3-3-1-41-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-41-13

Määruse kuupäev

16. jaanuar 2014

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri

Põld

Kohtuasi

Kose Vallavalitsuse kaebus Keskkonnaameti nõusoleku

ehituskeeluvööndi vähendamiseks andmata jätmise peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a määrus

haldusasjas nr 3-12-2494

Menetluse alus Riigikohtus

Keskkonnameti määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Keskkonnameti määruskaebus rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a määruse resolutsioon haldusasjas nr 3-12-

2494 muutmata, täiendades ringkonnakohtu määruse põhjendusi käesoleva määruse

põhjendustega.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kose Vallavalitsuse 22. septembri 2008. a korraldusega nr 452 väljastati Siniallika Kala OÜ-le

ehitusluba toitlustushoone ehitamiseks Sillaotsa kinnistule. Keskkonnainspektsioon esitas

25. oktoobril 2011 Tallinna Halduskohtule protesti eelnimetatud korralduse tühistamiseks, leides, et

ehitusluba on väljastatud Pirita jõe ehituskeeluvööndisse. Tallinna Halduskohtu 8. veebruari 2012.a

määrusega haldusasjas nr 3-11-2509 peatati esialgse õiguskaitse korras ehitusloa kehtivus ja selle

alusel läbiviidav ehitustegevus.

Kose Vallavalitsuse 3. septembri 2012. a korraldusega nr 340 võeti vastu Sillaotsa kinnistu detail-

planeering. Detailplaneeringu kohaselt rajatakse Siniallika Kala OÜ-le kuuluval kinnistul toitlustus-

hoone. Detailplaneeringu eesmärgiks oli ka Pirita jõe ehituskeeluvööndi vähendamine. Kose Valla-

valitsuse esitas 3. oktoobril 2012 Keskkonnaametile taotluse vähendada nimetatud kinnistul

ehituskeeluvööndit.

2. Keskkonnaamet keeldus 29. oktoobri 2012. a kirjaga HJR 14-9/12/24667-2 taotluse rahuldamisest

ja ehituskeeluvööndi vähendamisest. Keskkonnaameti hinnangul kaasneb planeeringulahenduse

elluviimisega negatiivne mõju Pirita jõe kalda looduskooslustele, sest hoone ja sellega kaasnevate

rajatiste rajamisega likvideeritakse suures ulatuses nimetatud looduskooslused suures ulatuses. Lisaks

kaasnevad planeeringulahenduse elluviimisega teatavad negatiivsed mõjud loomade liikumise,

inimtegevusega kaasnevate kahjulike mõjude ning asustuse suunamise aspektist.

3. Kose vald esitas Keskkonnaameti keeldumise peale kaebuse Tallinna Halduskohtule, taotledes

nõusoleku andmata jätmise õigusevastasuse tuvastamist või alternatiivselt, kui nõusoleku andmata

jätmist käsitletakse haldusaktina, siis selle tühistamist ning Keskkonnaameti kohustamist uuesti läbi

vaatama Kose Vallavalitsuse taotluse ehituskeeluvööndi vähendamiseks.

Kaebust põhjendati järgmiste asjaoludega:

3.1. Kose Vallavalitsus on 23. septembri 2008. a korraldusega nr 452 andnud ehitusloa nr 5569

nimetatud kinnistul toitlustushoone ja sellega seotud rajatiste ehitamiseks. Ehitusloa andmisel lähtus

vallavalitsus sellest, et ehitusluba ei hõlma Pirita jõe ehituskeeluvööndit. Teistel analoogsetel

juhtudel on vald ja keskkonnaorgan sarnaselt mõistnud Pirita jõe ehituskeeluvööndi piiri kulgemist.

Seetõttu oli vallal piisav alus arvata (õiguskindlus), et riigi seisukoht selles küsimuses ei muutu.

Ehituskeeluvööndi ulatus sellel kinnistul on keskseks vaidluse esemeks Tallinna Halduskohtus

haldusasjas nr 3-11-2509, mille menetlus on detailplaneeringu menetlemisega seoses peatatud.

Detailplaneeringu algatamine oli valla alternatiivne käik juhuks, kui nimetatud kohtuvaidluses osutub

õigeks valla arvamusest erinev seisukoht.

