lasteasutusse

võetakse vastu esmajärjekorras laps, kelle ja kelle mõlema vanema rahvastikuregistrijärgne elukoht

on Kiili vallas enne lasteasutusse vastuvõtmise aasta 1. jaanuari. Halduskohus leidis, et nende

normidega on Kiili Vallavalitsus kehtestanud lisatingimuse KELS § 10 lõike 1 kohaldamiseks. Seega

on lasteaia määruse § 2 lõiked 1 ja 5 ning lõike 6 esimene lause vastuolus PS § 3 lõikest 1 ja §-st 154

tuleneva kohaliku omavalitsuse tegevuse seaduslikkuse nõudega osas, milles need sätestavad

lasteaiakohtade eraldamise järjekorra alusel. Need normid on asjassepuutuvad, kuna nende

koosmõjust tulenevalt eraldatakse lasteaiakohti järjekorra alusel selliselt, et olenemata KELS § 10

lõike 1 eelduste täitmisest, võib vallavalitsus lapsele lasteaiakoha andmisega viivitada või sellest

keelduda põhjusel, et lasteaiakohad täidetakse sellest lapsest järjekorras eespool olevate või

järjekorras eelisõigust omavate lastega. Lasteaia määruse eelviidatud normide puudumisel tuleks

kohaldada KELS § 10 lõiget 1 sõltumata sellest, kas vald peab lasteaiakohtade eraldamiseks

järjekorda.

9. Tulenevalt PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 154 lõike 1 esimesest lausest peavad kohaliku

omavalitsuse õigusaktid olema kooskõlas seaduse kui kõrgemalseisva õigusaktiga. KOV ei saa

isikule seadusega tagatud õigusi piirata, kui selleks ei ole seaduses antud volitust. KELS-st ega

ühestki muust seadusest ei tulene KOV-le õigust piirata KELS § 10 lõikest 1 isikutele tulenevat

õigust. KELS § 15 lõige 4 lubab kohaliku omavalitsuse üksusel kehtestada laste lasteasutusse

vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord. See ei anna õigust seada materiaalõiguslikke piiranguid, vaid

üksnes õiguse kehtestada menetluskord, sh protsessuaalseid piiranguid, nt kohustus esitada koos

taotlusega asjassepuutuvad dokumendid. KELS § 10 lõikest 1 tuleneb KOV-le kohustus pidada

piisavat arvu lasteaiakohti selleks, et kõik selles normis sätestatud tingimustele vastavad lapsed

saaksid lasteaias käia. Lasteaia määruse normiga, mis näeb ette lasteaiakohtade eraldamise järjekorra

alusel, on Kiili vald seda kohustust ja sellele vastavat isikute õigust piiranud.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Kiili Vallavalitsus

10. Kiili Vallavalitsus leiab, et kuna riik ei toeta rahaliselt lasteaiakohtade loomist, on kohaldamata

jäetud sätted põhiseadusega kooskõlas ja vajalikud.

11. KELS § 10 lõikes 1 sätestatu on küll kohustuslik, kuid tegelikust olukorrast lähtuvalt ei ole

praegu võimalik tagada kõigile Kiili valla lastele lasteaiakohta ilma riigi abita. Järjekord tagab

õigusselguse ja võrdse kohtlemise olukorras, kus seaduse täitmine ei ole saavutatav. Arvestades PS §-

s 154 ja KELS § 27 lõikes 11 sätestatut, on ebaõige nõuda KELS § 10 lõikes 1 sätestatu täitmist ilma

riigi abita. Praegu on Kiili vallas lasteaia järjekorras 111 last. Kõigile neile lasteaiakoha tagamine

tähendaks muude omavalitsuse ülesannete täitmata jätmist. Isegi kui raha eraldataks, võtaks

ehitamine aega vähemalt aasta. Kuni lasteaiakohti ei ole võimalik kõigile lastele kohe eraldada, tuleb

jagada lasteaiakohad võrdsetel alustel, milleks on järjekord. Kuna seadusandja on teadlik, et osa

KOV-dest ei suuda tagada piisavalt lasteaiakohti, on antud KELS § 15 lõikega 4 volitus näha ette

lasteaiakohtade jagamine järjekorra alusel.

