3-3-1-13-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-13-12

Otsuse kuupäev

6. märts 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Harri Salmann

Kohtuasi

Nordecon AS ja Ramboll Eesti AS kaebused Rahandus-

ministeeriumi finantskontrolli osakonna 26. oktoobri 2010. a

otsuse nr 12.2-5/15162 tühistamiseks või õigusvastasuse

tuvastamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 21. detsembri 2011. a otsus haldus-

asjas nr 3-10-2890

Menetluse alus Riigikohtus

Nordecon AS ja Ramboll Eesti AS kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata.

2. Muuta Tallinna Ringkonnakohtu 21. detsembri 2011. a otsuse põhjendusi haldusasjas nr 3-

10-2890 vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus

muutmata.

3. Arvata kassaatorite tasutud kautsjonid, kokku 50 eurot riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Maanteeamet avaldas väljakuulutamisega läbirääkimistega riigihankes "E263 Aruvalla-Kose tee-

lõigu projekteerimine ja ehitus" 25. septembril 2008 hanketeate nr 108402.

Hankedokumentide p 8.1 sätestas: "Pakkuja võib esitada projekti tehniliste lahenduste ja tööde

tehnoloogiate osas alternatiivseid lahendusi. Alternatiivseid lahendusi ei saa pakkuda põhitee (sh

rambid) katendi konstruktsiooni osas." Hankedokumentide p 15.3 sätestas: "Läbirääkimistel riigi-

hanke komisjoni poolt riigihangete seaduse § 67 lg 1 alusel tehtud pakkumuste kohandamise

ettepanekud loetakse hankedokumentide tingimusteks riigihangete seaduse § 47 lg 2 mõistes."

Hankedokumentide lisa III "Tellija tingimused" p-de 4.3.1 ja 4.7.1 kohaselt oli Aruvalla-Kose

teelõigul eraldusriba laiuseks kilomeetritel 26,6–32 ette nähtud 13,5 m, kilomeetritel 32–40 aga 6 m.

2. Hankemenetluses osalemiseks esitati neli pakkumust – Lemminkäinen Eesti AS, AS Teede

REV-2, AS Tref ja AS Teede Tehnokeskus (Lemminkäise konsortsium) ühispakkumus, AS Merko

Ehitus, Tallinna Teede AS, A/S A.C.B., K-Projekt AS, Ehituse ja Tarkvara Inseneribüroo OÜ ja OÜ

Järelpinge Inseneribürooo (Merko konsortsium) ühispakkumus, AS Ehitusfirma Rand ja Tuulberg,

SIA Binders ja SIA Insenierbuve ühispakkumus ning AS Nordecon Infra ja Ramboll Eesti AS

(Nordeconi konsortsium) ühispakkumus. Maanteeamet tunnistas 20. jaanuaril 2010 kõik pakkumused

vastavaks.

Järgnenud läbirääkimiste käigus tegi Maanteeamet 26. aprilli 2010. a kirjaga muu hulgas teistele

pakkujatele ettepanekud muuta algsetes pakkumustes eraldusriba laius kogu teelõigu pikkuses

6-meetriseks sarnaselt Nordeconi konsortsiumi pakutud lahendusega. Pärast korduvaid ja mitmes

voorus toimunud läbirääkimisi kõikide pakkujatega esitasid kõik pakkujad hankija määratud

tähtpäevaks, 27. maiks 2010 oma korrigeeritud maksumusega pakkumused tulenevalt läbirääkimiste

käigus muutunud tehnilistest lahendustest.

10. juuni 2010. a käskkirjaga nr 179 tunnistas Maanteeamet kõik pakkumused vastavaks ja käsk-

kirjaga nr 180 edukaks Lemminkäise konsortsiumi ühispakkumuse, mis oli uuendatud pakkumuste

hulgast madalaima hinnaga.

3. Rahandusministeeriumi juures asuv vaidlustuskomisjon tunnistas 21. juuli 2010. a otsusega AS

Nordecon Infra vaidlustuse alusel Maanteeameti otsused Lemminkäise konsortsiumi pakkumuse

vastavaks ja edukaks tunnistamise kohta kehtetuks. Lemminkäise konsortsium ja Maanteeamet

esitasid vaidlustuskomisjoni selle otsuse peale halduskohtule kaebused (vastavalt haldusasjad

nr 3-10-1948 ja 3-10-1952).

Maanteeamet tunnistas 30. juuli 2010. a käskkirjaga nr 233 hankemenetluse kehtetuks. Vaidlustus-

komisjon tunnistas 2. septembri 2010. a otsusega Maanteeameti 30. juuli 2010. a käskkirja kehtetuks.