3.2. Ehituseeluvööndi vähendamise taotluse esitamise ajaks oli 2008. a antud ehitusloa alusel

kinnistule juba rajatud kalarestorani hoone, killustikkattega teed ja platsid. Vallavalitsus on endiselt

seisukohal, et 2008. a oli ehitusloa väljastamine selliseks ehitamiseks õiguspärane. Keskkonnaorgan

nendib, et nüüdseks on oluliselt muudetud Sillaotsa kinnistu looduslikku olukorda, kuid ei täpsusta,

mida ta kaldakoosluste ja nende likvideerimise all silmas peab. Ei ole teada, et kinnistul oleks varem

olnud kaitsealuste liikide kasvukohti. Tõstetud ja täidetud on pinnast, muutunud on kinnistu

kõlvikuline jaotus ja rohumaa on vähenenud. Taotluse lahendamisel on keskkonnaorgan lähtunud

valest ajast – ehitamiseelsest olukorrast looduses, mitte aga reaalajast.

3.3. Planeeritav ala asub väljaspool Harju maakonnaplaneeringu teemaplaneeringu „Asustust ja maa-

kasutust suunavad keskkonnatingimused“ kohast rohevõrgustiku ala. Kose valla üldplaneering on

kehtestatud 2011. aastal, samas kui ehitusluba on väljastatud 2008. aastal. Valla üldplaneeringus on

vaadeldava kinnistu juhtotstarbeks puhke- ja virgestusala koos väikeettevõtlusega. Kaebaja hinnangul

ei ole detailplaneering vastuolus valla üldplaneeringuga ning ka keskkonnaorgan ei ole keeldumist

põhjendanud detailplaneeringu mittevastavusega üldplaneeringule.

3.4. Rajatud hoonestus ei seondu üksnes äriühingu huvidega vaid kalarestoranil on avalikkusele

suunatud funktsioon. Planeeringust tulenevalt korrastatakse jõeäärne ala ja tagatakse selle korrashoid.

Planeeringu seletuskirjas on märgitud, et ehituskeeluvööndi vähendamine oleks praegusel juhul

avalikes huvides, kuna kavandatud tegevus – korrastada Pirita jõe äärne ala ning arendada karstialade

väärtusi turismiobjektina, on valla arengukava üks prioriteete. Vastustaja pole põhjendanud, millele

tugineb järeldus, et planeeritav tegevus on käsitletav pigem eraisiku ärihuvina.

3.5. Loomade võimalik liikumine Sillaotsa kinnistul või selle läheduses ning selle takistamine on

spekulatiivne väide. Kaebaja leiab, et loomadel säilib võimalus liikuda kinnistul piki kallast. Pääs

kinnistule toimub kallasraja kaudu. Inimeste vaba liikumise ja juurdepääsu tagamine kui kalda kaitse

eesmärk kahjustatud ei saa.

3.6. Kalda kaitse eesmärk on kalda eripära arvestava asustuse suunamine, mitte välistamine. Sillaotsa

kinnistu läheduses asuvatel kinnistutel paiknevad ehitised ca 6 ja 13 meetri kaugusel põhikaardile

kantud Pirita jõe veepiirist. Kaebajale pole mõistetav, miks ei ole seoses Sillaotsa kinnistu puhul

aktsepteeritav ehituskeeluvööndi vähendamine, kui arvestada, et sisuliselt selle kinnistu kõrval

toimub väga ulatuslik ehitustegevus, mis ei saa olla looduskaitseseaduse (LKS) § 40 mõttes õigem

või parem, kui seda on ehitustegevus Sillaotsa kinnistul.

3.7. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse

üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ja kaaludes põhjendatud huve. Toiming võib piirata

õigusi ja vabadusi ainult siis, kui selleks on seaduslik alus. Kaebaja ei taju, et vastastaja oleks

nõuetekohaselt nimetatud nõuetest-kohustustest lähtunud. Vastustaja ei ole välja selgitanud asjas

olulise tähtsusega asjaolusid, iseäranis neid, millised õigustaksid ehituskeeluvööndi vähendamiseks

nõusoleku andmist. Tõendite puudumine tähendab ka seda, et vastustajal polnud võimalik teha õigeid

järeldusi ja esitada vajalikke põhjendusi.

4. Kaebusele lisatud dokumentidest nähtub, et Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti 14.

oktoobri 2008.a otsusega nr 1-3.13-7/440 on Siniallika Kala OÜ-le tema taotluse alusel määratud

kalarestorani rajamiseks toetus 1 496 875,00 krooni, Tallinna Halduskohtule on esitatud Nordea Bank

Finland Plc 3. veebruari 2012 kiri (tõend), millest nähtub, et et Aivar Kasera on Siniallika Kala OÜ

ehitustegevuse rahastamiseks sõlminud 2011.a laenulepingu 32799 euro ja 46 sendi ja 2010. aastal

125 670 euro laenamiseks.