12. Kuni laps ei ole saanud kohta munitsipaallasteaias, kompenseerib vald vanemale eralasteaia

kohamaksumusest summa, mis on võrdne valla kulutustega lapse kohta munitsipaallasteaias. Sellega

koheldakse Kiili valla lapsi ja maksumaksjaid võrdselt kulutuste tegemisel ja maksutulude jaotamisel.

R. Laur

13. R. Laur nõustub halduskohtu seisukohaga, et seadusest tuleneva kohustuse täitmata jätmist ei saa

õigustada viitega isikute võrdse kohtlemise põhimõttele. Kaebaja ei nõustu aga halduskohtuga osas,

millega jäeti rahuldamata tema taotlus saada tulevikus tekkiva kahju eest hüvitist.

14. Kaebaja taotleb obiter dictum'i korras seisukohta tulevikus tekkivate kahjude väljamõistetavuse

kohta sarnastes vaidlustes. Tulevikus tekkiva kahju olemuslikuks osaks on vähemalt mõningane

ebamäärasus, mida ei tohi käsitada tulevikus tekkiva kahju väljamõistmist takistava asjaoluna.

Lapsevanem on suhtes KOV-ga nõrgemal positsioonil ja halduskohtu seisukohast lähtuvalt peaks

lapsevanem esitama järjepidevalt kaebuseid ebaseaduslikult tekitatud kahju hüvitamiseks. Obiter

dictum'i korras seisukoht KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustuse täitmata jätmisega tekitatud kahju

hüvitamise kohta on vajalik laiemalt kui praeguses asjas.

Õiguskantsler

15. Õiguskantsler leiab, et kohaldamata jäetud normid ei ole asjassepuutuvad ja seega ei ole

põhiseaduslikkuse järelevalve algatamise taotlus lubatav.

16. Lasteaia määruse § 2 lõiget 1 tuli kohaldada vaid juhul, kui kaebaja ei vastanud eelisjärjekorras

koha saajatele esitatud tingimustele ja kohti oli enam kui üks ning neid jagati taotlejate vahel

eelisjärjekorras ja teises järjekorras. Olukorras, kus vallal ei ole vabu lasteaiakohti, määruse § 2 lõige

1 ei kohaldu. Kuna kohtuotsusest ei nähtu, et lapsele lasteaiakoha andmisest oleks keeldutud seetõttu,

et koht anti lapsele, kes erinevalt kaebaja lapsest vastas määruse § 2 lõike 1 tingimusele, ei ole see

säte asjassepuutuv.

17. Kui lasteaia määruse § 2 lõige 1 lugeda asjassepuutuvaks, on see põhiseadusega vastuolus. Säte

tekitab olukorra, kus KELS § 10 lõikele 1 vastav isik jääb lasteaiakohata põhjusel, et määruse § 2

lõike 1 tingimustele vastav isik „tõstetakse" järjekorras ettepoole. Sellega luuakse KELS § 10 lõike 1

järgi koha saamiseks õigustatud isikule täiendav materiaalõiguslik piirang. KELS § 15 lõige 4 lubab

kehtestada üksnes menetluskorra, mistõttu täiendav piirang on vastuolus PS § 3 lõike 1 esimese lause

ja § 154 lõikega 1.

18. Lasteaia määruse § 2 lõike 5 esimest lauset saab tõlgendada põhiseaduspäraselt. KOV võib osta

tsiviilõigusliku lepingu alusel koolieelse lasteasutuse teenust mõnelt eralasteaialt ja täita seeläbi

KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustust. Kui aga vanem ei nõustu valla pakutud muu koolieelse

lasteasutuse kohaga, võib laps jääda koha taotlejana munitsipaallasteaia järjekorda.

19. Lasteaia määruse § 2 lõike 5 teine lause ja lõike 6 esimene lause ei ole asjassepuutuvad. KELS

§ 10 lõikest 1 tuleneb, et valla- või linnavalitsus peab looma lasteaiakoha kolme tingimuse

esinemisel: laps on vanuses poolteist kuni seitse aastat, lapse rahvastikuregistrijärgne elukoht on selle

kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil ja lapse vanem on avaldanud soovi lasteaiakoht saada.

