3-4-1-63-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-63-13

Otsuse kuupäev

19. märts 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton, Hannes Kiris,

Indrek Koolmeister ja Lea Laarmaa

Kohtuasi

Rae Vallavalitsuse 12. märtsi 2013. a määruse nr 12 "Laste

koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise

kord" § 4 lõike 2 põhiseaduspärasuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 5. novembri 2013. a otsus haldusasjas

nr 3-13-1457

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Trevor Püvi sündis 30. märtsil 2012. Tema ja ta vanemate rahvastikuregistrijärgne elukoht on Rae

vallas. T. Püvi vanemad on esitanud Rae Vallavalitsusele avalduse talle lasteaiakoha võimaldamiseks

Rae valla munitsipaallasteaias ja ta on alates 4. aprillist 2012 kantud Rae valla Vaida lasteaia

järjekorda.

2. Rae Vallavalitsus teatas 8. aprillil 2013 T. Püvi isale Renee Püvile saadetud kirjas, et 2013. a

sügisel ei ole vallal võimalik T. Püvile munitsipaallasteaias kohta tagada. Samas teatas vallavalitsus,

et saab pakkuda perele koduse mudilase toetust 128 eurot kuus või eralasteaia toetust 200 eurot kuus

alates T. Püvi pooleteiseaastaseks saamisest.

3. R. Püvi esitas 8. juulil 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, taotledes mh Rae valla kohustamist

tagada T. Püvile lasteaiakoht Rae valla munitsipaallasteaias või alternatiivselt hüvitada kaebaja

lastehoiule tehtud lisakulud. Rae Vallavalitsuse määrused, mis reguleerivad lasteaiakohtade

eraldamist järjekorra alusel, on põhiseadusega vastuolus. Rae vald vaidles kaebusele vastu.

TALLINNA HALDUSKOHTU OTSUS

4. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse osaliselt, kohustades Rae valda tagama T. Püvile

võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteaias, ja jättis kohaldamata Rae Vallavalitsuse 12. märtsi

2013. a määruse nr 12 "Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord"

(lasteaia määrus) § 4 lõike 2, tunnistades selle põhiseadusega vastuolus olevaks osas, milles

sätestatakse, et lasteaiakoha eraldamise aluseks on üldjärjekord.

5. Halduskohus tõi välja, et koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lõige 1 sätestab, et valla- või

linnavalitsus loob kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või

linna haldusterritooriumil ning kelle vanemad seda soovivad, võimaluse käia teeninduspiirkonna

lasteasutuses. Tulenevalt sama paragrahvi lõikest 2, käsitatakse selle seaduse mõttes

rahvastikuregistri objektiks oleva isiku elukohana rahvastikuregistrisse kantud elukoha aadressi.

Vaidlust ei ole selle üle, et T. Püvi on vanem kui pooleteiseaastane, tema elukoht rahvastikuregistri

järgi on Rae vallas ja tema vanem on Rae vallale avaldanud soovi, et T. Püvi saaks käia valla

lasteaias.

6. Lasteaia määruse § 4 lõige 2 sätestab, et lasteaiakoha eraldamise aluseks on teeninduspiirkonnad ja

üldjärjekorrad. Säte on põhiseaduse (PS) § 3 lõikest 1 ja §-st 154 tuleneva kohaliku omavalitsuse

tegevuse seaduslikkuse nõudega vastuolus osas, milles see sätestab lasteaiakohtade eraldamise

järjekorra alusel.

7. Lasteaia määruse § 4 lõige 2 on asjassepuutuv norm, sest selle alusel eraldatakse lasteaiakoht

järjekorra alusel. See tähendab, et sõltumata sellest, et esinevad kõik KELS § 10 lõikes 1 sätestatud

alused, võib vallavalitsus lapsele lasteaiakoha andmisega viivitada või sellest keelduda põhjusel, et

olemasolevad lasteaiakohad täidetakse sellest lapsest järjekorras eespool olevate lastega. Lasteaia

määruse § 4 lõikega 2 piiratakse KELS § 10 lõike 1 kehtivust selliselt, et seaduses sätestatud õigus

lasteaiakohale tekib tingimusel, et lapse koha number lasteaiajärjekorras on võrdne konkreetsel ajal

vabade olemasolevate lasteaiakohtade arvuga või on sellest väiksem. Selle normi puudumisel tuleks

kohaldada KELS § 10 lõiget 1 sõltumata sellest, kas vald peab lasteaiakohtade eraldamiseks

järjekorda.