5. Tallinna Halduskohus tagastas 6. veebruari 2013. a määrusega haldusasjas nr 3-12-2494

kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel selle esitajale läbivaatamatult. Määruse põhjenduste kohaselt

leidis kohus, et Kose vallal ei ole antud asjas kaebeõigust. Mööndes küll, et HKMS § 44 lg 5

kohaldamise praktika pole välja kujunenud, ei nõustunud kohus kaebaja seisukohaga, et planeeringu

elluviimiseks on avalik huvi, samas erahuvide kaitse kohaliku omavalitsuse poolt ja vahendite arvel

ei ole õiguslikult võimalik ega põhjendatud. Kohus viitas Riigikohtu halduskolleegiumi

21. septembril 2011 haldusasjas nr 3-3-1-5-11 tehtud lahendile, mille kohaselt tuleb planeerimis-

menetluses ehituskeeluvööndi vähendamise nõusoleku taotlust lahendavat haldusorganit käsitada

selles planeerimismenetluses menetlusosalisena ning taotluse lahendamist planeerimismenetluse

menetlustoiminguna. Viidatud lahendis on kolleegium leidnud, et sellisele nõusolekule saab

kohaldada HMS §-s 16 lg-s 1 sätestatud kooskõlastuse regulatsiooni ning järeldanud, et ehituskeelu

vööndi vähendamiseks nõusoleku andmise otsustamine ei riiva üldjuhul ka kohaliku omavalitsuse

põhiseaduslikke tagatisi. Kohalikul omavalitsusel puudub õigus pöörduda kohtusse planeeringust

huvitatud isiku õiguste ja vabaduste kaitseks.

Halduskohus asus seisukohale, et praeguses asjas puudub kohaliku omavalitsuse üksusel kaebeõigus

ka kehtiva HKMS § 44 lg 5 alusel. Selle normiga ei ole kohtu arvates kohaliku omavalitsuse kaebe-

õigust laiendatud (vähese puutumuse korral ja) eraõigusliku isiku huvide kaitse eesmärgil. Hinnang

kaebeõiguse kohta võiks olla ilmselt teistsugune, kui tegemist oleks muu avalikes huvides rajatava

objektiga (nt lasteaed vm).

6. Kose Vallavalitsus esitas Tallinna Halduskohtu määruse peale määruskaebuse. Kaebaja taotles

Tallinna Halduskohtu 6. veebruari 2013.a määruse tühistamist ning asja saatmist samale kohtule

kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks. Määruskaebuses esitati järgmised põhjendused.

6.1. Kohus jättis kaebuse läbi vaatamata varasemale kohtupraktikale tuginedes ega arvestanud

kehtiva HKMS § 44 lõikega 5. Asjassepuutuv pole see, kas kaebeõiguse kasutamine seondub avaliku

või erahuviga. HKMS § 44 lg 5 järgi ei ole selline huvide piiritlemine kaebeõiguse aluseks. Samas ei

ole kohus põhjendanud, miks pole detailplaneeringul puutumust avaliku huviga.

6.2. Kohus ei analüüsinud, milliste seadusest tulenevate kaebaja kohustuste ja ülesannete täitmine oli

keskkonnaorgani toiminguga takistatud, sealhulgas pole käsitletud PS § 154 lg-s 1 sätestatut,

kohaliku omavalitsuse korralduse seadusest tulenevat (§ 1 lg1; § 2 lg 1; § 3 p 1; § 6 lg 1; § 30 lg 1

p 3), planeerimisseaduse sätteid (§ 1 lg 2; § 4 lg 2 p 1, p2; § 9 lg 1 ja lg 2; § 10 lg5; § 18 lg 1; § 24 lg

3 ning LKS §-st 40 järelduvat.

6.3. Kohus ei põhjendanud, miks ei nõustutud kaebaja väidetega selle kohta, et Keskkonnaameti

mittenõustumine ehituskeeluvööndi vähendamisega takistab või vähemalt raskendab oluliselt valla

ülesannete täitmist; nõusoleku andmisest keeldumine on kaebajale oluline, määrav ja siduv.

6.4. Kaebuse tagastamine on võimalik vaid siis, kui kaebeõigus ilmselgelt puudub. Olukorras, kus

kohus möönab, et HKMS § 44 lg 5 kohaldamise kohtupraktika ei ole veel välja kujunenud, on

kaebuse kergekäeline läbivaatamatult tagastamine alusetu ja kahetsusväärne.

7. Tallinna Halduskohus jättis 20. veebruari 2013. a pealdisega määruskaebuse rahuldamata ja edastas

lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.