See, kuidas nendele tingimustele vastavale lapsele koht menetluslikult eraldatakse, on jäetud valla-

või linnavalitsuse korraldada, täpsemalt sätestab KELS § 15 lõige 4, et valla- või linnavalitsus

kehtestab laste lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra.

20. Lapse lasteasutusse vastuvõtmise menetlus on haldusmenetlus. Haldusorgan peab kohti

taotlejatele eraldama mingi menetluspõhimõtte alusel. On loogiline ja tavapärane, et kui seadus ei

nõua mõne taotleja eelistamist teisele, siis reastatakse kõik taotlused võrdse kohtlemise tagamiseks

kronoloogiliselt ja kohad eraldatakse selle järjekorra alusel. Kui kohtade eraldamisel selgub, et kõiki

järjekorras olevaid taotlusi pole lasteaiakohtade vähesuse tõttu võimalik rahuldada, siis taotluse

rahuldamata jätmise põhjus ei seisne selles, et taotlusi rahuldatakse järjekorra alusel, vaid selles, et

vald pole täitnud oma KELS § 10 lõikest 1 tulenevat kohustust. Kui kohti oleks piisaval hulga, ei

mõjutaks järjekord taotluse rahuldamist. Seadus ei sätesta tähtaega, mille jooksul tuleb koha taotlus

rahuldada ja koht lasteasutuses tagada. Lähtuvalt haldusmenetluse seaduse § 5 lõikest 2 tuleb seda

teha võimalikult kiirelt (mõistliku aja jooksul). Kohaldamata jäetud normi ei saa tõlgendada nii, nagu

vald võiks loobuda KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustuse täitmisest või lükata selle täitmise edasi.

Justiitsminister

21. Justiitsminister leiab, et lasteaia määruse § 2 lõiked 1 ja 5 ning lõike 6 esimene lause ei pruugi

olla asjassepuutuvad. Kui kohus loeb normid siiski asjassepuutuvaks, tuleb hinnata KELS § 10 lõikes

1 sisalduva kohustuse ja KELS § 15 lõikes 4 sisalduva volituse kooskõla olulisuse ja määratletuse

nõudega.

22. Põhiseaduslikkuse järelevalve aluseks olevas kohtuasjas ei pruugi õiguslik probleem seisneda

lasteaia määruse regulatsioonis, mis näeb ette lasteaiakoha eraldamise järjekorra alusel, vaid selles, et

Kiili vald ei ole täitnud KELS §-st 10 tulenevat kohustust. Isegi kui Riigikohus tunnistaks normi

põhiseaduse vastaseks, saaks vald anda lasteaiakohti jätkuvalt oma tegeliku võimekuse alusel.

23. PS § 37 lõike 3 järgi on vanematel õigus otsustada oma laste hariduse üle. Kui lasteaiakohtade

võimaldamisele seatakse lisakriteeriume, siis mõjutab see vanema õigust otsustada oma lapse

hariduse, eelkõige koolieelse lasteasutuse valimise üle ning seega riivab seda õigust.

24. PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 tuleneb, et kohalik omavalitsus peab nii kohaliku kui ka riigielu

küsimusi lahendama vastavuses seadustega. Kohaliku omavalitsuse üldakt ei või olla vastuolus

seadusega.

25. KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustuse aluseks olevad tingimused on ammendavalt loetletud.

KELS § 15 lõige 4 volitab kehtestama lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra, aga mitte

täiendavaid piiranguid ega tingimusi lasteaiakoha määramisel. Volitusnormis nimetatud korral on

formaalne iseloom, materiaalne sisu tuleneb KELS § 10 lõikest 1. Üldjärjekord võib olla formaalse

kriteeriumina mahutatav KELS § 15 lõike 4 volitusnormi raamidesse. Tegu võib olla olukorraga, kus

Kiili Vallavalitsus on üksikjuhtumil keeldunud lasteaiakoha võimaldamisest põhjusel, milleks puudub