8. Tulenevalt PS § 3 lõike 1 esimesest lausest ja § 154 lõike 1 esimesest lausest peavad kohaliku

omavalitsuse õigusaktid olema kooskõlas seaduse kui kõrgemalseisva õigusaktiga. Kohaliku

omavalitsuse üksus (KOV) ei saa isikule seadusega tagatud õigusi piirata, kui selleks ei ole seaduses

antud volitust. KELS-st ega ühestki muust seadusest ei tulene KOV-le õigust piirata KELS § 10

lõikest 1 isikutele tulenevat õigust. KELS § 15 lõige 4 lubab KOV-l kehtestada laste lasteasutusse

vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra. See ei anna õigust seada materiaalõiguslikke piiranguid, vaid

üksnes õiguse kehtestada menetluskord, sh protsessuaalseid piiranguid, nt kohustus esitada koos

taotlusega asjassepuutuvad dokumendid. KELS § 10 lõikest 1 tuleneb KOV-le kohustus pidada

piisavat arvu lasteaiakohti, et kõik selles normis sätestatud tingimustele vastavad lapsed saaksid

lasteaias käia. Lasteaia määruse normiga, mis näeb ette lasteaiakohtade eraldamise järjekorra alusel,

on Rae vald seda kohustust ja vastavat isikute õigust piiranud.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Rae Vallavalitsus

9. Rae Vallavalitsus leiab, et vaidlusalune säte ei ole asjassepuutuv ja on põhiseaduspärane.

10. Kaebaja ei ole esitanud nõuet kohustada vastustajat lasteaiakohti eraldama kuidagi teisiti kui

järjekorra alusel. Vastustaja ei eita seda, et tal on lasteaiakoha tagamise kohustus. Olukorras, kus

lasteaiakohti kõigile ei jätku ja kui puuduks olukorda reguleeriv norm, tuleks lähtuda hea halduse

tavast. Ainus viis hea halduse tava järgida, on lähtuda järjekorrast. Seega isegi kui kohaldamata

jäetud normi ei oleks olemas, jagaks vastustaja lasteaiakohti ikkagi järjekorra alusel. Norm oleks

asjassepuutuv, kui kaebaja oleks esitanud ja kohus rahuldanud nõude, mis keelaks järjekorrast

lähtumise (nt kohustades tegema valiku loosi teel).

11. Kui kohus peab normi asjassepuutuvaks, on see põhiseaduspärane. Norm ei reguleeri küsimust,

kellel on õigus lasteaiakohale, vaid seda, kuidas tuleb lasteaiakohti jagada olukorras, kus kohti ei ole

piisavalt. Eraldi küsimustena tuleb käsitleda kohaliku omavalitsuse üksuse kohustust tagada kõigile

lasteaiakohad ja kohtade jagamist olukorras, kus see kohustus ei ole täidetud. Praeguses asjas on

vaidluse esemeks see, kas nappusolukorras on lasteaiakohtade jagamisest järjekorra alusel sedavõrd

paremaid kohtade jagamise põhimõtteid, mis muudaksid järjekorrast lähtumise põhiseadusvastaseks.

Kuna puuduvad mõistlikud ja õiglased alternatiivid lasteaiakohtade jagamisele järjekorra alusel, on

järjekord põhiseaduspärane ja õiguspärane lahendus.

Kaebaja

12. R. Püvi nõustub halduskohtu seisukohaga, et lasteaia määruse § 4 lõige 2 on põhiseadusega

vastuolus.

Õiguskantsler

13. Õiguskantsler leiab, et kohaldamata jäetud norm ei ole asjassepuutuv.

14. KELS § 10 lõikest 1 tuleneb, et valla- või linnavalitsus peab looma lasteaiakoha kolme tingimuse

esinemisel: laps on vanuses poolteist kuni seitse aastat, lapse rahvastikuregistrijärgne elukoht on selle

kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil ja lapse vanem on avaldanud soovi lasteaiakoht saada.

See, kuidas nendele tingimustele vastavale lapsele koht menetluslikult eraldatakse, on jäetud valla-

või linnavalitsuse korraldada, täpsemalt sätestab KELS § 15 lõige 4, et valla- või linnavalitsus

kehtestab laste lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra.