8. Vastuses Kose Vallavalitsuse määruskaebusele leidis Keskkonnaamet, et Kose vald ei oma ilm-

selgelt Keskkonnaameti 29. oktoobri 2012. a otsuse vaidlustamiseks HKMS § 44 lg-st 5 tulenevat

kaebeõigust. Keskkonnaamet põhjendas oma seisukohta järgmiselt:

8.1. Riigikohtu halduskolleegiumi 21. septembri 2011. a lahendis nr 3-3-1-5-11 on leitud, et ehitus-

keeluvööndi vähendamise taotluse lahendamist tuleb käsitleda planeerimismenetluse menetlus-

toiminguna. Planeerimismenetluses tehtavate menetlustoimingutega seoses on Riigikohtu haldus-

kolleegium leidnud, et nii maavanema järelevalveotsuse kui ka Keskkonnaministeeriumi koos-

kõlastuskirja vaidlustamine on võimalik üksnes olukorras, kus järelevalveotsusest või kooskõlastus-

kirjast tuleneb siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (haldusasjad nr 3-3-1-12-07; 3-3-1-1-10;

3-3-1-38-10).

8.2. Keskkonnaameti vaidlustatud otsus ei ole haldusaktiks või toiminguks haldusmenetluse seaduse

tähenduses vaid on käsitletav menetlustoiminguna lõpliku haldusakti andmise menetluses ning

sellega ei tekitata, muudeta ega lõpetata haldusvälise isiku õigusi ja kohustusi. Esitades kaebuse

menetlustoimingu vaidlustamiseks on planeeringut menetlev haldusorgan sisuliselt esitanud kaebuse

iseenda vastu. Puudub igasugune põhjendus, miks peaks kohalik omavalitsus asuma vaidlusse teise

haldusorganiga planeeringuala kinnistuomaniku huvide saavutamiseks.

8.3. Keskkonnaameti vaidlustatud otsus ei riku kohaliku omavalitsuse õigusi, sest kohalik oma-

valitsus on praeguse vaidluse asjaolusid arvestades üksnes planeeringumenetlust korraldav haldus-

organ. Teistsugune võiks olla olukord siis, kui planeeringu eesmärgiks on kohalikule omavalitsusele

seadusega pandud ülesannete täitmisega seotud planeerimistegevus. Kose valda ei saa praegusel juhul

käsitleda ka huvitatud isikuna, sest maa ei kuulu kohalikule omavalitsusele.

8.4. Keskkonnaamet ei ole takistanud kohalikul omavalitsusel täitmast talle pandud ülesandeid, mis

on loetletud kaebaja määruskaebuses. Planeeringu menetleja ei saa teostada kaebeõigust, et tagada

igal juhul eraisikute huvidele vastava planeeringu kehtestamine, jättes kõrvale looduskaitseseadusest

tuleneva keelu ja sellest erandi tegemiseks nõutavat nõusolekut, mis on kaalutlusotsus. Riigikohtu

halduskolleegium on 28. veebruari 2007. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-86-06 asunud seisukohale, et

kohaliku omavalitsuse õigust esitada halduskohtusse kaebus tuleb tunnustada selliste keskkonna-

asjades tehtud otsustuste tühistamiseks või toimingute õigusevastaseks tunnistamiseks, mis võivad

oluliselt mõjutada omavalitsusüksuse poolt kohaliku elu juhtimist ja kohaliku elu küsimuste

otsustamist ning selle kaudu kahjustada omavalitsuse võimalusi täita talle omaseid ülesandeid.

9. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 24. aprilli 2013. a määrusega Kose Vallavalitsuse määrus-

kaebuse. Kohus tühistas Tallinna Halduskohtu 6. veebruari 2013. a määruse haldusasjas nr 3-12-2494

ja saatis asja samale kohtule kaebuse menetlusse võtmise küsimuse lahendamiseks.

Ringkonnakohtu põhjenduste kohaselt:

9.1. HKMS § 121 lg 2 p 1 lubab kohtul tagastada määrusega kaebuse selle esitajale, kui kaebajal

puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus, eeldades, et tema faktilised väited on tõendatud. Praeguses asjas

ei ole ilmselge, et kaebajal puudub kaebeõigus. Kohaliku omavalitsusüksuse kaebeõiguse olemasolu

HKMS § 44 lg 5 alusel on vähemalt vaieldav ning seetõttu Tagastas halduskohus kaebuse ennatlikult.