KELS § 10 lõike 1 kohaselt vajalik alus. Üheks haldusotsuse tegemise kriteeriumiks on ka ressursside

piiratus, iseküsimus on, kas seejuures saab lähtuda üksnes formaalsetest kriteeriumidest või tuleks

aluseks võtta ka materiaalsed kriteeriumid, nt taotleja sotsiaalne vajadus. KELS § 10 lõikest 1 tulenev

kohustus on absoluutne, kuid ressursi nappuse tõttu peaks seadusandja leidma täiendavad lahendused

sätestatud kohustuse täitmiseks. Kui tegemist on piiratud ressursiga, võib asuda seisukohale, et

seadusandja on jätnud KELS § 10 ja § 15 lõike 4 olulises osas määratlemata ja need võivad olla

vastuolus põhiseadusliku määratletuse nõudega.

Haridus- ja teadusminister

26. Haridus- ja teadusminister leiab, et lasteaia määruse § 2 lõiked 1, 5 ja 6 on vastuolus koolieelse

lasteasutuse seadusega ja sellest tulenevalt ka põhiseadusega, kuna sätestavad õigustatud isikute ringi

kitsamalt, kui seda näeb ette KELS § 10 lõige 1.

27. Lasteaia määruse § 2 lõigetega 1, 5 ja 6 on sätestatud materiaalne piirang, mida KELS § 15 lõige

4 ei võimalda. See ega muu seadus ei näe ette võimalust piirata KELS § 10 lõikest 1 tulenevat õigust.

Lähtuvalt PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 peavad KOV õigusaktid vastama seadustele. KELS § 15

lõige 4 annab volituse kehtestada lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra, s.o menetluse,

aga mitte õigust kehtestada tingimusi, s.o sisulisi piiranguid. Kehtestades normi, mis näeb ette

lasteaiakohtade eraldamise järjekorra alusel, on Kiili Vallavalitsus piiranud KELS § 10 lõikest 1

tulenevat kohustust ja sellele vastavat isikute õigust. Samuti ei võimalda KELS § 10 lõiked 1 ja 2

siduda lasteaiakoha eraldamist lapse vanemate elukohaga. Kohaldamata jäetud normid on

põhiseadusega vastuolus.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTTED

28. Kiili Vallavalitsuse 25. aprilli 2006. a määruse nr 4 "Lasteaia vastuvõtu ja väljaarvamise kord"

(RT IV, 14.12.2012, 11) § 2 "Laste lasteasutusse vastuvõtmine":

"(1) Lasteasutusse võetakse vastu esmajärjekorras laps, kes ja kelle mõlemad vanemad

rahvastikuregistri andmetel elavad Kiili vallas enne lasteasutusse vastuvõtmise aasta 1. jaanuari.

[---]

(5) Kui lasteasutuses puuduvad vabad kohad, võib laps jääda lasteasutuses koha taotlejana järjekorda.

Lasteasutuse koha taotlejate järjekord on koostatud vanemate kirjalike avalduste ajalise esitamise

alusel.

(6) Laste lasteasutusse vastu võtmine toimub avalduste laekumise järjekorras. [---]"

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

29. Kolleegium märgib esmalt, et termineid koolieelne lasteasutus, lasteasutus ja lasteaed on

kasutatud nii asjakohastes õigusaktides kui ka halduskohtu otsuses ja menetlusosaliste arvamustes

samatähenduslikult (vt ka KELS § 1 lõige 1). Ka kolleegium kasutab neid termineid

samatähenduslikult.

30. PS §-st 15 tuleneb, et Riigikohus saab kontrollida sätte põhiseaduspärasust siis, kui see säte on

asjassepuutuv. Säte on asjassepuutuv siis, kui selle põhiseaduspärasuse korral peaks kohus otsustama

teisiti kui selle põhiseadusvastasuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-

1-85-10, punkt 19). Menetlusnormide asjassepuutuvust on Riigikohus sisustanud materiaalõiguse

normide asjassepuutuvusest mõnevõrra erinevalt. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium märkis 18. juuni 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-5-10, et menetlusnormide

asjassepuutuvuse hindamisel ei ole määrav see, et normi põhiseaduspärasuse ja -vastasuse korral

oleks kohtuotsuse resolutsioon erinev, vaid lähtuda tuleb sellest, kas konkreetses menetluses pidi

rakendatama neid menetlusnorme kohtuotsuseni jõudmiseks (punkt 19).