15. Lapse lasteasutusse vastuvõtmise menetlus on haldusmenetlus. Haldusorgan peab kohti

taotlejatele eraldama mingi menetluspõhimõtte alusel. On loogiline ja tavapärane, et kui seadus ei

nõua mõne taotleja eelistamist teisele, siis reastatakse kõik taotlused võrdse kohtlemise tagamiseks

kronoloogiliselt ja kohad eraldatakse selle järjekorra alusel. Kui kohtade eraldamisel selgub, et kõiki

järjekorras olevaid taotlusi pole lasteaiakohtade vähesuse tõttu võimalik rahuldada, siis taotluse

rahuldamata jätmise põhjus ei seisne selles, et taotlusi rahuldatakse järjekorra alusel, vaid selles, et

vald pole täitnud oma KELS § 10 lõikest 1 tulenevat kohustust. Kui kohti oleks piisavalt, ei mõjutaks

järjekord taotluse rahuldamist. Seadus ei sätesta tähtaega, mille jooksul tuleb taotlus rahuldada ja

koht lasteasutuses tagada. Lähtuvalt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lõikest 2 tuleb seda teha

võimalikult kiirelt (mõistliku aja jooksul). Kohaldamata jäetud normi ei saa tõlgendada nii, nagu vald

võiks loobuda KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustuse täitmisest või lükata selle täitmise edasi.

Justiitsminister

16. Justiitsminister leiab, et lasteaia määruse § 4 lõige 2 ei pruugi olla asjassepuutuv. Kui kohus loeb

normi siiski asjassepuutuvaks, tuleb hinnata KELS § 10 lõikes 1 sisalduva kohustuse ja KELS § 15

lõikes 4 sisalduva volituse kooskõla olulisuse ja määratletuse nõudega.

17. Põhiseaduslikkuse järelevalve aluseks olevas kohtuasjas ei pruugi õiguslik probleem seisneda

lasteaia määruse § 4 lõike 2 regulatsioonis, vaid selles, et Rae vald ei ole täitnud KELS §-st 10

tulenevat kohustust. Isegi kui Riigikohus tunnistaks normi põhiseaduse vastaseks, saaks vald anda

lasteaiakohti jätkuvalt vastavalt oma tegelikule võimekusele.

18. PS § 37 lõike 3 järgi on vanematel õigus otsustada oma laste hariduse üle. Kui lasteaiakohtade

võimaldamisele seatakse lisakriteeriume, siis mõjutab see vanema õigust otsustada oma lapse

hariduse, eelkõige koolieelse lasteasutuse valimise üle ning seega riivab seda õigust.

19. PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 tuleneb, et kohalik omavalitsus peab nii kohaliku kui ka riigielu

küsimusi lahendama vastavuses seadustega. Kohaliku omavalitsuse üldakt ei või olla vastuolus

seadusega.

20. KELS § 10 lõikes 1 sätestatud kohustuse aluseks olevad tingimused on ammendavalt loetletud.

KELS § 15 lõige 4 volitab kehtestama lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra, aga mitte

lisapiiranguid ega -tingimusi lasteaiakoha määramisel. Volitusnormis nimetatud korral on formaalne

iseloom, materiaalne sisu tuleneb KELS § 10 lõikest 1. Üldjärjekord võib olla formaalse

kriteeriumina mahutatav KELS § 15 lõike 4 volitusnormi raamidesse. Tegu võib olla olukorraga, kus

Rae Vallavalitsus on üksikjuhtumil keeldunud lasteaiakoha võimaldamisest põhjusel, milleks puudub

KELS § 10 lõike 1 kohaselt vajalik alus. Üheks haldusotsuse tegemise kriteeriumiks on ka ressursside

piiratus, iseküsimus on, kas seejuures saab lähtuda üksnes formaalsetest kriteeriumidest või tuleks

aluseks võtta ka materiaalsed kriteeriumid, nt taotleja sotsiaalne vajadus. KELS § 10 lõikest 1 tulenev

kohustus on absoluutne, kuid ressursi nappuse tõttu peaks seadusandja leidma täiendavad lahendused

sätestatud kohustuse täitmiseks. Kui tegemist on piiratud ressursiga, võib asuda seisukohale, et

seadusandja on jätnud KELS § 10 ja § 15 lõike 4 olulises osas määratlemata ja need võivad olla

vastuolus põhiseadusliku määratletuse nõudega.

Haridus- ja teadusminister

21. Haridus- ja teadusminister leiab, et lasteaia määruse § 4 lõige 2 on vastuolus koolieelse

lasteasutuse seadusega ja sellest tulenevalt ka põhiseadusega, kuna sätestab õigustatud isikute ringi

kitsamalt, kui seda näeb ette KELS § 10 lõige 1.