9.2. Kaebaja väidab, et planeeritav tegevus ei seondu üksnes Siniallika Kala OÜ erahuviga ning

kaebus pole esitatud kinnistu omaniku õiguste ja huvide kaitseks, vaid seetõttu, et vastustaja mitte-

nõustumine ehituskeeluvööndi vähendamisega takistab oluliselt kohaliku omavalitsuse ülesannete

täitmist. Kaebuses esitatud asjaoludel ei saa asjasse põhjalikuma süvenemiseta asuda seisukohale, et

kohaliku omavalitsuse puutumus asjaga on vähene ning kohtusse on pöördutud erahuvi kaitseks.

10. Keskkonnaamet esitas Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a määruse peale määrus-

kaebuse, milles taotleb Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a määruse tühistamist ning

Tallinna Halduskohtu 6. veebruari 2013.a määruse jõusse jätmist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

11. Keskkonnaamet põhjendab määruskaebust järgmiselt.

11.1. Keskkonnaameti 29. oktoobri 2012. a otsus on menetlustoiming. Arvestades kohtupraktikat

(Riigikohtu halduskolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-12-07; 3-3-1-1-10; 3-3-1-38-10) on selle

otsuse vaidlustamise õigus kinnistu omanikul, kelle huvides on detailplaneering algatatud ja kelle

huviks on planeeringu soovitud kujul kehtestamine.

11.2. Ka kohalikule omavalitsusel on HKMS § 44 lg 4 järgi tagatud võimalus vaidlustada

halduskohtus selliseid haldusakte, millega võidakse rikkuda PS §-st 154, PlanS § 4 lg-st 2 ning

KOKS § 6 lg-st 1 tulenevat oma territooriumi ruumilise planeerimise õigust. HKMS § 44 lg 5

sätestab, et kaebusega võib kohalik omavalitsus halduskohtusse pöörduda juhul, kui teise avaliku

võimu kandja haldusakt või toiming takistab või raskendab oluliselt selle omavalitsusüksuse

ülesannete täitmist. Kose vald ei ole planeeringuala omanik. Kaebusest ei nähtu, et vald lahendaks

planeeringuga muid KOKS § 6 lg-ga 1 kohalikule omavalitsusüksusele pandud ülesandeid.

Vaidlustatud Keskkonnaameti otsus ei raskenda ega takista kohaliku omavalitsuse üksusele seadusega

pandud planeerimise korraldamise ülesande täitmist, sest kehtivad seadused ei näe ette, et iga

planeering tuleb soovitud kujul kehtestada.

11.3. Looduskaitseseaduses on sätestatud ehituskeeluvööndi vähendamise nõusoleku saamise nõue,

mistõttu ei saa eeldada, et kohalik omavalitsus kõik algatatud planeeringud ehituskeeluvööndis

ehitamiseks soovitud kujul ka kehtestaks. Nõusoleku andmisest keeldumine ei tähenda alati seda, et

planeering jääb ilmtingimata üldse kehtestamata. Võimalus on leida lahendusi, mis on kooskõlas

looduskaitseseaduses sätestatuga, kavandada ehitustegevust väljapoole ehituskeeluvööndit,

kehtestada planeering osaliselt jne. Kohalikul omavalitsusel on võimalik nõuda Keskkonnaametilt

täiendavaid selgitusi ja omapoolselt täiendavaid põhjendusi. Kose Vallavalitsus on koostöös

maaomanikuga juba muutnud planeeringulahendust ja esitanud 15. aprillil 2013. aastal Keskkonna-

ametile korrigeeritud planeeringu ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku saamiseks.

11.4. Kohalikul omavalitsusel ei ole vaidlusaluse planeeringuga, millega kavandatakse kalarestorani

ehitamist, puutumust/õigusi, mis võimaldaks teise haldusorgani tegevuse õigusvastasuse

tuvastamiseks halduskohtusse pöörduda. Selline õigus oleks kohalikul omavalitsusel siis, kui

planeeringu kehtestamine oleks seotud talle seadusega pandud ülesannete täitmisega. Kui sellistes

vaidlustes (eraisiku huvides planeeringu kehtestamine) oleks kohalikul omavalitsusel kaebeõigus,

tooks see kaasa olukorra, kus menetlustoiminguid saavad vaidlustada nii kohalik omavalitsus kui ka

omanik/huvitatud isik. Sellega loodaks kohtupraktika, mis koormab ebamõistlikult nii kohut kui ka

menetlustoimingu teinud haldusorganit.

11.5. Keskkonnaameti hinnangul on ringkonnakohus väljunud esialgse kaebuse raamidest, asudes

omaalgatuslikult otsima ja suunates ka halduskohust otsima kohaliku omavalitsuse ja planeeringu

seotust, lähtudes KOKS-is sätestatud kohalikule omavalitsusele pandud ülesannetest.