31. Praeguses asjas keelduti lasteaiakohta eraldamast, kuna laps asus järjekorras tagapool arvust, kui

palju Kiili vallal on lasteaias kohti pakkuda. Sellest tulenevalt käsitleb kolleegium esmalt lasteaia

määruse § 2 lõiget 5 ja lõike 6 esimest lauset, millest tuleneb lasteasutusse kõigi laste vastuvõtt

järjekorra alusel.

32. Lasteaia määruse preambulist nähtuvalt on see määrus kehtestatud KOKS § 6 lõike 2 ja

KELS § 15 lõike 4 alusel. KOKS § 6 lõike 2 esimene lause sätestab, et omavalitsusüksuse ülesanne

on korraldada selles vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja

huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude,

tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse

omanduses. KELS § 15 lõige 4 annab valla- ja linnavalitsustele volituse kehtestada laste lasteasutusse

vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord. Seega on lasteaia määruse § 2 lõike 5 ja lõike 6 esimese lause

kehtestamise täpsemaks aluseks KOV-le antud volitus kehtestada lasteaeda vastuvõtu kord. Korra all

tuleb mõista seda, kuidas toimub pöördumine lasteaiakoha saamiseks, kuidas pöördumisi

menetletakse, ja muid tehnilisi küsimusi, mis puudutavad lasteaiakoha eraldamist või lasteaiast

väljaarvamist. Seega tuleb korda mõista menetlusena.

33. Kuna praeguses asjas on küsimus menetlusnormis, siis tuleb normi asjassepuutuvust hinnata

normi tegeliku asjas rakendamise, mitte kohtuotsuse resolutsiooni erinevuse järgi.

34. R-R. Laurile ei antud lasteaiakohta seetõttu, et kohtadele on järjekord ja tema asub järjekorras

tagapool, kui on olemasolevate kohtade arv lasteaias. Lasteaia määruse § 2 lõige 5 ja lõike 6 esimene

lause näevad ette lasteaiakohtade eraldamise järjekorra alusel. Seega tuli R-R. Laurile lasteaiakoha

eraldamisel neid norme kohaldada. Järelikult on § 2 lõige 5 ja lõike 6 esimene lause asjassepuutuvad.

35. Järgnevalt kontrollib kolleegium normi formaalset põhiseaduspärasust. Põhiseaduse § 3 lõike 1

esimene lause sätestab, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate

seaduste alusel. Sellest tuleneb seadusereservatsiooni põhimõte. PS § 154 lõige 1 näeb ette, et kõiki

kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste

alusel iseseisvalt. See tähendab, et ka kohaliku elu küsimusi peab KOV lahendama vastavuses

seadusega (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsus asjas

nr 3-4-1-11-98, II osa).

36. KELS § 10 lõige 1 näeb ette, et valla- või linnavalitsus loob kõigile pooleteise- kuni

seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või linna haldusterritooriumil ning kelle

vanemad seda soovivad, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. KELS § 15 lõige 4 volitab

valla- või linnavalitsust kehtestama menetluskorda lasteaeda vastuvõtuks. Sellest tulenevalt leiab

kolleegium, et ei volitata kehtestama piiranguid. Õigust piiranguid kehtestada ei tulene ka ühestki

muust seadusenormist.

37. Praeguses asjas on küsimuseks, kas järjekord on KOV aktiga kehtestatud piirang lasteaeda

vastuvõtuks.

Normide

tõlgendamisel

kehtib

põhiseaduskonformse

ehk

põhiseaduspärase

tõlgendamise nõue. Riigikohtu üldkogu on 22. veebruari 2005. a otsuses asjas nr 3-2-1-73-04 leidnud,

et erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust

neile tõlgendustele, mis ei ole põhiseadusega kooskõlas (punkt 36). Seega tuleb välja selgitada, kas

lasteaia määruse § 2 lõiget 5 ja lõike 6 esimest lauset saab tõlgendada selliselt, et neist ei tulene

piirangut lasteaiakoha andmiseks.

38. Tulenevalt KELS-st on lasteaiakoha andmise kohustus KOV-l ja selle saamise õigus füüsilisel

isikul. Seega on lasteaiakoha andmine haldusmenetlus. HMS § 5 lõige 4 sätestab, et menetlus-

toimingud tehakse viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul.

Sellest tuleneb mõistliku menetlusaja põhimõte. Lähtuvalt PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 peavad

KOV-d tegutsema seadustega kooskõlas. Nii on KOV tegevuse ja õigusaktide põhiseaduspärasuse

üheks eelduseks kooskõla seadustega. Praeguse asja puhul on oluline, et seadus näeb ette mõistliku

menetlusaja põhimõtte. Sellest tulenevalt peab KOV andma lasteaiakoha mõistliku aja jooksul.

Arvestades KELS § 1 lõikes 1 sätestatud lasteaedade lastehoiu funktsiooni, tuleb lasteaiakoha

andmise menetluse mõistliku aja sisustamisel arvestada muuhulgas sellega, et lapsevanemad saaksid

töö- ja pereelu ühitada. Lasteaiakoha eraldamise taotluste lahendamise üheks asjakohaseks viisiks on,

et laekunud taotlusi käsitletakse nende saabumise järjekorras. Kui kohaliku omavalitsuse üksus

lähtub lasteaia määruse § 4 lõikes 2 sätestatud järjekorrast, kuid peab seejuures lasteaiakoha tegelikul

eraldamisel kinni mõistliku menetlusaja põhimõttest, täidab ta sellega KELS § 10 lõikest 1 tuleneva

nõude.

39. Kuna norme on võimalik tõlgendada seadusega kooskõlas olevalt, tuleb neid selliselt tõlgendada.

Lähtuvalt eeltoodust leiab kolleegium, et lasteaia määruse § 2 lõige 5 ja lõike 6 esimene lause on

seaduse ja seega ka põhiseadusega formaalselt kooskõlas.

40. Lasteaia määruse § 2 lõike 5 ja lõike 6 esimese lause materiaalse põhiseaduspärasuse üle ei ole

vaieldud. Lähtudes normi põhiseaduskonformsest tõlgendusest, ei kahtle ka kolleegium selle

materiaalses põhiseaduspärasuses.

41. Järgnevalt käsitleb kolleegium lasteaia määruse § 2 lõike 1 asjassepuutuvust.

42. See säte näeb ette, et esmajärjekorras võetakse lasteasutusse laps, kes ja kelle mõlemad vanemad

elavad rahvastikuregistri andmetel Kiili vallas enne lasteasutusse vastuvõtmise aasta 1. jaanuari.

Kuna R-R. Laurile lasteaiakoha andmisest keeldumisel viidati lasteaiakohtade üldisele nappusele,

mitte sellele, et ta sattus n-ö teisesesse järjekorda, ei ole seda normi asjas kohaldatud. Kuna lasteaia

määruse § 2 lõiget 1 ei rakendatud, ei ole see norm asjassepuutuv ja kolleegium ei saa selle normi

põhiseaduspärasust kontrollida.

43. Kaebaja palub põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumil võtta obiter dictum'i korras seisukoht

tulevikus tekkivate kahjude hüvitatavuse kohta sarnastes vaidlustes. Kolleegium leiab, et tegemist on

haldus(kohtu)menetluse küsimusega, millel puudub põhiseaduslikkuse aspekt või vähemalt ei ole

seda esile toodud ega ole see kolleegiumile teada. Seetõttu ei pea kolleegium võimalikuks tulevikus

tekkivate kahjude hüvitatavuse kohta seisukohta kujundada.

44. Lähtuvalt eeltoodust tuleb halduskohtu taotlus jätta lasteaia määruse § 2 lõike 5 ja lõike 6 esimese

lause osas rahuldamata ning § 2 lõike 1 osas läbi vaatamata.

Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Lea Laarmaa