22. Lasteaia määruse § 4 lõikega 2 on sätestatud materiaalne piirang, mida KELS § 15 lõige 4 ei

võimalda. See ega muu seadus ei näe ette võimalust piirata KELS § 10 lõikest 1 tulenevat õigust.

Lähtuvalt PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 peavad KOV õigusaktid vastama seadustele. KELS § 15

lõige 4 annab volituse kehtestada lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra, s.o menetluse,

aga mitte õigust kehtestada tingimusi, s.o sisulisi piiranguid. Kehtestades normi, mis näeb ette

lasteaiakohtade eraldamise järjekorra alusel, on Rae Vallavalitsus KELS § 10 lõikest 1 tulenevat

kohustust ja sellele vastavat isiku õigust piiranud ja see on põhiseadusega vastuolus.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

23. Rae Vallavalitsuse 12. märtsi 2013. a määruse nr 12 "Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu

ja sealt väljaarvamise kord" (RT IV, 26.03.2013, 23) § 4 "Lasteasutusse vastuvõtmine" lõige 2:

"Lasteaiakoha eraldamisel on aluseks teeninduspiirkonnad ja üldjärjekord."

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

24. Kolleegium märgib esmalt, et termineid koolieelne lasteasutus, lasteasutus ja lasteaed on

kasutatud nii asjakohastes õigusaktides kui ka halduskohtu otsuses ja menetlusosaliste arvamustes

samatähenduslikult (vt ka KELS § 1 lõige 1). Ka kolleegium kasutab neid termineid

samatähenduslikult.

25. PS §-st 15 tuleneb, et Riigikohus saab kontrollida sätte põhiseaduspärasust siis, kui see säte on

asjassepuutuv. Säte on asjassepuutuv siis, kui selle põhiseaduspärasuse korral peaks kohus otsustama

teisiti kui selle põhiseadusvastasuse korral (vt Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-

1-85-10, punkt 19). Menetlusnormide asjassepuutuvust on Riigikohus sisustanud materiaalõiguse

normide asjassepuutuvusest mõnevõrra erinevalt. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegium märkis 18. juuni 2010. a otsuses asjas nr 3-4-1-5-10, et menetlusnormide

asjassepuutuvuse hindamisel ei ole määrav see, et normi põhiseaduspärasuse ja -vastasuse korral

oleks kohtuotsuse resolutsioon erinev, vaid lähtuda tuleb sellest, kas konkreetses menetluses pidi

rakendatama neid menetlusnorme kohtuotsuseni jõudmiseks (punkt 19).

26. Praeguses asjas keelduti lasteaiakohta eraldamast, kuna laps asus järjekorras tagapool arvust, kui

palju Rae vallal on lasteaias kohti pakkuda. Sellest lähtuvalt ei ole küsimuse all kohaldamata jäetud

normi osa, mis puudutab teeninduspiirkonna alusel lasteaiakoha eraldamist. Seega käsitles

halduskohus õigesti lasteaia määruse § 4 lõiget 2 üksnes osas, milles see näeb ette lasteaiakoha

eraldamise üldjärjekorra alusel. Kolleegiumil tuleb kontrollida normi selle osa asjassepuutuvust.

27. Lasteaia määruse preambulist nähtuvalt on see määrus kehtestatud kohaliku omavalitsuse

korralduse seaduse (KOKS) § 6 lõike 2 ja KELS § 15 lõike 4 alusel. KOKS § 6 lõike 2 esimene lause

sätestab, et omavalitsusüksuse ülesanne on korraldada selles vallas või linnas koolieelsete

lasteasutuste,

põhikoolide,

gümnaasiumide

ja

huvikoolide,

raamatukogude,

rahvamajade,

muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste

ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. KELS § 15 lõige 4 annab valla- ja

linnavalitsustele volituse kehtestada laste lasteasutustesse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord.

Seega on lasteaia määruse § 4 lõike 2 kehtestamise täpsemaks aluseks KOV-le antud volitus

kehtestada lasteaeda vastuvõtu kord. Korra all tuleb mõista seda, kuidas toimub pöördumine

lasteaiakoha saamiseks, kuidas pöördumisi menetletakse, ja muid tehnilisi küsimusi, mis puudutavad

lasteaiakoha eraldamist või lasteaiast väljaarvamist. Seega tuleb korda mõista menetlusena.

28. Kuna praeguses asjas on küsimus menetlusnormis, siis tuleb normi asjassepuutuvust hinnata

normi tegeliku asjas rakendamise järgi.