11.6. Kose vald ja Keskkonnaamet on ka praeguses asjas eriarvamusel selles, kas ehitis üldse asub

ehituskeeluvööndis. See vaidlus lahendatakse kohtuasjas nr 3-11-2509. Kui kohus nõustub kohaliku

omavalitsusega, et ehitis ei paikne ehituskeeluvööndis, ei ole ehituskeeluvööndi vähendamist üldse

vaja taotleda.

12. Kose vald leiab vastuses määruskaebusele, et määruskaebus tuleb jätta menetlusse võtmata,

menetlusse võtmise korral tuleb see aga jätta rahuldamata. Vastuses leitakse, et valla kaebeõiguse

tuvastamisel pole määravalt oluline, kas valla õigusi on rikutud. Oluline on, et kohaliku omavalitsuse

üksuse ülesannete täitmine ei saa olla takistatud või raskendatud ning seda tingituna õigusevastasest

ehituskeeluvööndi vähendamisest keeldumisest. Keskkonnaameti avaldatust võib aru saada nii, et

tema toiming ei saagi eelviidatud ülesannete täitmist takistada ega raskendada ning seda sõltumata

sellest, kas ameti toiming on õiguspärane või mitte. Nõusoleku andmisest keeldumine on oluline,

määrav, siduv jne detailplaneeringu koostamise korraldajale, kusjuures kohalik omavalitsus ei saa

sellist otsustust ignoreerida. Keskkonnaametilt lisaselgituste nõudmine ning Keskkonnaametile

täiendavate põhjenduste esitamine pole käsitletav nõusoleku andmata jätmise vaidlustamisena.

13. Keskkonnaamet esitas määruskaebuse vastusele arvamuse, milles kinnitab, et jääb oma

määruskaebuses esitatud põhjenduste ja taotluste juurde. Arvamuses väidab amet, et avalikkusele

suunatud kalarestorani rajamine on võimalik ka väljaspool ehituskeeluvööndit, mistõttu ei saa

nõustuda seisukohaga, et toitlustuskoha rajamisele suunatud planeeringu mittekehtestamine takistaks

Kose Vallavalitsusel seaduses sätestatud ülesandeid täitmast. Keskkonnaamet ei vaidle vastu, et

restorani saab kasutada ka avalikkus, kuid leiab, et restoran rajatakse selgelt Siniallika Kala OÜ

huvides.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

14. Selle kohtuasja keskseks küsimuseks on, kas Kose vallal on õigus esitada halduskohtusse kaebus

Keskkonnaameti poolt ehituskeelu vööndi vähendamiseks nõusoleku andmisest keeldumise peale.

Kohaliku omavalitsuse õigus õiguskaitsele, st ka õigus pöörduda kohtusse, tugineb Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta artiklil 11, mis sätestab, et kohalikel võimuorganitel on õigus taotleda õiguslikku

kaitset, et kindlustada oma volituste vaba kasutamine ning põhiseaduses või seadustes sätestatud

kohaliku omavalitsuse põhimõtete täitmine. Vaidlused, mis puudutavad kohaliku omavalitsuse

ülesannete täitmist avalik-õiguslikus vormis, kuuluvad üldjuhul halduskohtu pädevusse, kusjuures

omavalitsusüksuste kohtulik kaebeõigus on täpsemalt piiritletud menetlusõiguse sätetega. HKMS §

44 lg 4 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse üksus või avalik-õiguslik juriidiline isik esitada kaebuse

teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, sealhulgas omandiõiguse ja halduslepingust tuleneva

õiguse kaitseks. Sama paragrahvi lõike 5 kohaselt võib kohaliku omavalitsuse üksus esitada kaebuse

ka juhul, kui teise avaliku võimu kandja haldusakt või toiming takistab või raskendab oluliselt selle

kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmist.

Eeltoodud sätete järgi saaks kohaliku omavalitsuse üksus seega esitada teise haldusorgani haldusakti

või toimingu peale kaebuse kahel alusel: 1) akt või toiming rikub väidetavalt kohaliku omavalitsuse

üksuse õigusi või 2) akt või toiming takistab või raskendab oluliselt kohaliku omavalitsuse üksuse

ülesannete täitmist.

15. Kose vald ei ole oma kaebust põhjendanud väitega, et Keskkonnaameti keeldumine rikub oma-

valitsusüksuse varalisi või muid õigusi HKMS § 44 lg 4 tähenduses. Kaebus on rajatud väitele, et

Keskkonnaameti keeldumine takistab või raskendab oluliselt vallale pandud ülesannete täitmist.

Seega on valla arvates kaebeõiguse aluseks HKMS § 44 lg 5 .

16. Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et ruumilise planeerimise korraldamine on KOKS § 6 lg 1 ja

PlanS § 4 lg 2 järgi omavalitsusüksuse ülesandeks. Seejuures peab kohalik omavalitsus PlanS § 4 lg 2

p 1 kohaselt tagama maakasutuse ja ehitamise aluseks vajalike planeeringute olemasolu. PlanS § 4 lg

2 p 2 kohaselt peab omavalitsusüksus planeeringu koostamisel tagama avalike huvide ja väärtuste

ning huvitatud isikute huvide tasakaalustatud arvestamise.

17. Kohaliku omavalitsuse kaebeõiguse olemasolu kindlakstegemiseks selles kohtuasjas on vajalik

seetõttu hinnata, kas Keskkonnaameti keeldumine ehituskeeluvööndi vähendamisest sai takistada või

oluliselt raskendada omavalitsuse ülesannete ja kohustuste täitmist.

18. Kaebeõiguse olemasolu kindlakstegemisel ei ole käesolevas asjas oluline, kas ja millises ulatuses

hõlmab planeeringuala kalda ehituskeeluvööndit. Pooled vaidlevad selle üle haldusasjas nr 3-11-

2509, mille menetluse on Tallinna Halduskohus peatanud. Praeguses kohtuasjas on kaebaja vähemalt

möönnud, et planeeringuala hõlmab ehituskeeluvööndit ning keskkonnaorgani nõusolek selle ala

vähendamiseks on planeeringu kehtestamiseks vajalik.

LKS § 40 lg 3 kohaselt ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamine võib toimuda Keskkonnaameti

nõusolekul, mille saamiseks kohalik omavalitsus esitab taotluse. Selle taotluse lahendab Kesk-

konnaamet kaalutlusõiguse alusel, juhindudes LKS § 40 lg-s 1 sätestatud kriteeriumidest. Kohtu-

praktikas on nõusoleku saamise taotlust lahendavat organit käsitletud menetlusosalisena ning taotluse

lahendamist planeerimismenetluse menetlustoiminguna (Riigikohtu halduskolleegiumi 21. septembri

2011. a otsus asjas nr 3-3-1-5-11). Samas lahendis on kolleegium leidnud, et sellisele nõusolekule

saab kohaldada HMS § 16 lg-s 1 sätestatud kooskõlastuse regulatsiooni.

19. Kolleegium on oma senises praktikas senises praktikas lähtunud põhimõttest, et menetlus-

toimingud on vaidlustatavad koos lõpliku haldusaktiga ning eraldiseisvalt üksnes siis, kui menetlus-

toiming rikub isiku õigusi sõltumata haldusmenetluse lõplikust tulemusest või kui menetlustoiming

toob vältimatult kaasa õigusevastase otsuse. Nimetatud seisukoht tugineb ka HKMS § 45 lg-le 3.

Siiski tuleb nentida, et kohaliku omavalitsuse kaebeõiguse piiritlemisel ei saa praeguses asjas

juhinduda HKMS § 45 lg-st 3, kuivõrd lõplikuks aktiks saab siin olla üksnes selle omavalitsuse enda

otsus planeeringu kehtestamise või kehtestamata jätmise kohta.

Haldusasjas nr 3-3-1-5-11 tehtud lahendis kinnitas kolleegium varasemat seisukohta, et keskkonna-

organi kooskõlastuse (nõusoleku) vaidlustamine on võimalik üksnes olukorras, kus sellest tuleneb

siduv keeld detailplaneeringu kehtestamiseks (vt ka halduskolleegiumi lahendid asjades nr 3-3-1-12-

07, 3-3-1-1-10 ja 3-3-1-38-10). Kolleegium leidis, et planeerimismenetluses tooks pädeva haldus-

organi keeldumine ehituskeeluvööndi vähendamiseks nõusoleku andmisest vältimatult kaasa

planeeringu kehtestamata jätmise. Kolleegium oma seisukohta ei muuda. Lisaks tuleb rõhutada, et

vaadeldava nõusoleku mitteandmise korral oleks planeeringu kehtestamise otsus mitte üksnes

õigusevastane, vaid välistaks ka planeeringuga ettenähtud ehitusõiguse kasutamise huvitatud isiku

poolt. LKS § 39 lg-s 9 on ette nähtud, et kui kohalik omavalitsus lubab ranna või kalda ehituskeelu-

vööndis ehitamist vastuolus samas paragrahvis sätestatuga, ei teki isikul, kellele ehitusluba väljastati

või kelle huvides ehitamine on, vastavalt haldusmenetluse seadusele õiguspärast ootust ehitamise

õiguspärasuse osas.