Maanteeameti peadirektor lükkas 27. septembri 2010. a käskkirjaga nr 281 Lemminkäise

konsortsiumi ühispakkumuse tagasi ja tunnistas edukaks Nordeconi konsortsiumi ühispakkumuse.

Lemminkäise ja Merko konsortsiumid vaidlustasid selle käskkirja vaidlustuskomisjonis.

Tallinna Halduskohus tagastas 8. oktoobri 2010. a määrusega haldusasjas nr 3-10-1952 haldus-

kohtumenetluse seadustiku (HKMS) varasema redaktsiooni § 11 lg 3 alusel Maanteeameti kaebuse

läbivaatamatult.

4. Merko konsortsium esitas 4. oktoobril 2010 Rahandusministeeriumile taotluse hankemenetluse

kehtetuks tunnistamiseks riikliku järelevalve korras. Rahandusministeerium tunnistas 26. oktoobri

2010. a otsusega nr 12.2-5/15162 riigihangete seaduse (RHS) § 108 lg 2 alusel hankemenetluse

kehtetuks. Otsuse põhjendused:

a) Maanteeamet rikkus RHS § 31 lg-t 5 ja § 52 lg-d 1 ja 2 sellega, et lubas alternatiivsete

lahendustega pakkumuste esitamist, kuigi HT osa II p 1.9 kohaselt ei olnud see lubatud. Hankija

tunnistas ebaõigesti vastavaks ja edukaks alternatiivse lahendusega Nordeconi konsortsiumi

pakkumuse;

b) RHS § 31 lg 2 ja § 66 lg 3 kohaselt ei olnud hankijal lubatud pidada läbirääkimisi pakkumuste

nende osade üle, mis vastasid alusdokumentide selgetele ja ühemõttelistele nõuetele. Sellisteks olid

ka hankedokumentide lisa III p-d 4.3.1 ja 4.7.1 ning eelprojekti nõuded eraldusriba laiusele;

c) hankija muutis korrigeerimisettepaneku tegemisega ebaseaduslikult hankedokumente. Hanke-

dokumentide p 15.3, mille kohaselt läbirääkimistel riigihanke komisjoni poolt RHS § 67 lg 1 alusel

tehtud pakkumuste kohandamise ettepanekud loetakse hankedokumentide tingimusteks RHS § 47

lg 2 mõttes, on vastuolus RHS § 36 lg-ga 1. Selles sättes nimetatud tähtpäevaks oli 8. september

2009, kl 13.00;

d) hankemenetlust ei ole võimalik jätkata. Praegusel ajal ei ole hankijal enam võimalik hanke alus-

dokumente muuta, kuid pakkuja pakkus alternatiivset lahendust heauskselt. Hankedokumentide

p 15.3 eksitas pakkujaid. Hankija ei ole suutnud tagada pakkujate võrdset kohtlemist. Seadusvastase

alternatiivsete lahenduste lubamise tõttu ei olnud hankijal alust tunnistada Nordeconi konsortsiumi

pakkumust vastavaks. Kõik pakkumused tuleb tagasi lükata. Moonutatud on ka hankija rahaliste

vahendite säästlik kasutamine ja konkurentsitingimuste efektiivne ärakasutamine (RHS § 1 ja § 2

p 1). Edukaks tunnistatud Nordeconi konsortsiumi pakkumus oli 506 249 754 kr, Lemminkäise

konsortsiumi pakkumus aga 484 006 685 kr. Hankemenetlust ei ole võimalik jätkata isegi

läbirääkimiste etappi tagasi pöördudes, sest üks pakkujatest on lähtuvalt lubamatust alternatiivsete

lahenduste võimaldamisest esitanud üksnes nõuetele mittevastava pakkumise.

5. Vaidlustuskomisjon lõpetas 26. oktoobri 2010. a otsusega Rahandusministeeriumi eespool

kirjeldatud otsusest ja RHS § 126 lg 1 p-st 7 lähtudes Lemminkäise ja Merko konsortsiumide

vaidlustuste menetlemise.

6. Nordecon AS (AS Nordecon Infra õigusjärglane) ja Ramboll Eesti AS esitasid halduskohtule

kaebuse, nõudes Rahandusministeeriumi 26. oktoobri 2010. a otsuse tühistamist või alternatiivselt

selle õigusvastasuse tuvastamist.

7. Tallinna Halduskohus jättis 2. märtsi 2011. a otsusega haldusasjas nr 3-10-2890 kaebuse

rahuldamata. Kaebajate menetluskulud jäeti nende endi kanda ja vastustaja taotlus menetluskulu

väljamõistmiseks jäeti rahuldamata.

8. Tallinna Ringkonnakohus jättis 21. detsembri 2011. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Menetlusosaliste menetluskulud jäeti nende endi kanda.

9. Nordecon AS ja Ramboll Eesti AS paluvad kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu otsuse tühistada,

v.a osas, millega jäeti rahuldamata vastustaja taotlus kaebajatelt menetluskulu väljamõistmiseks, teha

uus otsus ning tuvastada Rahandusministeeriumi 26. oktoobri 2010. a otsuse õigusvastasus.

10. Riigikohtu halduskolleegium taotles 23. novembri 2012. a määrusega Euroopa Kohtult eelotsust.

Sama määrusega peatati asja menetlus kuni Euroopa Kohtu lahendi jõustumiseni (kohtute ja

menetlusosaliste varasemate seisukohtade kohta vt viidatud määrust).

11. Euroopa Kohus otsustas 5. detsembri 2013. a otsusega asjas nr C-561/12, et Euroopa Parlamendi

ja nõukogu 31. märtsi 2004. a direktiivi 2004/18 EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade

riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta art 30 lg 2

ei luba hankijal pidada pakkujatega läbirääkimisi pakkumuste üle, mis ei vasta hanke tehnilises

kirjelduses sätestatud kohustuslikele nõuetele.

12. Kolleegium uuendas 10. detsembri 2013. a määrusega asja menetluse ning määras menetlus-

osalistele avalduste esitamise tähtajaks 10. jaanuari 2014.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

13. Nordecon AS ja Ramboll Eesti AS jäävad täiendavas avalduses kassatsioonkaebuse juurde.

Avalduse põhjendused on järgmised:

a) Olukorda, kus oleks alustatud läbirääkimisi mittevastavaid pakkumusi esitanud pakkujatega,

kassaatoritele teadaolevalt ei olnud. Kõik esialgu esitatud pakkumused vastasid hankedokumentidele;

b) Hankedokumentide osa III "Tellija tingimused" ja eelprojekt olid hankemenetluses lähtematerjaliks

projekteeritavale lahendusele ning kõigi pakkujate, sh Nordeconi konsortsiumi algsed pakkumused ei

vastanud täielikult sellele lähtematerjalile. Tellija tingimused ja eelprojekt polnud aga siduvad.

Pakkujad polnud kohustatud neid järgima muus kui põhitee katendi konstruktsiooni osas.

Hankedokumentide p 8.1 oli ühemõtteline. Hankija ja kõik pakkujad lähtusid viidatud punkti järgi

sellest, et pakkujad võisid esitada oma originaalse projektlahenduse. Vastasel korral ei saakski

rääkida projekteerimishankest. See, et hankedokumentide p 8.1 oli vastuolus hanketeate p-ga II.1.9,

ei olnud pakkujate probleem. Hankija ei pidanud eelprojekti ja tellija tingimusi siduvaks. Kohtute

seisukoht, et hankedokumentide p 8.1 on õigusvastane, ei muuda mittesiduvana mõeldud tingimusi

tagantjärele kohustuslikeks. Hanke alusdokumentides sisalduv vastuolu saab olla ette heidetav üksnes

hankijale. Kuna keegi menetlusosalistest ei vaidlustanud hanke alusdokumente kõnealuse vastuolu

tõttu ning kõik pakkujad mõistsid, et tellija tingimustest ja eelprojektist erinevate lahenduste

pakkumine on hankedokumentide p 8.1 alusel lubatav, pole tegemist ka olulise hankija rikkumisega,

millega peaks kaasnema riigihanke kehtetuks tunnistamine riikliku järelevalve korras;

c) Hankija ei oleks tohtinud pidada osa pakkujatega, sh Lemminkäise konsortsiumiga läbirääkimisi

pakkumuste muutmiseks, lähtudes kaebajate originaalsest projektlahendusest. Vaidlustuskomisjon

tunnistas Lemminkäise muudetud pakkumuse mittevastavaks. Seejärel tunnistas hankija edukaks

Nordeconi pakkumuse. Nordecon oleks saavutanud hankelepingu, kui Rahandusministeerium poleks

hanget põhjendamatult kehtetuks tunnistanud.

14. Rahandusministeerium jääb täiendavas avalduses varasemate seisukohtade juurde, märkides

lisaks järgmist:

a) Euroopa Kohtu seisukohast tulenevalt pidanuks Maanteeamet Nordeconi konsortsiumi pakkumuse

tagasi lükkama ja mitte asuma selle üle läbirääkimisi pidama. Nordeconi pakkumus ei vastanud juba

alguses eraldusriba laiuse osas hankedokumentides kindlaks määratud tingimustele. Teised pakkujad

pakkusid esialgses pakkumuses hankedokumentidele vastava eraldusriba, kuid muutsid läbirääkimiste

käigus Maanteeameti ettepanekul oma pakkumused eraldusriba laiuse osas mittevastavaks. Kõik

pakkumused, milles oli pakutud 6-meetrist eraldusriba, pidanuks hankija RHS § 47 lg-te 1 ja 2 alusel

tagasi lükkama;

b) Maanteeamet ei saanud hankedokumente muuta 26. aprilli 2010 korrigeerimisettepanekuga. RHS §

36 lg 1 kohaselt võib hankija muuta hankedokumente enne hanketeates määratud pakkumuste või

hankemenetluses osalemise taotluse esitamise tähtpäeva;

c) Riigihangete seaduse rikkumised viisid olukorrani, kus hankemenetlusega ei olnud enam võimalik

jätkata, kuna hankemenetluses ei suutnud hankija tagada pakkujate võrdset kohtlemist. Kui hankija

pöördub tagasi läbirääkimiste etappi ja võtab tagasi täiendava korrigeerimisettepaneku, ei kohtleks

hankija pakkujaid võrdselt, kuna üks pakkujatest on lähtuvalt lubamatust alternatiivsete lahenduste

esitamise võimaldamisest esitanud üksnes 6-meetrise eraldusriba lahenduse, mistõttu tema pakkumus

ei osutuks hankedokumentidele vastavaks. Kuna hankedokumentides on eraldusriba laiuseks

määratud 13,5 meetrit, ei ole läbirääkimiste etappi tagasi pöördudes võimalik alguses kehtestatud

tingimusi muuta;

d) Pärast riigihanke nr 108402 kehtetuks tunnistamist korraldas Maanteeamet uue riigihanke

nr 121531 Aruvalla-Kose teelõigu projekteerimiseks ja ehituseks. Selle kohaselt oli eraldusriba kogu

teelõigu ulatuses 6 m, ja ehitustöö on valminud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Vaidlus käib Rahandusministeeriumi poolt riikliku järelevalve raames hankemenetluse kehtetuks

tunnistamise üle. RHS § 108 lg 2 kohaselt võib Rahandusministeerium tunnistada hankemenetluse

kehtetuks, kui hankija rikub hankemenetluse käigus riigihangete seadust ja ilmnevad asjaolud, mis ei

võimalda kõiki asjaolusid arvestades hankemenetlust jätkata. Selle sätte rakendamiseks tuli

Rahandusministeeriumil esmalt tuvastada riigihangete seaduse rikkumine ja teiseks hinnata

kaalutlusõiguse alusel, kas rikkumise tagajärjel on võimalik hankemenetlust jätkata.

16. Kokkuvõtvalt heitis Rahandusministeerium hankijale ette järgmisi õigusrikkumisi:

- hankija lubas alternatiivseid lahendusi RHS § 31 lg-t 5 ning § 52 lg-d 1 ja 2 rikkudes;

- hankija pidas RHS § 31 lg-t 2 ja § 66 lg-t 3 rikkudes läbirääkimisi pakkumuste kohustuslike osade

üle;

- hankija tunnistas ebaõigesti vastavaks ja edukaks alternatiivse lahendusega Nordeconi konsortsiumi

pakkumuse;

- hankija muutis RHS § 36 lg-t 1 rikkudes korrigeerimisettepaneku tegemisega hankedokumente.

17. Kolleegium tegi 23. novembri 2012. a määruse punktis 34 kindlaks, et hankedokumentide p 8.1,

mis lubas alternatiivsete pakkumuste esitamist, oli õigusvastane.

18. Kolleegium nõustub ka Rahandusministeeriumi ja ringkonnakohtu seisukohaga, et hanke-

dokumentide p 15.3 oli vastuolus RHS § 36 lg-ga 1. Hankedokumentide p 15.3 sätestas: "Läbi-

rääkimistel riigihanke komisjoni poolt riigihangete seaduse § 67 lg 1 alusel tehtud pakkumuste

kohandamise ettepanekud loetakse hankedokumentide tingimusteks riigihangete seaduse § 47 lg 2

tähenduses." RHS § 36 lg 1 kuni 1. jaanuarini 2011 kehtinud redaktsioon lubas hankedokumente

muuta vaid enne hanketeates määratud pakkumuste või hankemenetluses osalemise taotluste

esitamise tähtpäeva.

19. Samas tuleb märkida, et RHS § 36 lg 1 ja § 67 lg 1 ei välista läbirääkimiste käigus pakkujatele

pakkumuste muutmise ettepanekute tegemist hankedokumentide mittesiduvate tingimuste ulatuses

ning läbirääkimiste jätkamist vaid nende pakkujatega, kes pakkumust ettepaneku alusel muudavad.

20. Läbirääkimiste ja Nordeconi konsortsiumi pakkumuse vastavaks tunnistamise nõuetekohasus

sõltuvad sellest, kas tellija tingimused ja eelprojekt (sh hankedokumentide p-d 4.3.1 ja 4.7.1) olid

kohustuslikud. Euroopa Kohtu eelotsuse järgi ei võimalda direktiivi 2004/18 art 30 lg 2 hankijal

pidada pakkujatega läbirääkimisi pakkumuste üle, mis ei vasta hanke tehnilises kirjelduses sätestatud

kohustuslikele nõuetele.

21. Kolleegium ei lahendanud 23. novembri 2012. a määruses lõplikult küsimust, kas hanke-

dokumentide lisa III p-d 4.3.1 ja 4.7.1 olid hanke tehnilise kirjelduse kohustuslikud tingimused

direktiivi 2004/18 art 30 lg 2 kohaldamise kontekstis. Kolleegium möönis, et hankedokumentide

p 8.1 eesmärk võis olla hankijale läbirääkimisruumi jätmine. Seega võis hankija eksitava viitega

alternatiivsetele lahendustele pidadagi silmas, et hankedokumentide lisa III p-d 4.3.1 ja 4.7.1 ei ole

siduvad. Pole välistatud, et ka pakkujad järeldasid hankedokumentide p-st 8.1, et tellija tingimused ja

eelprojekt ei olnud siduvad. Tellija tingimusi ja eelprojekti ei saa hankedokumentide p 8.1

ebaõnnestunud sõnastuse valguses aga pidada selgeteks ja ühemõttelisteks nõueteks, nagu leidis

Rahandusministeerium oma otsuses.

22. Rahandusministeeriumi ekslik väide ei vii siiski vaidlustatud otsuse tühistamiseni. Kolleegium ei

pea Euroopa Kohtu eelotsuse valguses asja lahendamisel vajalikuks teha täiendavaid pingutusi tellija

tingimuste ja eelprojekti tegeliku iseloomu selgitamiseks. Lahtiseks võib jääda ka küsimus, kas

hankes esitatud pakkumused vastasid hankedokumentidele.

Hankemenetluse kehtetuks tunnistamine oli õigustatud neist asjaoludest sõltumata. Eelotsuse kohaselt

tuleb hankedokumentide kohustuslikke ja soovituslikke tingimusi eristada selgelt. Hankija sellist

selgust ei taganud. Isegi kui hankija tahteks oli hankedokumentide kehtestamisel mh võimaldada

eraldusriba laiuse üle läbirääkimisi, ei väljendanud ta seda tahet nõuetekohaselt. Seetõttu tuleb

tõdeda, et ka läbirääkimised olid vastuolus riigihangete seadusega ning ohustasid hankemenetluse

läbipaistvuse ja pakkujate võrdse kohtlemise põhimõtteid. Hankedokumentide puudusi ei olnud

Rahandusministeeriumi otsuse tegemise hetkel hankijal enam võimalik kõrvaldada.

23. Kolleegium ei näe põhjendatud huvi, mida saab selles asjas kaitsta Rahandusministeeriumi

üksikute kaalutluste õigusvastasuse tuvastamisega kohtuotsuse resolutsioonis. Kuna kaalutlusvead

olid ebaolulised, siis ei muuda nad Rahandusministeeriumi otsuse resolutsiooni õigusvastaseks.

Samuti ei pea kolleegium seetõttu võimalikuks, et kaebajal tekkis Rahandusministeeriumi hinnangute

tagajärjel kahju.

24. Kokkuvõttes ei anna kassatsioonkaebuse väited alust ringkonnakohtu otsuse tühistamiseks, kuid

muuta tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi (HKMS 230 lg 5 p 6).

25. Kassaatorid paluvad enda kasuks välja mõista kassatsiooniastmes kantud menetluskulu 8565

eurot. Teised menetlusosalised ei ole kuludokumente esitanud.

Kassatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu ei muuda Riigikohus menetluskulude jaotust haldus-

kohtus ja ringkonnakohtus ning kassatsiooniastme menetluskulud jäävad kassaatorite kanda (HKMS

§ 108 lg 1). Kassaatorite tasutud kautsjonid tuleb arvata riigituludesse (HKMS § 107 lg 4).

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Harri Salmann