29. T. Püvile ei antud lasteaiakohta seetõttu, et kohtadele on järjekord ja tema asub järjekorras

tagapool, kui on olemasolevate kohtade arv lasteaias. Lasteaia määruse § 4 lõige 2 näeb ette

lasteaiakohtade eraldamise järjekorra alusel. Seega pidi T. Püvile lasteaiakoha eraldamisel

vaidlusalust normi kohaldama. Järelikult on norm asjassepuutuv.

30. Järgnevalt kontrollib kolleegium normi formaalset põhiseaduspärasust. PS § 3 lõike 1 esimene

lause sätestab, et riigivõimu teostatakse üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste

alusel. Sellest tuleneb seadusereservatsiooni põhimõte. PS § 154 lõige 1 näeb ette, et kõiki kohaliku

elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel

iseseisvalt. See tähendab, et ka kohaliku elu küsimusi peab KOV lahendama vastavuses seadusega (vt

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. detsembri 1998. a otsus asjas nr 3-4-1-11-

98, II osa).

31. KELS § 10 lõige 1 näeb ette, et valla- või linnavalitsus loob kõigile pooleteise- kuni

seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või linna haldusterritooriumil ning kelle

vanemad seda soovivad, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. KELS § 15 lõige 4 volitab

valla- või linnavalitsust kehtestama menetluskorda lasteaeda vastuvõtuks. Sellest tulenevalt leiab

kolleegium, et ei volitata kehtestama piiranguid. Õigust piiranguid kehtestada ei tulene ka ühestki

muust seadusenormist.

32. Praeguses asjas on küsimuseks, kas järjekord on KOV aktiga kehtestatud piirang lasteaeda

vastuvõtuks.

Normide

tõlgendamisel

kehtib

põhiseaduskonformse

ehk

põhiseaduspärase

tõlgendamise nõue. Riigikohtu üldkogu on 22. veebruari 2005. a otsuses asjas nr 3-2-1-73-04 leidnud,

et erinevate tõlgendusvõimaluste puhul tuleb eelistada põhiseadusega kooskõlas olevat tõlgendust

neile tõlgendustele, mis ei ole põhiseadusega kooskõlas (punkt 36). Seega tuleb välja selgitada, kas

lasteaia määruse § 4 lõiget 2 saab tõlgendada selliselt, et sellest ei tulene piirangut lasteaiakoha

andmiseks.

33. Tulenevalt KELS-st on lasteaiakoha andmise kohustus KOV-l ja selle saamise õigus füüsilisel

isikul. Seega on lasteaiakoha andmine haldusmenetlus. HMS § 5 lõige 4 sätestab, et menetlus-

toimingud tehakse viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul.

Sellest tuleneb mõistliku menetlusaja põhimõte. Lähtuvalt PS § 3 lõikest 1 ja § 154 lõikest 1 peavad

KOV-d tegutsema seadustega kooskõlas. Nii on KOV tegevuse ja õigusaktide põhiseaduspärasuse

üheks eelduseks kooskõla seadustega. Praeguse asja puhul on oluline, et seadus näeb ette mõistliku

menetlusaja põhimõtte. Sellest tulenevalt peab KOV andma lasteaiakoha mõistliku aja jooksul.

Arvestades KELS § 1 lõikes 1 sätestatud lasteaedade lastehoiu funktsiooni, tuleb lasteaiakoha

andmise menetluse mõistliku aja sisustamisel arvestada muuhulgas sellega, et lapsevanemad saaksid

töö- ja pereelu ühitada. Lasteaiakoha eraldamise taotluste lahendamise üheks asjakohaseks viisiks on,

et laekunud taotlusi käsitletakse nende saabumise järjekorras. Kui kohaliku omavalitsuse üksus

lähtub lasteaia määruse § 4 lõikes 2 sätestatud järjekorrast, kuid peab seejuures lasteaiakoha tegelikul

eraldamisel kinni mõistliku menetlusaja põhimõttest, täidab ta sellega KELS § 10 lõikest 1 tuleneva

nõude.

34. Kuna normi on võimalik tõlgendada seadusega kooskõlas olevalt, tuleb seda selliselt tõlgendada.

Lähtuvalt eeltoodust leiab kolleegium, et norm on seaduse ja seega ka põhiseadusega formaalselt

kooskõlas.

35. Normi materiaalse põhiseaduspärasuse üle ei ole vaieldud. Lähtudes normi põhiseadus-

konformsest tõlgendusest, ei kahtle ka kolleegium selle materiaalses põhiseaduspärasuses.

36. Lähtuvalt eeltoodust jätab kolleegium halduskohtu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Lea Laarmaa