Eelnevast on tuletatav planeeringust huvitatud isiku kaebeõigus keskkonnaorgani otsustuse peale

keelduda andmast nõusolekut planeerimismenetluses kalda ehituskeeluvööndi vähendamiseks. Samas

pole eelnev piisav selleks, et väita planeerimist läbiviiva kohaliku omavalituse kaebeõiguse

olemasolu. Kohaliku omavalitsuse kaebeõigust võib möönda juhul, kui planeeringu kehtestamine või

kehtestamata jätmine võib mõjutada selle omavalitsuse ülesannete täitmist.

20. Käesoleval juhul leiab kolleegium, et kuigi planeeringust huvitatud isikuks on äriühing, ei saa

sellest asjaolust tulenevalt välistada kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmisega seonduvat avalikku

huvi planeeringuotsuse suhtes. Veelgi enam, üldjuhul tuleb planeerimismenetluse olemusest

tulenevalt eeldada sellise huvi olemasolu. Raske on ette kujutada planeerimisotsustust, milles ei

põimuks avalikud ja erahuvid. Planeerimismenetluses tehtav otsustus peab rajanema nende huvide

kaalumisel. Siinjuures tuleb arvestada, et ruumilisel planeerimisel võivad ka erinevad avalikud huvid,

sh kohaliku elu korraldamisega seotud ja keskkonnakaitsehuvid, olla vastuolulised ja neid tuleb

omavahel kaaluda. Keskkonnakaitseliste avalike huvide tagamiseks on ette nähtud keskkonnaorgani

nõusoleku taotlemine planeerimismenetluses ranna ja kalda ehituskeeluvööndi vähendamiseks.

Planeerimismenetluse korraldamine, mis on kohaliku omavalitsuse pädevuses, ei ole eesmärk oma-

ette. Ruumilise planeerimise kaudu täidab kohalik omavalitsus talle pandud valla arenguga

seonduvaid sisulisi ülesandeid: korraldab maakasutust ja asustust, realiseerib ehituspoliitikat (muu-

hulgas infrastruktuuri objektide osas), soodustab kogukonna huvidele vastava ettevõtluse arengut jne.

Kohaliku omavalitsuse kaebeõiguse tuvastamiseks tuleb igal konkreetsel juhul hinnata menetletava

planeeringu seotust kohaliku omavalitsuse poolt realiseeritavate ja kaitstavate konkreetsete avalike

huvidega. Praegusel juhul on kaebaja oma ülesannete täitmisega seotud avalikku huvi põhjendanud

muuhulgas sellega, et planeeringualale rajatakse avalikku funktsiooni kandvad hooned ning

korrastatakse jõeäärne ala, mida üldsus saab kasutada rekreatiivsetel eesmärkidel. Seega ka juhul, kui

planeeritav maa-ala kuulub eraõiguslikule isikule, võib planeerimismenetluse korraldamine ja

planeeringu kehtestamine seonduda kohalikule omavalitsusele põhiseadusega ja seadustega pandud

või tema põhiülesannetega kooskõlas olevate ülesannete täitmisega.

21. Kaebeõiguse olemasoluks HKMS § 44 lg 5 alusel ei piisa aga pelgalt selle tuvastamisest, et

planeeringulahendus on seotud kohaliku omavalitsuse ülesannetega. HKMS § 44 lg-st 5 tulenevalt

peab keskkonnaorgani keelduv otsus, mis välistab planeeringu kehtestamise, takistama või

raskendama oluliselt selliste ülesannete täitmist. Kolleegium möönab, et teise haldusorgani keelduva

otsustuse tegelikku mõju kohaliku omavalitsuse üksuse ülesannete täitmisele saab ammendavalt

hinnata asja sisulisel arutamisel. Kaebeõiguse tuvastamisel asja menetlusse võtmise otsustamise

staadiumis on eelkõige võimalik kontrollida seda, kas kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete

täitmise takistamine on asjaoludest lähtuvalt piisavalt tõenäoline või mitte.

Eeltoodust tulenevalt nõustub kolleegium ringkonnakohtu seisukohaga ja leiab, et käesolevas

kohtuasjas esitatud asjaolude põhjal ei saa vähemalt välistada kohaliku omavalitsuse kaebeõigust.

22. Kolleegium jätab Keskkonnaameti määruskaebuse rahuldamata. Tallinna Ringkonnakohtu

24. aprilli 2013. a määrus tuleb jätta jõusse, kuid kolleegium täiendab selle põhjendusi käesoleva

määruse põhjendustega.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld