3-4-1-52-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-52-13

Otsuse kuupäev

29. jaanuar 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Lea Kivi, Lea Laarmaa, Jaak

Luik ja Ivo Pilving

Kohtuasi

Maamaksuseaduse § 11 lg 3 põhiseaduslikkuse kontroll

Menetluse alus

Tallinna Halduskohtu 18. oktoobri 2013. a otsus asjas

nr 3-13-1499

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Tallinna Halduskohtu 18. oktoobri 2013. a taotlus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Ülle Jõemets on Tallinnas Pärnamäe tee 55 asuva 23 100 m2 suuruse kinnistu ½ suuruse mõttelise

osa omanik. Maksu- ja Tolliamet (MTA) esitas Ü. Jõemetsale 17. juunil 2013 maksuteate nr 409113,

mille kohaselt tuleb tal tasuda 2013. a maamaksu 2331 eurot 12 senti. Maksuteate kohaselt on

Pärnamäe tee 55 kinnistu maa maksustamishinnaks 199 440 eurot. Ü. Jõemetsale kohaldatakse

maamaksuseaduse (MaaMS) § 11 lg 3 alusel maksuvabastust ulatuses, mis vastab maksualusest

maast arvestuslikult 750 m2 suuruse osa eest arvestatud maamaksule, ning maamaksu määraks on

2,5% maa maksustamishinnast aastas. Maamaksu suuruse arvutamise tehe on: 199 440 ÷ 2 × 2,5% -

199 440 ÷ 23 100 × 750 × 2,5%. 2,5%-lise maksumääraga on maksustatud Ü. Jõemetsa

kaasomandiosa suurusele vastav osa maa maksustamishinnast aastas, millest on maha arvatud tema

kaasomandiosa suurusele vastav osa MaaMS § 11 lg 3 alusel arvestatud maamaksuvabastuse

summast.

2. Ü. Jõemets esitas 11. juulil 2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotleb Maksu- ja

Tolliameti 17. juuni 2013. a maksuteate nr 409113 tühistamist.

TALLINA HALDUSKOHTU OTSUS

3. Tallinna Halduskohus rahuldas Ü. Jõemetsa kaebuse, tühistas MTA 17. juuni 2013. a maksuteate nr

409113, jättis kohaldamata MaaMS § 11 lg 3 ning tunnistas selle põhiseadusega vastuolus olevaks

osas, milles see piirab MaaMS § 11 lg-s 1 sätestatud maksusoodustuse kohaldamist selliselt, et

kaasomandis oleva elamumaa kaasomanikud on maamaksu tasumisest vabastatud elamumaa osas

linnas kokku 0,15 ha ulatuses.

4. Põhiseaduse (PS) § 12 kohaselt ei ole mõistlikku põhjust eristada maatüki kaasomanikke

korteriomanikest. Korteriomandi omaniku ja kaasomaniku suhe maamaksu objekti on ühesugune,

mistõttu peaksid nendele isikutele kehtestatud maamaksusoodustused olema ühesugused.

5. Maksusoodustuse kehtestamise eesmärk oli kodualuse maa vabastamine maamaksust.

Korteriomandite puhul kujutab üldjuhul iga korter omaette kodu.

6. Isikute võrdse kohtlemise põhimõtte ja kodualuse maa maksuvabastuse eesmärkide valguses on

küsitav ka lahendus, kus maksusoodustuse suurus sõltubki maaomanike arvust.

7. Kui kaasomanikud ei ela ühises kodus, ei ole maksusoodustuse eesmärgist lähtudes mõistlikku

põhjust, miks peaks neile maksusoodustust kohaldama ühiselt.

8. Maamaksuseadus ei riku PS §-des 32 ja 33 sätestatud õigusi omandi ja kodu puutumatusele.

Omandi puutumatus ei ole piiramatu ja see ei keela isiku omandis olevate asjade maksustamist.

2,5%-line maamaks ei ole ebaproportsionaalselt suur. Samuti näeb õigus ette maksusoodustuse

võimaluse.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu põhiseaduskomisjon

9. Kaasomanike ja korteriomanike erinev kohtlemine ei ole õigustatud ega põhjendatud. Seetõttu ei

ole MaaMS § 11 lg 3 põhiseaduspärane.

10. Korteriomanikud ja kaasomanikud on võrdses olukorras, kuid neid koheldakse erinevalt. Kuna

maksusoodustuse eesmärgiks oli kodualuse maa vabastamine maamaksust, on raske leida mõistlikku

põhjendust, mis õigustaks erinevat kohtlemist.

Ülle Jõemets

11. Kaebaja nõustub halduskohtu seisukohaga, et MaaMS § 11 lg 3 on põhiseadusega vastuolus.

12. Kaebajat koheldakse ebavõrdselt võrreldes ka nende isikutega, kelle kinnistu asub väljaspool

linna. Väljaspool linna kohaldatakse kodualuse maa maksuvabastust kuni 2 ha ulatuses. Kuigi

kaebaja kodu asub linnas, on tegemist pigem hajaasustusega.

13. Väärika kohtlemise ja sotsiaalriigi põhimõttega ei ole kooskõlas see, et kaebaja peab maksma

maamaksu 2331 eurot selleks, et elada oma kodus. Arvestades kaebaja olukorda, on sellises suuruses

maamaks ebaproportsionaalselt suur ja see on konfiskeeriva iseloomuga.

Maksu- ja Tolliamet

14. MaaMS § 11 lg 3 ei ole põhiseadusega vastuolus. Korteriomanikku ei saa samastada

kaasomanikuga. Korteriomandi puhul on tegemist omandiõigusega ehitise reaalosale. Reaalosa

juurde kuuluv mõtteline osa kinnistust ei pea olema vastavuses reaalosa suurusega.

Õiguskantsler

15. MaaMS § 11 lg 3 esimene lause on osas, milles see ei võimalda igale tiheasustusalal asuva

maatüki kaasomanikule saada MaaMS § 11 lg-s 1 sätestatud tingimustel maamaksuvabastust 0,15 ha

ulatuses, vastuolus PS §-dega 12 ja 11.

16. MaaMS § 11 lg 3 esimene lause on asjassepuutuv säte osas, milles see sätestab, et tiheasustusalal

asuva ning kaasomandis oleva maa puhul on kaasomanikud vabastatud maamaksu tasumisest MaaMS

§ 11 lg-s 1 sätestatud tingimustel kokku 0,15 ha ulatuses.

17. MaaMS § 11 lg 3 kohtleb kaasomanikke (rühm 1) erinevalt korteriomanikest (rühm 2).

Kaasomanike maksuvabastus on kokku 0,15 ha. Korteriomandi puhul laieneb maksuvabastus 0,15 ha

igale korteriomanikule.

18. Mõlema rühma suhe maasse on olemuslikult ühesugune. Maa, mis kuulub kaasomanikele ja

korteriomanikele, on mõlemal juhtumil kaasomandis. Mõlemal juhtumil asub isikute kodu sellel

maal. Kaasomanikke ja korteriomanikke saab pidada maa kontekstis sarnases olukorras olevateks ja

seega võrreldavateks isikuteks. Kuna MaaMS § 11 lg 3 kohtleb omavahel võrreldavaid maaomanikke

erinevalt, esineb PS § 12 lg 1 riive.

19. Riive intensiivsust võib vähendada see, et maa kaasomanikud võivad jagada kinnisasja

korteriomanditeks või eraldi maatükkideks. Kümme aastat tagasi esitati Pärnamäe kinnistu

detailplaneeringu algatamise taotlus, mille menetlus on veninud kaebajast sõltumatutel põhjustel.

20. Oletada võib, et kaasomanike maamaksuvabastuse piiramise eesmärgiks võis olla seadusandja

soov tagada tulu laekumine kohalike omavalitsuste eelarvetesse. Tegemist on legitiimse eesmärgiga.

21. MaaMS § 11 lg 3 esimene lause on sobiv ja vajalik abinõu kohalike omavalitsuste eelarvete

täitmise eesmärgi saavutamiseks.

22. MaaMS § 11 lg 3 esimene lause ei ole mõõdukas abinõu ega proportsionaalne selle kehtestamise

eesmärgi suhtes. Kohalikud omavalitsused finantseerivad oma elanikele osutatavaid avalikke

teenuseid mh ka nende eelarvetesse laekuva maamaksu arvel. Seadusandjal on lai diskretsiooniruum

maksusüsteemi kujundamisel ning selle otsustamisel, kes, kui palju ja millistel tingimustel peab

makse maksma. Muu hulgas võib seadusandja oma parima äranägemise järgi kehtestada

maksusoodustusi. Maksusoodustuste kehtestamisel tuleb järgida mh PS §-s 12 sätestatud

võrdsuspõhiõigust. Kui seadusandja on loobunud koduomanike maksustamisest mingis ulatuses, pidi

ta arvestama, et selle võrra vähem laekub kohalike omavalitsuste eelarvetesse raha. Vaidlusalune

regulatsioon on kohalike omavalitsuste eelarvetulu suurendamise seisukohalt pigem väheoluline.

Teadaolevalt ei ole seadusandja MaaMS § 11 lg 3 esimese lause kehtestamisel hinnanud, kui suurt

maksutulu ärajäämist tähendaks koduomanike maamaksuvabastuse laiendamine kaasomanikele.

MaaMS § 11 lg 3 esimeses lauses sätestatud piirangu mõjul moodustab kohalike omavalitsuste

eelarvetesse laekuv maksusumma marginaalse osa kohalike omavalitsusüksuste tuludest.

Rahandusminister

23. Maamaksu objektiks on maa ja subjektiks selle omanik. Maamaksuseaduse 2013. a-l jõustunud

muudatuse eesmärk oli vabastada korteriomandid maamaksust ja teha samaväärses suuruses

maksusoodustus maaomanikele. Tallinna pressiteates märgiti, et tallinlaste maamaksuvabastus

laieneb kõigile korteriomanikele, kuna ühegi Tallinna korterelamu juurde kuuluva maa suurus ei ületa

1500 m2 piirväärtust korteriomaniku kohta. Tähtsust omab asjaolu, et korteriomandite MaaMS § 11

lg-st 3 välistamata jätmisel oleks oluliselt keerulisemaks muutunud maamaksu administreerimine.

MaaMS § 7 lg 3 kohaselt maamaksu ei määrata ja maksuteadet ei väljastata, kui maksusumma on alla

viie euro. Paljud korteriomandid poleks seda maksupiiri ületanud ning tulemus oleks olnud sama, sest

praktikas oleks korteriomandid maamaksust vabastatud.

24. Korteriomandi ja maa kui kaasomandi omanikel on erinev suhe maatükki. Kui korteriomandite

puhul on suhe maatükki impersonaalne ning tegevussubjekti esiplaanil on korteri kui reaalosa

valdamine, siis maa kaasomandi ja maaomandi suhtes saab eeldada isiku võrdväärset huvi kasutada

omal äranägemisel nii maatükki kui ka sellel paiknevat ehitist. Kaasomandis oleva vara kasutamisel

ei ole kaasomanike suhe maatükki impersonaalne.

25. Maa kaasomandi ja korteriomandi erinevat kohtlemist õigustab ühtlasi asjaolu, et nende võrdsel

kohtlemisel võimaldatakse maaüksuse omanikul muuta maamaks sissenõutamatuks või vähendada

maksu vastavalt maaomaniku soovile. Maamaks kui objektiivne ehk reaalmaks peab olema seotud

esemega (nt kinnistu) ning maksukohustust ei tohi sõltuvusse seada maksustatava eseme omanikust.

26. MaaMS § 11 lg-ga 3 koheldakse maa kaasomandit ning korteriomandit erinevalt, kuna tegu on

erinevate omandiliikidega ning maamaks kui omandi maks ei kohtle neid gruppe ebavõrdselt

erinevalt. Võrreldavateks gruppideks MaaMS-s on maaüksus tervikuna ning korteriomand. Mõlemale

kohaldatakse maamaksuvabastust linnas 1500 m2 ulatuses.

Justiitsminister

27. MaaMS § 11 lg 3 võib osas, milles see piirab MaaMS § 11 lg-s 1 sätestatud maksusoodustuse

kohaldamist selliselt, et kaasomandis oleva elamumaa kaasomanikud on maamaksu tasumisest

vabastatud elamumaa osas linnas kokku 0,15 ha ulatuses, olla põhiseadusega vastuolus.

28. MaaMS § 11 lg 3 on asjassepuutuv norm, kuna selle alusel rakendatakse maksusoodustust.

29. Eeldada võib seadusandja tahet vabastada maamaksust kõik korteriomandid olenemata

omandivormist või kinnisasja suurusest ning kehtestada maamaksusoodustus elamumaa või

maatulundusmaa õuemaa kõlviku osas piiratud ulatuses, mis võiks vastata tavapärasele suurimale

linnas paiknevale elamumaa või maatulundusmaa õuemaa kõlviku suurusele. Maksusoodustuse

andmine tingimusel, et omand on kasutusel koduna, on lubatav ning täidab legitiimset eesmärki.

30. Kuivõrd MaaMS § 11 lg 3 ei võimalda saavutada eesmärki anda maksusoodustus just isikutele,

kelle omand on käsitatav samas ka koduna, ei ole omandiliigi alusel toimuv ebavõrdne kohtlemine

sobiv meede ning on sellest tulenevalt vastuolus PS §-st 12 tuleneva võrdse kohtlemise põhimõttega.

PÕHISEADUSEGA VASTUOLUS OLEVAKS TUNNISTATUD SÄTE

31. Maamaksuseaduse (RT I 1993, 24, 428; 22.12.2012, 1) § 11 lõike 3 esimene lause:

32. „(3) Kui maa on ühis- või kaasomandis, on ühis- või kaasomanikud maamaksu tasumisest

vabastatud käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud tingimustel elamumaa või maatulundusmaa

õuemaa kõlviku osas linnas, vallasiseses linnas, alevis, alevikus ning üldplaneeringuga kohaliku

omavalitsusüksuse või maakonnaplaneeringuga maavanema poolt tiheasustusega alaks määratud alal

kokku 0,15 ha ning mujal kokku kuni 2,0 ha ulatuses.“

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

33. Esmalt käsitleb kolleegium sätte asjassepuutuvust (I), seejärel riivatavaid põhiõigusi (II) ja

erineva kohtlemise põhjendatust (III) ning viimaks riive proportsionaalsust (IV).

I

34. Riigikohus kontrollib põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses sellise sätte

põhiseaduspärasust, mis on konkreetse kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv (põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 14 lg 2). Asjassepuutuv on säte, mis on kohtuasja

lahendamisel otsustava tähtsusega, s.t mille põhiseadusvastasuse ja kehtetuse korral peaks kohus

otsustama teisiti kui sätte põhiseaduspärasuse korral (Riigikohtu üldkogu 22. detsembri 2000. a otsus

asjas nr 3-4-1-10-00, p 10; 28. oktoobri 2002. a otsus asjas nr 3-4-1-5-02, p 15).

35. Maksu- ja Tolliamet esitas Ü. Jõemetsale maksuteate, mille kohaselt tuli tal tasuda 2013. aastal

maamaksu 2331 eurot 12 senti. Maksuteate kohaselt kohaldatakse Ü. Jõemetsale MaaMS § 11 lg 3

alusel maksuvabastust maksualusest maast arvestuslikult 750 m2 suuruse osa eest.

36. Kuna Ü. Jõemetsale kuulub ½ suurune mõtteline osa kaasomandis olevast kinnistust, siis

maamaksusoodustuse osas tuleb kohaldada MaaMS § 11 lg-t 3, mille kohaselt on Ü. Jõemets

vabastatud maamaksust 750 m2 ulatuses. Seega saab MaaMS § 11 lg 3 lugeda asjassepuutuvaks osas,

mille kohaselt laieneb kaasomanikele linnas maamaksusoodustus kokku 0,15 ha ulatuses.

37. Halduskohus piiritles kaasomandi puhul asjassepuutuva sätte üksnes linnaga. Samas reguleerib

MaaMS § 11 lg 3 kaasomandi puhul maamaksuvabastust lisaks linnadele ka teistel tiheasustusaladel

(alevid, alevikud ning üldplaneeringuga kohaliku omavalitsusüksuse või maakonnaplaneeringuga

maavanema poolt tiheasustusega alaks määratud alad), kus maksuvabastus on kuni 0,15 ha-d, ning

väljapool tiheasustusalasid jäävatel aladel ehk hajaasustusaladel, kus maksuvabastus on kuni 2 ha-d.

38. Kinnistute kaasomanike ja korteriomanike võrdse kohtlemise vaatenurgast ei ole olulist vahet, kas

maksustatav maa asub tiheasustus- või hajaasustusalal ning millise konkreetse tiheasustusalaga on

tegemist. Asja põhiseaduslik probleem seisneb selles, kas maksusoodustus peab laienema igale

kaasomanikule eraldi nagu korteriomandi puhul või tuleb see jagada kõigi kaasomanike vahel

sõltumata sellest, kus kodualune maa asub.

39. Eelnevast tulenevalt ja põhiseaduslikkuse järelevalve efektiivsuse tagamiseks loeb kolleegium

asjassepuutuvaks MaaMS § 11 lg 3 osas, mille kohaselt on kaasomanikud maamaksu tasumisest

vabastatud MaaMS § 11 lg-s 1 sätestatud tingimustel elamumaa osas linnas, vallasiseses linnas,

alevis, alevikus ning üldplaneeringuga kohaliku omavalitsusüksuse või maakonnaplaneeringuga

maavanema poolt tiheasustusega alaks määratud alal kokku 0,15 ha ning mujal kokku kuni 2,0 ha

ulatuses.

II

40. MaaMS § 11 lg 1 kohaselt on kodualuse maa maksusoodustuse saamise tingimused järgmised: 1)

isik on maa omanik või maa kasutaja (MaaMS §-d 3 ja 10); 2) maa on elamumaa sihtotstarbega või

maatulundusmaa sihtotstarbega maa, mille koosseisu kuulub õuemaa kõlvik; 3) maal asub hoone; 4)

maal asuvas hoones on maa omaniku või maa kasutaja püsiv elukoht rahvastikuregistrisse kantud

elukoha andmete järgi.

41. PS § 12 lg-st 1 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist, kui võrreldavaid gruppe

koheldakse sarnases olukorras erinevalt (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

27. detsembri 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-23-11, p 42).

42. Kodualuse maa maamaksusoodustuse kasutamist mõjutab see, kas maksustataval maatükil asuv

ehitis on jaotatud korteriomanditeks.

42.1. Kui mitmele isikule kuuluva kinnistu puhul, millel asuv ehitis ei ole jaotatud korteriomanditeks,

on kõigi kaasomanike maksusoodustus kokku 1500 m2 (hajaasustuses 2 ha-d), siis korteriomandite

puhul laieneb igale korteriomanikule maksusoodustus 1500 m2 ulatuses (MaaMS § 11 lg 3).

42.2. Kaasomand on kahele või enamale isikule üheaegselt mõttelistes osades ühises asjas kuuluv

omand (AÕS § 70 lg 3). Korteriomand on omand ehitise reaalosa üle, millega on ühendatud mõtteline

osa kinnisasja kaasomandist, mille juurde reaalosa kuulub. Reguleerimata küsimustes kohaldatakse

korteriomandile asjaõigusseaduse kinnisomandi sätteid (KOS § 1 lg 1). KOS § 1 lg 2 kohaselt on

kaasomandi esemeks maatükk ning ehitise osad ja seadmed, mis KOS § 2 lg 2 järgi ei kuulu ühegi

korteriomandi reaalosa hulka ega ole kolmanda isiku omandis (vt ka Riigikohtu tsiviilkolleegiumi 8.

veebruari 2012. a otsus asjas nr 3-2-1-156-11, p 30). Seega maatükk ei ole ka korteriomandi puhul

reaalosadena piiritletud, vaid see on kõigi korteriomanike kaasomandis. Oluline on aga see, et ka

mõtteline osa maast kuulub korteriomandi puhul reaalosa juurde (KOS § 1 lg 1 esimene lause).

Korteriomanik saab mõttelist osa maatükist käsutada vaid koos ehitise reaalosaga (KOS § 1 lg 3).

42.3. Kolleegiumi hinnangul seisneb erinev kohtlemine selles, et korteriomandi puhul lähtutakse

maamaksuvabastuse määramisel MaaMS § 11 lg-st 1, mille kohaselt on korteriomandi puhul iga

korteriomanik vabastatud elamumaa osas maamaksust kuni 0,15 ha (hajaasustuses 2 ha) ulatuses.

Seevastu kaasomandis oleva kinnistu puhul jaguneb maksusoodustus 0,15 ha-d (hajaasustuses 2 ha-d)

kõigi maatüki kaasomanike vahel. Mõlemal juhtumil on maatükk, millel ehitised asuvad,

kaasomandis. Praeguses asjas on tegemist kahe kaasomanikuga. Kaebaja ehk ühe kaasomaniku

maamaksusoodustus MaaMS § 11 lg 3 esimese lause kohaselt on: 199 440 (maa maksustamishind) ÷

23 100 (kinnistu suurus) × 750 (maksuvabastus) × 2,5% (maksumäär) = 161 eurot 88 senti. Kui

tegemist oleks samadel tingimustel kahe korteriomanikuga, oleks ühe korteriomaniku

maamaksusoodustus: 199 440 (maa maksustamishind) ÷ 23 100 (kinnistu suurus) × 1500

(maksuvabastus) × 2,5% (maksumäär) = 323 eurot 77 senti. Seega saavad kaasomandis oleva

kinnisasja omanikud sarnastel asjaoludel MaaMS § 11 lg 3 esimese lause mõttes väiksema

maamaksusoodustuse kui korteriomanikud.

42.4. Nii kinnistu kaasomanikel kui ka korteriomanikel peab maksusoodustuse saamiseks maatükil

asuma nende elukoht. Sellest tulenevalt on võimalik kaasomanikke võrrelda korteriomanikega. Neid

koheldakse erinevalt sõltuvalt sellest, kas maatükil oleva ehitise reaalosad on piiritletud või mitte.

42.5. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et MaaMS § 11 lg 3 riivab PS § 12 lg-t 1.

43. PS § 32 kaitseb omandina varalisi õigusi – nii asju, raha kui ka rahaliselt hinnatavaid õigusi ja

nõudeid (Riigikohtu üldkogu 17. juuni 2004. a otsus asjas nr 3-2-1-143-03, p 18). Maamaks on

avalik-õiguslik rahaline kohustus, mida riik kogub isiku omandilt (maatükk) (MaaMS §-d 2 ja 3). Kui

isikul lasub kohustus tasuda enda omandis olevalt maalt maksu, peab ta ühest osast omandist

loobuma selleks, et vallata, kasutada ja käsutada teist osa omandist. Maamaksu suurust mõjutab see,

kui suures osas laieneb maksu subjektile maamaksusoodustus. Mida suurem on maamaksusoodustus,

seda väiksem on omandipõhiõiguse riive. Seega on maamaksusoodustuse piiramisel võrreldes teiste

isikutega tegemist ka PS §-s 32 sätestatud omandipõhiõiguse riivega.

44. PS § 113 kaitsealaga on hõlmatud kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused (Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. oktoobri 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-15-11, p 19).

Riigikohtu valdava praktika kohaselt on PS § 113 eesmärgiks peetud eelkõige seda, et kõik avalik-

õiguslikud rahalised kohustused kehtestab Riigikogu seadusega (Riigikohtu üldkogu

22. detsembri 2000. a otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p-d 20–25; Riigikohtu põhiseaduslikkuse

järelevalve kolleegiumi 20. oktoobri 2009. a otsus asjas nr 3-4-1-14-09, p-d 25–39;

15. juuni 2007. a otsus asjas nr 3-4-1-9-07, p 23). PS § 113 sätestab erilise seadusereservatsiooni

avalik-õiguslike kohustuste kehtestamise suhtes (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 8. juuni 2010. a otsus asjas nr 3-4-1-1-10, p 55). Kuna praeguses asjas on Riigikogu

maamaksusoodustuse reguleerinud seadusega, ei esine PS § 113 riivet.

45. Eeltoodust tulenevalt on kolleegium seisukohal, et käesolevas asjas riivatakse PS § 12 lg-t 1

koosmõjus PS §-ga 32.

III

46. Mitte igasugune erinev kohtlemine ei ole PS § 12 lg-ga 1 vastuolus, vaid üksnes selline, millel

puudub õigustus. Võrdsuspõhiõigus ja PS § 32 lg-s 2 sätestatud omandi vaba valdamine, kasutamine

ja käsutamine on piiratavad igal põhiseadusega kooskõlas oleval eesmärgil (Riigikohtu üldkogu

7. juuni 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-12-10, p 31; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

27. detsembri 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-23-11, p 41; 17. aprilli 2012. a otsus asjas nr

3-4-1-25-11, p 37).

46.1. Koduomanikke maamaksust vabastava maamaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri

(seletuskiri 51 SE) ei ava, miks kinnistu kaasomandi puhul laieneb maamaksuvabastus

kaasomanikele üksnes kokku 0,15 ha (hajaasustuses 2 ha) ulatuses, kuid korteriomandite puhul

laieneb maamaksuvabastus 0,15 ha (hajaasustuses 2 ha) ulatuses kõigile korteriomanikele.

46.2. Õiguskantsleri arvates on riive legitiimseks eesmärgiks kohalikele omavalitsustele tulu

laekumine. Kolleegium jagab õiguskantsleri seisukohta. Maamaksusoodustuse tagajärjel väheneb

kohalike omavalitsuste tulubaas maamaksust saadava tulu näol. Tekkinud puudujääk tuleb katta

teiste, vajadusel riigi vahenditega. Kolleegium märgib lisaks, et põhiseadusega on kooskõlas ka

eesmärk hoida kokku riigi raha (vt nt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi

27. detsembri 2011. a otsus asjas nr 3-4-1-23-11, p 59). Kuigi maamaks on riiklik maks, laekub see

kogu ulatuses valla või linna eelarvesse (MaaMS § 6). Seletuskirja 51 SE kohaselt laekus 2010. a-l

maamaksu 802,8 miljonit krooni ehk 51 miljonit eurot. Sealhulgas laekus elamumaalt maamaksu 26,7

miljonit eurot. See moodustas 7,9% linnade ja valdade maksutuludest ning 4,0% kogutuludest.

Koduomanikke maamaksust vabastava maamaksuseaduse muutmise seaduse, maamaksuseaduse ja

tulumaksuseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirja 299 SE (seletuskiri 299 SE) kohaselt

väheneb koduomanike maa maksuvabastuse rakendumisel kohaliku omavalitsuse üksustele

maamaksust laekuv tulu ca 13 miljonit eurot. Selleks, et katta maamaksuvabastuse tõttu kohalikele

omavalitsustele maamaksust saamata jääv tulu, hüvitab riik kohalike omavalitsuste eelarvetesse

tekkinud puudujäägid teiste vahenditega, nt kohalikule omavalitsusele laekuva tulumaksu määra

tõstmisega (vt seletuskiri 299 SE). See omakorda vähendab riigi tulu 2013. aastal ca 10,5 miljonit

eurot ja 2014. aastal ca 13,3 miljonit eurot (seletuskiri 299 SE).

46.3. Rahandusministeerium leiab, et maamaksusoodustuse eesmärgiks oli vabastada korteriomandid

maamaksust, kuna seeläbi muutub maamaksu administreerimine lihtsamaks. Maamaksu ei määrata ja

maksuteadet ei väljastata, kui maksusumma on alla viie euro (MaaMS § 7 lg 3). Paljud

korteriomandid ei ületa seda maksupiiri. Seetõttu on korteriomandid maamaksust vabastatud.

Kolleegiumi hinnangul saab maamaksu administreerimise lihtsust pidada legitiimseks eesmärgiks (vt

Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27. detsembri 2011. a otsus asjas nr

3-4-1-23-11, p 60). Maamaksu administreerimise lihtsus väljendub eelkõige selles, kui hõlbus on

haldusorganil saada, kontrollida ja muul moel töödelda andmeid, mis on maamaksu määramise

aluseks.

IV

47. Võrreldavate maamaksu subjektide erinevaks kohtlemiseks peab olema mõistlik ja asjakohane

põhjus. Erineva kohtlemise mõistlikkuse ja asjakohasuse väljaselgitamiseks tuleb kaaluda erineva

kohtlemise eesmärki ja tekitatud erineva olukorra raskust (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 30. septembri 2008. a otsus asjas nr 3-4-1-8-08, p 32). Mida erinevamad on

võrreldavad grupid sisuliselt, seda erinevamalt võib seadusandja neid kohelda.

48. Kuna maamaksu objektiks on maa (MaaMS § 2), siis üldreegli kohaselt on maksuvabastuse

suurus seotud maaga, mitte selle omanike arvuga. Kui maa kuulub ühele omanikule, saab ta kasutada

maksusoodustust 1500 m2 (hajaasustuses 2 ha) ulatuses (MaaMS § 11 lg 1). Kaasomandiga seotud

õigused ja kohustused jagunevad kaasomanike vahel proportsionaalselt vastavalt nende omandi osa

suurusele (AÕS § 75). Kaasomandis olevat asja võib võõrandada või koormata ainult kõigi

kaasomanike kokkuleppel (AÕS § 74). Sellest tulenevalt on õigustatud lähenemine, et

maamaksuvabastus jagatakse kaasomanike vahel.

49. MaaMS § 11 lg-ga 3 sätestatakse üldreeglist erand korteriomandi ja korteriomanike suhtes.

Sisuliselt koheldakse korteriomanikke maamaksusoodustuse tegemisel sarnaselt maa ainuomanikega.

50. Erinevalt halduskohtust ja õiguskantslerist on kolleegium seisukohal, et kinnisasja kaasomanike

ja korteriomanike suhe maksuobjekti (maatükki) ei ole olemuslikult ühesugune.

50.1. Korteriomand kui omand ehitise reaalosa üle, millega on ühendatud mõtteline osa kaasomandis

olevast maatükist, on tsiviilkäibes eraldi objektina (KOS § 1 lg-d 1 ja 3). Õiguskord käsitab

korteriomandit iseseisva asjana, kinnistuna (kinnistusraamatuseaduse § 51 p 3), mitte asja osana

(KOS § 1 lg 1 teine lause). Mõtteline osa kinnisasjast ei ole vaadeldav eraldi asjana. Õiguslikus

mõttes iseseisvat asja ja asja mõttelist osa ei pea tingimata allutama samadele reeglitele.

50.2. Korteriomandi ja kaasomandis oleva kinnisasja erinevus ei piirdu vaid ehitise reaalosade

kasutamisega, vaid see väljendub ka maatüki mõtteliste osade seotuses reaalosaga. Tavapärase

kaasomandi puhul eraldiseisvat reaalosa ei eksisteeri. Maatüki mõttelisi osi on võimalik käsutada

vabalt (AÕS § 73 lg 1). Korteriomandi puhul seevastu sõltub maatüki mõttelise osa suurus ja käive

ehitise reaalosa suurusest ja saatusest (KOS § 1 lg 3). Eeltoodu on ka maa, mitte ainult ehitise

käsutamist ja kasutamist mõjutav aspekt. Järelikult ei saa kinnisasja kaasomandi ja korteriomandi

erisust pidada maakasutuse maksustamisel asjassepuutumatuks.

50.3. Kuigi korrusmaja võib olla ka kaasomandis ning funktsionaalselt mitte erineda

korteriomanditeks jaotatud elamust, on kaasomandi korral sageli tegemist kaasomanike ühise koduga

ja lisaks ehitisele on oluline tähtsus ka seda ümbritseval maal. Neil juhtudel võib kaasomanikke

pidada sarnaseks pigem ainuomanikega. Sellest tulenevalt ei pruugi korteriomandi ja kaasomandi

puhul tihti olla tegemist sarnastes positsioonides olevate omanikega. Eelnevat ilmestab ka praegune

kohtuasi, kus tegemist on kahe kaasomanikuga, kelle kodu asub ca 23 000 m2 suurusel kinnistul.

Kinnistul asuv ehitis ei ole korterelamu, vaid individuaalelamu tüüpi maja, mis on kahe omaniku

omandis. Kaebaja ja teise kaasomaniku võrdsustamine korteriomanikega annaks neile põhjendamatu

eelise sama suurel maal paiknevate individuaalelamute ainuomanikega võrreldes, sest sellisel juhul

oleks ainuomaniku maamaks suurem kui kaasomanike maamaks kokku.

51. Erinevalt kaasomandis oleva maatüki mõttelisest osast, võib korteriomand kui iseseisev asi

omakorda olla mitme isiku kaasomandis. Sellises olukorras jaguneb maamaksusoodustus kõigi

korteri kaasomanike vahel. Kinnisasja kaasomanikke koheldakse sarnaselt nende korteriomanikega,

kelle korteriomand on kaasomandis.

52. Kui kinnistu on kaasomandis ja sellel on elamu, mis vastab funktsionaalselt korteriomandile, on

kaasomanikel võimalus vältida enda ebasoodsamat kohtlemist sellega, et kinnisomand jagatakse

korteriomanditeks (KOS §-d 3–5). Seega riive intensiivsust vähendab kaasomanike võimalus jaotada

elamu korteriomanditeks. Kolleegium jagab õiguskantsleri seisukohta, et korruselamu hoidmine

kaasomandis ei ole taunitav, kuid see ei muuda tõsiasja, et korteriomanikega olemuslikult sarnases

positsioonis olevatel kaasomanikel on võimalik ebasoodsam kohtlemine enda tegudega lõpetada. Kui

aga kaasomandis olevat elamut ei ole võimalik või mõistlik jaotada korteriomanditeks, nt kuna

tegemist on ühepereelamuga, siis ei ole selle võrdsustamine korteriomandiks jaotatud elamutega

põhjendatud (vt ka käesoleva otsuse punkti 50.3).

53. Praegusel juhul on tegemist kinnistuga, mis kuulub kahele kaasomanikule. Kinnistu asub

Tallinnas ja selle suurus on 23 100 m2. Tasuda tuli 2013. a maamaks ca 2331 eurot. Kui samadel

tingimustel oleks olnud tegemist kahe korteriomanikuga, oleks tulnud tasuda maamaks ca 2169 eurot.

Seega oleks viimati mainitud juhtumil soodustuse vahe ca 162 eurot. Soodustuste vahe on kaebaja

puhul tingitud ennekõike kaebaja maatüki tavapäratust suurusest tiheasustuse tingimustes.

Korteriomanditeks jaotatud elamutega funktsionaalselt samaväärsed kaasomandis olevad

korrusmajad paiknevad üldjuhul väiksematel maatükkidel.

54. Eeltoodust tulenevalt ei saa kolleegiumi hinnangul lugeda kaebaja põhiõiguste riivet

intensiivseks.

55. Riigil lasub põhiõiguste tagamise kohustus ning riigieelarvest vajalike kulutuste tegemisega

tagatakse põhiseaduslikke väärtusi (Riigikohtu üldkogu 12. juuli 2012. a otsus asjas nr 3-4-1-6-12,

p 166). Riigi toimimiseks on tarvilik tagada keskkond, kus riigieelarveline tulu laekub plaanipäraselt,

kuna sellega täidetakse riigi tuumikfunktsioone (Riigikohtu üldkogu 12. juuli 2012. a otsus asjas nr

3-4-1-6-12, p 167). Avalike ülesannete täitmiseks peab nii riigil kui ka kohalikel omavalitsustel

olema tulubaas. Maamaksuga panustab koduomanik selle kohaliku omavalitsuse eelarvesse, mille

territooriumil ta elab ja mille teenuseid ta tarbib. Maamaks on tulu, mida kohalikud omavalitsused

kasutavad avalike ülesannete täitmiseks. Seega võib tulude laekumist pidada kaalukaks eesmärgiks.

56. Riigikogu menetluses oleva korteriomandi- ja korteriühistuseaduse eelnõu (462 SE) seletuskirja

kohaselt oli 2012. a-l Eestis ca 21 400 korteriomandite esemeks olevat kinnisasja ja ca 477 000

korteriomandit. Maksu- ja Tolliameti andmetel väljastatakse aastas ca 500 000 maamaksuteadet.

Rahandusministeeriumi arvamuses viidatud teabe kohaselt ei ületa nt Tallinnas korterelamute juurde

kuuluva maa suurus 1500 m2 piirväärtust korteriomaniku kohta. Kui Maksu- ja Tolliamet ei määra

maamaksu ega väljasta maksuteadet korteriomanikele põhjusel, et korterelamu juurde kuuluva maa

suurus ei ületa 1500 m2 (hajaasustuses 2 ha) piirväärtust korteriomaniku kohta, vähendab see suure

tõenäosusega Maksu- ja Tolliameti vajadust kontrollida, kas korteriomaniku maksusumma jääb alla 5

euro või mitte. Seega suuremate korterelamute puhul muudab suure tõenäosusega maamaksu

süsteemi administreerimise lihtsamaks see, et igal korteriomanikul on õigus maksuvabastusele 1500

m2 (hajaasustuses 2 ha) ulatuses.

57. Nii tulu laekumist kui ka administreerimise lihtsust tagab ka see, kui välistatud on kuritarvitused

ehk maa omanike selline tegevus, mis ei vasta maamaksuseaduse eesmärgile. Kui kaasomandi puhul

saaks iga kaasomanik kasutada maksuvabastust 1500 m2 (hajaasustuses 2 ha) ulatuses, võib see avada

võimaluse maksuvabastuse kuritarvitamiseks. Kaasomandis olevat maad on võimalik jaotada

piiramatu hulga kaasomanike vahel. Kui iga mõttelise osaga käiks kaasas täismahus maksuvabastus,

võimaldaks see maksukohustust kunstlikult vähendada, võõrandades suuremast kinnistust ebaolulise

mõttelise osa variisikule, kes ühtlasi registreerib oma elukohaks kinnistul asuva elamu. See oht ei

puudutaks ainult juba praegu kaasomandis olevaid maatükke, vaid ka neid, mis on veel ainuomandis.

Kuna korteriomandite hulk ei saa ühel kinnistul olla piiramatu, on võimalik anda maksusoodustus iga

korteri kohta ilma kuritarvituse ohu ja sellega kaasnevate administreerimisraskusteta.

58. Maa säästliku kasutamise tagamisega on kooskõlas soodustuste andmine maade puhul, millel

asuvad kortermajad. Taunitav ei ole olukord, et seadusandja püüab soodsamalt kohelda olukordi, kus

kinnistul asub rohkem iseseisvas tsiviilkäibes olevaid eluruume. Täielikult ühetaolist kohtlemist on

sellise soodustuse andmisel raske või isegi võimatu saavutada. Kui kinnisasja kaasomanikke kohelda

ühetaoliselt korteriomanikega, kandub eristamine üle teiste gruppide vahele. Näiteks korteriomandi

puhul ettenähtud soodustuse rakendamine kaasomandis olevale kinnisasjale võib kaasa tuua

põhjendamatu erineva kohtlemise individuaalelamute ainu- ja kaasomanike vahel (vt käesoleva

otsuse punkti 50.3). Samuti tekiks siis probleem, kas ka kaasomandis oleva korteriomandi igal

kaasomanikul peab olema õigus maksusoodustusele 1500 m2 (hajaasustuses 2 ha) ulatuses sarnaselt

elamute kaasomanikele. Sellisel juhul oleks aga korteri ainuomaniku maamaks omakorda suurem kui

kaasomandis oleva korteri omanike puhul kokku.

59. Eelnevast tulenevalt on kolleegium seisukohal, et põhiõiguste riivet ei saa pidada meelevaldseks

ega ebamõõdukaks. Seetõttu jätab kolleegium Tallinna Halduskohtu taotluse rahuldamata.

Priit Pikamäe, Lea Kivi, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Ivo Pilving