3-4-1-2-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

ÜLDKOGU

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-2-13

Otsuse kuupäev

9. detsember 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton, Jüri Ilvest,

Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik Kergandberg,

Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea

Laarmaa, Jaak Luik, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann ja

Tambet Tampuu

Kohtuasi

Ravimiseaduse § 421 "Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja

muutmise piirangud" lõigete 1–3 põhiseaduslikkuse kontroll

Menetluse alus

Õiguskantsleri 9. jaanuari 2013. aasta taotlus nr 9

Asja läbivaatamine

Suuline menetlus

Asja läbivaatamise kuupäev

17. september 2013

Istungil osalenud isikud

Õiguskantsler Indrek Teder ja tema asetäitja-nõunik Hent

Kalmo, Riigikogu esindajana selle liige Maret Maripuu,

Sotsiaalministeeriumi esindajatena ravimiosakonna juhataja

Dagmar

Rüütel

ja

õigusala

juht

Helen

Tralla,

Konkurentsiameti esindajana järelevalveosakonna juhataja

Juhan Põldroos, Eesti Linnade Liidu esindajana selle nõunik

Anne Läns, Eesti Apteekrite Liidu esindajana selle juhatuse

liige Kai Kimmel ja Eesti Apteekide Ühenduse esindajana

vandeadvokaat Ants Nõmper

RESOLUTSIOON

1. Tunnistada ravimiseaduse § 421 lõiked 1–3 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

2. Lükata käesoleva otsuse jõustumine edasi kuue kuu võrra.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Riigikogu võttis 13. aprillil 2005 vastu narkootiliste ja psühhotroopsete ainete seaduse ja sellega

seonduvate seaduste muutmise seaduse (383 SE ja 567 SE), millega lisati ravimiseadusesse (RavS)

§ 421 "Üldapteegi tegevusloa väljaandmise ja muutmise piirangud" ja nähti ette selle paragrahvi

jõustumine 1. jaanuaril 2006.

2. Õiguskantsler tegi 19. septembril 2012 Riigikogule ettepaneku nr 20 viia RavS § 421 lõiked 1–3

põhiseadusega kooskõlla. Riigikogu toetas ettepanekut 16. oktoobril 2012. Sellest tulenevalt tegi

Riigikogu esimees samal päeval Riigikogu kodu- ja töökorra seaduse § 152 alusel sotsiaalkomisjonile

ülesandeks algatada eelnõu ravimiseaduse põhiseadusega kooskõlla viimiseks.

3. Õiguskantsler esitas Riigikohtule 9. jaanuaril 2013 taotluse tunnistada RavS § 421 lõiked 1–3

kehtetuks. Taotlus saabus Riigikohtusse 10. jaanuaril 2013.

4. Riigikogu põhiseaduskomisjon esitas 22. aprillil 2013 täiendavas arvamuses taotluse peatada

menetlus põhiseaduslikkuse järelevalve asjas kuni asutamispiirangute muutmise kohta otsuse

vastuvõtmiseni Riigikogus. Selle taotluse kohta palus Riigikohus 24. aprillil 2013 seisukohta

Riigikogu sotsiaalkomisjonilt. Seisukoht saabus Riigikohtusse 9. mail 2013.

5. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium jättis 28. mai 2013. aasta määrusega

rahuldamata Riigikogu põhiseaduskomisjoni taotluse menetlus peatada ja ühtlasi andis õiguskantsleri

taotluse lahendamiseks Riigikohtu üldkogule.

6. Riigikohtu üldkogu istung toimus 17. septembril 2013.

ÕIGUSKANTSLERI TAOTLUS

7. RavS § 421 lõigetes 1–3 sisalduvad piirangud üldapteegi tegevusloa väljaandmisele ja muutmisele

(asutamispiirangud) on põhiseadusega vastuolus, kuna rikuvad põhiseaduse (PS) §-s 31 sätestatud

ettevõtlusvabadust ja PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldist võrdsuspõhiõigust.

8. Asutamispiirangud riivavad eelkõige PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust. Üldapteegiteenuse

osutamiseks ehk ravimite jaemüügiks peab ettevõtja omama vastavat tegevusluba. Alates vaidlustatud

sätete jõustumisest 1. jaanuaril 2006 kitsendavad need vajaliku tegevusloa väljastamist. Riigikohtu

praktika kohaselt ei anna need sätted kaalutlusõigust – kui esinevad neis esitatud tingimused, siis

tegevusluba väljastada ei ole võimalik (Riigikohtu halduskolleegiumi 16. aprilli 2007. aasta otsus

asjas nr 3-3-1-5-07, punkt 13). Sätted takistavad üldapteegiteenuse pakkumist ehk uue üldapteegi

asutamist, tegevuse laiendamist olemasoleva üldapteegi uue struktuuriüksuse loomise teel või

olemasoleva üldapteegi või selle struktuuriüksuse tegutsemiskoha muutmist. Vaidlustatud sätted

kujutavad endast nn turulukku. See tähendab, et pärast nende jõustumist on üldapteegiteenuse turg

olnud uutele turule sisenejatele või oma tegevust laiendada soovijatele lukus.

9. Lisaks apteegiteenuse turule lukustavad asutamispiirangud ka ravimite hulgimüügituru, piirates

seega ka seal tegutseda soovivate ettevõtjate ettevõtlusvabadust. Hulgimüügiturul konkureerimine

eeldab juurdepääsu üldapteekidele kui ravimite jaemüüjatele. Asutamispiirangute turgu lukustav

mõju hulgimüügitasandile on saanud võimalikuks, kuna juba enne vaidlusaluste piirangute jõustumist

1. jaanuaril 2006 oli nii ravimite jae- kui ka hulgimüügiturg valdavalt jagatud kahe ettevõtja vahel,

kes varustavad enamikku olemasolevatest üldapteekidest. Sellist olukorda ravimite jae- ja

hulgimüügiturul kinnitavad Riigikontroll (Ravimite hüvitamise korraldus. Riigikontrolli aruanne

Riigikogule. Tallinn, 6. september 2012, lk 40–44), aga ka Konkurentsiamet (Majandus- ja

kommunikatsiooniministeeriumile

saadetud

täiendusettepanekud

konkurentsi

parandamiseks

ravimiturul, 18. september 2009).

10. Asutamispiirangud riivavad ebasoodsalt ka tarbijate huve, kes samuti võivad tugineda

ettevõtlusvabadusele. Riik peab PS §-st 31 tulenevalt looma keskkonna vaba turu toimimiseks, mis

omakorda tagab tarbijatele kauba või teenuse kättesaadavuse, parema kvaliteedi ja soodsama hinna.

Samal seisukohal on ka Riigikohus (Riigikohtu halduskolleegiumi 18. detsembri 2002. aasta otsus

asjas nr 3-3-1-66-02, punkt 13). Asutamispiirangutest tingitud turuluku tulemusena ei pruugi

tarbijateni jõuda parim valik soodsaima hinnaga ravimeid. Seda kinnitab Riigikontrolli viidatud

aruanne.

11. Vaidlustatud sätted riivavad ka PS §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigust. Enne asutamispiirangute

jõustumist üldapteegiturul tegutsenud ettevõtjatel, kes saavad oma tegevust jätkata, on nendest

piirangutest tulenev õigustamatu eelisseisund võrreldes ettevõtjatega, kes sooviksid hiljem sellele

turule siseneda või oma tegevust laiendada.

12. Asutamispiirangutest põhjustatud riived on oma mõju tõttu apteegiturul ja hulgimüügiturul

tegutsemisele ning tarbijatele väga intensiivsed. Asutamispiirangutest põhjustatud ettevõtlusvabaduse

riivet ei kõrvalda ega selle intensiivsust ei vähenda ka RavS § 421 lõigetes 4–7 Ravimiametile antud

võimalus teha kohaliku omavalitsusüksuse ettepanekul piirangutest osal juhtudel erand või

korraldada tegevusloa andmine piirangu aluse äralangemise tõttu. Nimelt kohtades, kus erandi

tegemise eeldused esinevad, ei ole apteegipidajatel nõudluse puudumise tõttu piisavat huvi üldapteegi

asutamise vastu. Kohtades, kus on olemas piisav nõudlus, ei ole aga erandid Ravimiametis seadusele

antud tõlgenduse kohaselt kohaldatavad. Sätete kehtivuse ajal ei ole Ravimiamet ühtegi

omavalitsusüksuse ettepanekut rahuldanud. Kui erandit siiski kohaldada, siis ei ole RavS § 421 lõikes

6 sätestatud liisuheitmise regulatsiooni tõttu Ravimiameti kinnitusel tagatud, et üldapteegi avamise

õigus läheb isikule, kellel on selleks vajalikud eeldused ja tegelik soov.

13. Asutamispiirangute eesmärk kõige üldisemalt on täita PS § 28 lõikest 1 riigile tulenevat kohustust

tagada igaühe tervise kaitse. Täpsemalt on asutamispiirangute kui terviku eesmärk tagada tervise

kaitsmiseks esiteks apteegiteenuse võrdsem ja parem kättesaadavus ka väljaspool linnu ja teiseks

tagada piirkondades, kus teenuse osutajate vahel on tihe konkurents, ühest küljest apteegiteenuse

kvaliteet ja teisalt järjepidev pakkumine. Selliseid asutamispiirangute eesmärke on näinud ja

legitiimseks pidanud ka Riigikohus (Riigikohtu halduskolleegiumi 16. aprilli 2007. aasta otsus asjas

nr 3-3-1-5-07, punktid 14 ja 15).

14. Asutamispiirangute iseseisvaks legitiimseks eesmärgiks ei või pidada ülemäärase konkurentsi

vältimist apteegiturul, kuigi Riigikohus on leidnud vastupidist (16. aprilli 2007. aasta otsus asjas nr 3-

3-1-5-07, punktid 14 ja 15). Konkurentsi piiramine ei saa olla iseseisev legitiimne eesmärk, kuna

vaba konkurents on avalik hüve, mis pakkumise ja nõudluse optimaalse tasakaalu kaudu tagab

üldjuhul teenuse parima kvaliteedi ja kättesaadavuse. Konkurentsi piiramine saab olla üksnes vahend

mõne legitiimse eesmärgi saavutamiseks ehk praegusel juhul tervise kaitseks.

15. Asutamispiirangud ei ole osutunud sobivaks, et tagada apteegiteenuse võrdsem ja parem

kättesaadavus eelkõige väljaspool linnu. Seda tõendab peamiselt Ravimiameti statistika üldapteekide

arvu kohta linnas ja maal, mille kohaselt on maa-apteekide arv piirangu kehtestamisest jätkuvalt

vähenenud 2012. aasta alguseks kokku 20 üldapteegi võrra. Täiendavas arvamuses märkis

õiguskantsler vastuseks tõenditele maa-apteekide arvu vähenemise peatumise kohta, et ei ole

võimalik väita selle tempo aeglustumise põhjuslikku seost asutamispiirangute kehtimisega.

Piirangute-eelse ajaga võrreldes on üldapteekide arv suurenenud linnas ja jätkunud maa-apteekide

arvu vähenemine, mis sai alguse juba kaks aastat enne piirangute kehtestamist. Sulgemistempo

aeglustumine on seletatav asjaoluga, et üldapteekide arv jõudis piirini, mis vastab olemasolevale

nõudlusele – kui jätta kõrvale omavalitsuste toetatud üldapteegid, siis on turule jäänud vaid need, mis

on nõudlust arvestades majanduslikult tasuvad. Maa-apteekide säilimise ja piirangute vahelise seose

kohta ei ole ühtegi uurimust ja selliseid uurimusi ei ole ka seitsme aasta jooksul üritatud teha.

16. Ka majandusteaduslikud seaduspärasused kinnitavad üldisemalt, et turule ligipääsu piiramine ei

suurenda teenuse kättesaadavust piiranguvabas piirkonnas. Turu tasakaalustudes võib eeldada, et

pakkumine piiranguvabas piirkonnas väheneb nõudluse puudumise tõttu. Ettevõtja kaalub

piiranguvabas piirkonnas apteegi asutamist vaid juhul, kui tal on loota oma investeeringult

minimaalselt nõutavat tulu. Paraku kinnitab asutamispiirangute kehtimise aegne tegevus Ravimiameti

andmete kohaselt, et isegi kui tulu oleks loota, soovivad ettevõtjad avada üldapteeke tasuvates

linnapiirkondades, mitte maal. Maapiirkonnas apteegiteenuse osutamise otsust mõjutavad peale

vahetult majanduslike kaalutluste seega ka muud tegurid, nagu teiste eluks vajalike teenuste

kättesaadavus, elanike arvu muutused, infrastruktuur ja kohalikud olud, arsti olemasolu, nõuetele

vastavate ruumide saadavus.

17. Igal juhul ei ole asutamispiirangud vajalikud, et tagada apteegiteenuse võrdsemat ja paremat

kättesaadavust, eelkõige väljaspool linnu. Alternatiivsete, kuid isegi tõhusamate meetmetena tuleks

eelkõige vaadelda erinevaid otseselt maa-apteekide arvu suurendamisele suunatud meetmeid, nagu

linnas tegutsevatele ettevõtjatele pandav kohustus pidada üldapteeke vähem atraktiivsetes

piirkondades ja maa-apteekide toetamine.

18. Proportsionaalsest koormisest tulenev põhiõiguste riive oleks kokkuvõttes väiksem kui

asutamispiirangute puhul. Nimelt kaasneks vastavate kohustuste panemisega ettevõtlusvabaduse riive

üksnes neile ettevõtjatele, kes asutamispiirangust kasu saavad. Samas tooks see kaasa

konkurentsitingimuste

ühtlustumise

ehk

kõigi

ettevõtjate

võrdse

kohtlemise.

Sedalaadi

tasakaalustavaid kohustusi on kasutatud näiteks Hispaanias, Norras, Soomes ja Taanis.

19. Vajadust maa-apteeke toetavate meetmete järele näitab ka omavalitsusüksuste tegevus, kes on

erineval moel vahetult apteegipidamist toetanud. Täiendavas arvamuses märgib õiguskantsler, et

maa-apteekide tegutsemise kohta esitatud tõendite (vt nt allpool Eesti Maaomavalitsuste Liidu

arvamus) põhjal võib eeldada, et praeguses turuolukorras sõltub üldapteegi püsimine hõredalt

asustatud maakohtades otseselt välisest toetusest, mitte asutamispiirangute mõjust.

20. Riigil on võimalik maa-apteekide tegevust soodustada ka ravimituru meetmete kaudu.

Sotsiaalminister saaks jätta RavS § 28 lõikes 1 nimetatud ravimite hulgiostu õigusega isikute

nimekirja kandmata kohalikud hoolekandeasutused, kelle nõudlusest tuleneb arvestatav osa maa-

apteekide kui jaemüügiettevõtjate käibest. Samuti võib maa-apteekide olukorda ohustada

ravimiseaduse muudatus, mis lubab ravimite kaugmüüki. Nimetatud ravimiturumeetmete kasutamine

kinnitab, et piirangud ei ole süsteemselt suunatud apteegiteenuse võrdsema ja parema kättesaadavuse

tagamiseks. Siiski tuleb silmas pidada, et riigi kohustus ei ole mitte iga hinna eest kindlustada

olemasolevate üldapteekide toimetulek, vaid ikkagi tagada ravimite kättesaadavus ka seal, kus

apteegiteenuse pakkumiseks ei ole piisavat nõudlust.

21. Samuti ei ole asutamispiirangud osutunud sobivateks apteegiteenuse kvaliteedi tagamiseks

piirkondades, kus teenuse osutajate vahel on tihe konkurents. Seda tõendab asjaolu, et apteegiteenuse

kvaliteedi tagamiseks on juba ravimiseadusega kehtestatud (valdavalt Euroopa Parlamendi ja

Nõukogu direktiivist 2011/83/EÜ koos selle hilisemate muudatustega tulenevate kohustuste

täitmiseks) muud regulatiivsed meetmed, nagu ravimiohutuse regulatsioon, ravimite sisseveo ja

turustamise nõuded, apteegiteenuse osutamise tingimused ja kord. Neist kinnipidamist tagavad

ravimite müügiloa ja apteegi tegevusloa nõuded ning järelevalve nende täitmise üle, kusjuures nende

nõuete rikkumine võib olla karistatav või tuua kaasa tegevusloa kehtetuks tunnistamise. Ei ole

põhjust arvata, et asutamispiirangud aitaksid veel kaasa kvaliteedi tagamisele. Apteegiteenuse nn

vabaturu osa ehk osa, milles ravimiseadus on sätestanud miinimumnõuded või mida ei ole üldse

reguleeritud, allub aga üldistele turureeglitele. Asutamispiirangud, mis piiravad konkurentsi,

halvendavad selles osas apteegiteenuse kvaliteeti, kuna teenuse osutajal ei ole nõudluse kindlustatuse

tõttu majanduslikku stiimulit kvaliteeti tõsta, sh võimaldada soodsamaid ravimeid.

22. Isegi kui asutamispiirangud võivad olla sobivad, et tagada apteegiteenuse pakkumise järjepidevus

piirkondades, kus teenuse osutajate vahel on tihe konkurents, ei ole need igal juhul eesmärgi

saavutamiseks vajalikud. Alternatiivse meetmena tuleb vaadelda vaba konkurentsi lubamist.

Majandusteadusliku seaduspärasuse kohaselt on juhul, kui toote või teenuse järele on esiteks nõudlus

ja teiseks see nõudlus on suur ning kolmandaks turule sisenemine ei ole tõkestatud, alati turul keegi

toodet või teenust pakkumas ja tarbija saab selle kätte. Apteegiteenuse järele on Eesti Haigekassa

2011. aasta majandusaasta aruande (lk 61) kohaselt kindel ja kasvav nõudlus. Seda kinnitab ka

üldapteekide käivete suurenemine. On õige, et vaba konkurentsi lubamine võib kaasa tuua teenust

pakkuvate ettevõtjate vahetumise. Siiski ei tekita see olukorda, kus tasuvas piirkonnas lõpetaksid

kõik üldapteegid tegevuse ja teenus ei olekski kättesaadav. Ettevõtja isik ei ole tarbija jaoks oluline ja

pideva nõudluse olemasolul on tagatud ka vajaliku kvaliteediga teenus. Vaba konkurentsi

võimaldamine parandab apteegiteenuse kättesaadavust paikades, kus liigub piisavalt inimesi ja on

seetõttu olemas nõudlus, kuid kus senini on üldapteegi avamine osutunud asutamispiirangute tõttu

võimatuks (nt linnaäärsed piirkonnad, kus nõudlus on tekkinud või suurenenud pärast

asutamispiirangute kehtestamist) või kus asutamispiirangutest möödaminekuks tuleks kasutada RavS

§ 421 lõikes 2 sätestatud viisil tegutsemiskoha nihutamist 500 meetri kaupa.

23. Apteegiteenuse pakkumise järjepidevuse tagamiseks võiks mõnel juhul kehtestada ka täpseid

konkurentsi tasakaalustavaid erandeid. Neid saab pidada alternatiivseteks meetmeteks praegu

kehtivatele üldistele asutamispiirangutele ja eelmises punktis välja pakutud vabale konkurentsile.

Niisugused meetmed võiksid osutuda vajalikuks, kui peaks paika oletus, et vabaturu tingimustes

võiks apteegiteenuse pakkumine mõnel juhul osutuda niivõrd tihedaks, et see kulutaks liialt

apteegiteenuse osutamiseks vajalikku piiratud ressurssi (kvalifitseeritud apteekrid) ja muudaks

sellega raskeks teenuse pakkumise mõnes piisava, kuid siiski väiksema nõudlusega piirkonnas.

Ravimiametil võiks üldapteegiteenuse tegevuslubade väljaandmisel või muutmisel olla juhul, kui

mingite objektiivsete eelduste (nt turistide arv) tõttu võiks teenuse pakkumine kujuneda suuremaks

kui elanike vajadused, mille tõttu võiks kvalifitseeritud tööjõud koonduda just sellistesse kohtadesse,

võimalus siduda sellised eeldatavalt kasumlikud, kuid rahvatervise seisukohalt väheväärtuslikud

tegevusload tingimusega hoida käigus haruapteeki kusagil maal, kus see oleks vajalik, kuid mitte

piisavalt tasuv.

24. Asutamispiirangute mõõdukuse hindamine ehk rahvatervise ja ettevõtlusvabaduse kaalumine on

tarbetu, kuna piirangud ei ole esitatud tõendite põhjal osutunud oma eesmärkide saavutamiseks kas

sobivaks või vajalikuks. Kui ei ole veenvaid tõendeid, et asutamispiirangud on rahvatervise

edendamiseks sobivad või vajalikud, siis ei saa nende kehtimist kuidagi õigustada rahvatervise kui

põhiseadusliku väärtuse suure kaaluga.

25. Täiendavas arvamuses on õiguskantsler vastuseks Riigikohtule saadetud arvamustele siiski

esitanud argumente ka mõõdukuse hindamise kohta. Mõõdukust hinnates ei tule asutamispiirangute

kaotamist vaadelda turu liberaliseerimise meetmena, mille proportsionaalsust tuleks kaaluda.

Tegemist ei ole meetmega, mis avaks konkurentsile majandussektori, mis pole kunagi allunud

vabaturu reeglitele, vaid põhivabadusele seatud piirangu kõrvaldamisega. Seetõttu ei ole ka

asjakohane võrdlus Rootsi olukorraga, kuna Rootsis lõpetati just nimelt senini suletud

majandussektoris riigi ravimimüügi monopol. Samuti ei ole asjassepuutuv Inglismaa näide, kus

2005. aastal üldapteekide asutamisele seatud piirangud kaotati ja 2012. aastal need osaliselt

taaskehtestati. Seal ei lasknud riik turukontsentratsioonil kasvada ülemäära suureks, samas kui Eestis

oli enamik üldapteeke kahe hulgimüüja kontrolli all juba hetkel, kui apteegiturg vaidlusaluste

sätetega lukustati.

26. Täiendavas arvamuses rõhutab õiguskantsler asutamispiirangute proportsionaalsuse hindamise

kohta üldisemalt, et seda tehes tuleb lähtuda põhimõttest in dubio pro libertate ehk kahtlused

piirangute mõju kohta tuleb tõlgendada ettevõtlusvabaduse kasuks. Sellest lähtumise tulemusena peab

Riigikogu tõendama, kui ta soovib nende sätete kehtima jäämist, et vaidlusalused sätted on aidanud

kaasa neile omistatud eesmärgi saavutamisele. Riigikohtule esitatud erinevates arvamustes selliseid

tõendeid ei sisaldu.

27. Asutamispiirangute kehtetuks tunnistamine riivaks praegu turul tegutsevate apteegiettevõtjate

õigusi, kuna sellega kaotaksid nad seadusliku kaitse konkurentsi eest. Seda riivet aga õigustab

kolmandate isikute ettevõtlusvabadus ja võrdne kohtlemine ning aus konkurents kui avalik huvi.

Ausal konkurentsil on omakorda soodne mõju ravimite kättesaadavusele lõpptarbija jaoks, mis

kokkuvõttes aitab rahva tervist edendada paremini kui vaidlusalused asutamispiirangud.

MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED

Riigikogu

28. Riigikogu nimel arvamuse esitanud põhiseaduskomisjon leidis, et asutamispiirangud riivavad PS

§-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust koostoimes PS § 12 lõikes 1 sätestatud üldise

võrdsuspõhiõigusega. Asutamispiirangute eesmärk on tagada isikutele ravimite võrdsem ja parem

kättesaadavus ning apteegiteenuse hea kvaliteet ehk kokkuvõtlikult rahva tervise kaitse.

29. Riive proportsionaalsuse hindamiseks oleks aga kindlasti vaja analüüsida, milliseid tagajärgi

asutamispiirangute kaotamine võib kaasa tuua. Riigikogu vajab analüüsimiseks ja selle põhjal igati

kaalutud otsuse tegemiseks aega. Seetõttu ei pea põhiseaduskomisjon võimalikuks riive

proportsionaalsuse kohta ennatlikku hinnangut anda.

30. Täiendavas arvamuses palus põhiseaduskomisjon Riigikohtul asjas menetlus peatada kuni

Riigikogus asutamispiirangute muutmiseks parima lahenduse leidmiseni ja uue seaduse

kehtestamiseni. Põhiseaduse kohaselt on tervise kaitse tagamine ja sotsiaalmajanduslike valikute

läbikaalutud tegemine Riigikogu kohustus ja eelisõigus.

31. Riigikogu sotsiaalkomisjon hoidus võimude lahususe põhimõttele osutades hinnangu andmisest

eelmises punktis viidatud taotlusele. Siiski pidas komisjon oluliseks, et Riigikohus teeks otsuse

asutamispiirangute põhiseaduspärasuse kohta.

Justiitsminister

32. RavS § 421 lõiked 1–3 riivavad ettevõtlusvabadust ja võrdsuspõhiõigust. Riive legitiimseks

eesmärgiks on apteegiteenuse kättesaadavuse ühtlasem jaotumine terves Eestis, et kindlustada

isikutele ravimite võrdsem ning parem kättesaadavus. Ka 2014. aastal jõustuv majandustegevuse

seadustiku üldosa seadus (MTSÜS) lubab majandustegevust piirata tegevusloa alusel lähtuvalt

olulisest avalikust huvist.

33. Piirangute proportsionaalsuse hindamisel tuleb arvestada, et tegemist on keeruka küsimusega,

mida lahendades tuleb aluseks võtta erinevate institutsioonide, sealhulgas Sotsiaalministeeriumi ja

Riigikogu, analüüsid. Põhjuslik seos piirangute ja soovitud tulemuse vahel ei ole lõpuni selge.

34. Proportsionaalsust hinnates tuleb arvestada sedagi, et turule sisenemise võimalusi kitsendavad ka

tegevuslubade uuendamise ja tähtaja pikendamise regulatsioon koos RavS § 421 lõikes 6 ette nähtud

liisuheitmisega. Isegi kui piirangud on põhiseaduspärased, siis selle mehhanismi abil on siiski seatud

uutele turule sisenejatele piirangud, mis ei aita kaasa ausale ja õiglasele konkurentsile. Sellega seoses

sätestavad MTSÜS §-d 23 ja 24, mis võtavad üle Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 12. detsembri

2006. aasta direktiivi 2006/123/EÜ teenuste kohta siseturul artikli 12 lõike 2, et piiratud arvu

tegevuslubade andmiseks tuleb korraldada valikumenetlus, kus taotlejatele tagatakse võrdsed

võimalused. Tegevusloa tähtaeg ei või olla pikem, kui on ettevõtjale investeeringu korvamiseks ja

õiglase tulu teenimiseks vajalik. Tähtaega ei või automaatselt pikendada ilma majandustegevuse

nõudeid kontrollimata ja teiste ettevõtjate tegevusloataotlusi arvestamata. Tähtaja möödumisel ei tohi

anda ka muid eeliseid teiste taotlejate ees ettevõtjale, kelle tegevusloa tähtaeg on lõppemas või just

lõppenud, ega nimetatud ettevõtjaga seotud isikule.

Sotsiaalminister

35. Piiranguid ei saa üheselt ebaproportsionaalseks pidada, kuna põhiseaduspärasuse hindamise

raskuskese lasub teaduslikult tõendamata ja raskesti prognoositavate seoste ja nende kaalukuse

hindamisel.

36. Tegemist on ettevõtlusvabaduse riivega. Riive eesmärk on apteegiteenuse kättesaadavuse

ühtlasem jaotumine Eestis, et kindlustada ravimite võrdsem ja parem kättesaadavus. Ühtlasi on

eesmärk vältida üldapteekide kuhjumist tihedamalt asustatud alale ja apteegiteenuse vähenemist

vähem asustatud piirkondades, järgides ka regionaalpoliitilisi eesmärke. Erinevate perioodide

andmete võrdlemine võib olla eksitav – põhjused üldapteegi sulgemiseks on olnud erinevad, nt

elanike arvu vähenemine piirkonnas, infrastruktuuri muutused, perearsti vastuvõtu lõppemine,

apteekri pensionileminek.

37. Regulatsioon on vältinud üldapteekide kuhjumist linnades ja kuigi maa-apteekide arvu

vähenemine ei ole küll täielikult peatunud, on RavS § 421 üldjoontes oma eesmärgi täitnud.

38. Apteegiteenuse osutamine ei ole võrreldav muu jaekaubandusega, kuna valdkond on väga

reguleeritud. Piirangu puudumine tekitaks sektori sees surve farmatseutide ja proviisorite

palgatõusuks ning tööjõu liikumise maalt linna, kus on suuremad palgad. Seega aitab tihedamalt

asustatud piirkondades üldapteekide avamise piirang kaasa maa-apteekide säilimisele.

39. Kehtivate piirangute põhiseaduse vastaseks tunnistamine ilma samaväärsete teiste meetmete

kehtestamiseta riivaks põhjendamatult tervisekaitse põhiõigust. Kehtivas ravimiõiguses ei ole

alternatiivseid meetmeid, mis tagaks apteegiteenuse ühtlasema kättesaadavuse.

40. Riigikohus on asjas nr 3-3-1-5-07 tehtud lahendis korra juba hinnanud RavS § 421 ja leidnud, et

selline säte võib Eesti õiguskorras kehtida.

Riigikontroll

41. Asutamispiirangute mõju kohta üldapteekide turule märgib Riigikontroll, et need ei võimalda

turule tulla uutel sõltumatutel apteekidel või apteegikettidel. Sellega kindlustavad asutamispiirangud

turuosa kahe suurema ravimite hulgimüüja jaoks, kelle käes oli 2011. aastal 80,6% hulgimüügiturust

ja kelle mõjusfääris oli 2012. aasta veebruaris enamusosaluse, vähemusosaluse, kaubamärgi

kasutamise kokkuleppe kaudu või muul viisil 81% Eesti üldapteekidest. Teisisõnu on Eesti ravimiturg

tugevalt kontsentreeritud (kahe ettevõtja kätte) ja vertikaalselt integreeritud (hulgimüüja kontrollib

erinevatel viisidel jaemüüjaid ehk üldapteeke). Kuigi asutamispiiranguid on kehtestatud ka teistes

riikides, on Eesti siiski erandlik selle poolest, et piirangud on kehtestatud jae- ja hulgimüügitasandi

ulatusliku vertikaalse integratsiooni ja turukontsentratsiooni tingimustes.

42. Asutamispiirangute mõju kohta hulgimüügiturule märgib Riigikontroll, et need on aidanud kaasa

hulgimüügituru kontsentratsioonile kahe suurema hulgimüüja kätte ja takistavad uute hulgimüüjate

sisenemist turule. Uue hulgimüüja potentsiaalsetel klientidel ehk üldapteekidel on juba oma

hulgimüüja.

43. Asutamispiirangute mõju kohta tarbijate õigustele märgib Riigikontroll, et ravimid on

auditiaruande koostamiseks tehtud uuringu kohaselt Eestis kallimad kui mitmetes teistes riikides.

Selle üheks põhjuseks on ravimituru vertikaalne ja horisontaalne integratsioon ja kontsentratsioon.

Ravimituru vertikaalset ja horisontaalset integratsiooni ja kontsentratsiooni on aga süvendanud ja

toetanud asutamispiirangud. Asutamispiirangute mõju üldapteekides müüdavate ravimite hindadele

näitab üldapteekide ja haiglaapteekide sisseostuhindade võrdlus. Üldapteegid kuuluvad Eestis

valdavalt nelja suuremasse ketti. Seetõttu peaks neil olema sisseostuhinna läbirääkimistel tugevam

positsioon kui üksikul iseseisvana tegutseval haiglaapteegil. Tugeva vertikaalse integratsiooni ehk

hulgimüüjate mõju tõttu üldapteekidele aga ei toimi Eestis harilikud turumehhanismid.

Haiglaapteekides on Riigikontrolli eespool viidatud auditiaruande kohaselt samad ravimid

üldapteekidest keskmiselt 10,3% odavamalt.

44. Arvestades eespool kirjeldatud konkurentsi Eesti ravimiturul, asutamispiirangute mõju

konkurentsile ja selle kaudu ka ravimite hindadele ning asjaolu, et maa-apteeke on suletud endises

tempos, ei sobi vaidlusalused piirangud ravimite ja apteegiteenuse kättesaadavuse tagamiseks ja

üldapteekide arvu vähenemise vältimiseks maal.

Konkurentsiamet

45. Kehtiv piirang ei ole täitnud oma eesmärki kindlustada apteegiteenuse ühtlane kättesaadavus

kogu Eestis. Üldapteekide arv linnas on suurenenud, maal aga vähenenud ehk üldapteegid on

piirangu kehtimise ajal ebaühtlasemalt jaotunud. Seitse aastat pärast piirangute jõustumist toimuvat

üldapteekide arvu kahanemise stabiliseerumist ei saa kuidagi seostada selle konkreetse piiranguga.

Tegemist on loomuliku, piirangutest sõltumatu arenguga, mille tulemusel on majanduslikult toime

mittetulevate üldapteekide arv vähenenud sellise kriitilise piirini, millest alates on maa-apteekide

üldarvu kahanemise võimalused muutunud minimaalseteks. Piirang ei soodusta mittetasuva

üldapteegi pidamist. Mõju on olnud linnas, kus uusi üldapteeke pole võimalik avada, ja see ei ole

avalike huvidega põhjendatud.

46. Teiste riikide võrdlusesse tuleb suhtuda ettevaatlikult – ei ole teada, et Eestiga võrreldava

ravimituru struktuuriga riigis oleks kehtestatud samasuguseid piiranguid. Inglismaaga, kus

taaskehtestati piirangud, ei ole võrdlus asjakohane. Varasemates vabama turu tingimustes olid

eelkõige arenenud suuremad ketid, kannatasid regionaalsed üldapteegid. Sealne turukontsentratsioon

ei ole ligilähedane Eesti omale, käsimüügiravimite müügikorraldus on liberaalsem ja ka arstid võivad

ravimeid väljastada.

Eesti Linnade Liit

47. Asutamispiirangute kehtestamise üks eesmärke oli maapiirkondades üldapteegivõrgu säilitamine,

kuid piirangud ei pruugi olla kohane meede, et täita PS § 28 lõikest 1 tulenevat kohustust tagada

igaühele sõltumata tema elukohast ravimite kättesaadavus kindla kvaliteedi ja taskukohase hinnaga.

Ei ole selge, millises ulatuses kõrvaldab piirangute kehtetuks tunnistamine ettevõtlusvabaduse

rikkumise. Küll aga on selge, et ka piirangute kehtetuks tunnistamise korral ei ole endiselt riiklikku

institutsiooni, mis tagaks või korraldaks PS § 28 lõikes 1 nõutava ravimite kättesaadavuse.

Eesti Maaomavalitsuste Liit

48. Asutamispiirangud, mis toetavad regionaalarengut ja maaelanike huve, on põhiseadusega

kooskõlas. Kuna piirangute kaotamisega kaasnev kahjustab ilmselgelt maaelanike õigusi, siis on

piirangute kaotamine põhiseadusega vastuolus.

49. Asutamispiirangud on sobivad, et vältida apteegiteenuse pakkumise vähenemist maapiirkondades.

Üldapteekide sulgemine maal on aeglustunud: 2011 vähenes apteekide arv maal ainult ühe võrra ja

2012 see arv esimest korda ei vähenenud. Aastaks 2013 ennustatakse maa-apteekide arvu

suurenemist, kuna mitmetes valdades käivad läbirääkimised uute üldapteekide avamiseks. Seejuures

toetavad paljud vallad erineval moel üldapteekide pidamist ja ravimite kättetoimetamist.

50. Kuna jätkuvalt on probleemiks üldapteekide koondumine maalt linnadesse, siis võiks äärmisel

juhul õiguskantsleri taotluse rahuldada osaliselt viisil, mis kaotaks piirangud maal ehk asulates, mis ei

ole linna staatuses, ja säilitaks need linnades (sealhulgas vallasisestes linnades) praegu sätestatud

kujul.

Eesti Haiglaapteekrite Selts

51. Asutamispiirangute kaotamine toob kaasa üldapteekide arvu suurenemise ja sellega ka erialase

tööjõu puuduse. Juba praegu on puudu umbes 90 eriharidusega töötajat ja riik ei ole plaaninud

koolitusmahtu suurendada.

52. Ravimite odavama hinna kohta haiglates (vt eespool punkt 43) märgib selts, et hinna viib

üldapteekidega võrreldes alla asjaolu, et ravimid hangitakse riigihankekohuslastest haiglatesse

enamasti avalike hangete korras.

Eesti Apteekrite Liit

53. RavS § 421 lõiked 1–3 on põhiseadusega kooskõlas. Nendes sätestatud asutamispiirangute

kehtetuks tunnistamine rikuks aga PS § 28 lõikes 1 sätestatud igaühe õigust tervise kaitsele.

54. Asutamispiirangute eesmärk üldisemalt on tagada igaühe õigust tervise kaitsele. Täpsemalt on

asutamispiirangute eesmärk kindlustada tervise kaitseks ravimite võrdsem ja parem kättesaadavus,

vältides selleks üldapteekide kuhjumist tihedamalt asustatud alale (sh linnakeskustesse) ja

üldapteekide arvu vähenemist vähem asustatud piirkondades. Teiseks on piirangute eesmärk vältida

tervise kaitse tagamiseks ülemäärast konkurentsi, mis ohustaks apteegiteenuse kvaliteeti ja

jätkusuutlikkust. Seega on õiguskantsler leidnud ekslikult, et asutamispiirangute eesmärk on

suurendada maa-apteekide arvu.

55. Asutamispiirangute sobivust ja vajalikkust, et tagada igaühe õigus tervise kaitsele, kinnitab

üldisemalt asjaolu, et sarnased geograafilised või demograafilised asutamispiirangud kehtivad 60%-s

EL-i riikides (Pharmacy Ownership and Establishment. PGEU-GPUE, January 2011).

56. Asutamispiirangud on sobivad, et kindlustada ravimite võrdsemat ja paremat kättesaadavust,

vältides selleks üldapteekide kuhjumist tihedamalt asustatud alale ja apteegiteenuse kättesaadavuse

vähenemist vähem asustatud piirkondades.

57. Sobivust kinnitab asjaolu, et maa-apteekide arv on Ravimiameti statistika (vt punkt 15) kohaselt

püsinud viimase paari aasta jooksul stabiilne. Nende sulgemise tempo on aeglustunud ja seda ka

võrreldes üldapteekide arvu vähenemisega linnas (2011 suleti vastavalt 1 maa-apteek ja

7 linnaapteeki). Sulgemise põhjuseks aga on riigi enda tekitatud tulubaasi nappus, kuna Vabariigi

Valitsuse määrusega kehtestatud ravimite juurdehindlused on juba alates 1. märtsist 2005 allpool

ravimiseadusega ettenähtud taset. 2013 oodatakse maa-apteekide arvu suurenemist.

58. Õiguskantsler väidab, et asutamispiirangute sobimatust apteegiteenuse võrdsema ja parema

kättesaadavuse tagamiseks kinnitab majandusteaduslik seaduspära, et turule ligipääsu piiramine ei

suurenda teenuse kättesaadavust piiranguvabas piirkonnas (vt punkt 16). Tegemist on aga käibetõega,

mis ei arvesta apteegiteenuse kui tervishoiuteenuste alaliigi erilise iseloomuga.

59. Piirangute sobivust kinnitab tõsiasi, et nende kehtimine linnas on taganud, et napp erialane

tööjõud ehk proviisori- või farmatseudiharidusega inimesed ei koonduks linnadesse. Piirangute

kaotamine viiks tõmbekeskustevälised üldapteegid hääbumiseni just seetõttu, et see jätaks need

piirkonnad töötajatest ilma, mida kinnitab Faktum & Ariko 2011. aasta uuring "Maa-apteekide

omanike ja töötajate suhtumine ravimiseaduse võimalikesse muudatustesse".

60. Igal juhul oleksid piirangud sobivad apteegiteenuse võrdsema ja parema kättesaadavuse

tagamiseks, kui riik tagaks ravimitele ravimiseadusele vastava kõrgema juurdehindluse. See

suurendaks maa-apteekide kasumlikkust.

61. Asutamispiirangud on sobivad ka apteegiteenuse kvaliteeti ohustava ülemäärase konkurentsi

vältimiseks. Ei ole õige, et apteegiteenuse vabaturu osa allub üldistele turureeglitele (vt punkt 21).

Apteegiteenusel puudub seaduste kohaselt vaba mänguruum teenuse taseme või ravimite valikul.

Seetõttu ei ole asjakohane õiguskantsleri väide, et vaba mänguruumi osas tagab kvaliteedi just nimelt

vaba konkurents. Selles väites ei ole arvesse võetud apteegiteenuse kui tervishoiuteenuste alaliigi

erilist iseloomu.

62. Asutamispiirangud sobivad nii kvaliteeti kui ka jätkusuutlikkust ohustavat ülemäärast konkurentsi

vältima ka seetõttu, et takistavad üldapteekide asutamist olukorras, kus apteegiturul on juba piisav

konkurents. Seda kinnitab asjaolu, et Eesti linnades on ühe üldapteegi kohta keskmiselt vähem

elanikke (umbes 2480) kui Euroopas üldiselt (umbes 5000). Jätkusuutlikkus pole aga praegu siiski

piisav

tulenevalt

ravimiseadusega

vastuolus

olevatest

ravimite

jaemüügi

juurdehindluse

piirmääradest.

63. Asutamispiirangud on ka vajalikud ravimite võrdsema ja parema kättesaadavuse kindlustamiseks.

Õiguskantsler ei ole selgitanud, miks tema viidatud alternatiivsed meetmed (vt punkt 17) soovitud

eesmärgini viivad, miks need vähem konkurentsi piiravad ja kust peaks tulema raha maa-apteekide

toetamiseks. Kehtivad asutamispiirangud on riigi jaoks kõige odavam meede maa-apteekide

toetamiseks, sest kulud on jäetud apteekide kanda. Asutamispiirangute kaotamist ei saa igal juhul

pidada praeguste piirangutega võrreldavaks alternatiivseks meetmeks, kuna isegi Konkurentsiamet

möönab, et see ei too kaasa uute üldapteekide asutamist väheasustatud piirkondades.

64. Apteegiteenuse jätkusuutlikust ohustava ülemäärase konkurentsi vältimiseks on piirangud samuti

vajalikud. Õiguskantsler on asutamispiiranguid asendava alternatiivse meetmena pakkunud välja

vaba konkurentsi lubamise, mis majandusteaduslike seaduspärade tõttu tagab apteegiteenuse

järjepidevuse (vt punkt 22). Tegemist on taas käibetõega, mis ei arvesta apteegiteenuse kui

tervishoiuteenuste alaliigi erilist iseloomu. Igal juhul ei ole tarvis võimaldada vabamat konkurentsi,

kuna Eestis on linnades juba piisavalt üldapteeke (vt punkt 62).

65. Hinnates asutamispiirangute kehtetuks tunnistamise mõju tervise kaitsele ja ettevõtlusvabadusele,

tuleb arvestada järgmist.

66. Tervise kaitse on ettevõtlusvabadusest kindlasti tähtsam põhiõigus. Asutamispiirangute kaotamine

halvendaks oluliselt isikute tervise kaitset. Õiguskantsler aga ei ole uurinud piirangute kaotamise

võimalikke tagajärgi Eesti ravimiturule ja selle kaudu tervise kaitsele.

67. Esiteks nõrgendab piirangute kaotamine tervise kaitset seeläbi, et halvendab ravimite

kättesaadavust maal. Piirangute kaotamine toob kaasa erialase tööjõu ülemeelitamise väiksematest

linnadest ja maapiirkondadest, mistõttu maa-apteekide arv kahaneb. Ka rahvusvahelised uuringud

kinnitavad, et asutamispiirangute kaotamine toob kaasa üldapteekide koondumise kaubanduslikult

atraktiivsetesse linnapiirkondadesse just maapiirkondade arvel (Austria Terviseinstituudi (ÖBIG)

2006. aasta ja ÖBIG-i ning Taani apteekide ühenduse 2012. aasta uuring).

68. Teiseks halvendab asutamispiirangute kaotamisest tingitud apteekide arvu ja konkurentsi

suurenemine tõenäoliselt apteegiteenuse kvaliteeti. Eelmises ja punktis 59 viidatud uuringute kohaselt

tõusevad teenuse osutamisel esiplaanile kaubanduslikud eesmärgid, mis kahandab eriharidusega

personali hulka ja nende rahulolu tööga ning vähendab pakutavad teenused miinimumini.

69. Kolmandaks põhjustab piirangute kaotamine Rootsi kogemuse näitel turul ülepakkumise, mis

toob kaasa tegutsevate üldapteekide majandusraskused. Rootsis oli riik seetõttu sunnitud tõstma

apteekide marginaale, mille tulemuseks oli ravimite hinnatõus.

70. Igal juhul ei too asutamispiirangute kaotamine kaasa uute üldapteekide asutamist väheasustatud

piirkondades. Seda möönab ka Konkurentsiamet oma ettepanekus asutamispiirangud kaotada.

71. Kuigi asutamispiirangute kaotamine võib halvendada tervise kaitset, ei pruugi piirangute

kaotamine mõjuda soodsalt ettevõtlusvabadusele. Piirangute kaotamise üheks ebasoovitavaks

tulemuseks on eespool viidatud uuringute kohaselt konkurentsi halvenemine apteekide kettidesse

koondumise ja iseseisvate apteekide kadumise tõttu (ÖBIG-i 2006. aasta uuring).

72. Igal juhul ei ole apteekide ettevõtlusvabaduse riive eriti intensiivne. Tegemist ei ole turuluku, vaid

paindlike piirangutega. RavS § 421 lõige 4 võimaldab vajadusel avada uusi üldapteeke.

73. Asutamispiirangute kaotamisest ei tõuseks apteegituru konkurentsile olulist kasu. Apteegiturul on

juba niigi piisav konkurents, mida kinnitab asjaolu, et Eestis on ühe üldapteegi kohta keskmiselt

vähem elanikke kui Euroopas (vt punkt 62).

74. Vähem asustatud piirkondades asutamispiirangute kaotamine ei soodusta seal ettevõtlusvabaduse

kasutamist ehk uute üldapteekide asutamist.

75. Piirangute kaotamine ei mõjutaks tarbijate huve. See ei tooks kaasa ravimite odavnemist ja selle

kaudu tarbijate tervise paremat kaitset. Seda kinnitab ÖBIG-i 2012. aasta analüüs ja ka Rootsi

kogemus (vt punkt 69). Konkurents ei saa ravimi hinnale avaldada märkimisväärset mõju. Hinnad

sõltuvad eelkõige riiklikest juurdehindluse piirmääradest, riigi ja tootjate vahel sõlmitud hinnalepetest

ja Haigekassa ravimihüvitistest.

76. Arvestada tuleb ka sellega, et Riigikohus on juba asjas nr 3-3-1-5-07 leidnud, et

asutamispiirangud on põhiseadusega kooskõlas. Riigikohtu praktikat on hiljem kinnitanud ka

Euroopa Kohtu praktika, mille kohaselt on liikmesriigil vabadus kehtestada nii geograafilisi ja

demograafilisi piiranguid apteekide asutamisele (C-570/07 ja C-571/07) kui ka ulatuslikke omandi- ja

tegutsemispiiranguid (C-531/06, C-171/07 ja C-172/07).

77. Lisaks tuleb arvestada, et asutamispiirangute kaotamine riivab apteekide õigustatud ootust

põhiseadusega kooskõlas oleva regulatsiooni ehk üldapteekide asutamispiirangute säilimisele.

Piirangute kaotamine tekitaks üldapteekidele majanduslikku kahju ja seaks ohtu nende

jätkusuutlikkuse.

Eesti Apteekide Ühendus

78. Õiguskantsleri taotlus tuleb Eesti Apteekide Ühenduse (EAÜ) arvates jätta rahuldamata. Taotluse

rahuldamise korral tuleks otsuse jõustumine lükata edasi kuue kuu võrra.

79. Ettevõtlusvabadust ei riiva mitte üksnes asutamispiirang, vaid ka muud üldapteeke puudutavad

regulatsioonid, näiteks juurdehindluse piirmäärad. Ettevõtlusvabaduse riivet ei saa hinnata üksnes

vaidlustatud sättest lähtuvalt, vaid arvestada tuleb regulatsiooni tervikuna.

80. Ravimite hulgimüügiturul tegutsevate ettevõtjate ettevõtlusvabaduse riive kohta tuleb märkida, et

vertikaalne integratsioon üldapteekide ja hulgimüüjate vahel on tavapärane ka mujal Euroopas.

Hulgimüüjate vähesus on sarnane teiste Euroopa riikidega. Uuringute kohaselt on tavaline see, et

hulgimüügiturul tegutseb 2–5 suuremat ravimite hulgimüüjat (2011. aasta uuring ravimite

turustusahelate kohta Euroopa Liidus, lk 24; Maailma Terviseorganisatsiooni 2009. aasta aruanne

Eesti ravimituru kohta, lk 72).

81. Asutamispiirangud ei riiva tarbijate õigusi ega huve. Need ei mõjuta ravimite hindu. Osa hinnast

maksab Eesti Haigekassa. Inimeste makstavaks hinnaks on patsiendi omaosalus. Eesti Haigekassa

andmetel on asutamispiirangute kehtimise ajal omaosalus ja ka kulutused retsepti kohta vähenenud.

Riigikontrolli aruanne, mis väidab ravimite madalamat hinda Lätis ja Leedus, ei ole korrektselt tehtud

ja põhineb kontrollimatutel andmetel. Kui üldapteekides on hinnad 10% kõrgemad kui

haiglaapteekides, on selle põhjuseks ravimitootjate otsus müüa ravimeid haiglaapteegile odavamalt.

82. Ka konkurentsi muutumine hulgimüügiturul ei alandaks hindu, kuna uued turule tulnud

hulgimüüjad jääksid kasutama sama mudelit mis praegu tegutsevad ehk müüma ravimeid ainult

endaga samasse gruppi kuuluvatele üldapteekidele, kasutades maksimaalset lubatavat juurdehindlust.

Ka eespool viidatud Maailma Terviseorganisatsiooni 2009. aasta aruanne Eesti ravimituru kohta

kinnitab sama järeldust hulgimüüjate arvu, sellest tingitud konkurentsi ja ravimi hindade seose kohta

(lk 72).

83. Asutamispiirangud ei mõjuta ka tarbijatele pakutavate ravimite valikut. Nii hinda kui ka valikut

mõjutavad riigi elatustase, ravimituru suurus, riiklikud ravimikulu kontrolli meetmed ja ravimite

maksustamine käibemaksuga. Seda kinnitab Euroopa Parlamendi uuring "Ravimihindade ja

ravimitele juurdepääsu erinevustest Euroopa Liidus" (2011, lk 11–12). Samuti mõjutavad valikut

keelenõuded. Riigikontrolli aruandes ei ole esitatud ühtegi tõendit selle kohta, et ravimite valik Eestis

oleks väiksem kui sarnastel turgudel. Ravimite valikut Eestis mõjutab asjaolu, et Vabariigi Valitsuse

määrusega kehtestatud ravimite jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ei ole kunagi vastanud RavS

§ 15 lõike 3 punktis 5 kehtestatud vahemikule, mistõttu ei ole ravimite müügiks Eestis piisavat

majanduslikku stiimulit. Ravimitootjate Liidu hinnangul mõjutab ravimite valikut ravimite

soodusravimite nimekirja lisamise komplitseeritus (uuring "Uute ravimite soodusnimekirja lisamise

protsess ravimi- ja tervishoiupoliitika kontekstis", Praxis 2012).

84. Ebaõige on õiguskantsleri väide, et asutamispiirangud takistavad üldapteegi avamist seal, kus

selle järele on vajadus. Turuluku kaotamine ei ole tarvilik, kuna Eestis on juba piisavalt üldapteeke ja

neid ei ole juurde vaja. Võrdlus Euroopa riikidega (Euroopa Liidu apteekrite ühenduse 2011. aasta

aruanne, lk 21) kinnitab, et Eestis on üldapteekide võrk tihedam kui enamikus teistes Euroopa

riikides. Pealegi on Eestis siiski võimalik üldapteeke avada. Kui Ravimiamet ei ole teinud

omavalitsusüksuste 2012. aasta lõpuks esitatud üheksa avalduse alusel erandit, siis ei ole ka vajadust

üldapteegi avamiseks rahvastiku ümberpaiknemise, apteegiteenuse halva kvaliteedi või üldapteegi

puudumise tõttu. Seega RavS § 421 lõigetes 4–7 sätestatud erandid kas kõrvaldavad

asutamispiirangutest tuleneva riive või vähendavad riive mõju. Kui erandi kohaldamiseks kasutatav

liisuheitmine ei taga, et üldapteegi avamise õigus läheb isikule, kellel on selleks vajalikud eeldused ja

tegelik soov, siis tuleb välja tuua, et liisuheitmist ei näe seadus ette ja liisuheitmise puudus ei saa olla

asutamispiirangute põhiseadusvastaseks tunnistamise alus. Liisuheitmise puudus ei ole ka Riigikohtu

halduskolleegiumi 16. aprillil 2007 asjas nr 3-3-1-5-07 tehtud otsuse punkti 13 kohaselt

põhiseadusvastane. Kui Ravimiametis välja töötatud korras on puudused, tuleb seda korda muuta.

85. Austria konstitutsioonikohus on pidanud legitiimseks ka olemasolevate apteekide kaitse eesmärki.

86. Asutamispiirang on sobiv võrdsema ja parema kättesaadavuse tagamiseks eelkõige väljaspool

linnu. Maa-apteekide arvu vähenemine on pidurdunud ja avatud on ka uusi maa-apteeke. See nähtub

Ravimiameti andmetest 2013. aasta alguse seisuga.

87. Asutamispiirangu kui sobiva meetme näiteks võib tuua teisi riike. Islandil kaotati

asutamispiirangud 1996. Kahe aastaga suurenes pealinna apteekide arv 67%, maal 17%. Edasi on

pealinnas arv veidi suurenenud, maal vähenenud. 2001 kontrollis 3 ketti 85% turust, 2004 kontrollis

2 ketti 85% turust. Ravimikulude vähenemise eesmärki ei saavutatud. Bulgaarias on apteekide

avamine piiranguteta. Suurtes linnades on apteeke enam, kui oleks vaja, väikestes linnades ja külades

on nende arv ebapiisav, mõnel pool ei ole üldse apteeke. Norras kaotati asutamispiirang 2001.

Apteekide arv suurenes juuniks 2004 u 34%. Toimus ketistumine, praeguseks on kahe suurema keti

turuosa 97%.

88. Asutamispiirangute sobivust selle eesmärgi saavutamiseks kinnitab ka OECD seisukoht. OECD

on oma seisukohti muutnud ja leiab nüüd (OECD Policy Roundtables. Competition and Regulation

Issues in the Pharmaceutical Industry (2000) DAFFE/CLP(2000)29, lk 23), et seni kuni ravimite

kasumit reguleeritakse, viib asutamispiirangute kaotamine majanduslike ressursside raiskamiseni.

89. Samuti tuleb arvestada, et apteegiteenus ei allu majanduslikele seaduspärasustele, millele

õiguskantsler oma järeldused rajas (vt eespool punkt 16). Apteegiteenus on nimelt esmatasandi

tervishoiuteenus, mida osutatakse reguleeritud turul. See on võrreldav perearstiteenusega, mille

asutamis- ja tegevuspiirangute põhiseaduspärasuses ei kahtle keegi, kuna perearstid täidavad neile PS

§ 28 alusel pandud tervise kaitse avalik-õiguslikku kohustust.

90. Asutamispiirang hoiab olemasolevate maa-apteekide olukorra stabiilsena, tagades passiivse

meetmena maa-apteekide säilimist. Näiteks piiranguid eirates täiendava üldapteegi avamine Paides

tingis Roosna-Alliku haruapteegi sulgemise, kuna selle külastatavus vähenes uue üldapteegi avamise

järel u 200 kliendi võrra kuus.

91. Piirang on sobiv ka kvaliteedi tagamiseks. Sotsiaalministeeriumi ja Konkurentsiameti arvates on

linnades piisavalt üldapteeke.

92. Piirang on ka vajalik apteegiteenuse võrdsema ja parema kättesaadavuse tagamiseks eelkõige

väljaspool linnu. Õiguskantsleri pakutud alternatiivsed meetmed ei ole asjakohased. Hulgiostu

õigusega isikute nimekirja kandmata jätmisega ei ole võimalik soodustada maa-apteekide

toimetulekut. Paljud nimekirja kantuist ei asu üldse maal ega mõjuta maa-apteekide käivet.

Asutamispiirangute jõustumise järel on nimekirja täiendatud uute teenusepakkujatega ja vanade

teenusepakkujate ümberkujundamisel, et tagada sarnaseid teenuseid osutavate ettevõtete võrdne

kohtlemine. Kaugmüügi võimaldamise kohustus tuleneb Euroopa Liidu õigusest, mistõttu seda ei saa

välistada, soodustamaks maa-apteekide toimetulekut.

93. Asutamispiirangud on mõõdukad. Nende kaotamine ei annaks õiguskantsleri väidetavat tulemust.

See ei alandaks ravimite hindu ega mõjutaks seega tervise kaitse eesmärki. Põhjalikult analüüsimata

võib öelda, et uute võimalike üldapteekide teenus ei saa olla odavam praegu tegutsevate omast. Seda

põhjusel, et ravimite sisseostukulud on riikliku kontrolli all, üürikulu piisavalt suure nõudlusega

piirkondades ehk enamasti kaubanduskeskustes ei saa olla väiksem muude sobivate ruumide

üürikulust ning ka tööjõukulu ei saa kvalifitseeritud tööjõu nappuse tingimustes olla väiksem. Ka

hulgimüügiturul konkurentsi muutumine ei alandaks ravimite hindu (vt eespool punkt 82).

94. Asutamispiirangute kaotamine ei too loodetud muutusi apteegiteenuse kvaliteedis. Üldapteegid

konkureerivad reguleeritud turu iseloomust tulenevalt üksteisega peamiselt asukoha ja mugavuse

põhjal ning seejärel teenusega seotud tahkude alusel, nagu teenuse ooteaeg, üldapteegi avatud oleku

aeg, nõustamise kvaliteet. Asutamispiirangute kaotamine ei tooks kaasa üldapteekide avatuna

hoidmist ööpäev läbi, kuna see ei oleks kasumlik ega kaubanduskeskustes ka võimalik. Asjakohatu

on arvata ka seda, et uued üldapteegid hakkavad senisest enam panustama nõustamisteenuse

kvaliteeti. Uusim suundumus on hoopis selveapteegi kontseptsioon, kus ravimeid saab valida apteekri

vahenduseta.

95. Täiendavale arvamusele lisatud AS-ilt PricewaterhouseCoopers Advisors (PWC) tellitud uuring

apteekide asutamispiirangute kaotamise mõju kohta (2013) toob välja, et asutamispiirangu kaotamise

järel ravimihinnad ei langeks, vaid tekiks surve hinnatõusuks. Samuti halveneks üldapteekide

majanduslik seisukord ja jätkusuutlikkus. Halveneks ka ravimite kättesaadavus ja apteegiteenuse

kvaliteet, lisaks suureneksid riigieelarve kulud. Piirangute kaotamise rahaline kulu ühiskonnale oleks

viie aasta jooksul ligikaudu 70 miljonit eurot. Reguleeritud hindade, väikse turumahu, sektorist

sõltumatu nõudluse ning apteekrite puuduse tingimustes tagavad asutamispiirangud ühiskonna jaoks

väiksema kogukulu kui nende piirangute puudumine.

96. Ettevõtlusvabaduse seisukohast ei oleks samuti asutamispiirangute kaotamisel loodetavat mõju.

Kui piirangud kaotatakse, siis ei sisene turule mitte ainult uued tegijad, vaid laieneb ka olemasolevate

haare. See aga võib viia üleinvesteerimiseni turupositsioonide hõivamiseks, milleks on aga

võimelised ainult juba tegutsevad apteegiketid.

Eesti Ravimitootjate Liit

97. Asutamispiirangud ei ole sobivad, et suurendada üldapteekide arvu hõredalt asustatud

maapiirkondades. Maa-apteekide probleemid on demograafilist laadi ehk peamiselt põhjustatud

vähenevast elanikkonnast maal ning vajavad regionaalpoliitilisi otsuseid ja lahendusi. Kindlasti ei ole

maa-apteekide probleeme võimalik lahendada keeluga asutada üldapteeke mõnes muus piirkonnas,

vaid pigem tegevuse doteerimisega näiteks kohaliku omavalitsuse või riigi kaudu. Ravimite parema

kättesaadavuse tagamiseks nii maal kui ka linnas on mõistlik rakendada täiendavalt ka teisi

võimalusi,

näiteks

ravimite

kaugmüük,

esmavajalike

käsimüügiravimite

müügivõimaluste

laiendamine ning ravimiautomaadid.

98. Asutamispiirangud ei soosi tarbijale soodsamate hindade kujunemist mõistliku konkurentsi

tingimustes. Piirang hoopiski pärsib vaba konkurentsi ja loob põhjendamatud eelised praegu turul

olijatele, riivates põhiseaduslikku õigust tegeleda ettevõtlusega. Asutamispiirangute kaotamine võib

tuua kaasa mõningase konkurentsi suurenemise ja luua seeläbi tõenäoliselt positiivsed eeldused

ravimite hindade mõningaseks languseks ning suurendada ravimite kättesaadavust.

Eesti Patsientide Esindusühing

99. Asutamispiirangud ei võimalda saavutada kogu Eestis ühtlast, kvaliteetset ja tarbija jaoks

hinnasõbralikku apteegiteenust. Seetõttu tuleb kaaluda piirangute kehtetuks tunnistamist, muutmist ja

alternatiivsete lahenduste kehtestamist.

VAIDLUSTATUD SÄTTED

100. Ravimiseaduse (RT I 2005, 2, 4; RT I, 17.04.2013, 6) § 421 "Üldapteegi tegevusloa

väljaandmise ja muutmise piirangud" lõiked 1–3:

"(1) Üldapteegi tegevusloa väljaandmise korral üldapteegile, üldapteegi tegevusloa muutmisel seoses

uue struktuuriüksuse loomisega tegutsemiskohaga linnas või üldapteegi või selle struktuuriüksuse

tegutsemiskoha muutmisega linnas kehtib piirang, et vastavas linnas tegutsemiseks ei anta välja uusi

üldapteegi tegevuslubasid ega saa luua uusi üldapteegi struktuuriüksusi ega muuta üldapteegi,

sealhulgas üldapteegi struktuuriüksuse tegutsemiskohta, kui Ravimiameti ja Statistikaameti andmetel

on selles linnas ühe üldapteegi kohta, kaasa arvatud üldapteegi struktuuriüksus, vähem kui 3000

elanikku.

(2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 nimetatud piirangut ei kohaldata üldapteegi tegevusloa muutmisel

seoses üldapteegi või üldapteegi struktuuriüksuse tegutsemiskoha muutmisega, kui uus

tegutsemiskoht ei asu vanast tegutsemiskohast kaugemal kui 500 meetrit.

(3) Asulas, mis ei ole linna staatuses, ei anta üldapteegi tegevusluba apteegi avamiseks ega tohi avada

üldapteegi struktuuriüksust juba olemasolevale üldapteegile või selle struktuuriüksusele lähemale kui

1 kilomeeter. Nimetatud piirang kehtib ka üldapteegi või selle struktuuriüksuse tegutsemiskoha

muutmisel."

ÜLDKOGU SEISUKOHT

101. Asja lahendamiseks käsitleb üldkogu esmalt põhiõiguste riivet (I) ja teiseks leiab riive legitiimse

eesmärgi (II). Seejärel hindab üldkogu riive proportsionaalsust legitiimse eesmärgi suhtes, täpsemalt

selle sobivust (III) ja vajalikkust (IV). Lõpuks otsustab üldkogu otsuse jõustumise edasilükkamise

vajaduse üle (V).

102. Menetlusosalised väidavad, et Euroopa Kohus on lubanud vaidlusaluseid asutamispiiranguid ja

et Riigikohtu halduskolleegium on sätete põhiseaduspärasuse üle juba otsustanud. Üldkogu on

seisukohal, et Euroopa Kohtu praktika ei määra praeguse kohtuasja lahendust. Euroopa Kohus on

leidnud, et elanike arvust ja vahemaast sõltuvad piirangud ei ole põhimõtteliselt vastuolus EL-i

toimimise lepingu (ELTL) artikliga 49, kuid võivad olla selle artikliga vastuolus osas, milles

takistavad kõigil demograafiliste eritunnustega geograafilistel aladel vajaliku apteegiteenuse

osutamiseks piisava arvu apteekide avamist. Seda, kas see on nii, tuleb kontrollida liikmesriigi kohtul

(vt Euroopa Kohtu 6. oktoobri 2010. aasta määruse asjas nr C-563/08 ja 17. detsembri 2010. aasta

määruse

asjas

nr

C-217/09

resolutsioonid).

Järelikult

on

Euroopa

Kohus

seesugused

asutamispiirangud hinnanud põhimõtteliselt lubatavaks, aga mitte nõutavaks. Silmas tuleb pidada ka

seda, et liikmesriik võib ettevõtlusvabadust tagada laiemalt kui Euroopa Liidu õigus. Samuti ei välista

normi põhiseaduspärasuse hindamise lubatavust ega sisulist otsustust asjaolu, et Riigikohtu

kolleegium on normi rakendanud. Tähele tuleb panna, et sama normi põhiseaduspärasus võib ka ajas

muutuda, kuna normi mõju võib sõltuvalt elulistest asjaoludest olla erinev (vrd nt Riigikohtu üldkogu

15. juuli 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-7-02, punkt 29).

I

103. Õiguskantsler tugineb taotluses PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadusele ja § 12 lõikes 1

sätestatud võrdsuspõhiõigusele. Enne asutamispiirangute jõustumist üldapteegiturul tegutsenud

ettevõtjatel on eelisseisund võrreldes ettevõtjatega, kes soovivad hiljem sellele turule siseneda või

oma tegevust laiendada. Õiguskantsler viitab ka ettevõtlusvabaduse piiramisele läbi tarbija õiguste

riive ning läbi kaudse mõju ravimite hulgimüüjate tegevusele, eelkõige raskustele turule sisenemisel.

104. Üldkogu kontrollib järgnevalt, kas vaidlustatud sätted riivavad PS §-ga 31 tagatud

ettevõtlusvabadust.

105. PS § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega, seadusega võib sätestada selle õiguse kasutamise

tingimused ja korra (esimene ja teine lause). Põhiseadusega tagatud ettevõtlusvabadusel on mitu

tahku. Ühest küljest tagatakse sellega igaühe õigus tegeleda ettevõtlusega, s.o tegevusega, mille

eesmärk on eelkõige tulu saamine kauba tootmisest või müügist, teenuse osutamisest jms. Teisalt

peab riik tagama õigusliku keskkonna vaba turu toimimiseks, et kaitsta ettevõtjat teiste ettevõtjate

õigusvastase

tegevuse

eest

konkurentsi

takistamisel

või

äritegevuse

kahjustamisel.

Ettevõtlusvabaduse osaks oleva konkurentsivabadusega ei kaitsta aga mitte üksnes teiste ettevõtjate

ettevõtlusvabadust, vaid ka tarbijat. Konkurentsivabadus lähtub eeldusest, et konkurents tagab parima

teenuse või kauba parima hinnaga.

106. Tulenevalt RavS § 29 lõikest 1 on apteegiteenus ravimite jaemüük või muul viisil väljastamine

koos sellega kaasneva nõustamisega ning ravimite ekstemporaalne ja seeriaviisiline valmistamine ja

jaendamine. Müük, tootmine ja teenuse osutamine on ettevõtlus. Seega kuulub apteegiteenuse

osutamine PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse kaitsealasse.

107. RavS § 421 lõiked 1 ja 3 näevad ette demograafilised ja geograafilised piirangud üldapteegi

tegevusloa andmiseks. Tegemist on täiendavate tingimustega RavS § 29 lõike 2 nõudele, mille

kohaselt võib apteegiteenust osutada ainult sellekohase tegevusloaga apteegis ja selle

struktuuriüksuses. Üldapteegiteenust saab osutada vaid tegevusluba omades ja tegevusloa saamisele

seavad RavS § 421 lõiked 1 ja 3 piirangu. Seejuures ei saa ka juba tegutsevad apteegipidajad asutada

uut üldapteeki (edaspidi ka apteek) muul moel kui vaidlustatud sätetes ette nähtud üldapteekide

asutamispiirangute tingimustel. Seega riivatakse nende sätetega otseselt ettevõtlusvabadust.

108. Kuigi RavS § 421 lõiked 1 ja 3 näevad ette erinevad piirangud linnas ja asulas, mis ei ole linna

staatuses, on neis mõlemas sätestatud piirangud samal eesmärgil. Vaidlustatud regulatsioon loodi

tervikuna eesmärgiga tagada eelkõige maapiirkondades ravimite kättesaadavus, seejuures takistades

apteekide kuhjumist linnadesse (vt käesoleva otsuse punkt 118). Seetõttu käsitleb üldkogu mõlema

lõikega ette nähtud piiranguid ühtsena.

109. Lisaks otsesele ettevõtlusvabaduse piiramisele riivab asutamispiirang ka tarbijate huve vähemalt

seeläbi, et regulatsioon takistab asutamast apteeke ettevõtjate soovitud hulgal ja kohtades, nii et

tarbijal võiks olla hõlpsam ravimeid osta.

110. Samuti tuleb möönda asutamispiirangu mõju hulgimüüjatele selle kaudu, et olukorras, kus

apteekide asutamine on piiratud ja suur osa olemasolevatest apteekidest moodustavad n-ö keti, olles

seotud olemasolevate hulgimüüjatega, on uuel hulgimüüjal tõenäoliselt keeruline leida piisavat hulka

hulgiostjaid. Seega riivavad RavS § 421 lõiked 1 ja 3 ettevõtlusvabadust ka kaudselt.

111. Üldkogu hinnangul on küsitav, kas apteekide asutamispiirangul on mõju ravimite valikule ja

hinnale. Ravimite hind on seadusega reguleeritud. Ravimite valik ei sõltu üksnes apteegist, vaid ka

hulgimüüjatest ja ravimitootjatest. Ravimi turule toomiseks tuleb läbida riigisisene menetlus, mis

tähendab tootjale kulusid. Väikesel turul ei pruugi tootjal olla huvi neid kulusid kanda, eriti

vähekasutatavate ravimite puhul. Suurele turule müües on tootja ilmselt enam valmis ravimit

soodsamalt müüma, kuna ta saab müüa suurema koguse ja turuletuleku kulud teenitakse hõlpsamini

tasa. Seega isegi kui asutamispiirangud mõjutavad ravimite hindu ja valikut, on see mõju väike.

112. Menetlusosaliste väited selle kohta, et olemasolevaid apteeke tuleb kaitsta ülemäärase

konkurentsi eest, tähendavad põhiõiguste kontekstis tuginemist ettevõtlusvabadusele, nõudes riigilt

sekkumist ettevõtlusvabaduse tagamiseks. Üldjuhul ei tagata ettevõtlusvabadusega olemasolevatele

ettevõtetele kasumit või äramajandamist. Ettevõtlusvabadus kaitseb ettevõtja võimalust toimida turu

tingimustes riigi põhjendamatu sekkumiseta (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 28. aprilli 2000. aasta otsus asjas nr 3-4-1-6-00, punkt 11). Üldkogu hinnangul on

ettevõtlusvabadusest tuletatav õigus riigi sekkumisele, mh konkurentsi piiramisele, vaid juhtudel, kui

mingit liiki ettevõtlusega tegelemine üksnes turu toimimise tingimustel oleks võimatu. Apteegiteenus

ei ole teenus, mida suudetaks pakkuda ainult juhul, kui teenust saadakse pakkuda konkurentsita või

vähese konkurentsiga (vt käsitlus allpool punktis 133). Seega ei ole apteegipidajatel põhiseadusega

kaitstud ettevõtlusvabaduse alusel õigust nõuda riigi sekkumist apteegituru toimimisse nende turuosa

tagamiseks.

113. Üldkogu käsitles eespool punktides 107–110 RavS § 421 lõigetest 1 ja 3 tulenevat

ettevõtlusvabaduse riivet. Lisaks sellele vaidlustas õiguskantsler ka RavS § 421 lõike 2, mis näeb ette

erisuse lõikest 1. Sellest tulenevalt ei kohaldata esimese lõike piirangut tegutsemiskoha muutmisel,

kui uus tegutsemiskoht ei asu vanast kaugemal kui 500 meetrit. Seega on tegemist erandiga, mil

asutamispiirangut ei kohaldata ja sellest lähtuvalt riivet justkui ei oleks. Teisalt on see säte sama

paragrahvi lõikega 1 lahutamatult seotud, kuna lõike 1 põhiseadusvastasuse ja kehtetuse korral

kaotaks lõike 2 kehtimine mõtte. Seega on asjakohane hõlmata RavS § 421 lõike 1

põhiseaduspärasuse kontrolli ka sama paragrahvi lõige 2.

114. Õiguskantsler leiab, et asutamispiirangud riivavad ka PS §-s 12 sätestatud võrdsuspõhiõigust.

PS § 12 lõike 1 esimesest lausest tuleneb, et kõik on seaduse ees võrdsed. Üldkogu leiab, et kuigi

asutamispiirangud kehtivad uue apteegi asutamisel üht moodi kõigile, said eelisseisundi need

ettevõtjad, kes asutasid apteegid enne asutamispiirangute kehtestamist. Ettevõtjad, kes alles nüüd

soovivad apteeke asutada, ei saa asutamispiirangute tõttu neid mis tahes enda soovitud kohta asutada.

Kuna nad on varem turul olnud apteegipidajatega võrreldes halvemas olukorras, on nende

võrdsuspõhiõigust riivatud. Võrdsuspõhiõiguse riivet ei ole aga vajalik eraldi hinnata, seda tuleb

arvestada ettevõtlusvabaduse riive mõõdukuse hindamise juures (vrd Riigikohtu üldkogu

13. novembri 2012. aasta otsus asjas nr 3-1-1-45-12, punkt 29).

II

115. Järgnevalt käsitleb üldkogu RavS § 421 lõigetest 1–3 tuleneva ettevõtlusvabaduse riive

legitiimset eesmärki.

116. PS § 31 teine lause sätestab, et seadusega võib ette näha ettevõtlusvabaduse kasutamise

tingimused ja korra. See tähendab, et ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus,

mida võib piirata mis tahes põhjusel, mis on põhiseadusega kooskõlas.

117. Õiguskantsler näeb piirangu laiemat eesmärki PS § 28 lõikest 1 riigile tulenevas kohustuses

tagada igaühe tervise kaitse, kitsamalt apteegiteenuse võrdsem ja parem kättesaadavus ka väljaspool

linnu, samuti tagada piirkondades, kus teenuse osutajate vahel on tihe konkurents, apteegiteenuse

kvaliteet ja järjepidev pakkumine. Õiguskantsleri arvates ei ole eesmärk vältida ülemäärast

konkurentsi apteegiturul legitiimne. Teised menetlusosalised näevad piirangu legitiimset eesmärki

õiguskantsleriga sarnaselt, eraldi rõhutatakse vajadust säilitada apteegivõrk maal. Erinevalt

õiguskantsleri seisukohast peetakse ka ülemäärase konkurentsi vältimist legitiimseks eesmärgiks.

118. Ravimiseaduse täiendamist §-ga 421 põhjendati Ravimiseaduse §-ga 431 täiendamise seaduse

eelnõu (X Riigikogu koosseisu 567 SE) seletuskirjas järgmiselt: "Tänaseks on üha jätkuv apteekide

asümmeetriline koondumine maalt linnadesse võtnud ulatuse, mis teeb vajalikuks kehtestada

tingimused apteekide ühtlasemaks jaotumiseks, et tagada ravimite territoriaalne kättesaadavus, seda

eriti maapiirkondades. Lisaks on vajalik kehtestada asulates geograafiline piirang, et tagada

jätkusuutlike ning majandamisvõimeliste apteekide olemasolu. Algatajad on seisukohal, et

seaduseelnõus toodud geograafiline piirang ei muutu elanike jaoks ahistavaks. Pigem on algatajad

seisukohal, et uute apteekide asutamise piiramine kohtades, kus neid on juba piisavalt palju

(nt Tallinna), takistab apteekide kontsentreerumist linnakeskustesse.

Samuti on ka Euroopa Liidu riikide seadusandluses sätestatud vastavad demograafilised ja

geograafilised piirangud (n Austria, Belgia, Hispaania, Kreeka, Prantsusmaa, Läti jne), et vältida

apteekide kuhjumist tihedamalt asustatud aladele ja apteegiteenuse vähenemist vähemasustatud

piirkondades."

119. Arvestades menetlusosaliste ja seaduse eelnõu nr 567 seletuskirjas esitatut, leiab üldkogu, et

vaidlustatud normidega kehtestatud ettevõtlusvabaduse piirangu eesmärk on kokkuvõtlikult

apteegiteenuse kättesaadavuse tagamine kogu riigis.

120. Apteegiteenuse kättesaadavus tähendab ravimite kättesaadavust koos nõustamisega.

Ravimiseadusest tulenevalt saavad tarbijad ravimeid osta üksnes üldapteekide kaudu – kas apteegist

kohapealt või kaugmüügi teel (RavS II peatüki 4. jagu). Lisaks muudele nõuetele on ette nähtud nii

kohapeal kui ka kaugmüügi puhul apteegi kohustus nõustada ravimi kasutamist. Seega on ravimite

kättesaadavus tagatud üksnes apteegiteenuse kaudu. Ravimite kättesaadavus on seotud igaühe

õigusega tervise kaitsele (PS § 28 lõige 1). Kuna riive eesmärk sellisena on põhiseadusest tuletatav,

on see ettevõtlusvabaduse riiveks legitiimne.

121. Kättesaadavuse all ei peeta seejuures silmas ravimite kättesaadavust taskukohase hinnaga

(ravimite hinda käsitles üldkogu eespool punktis 111), vaid apteegiteenuse saamise võimalust

geograafiliselt lähedalt.

122. Apteegiteenuse kvaliteeti ei tagata asutamispiirangutega ja apteegiteenuse kvaliteedi tagamine ei

ole käsitatav riive eesmärgina. Apteegiteenuse osutamise ja laiemalt ravimite käitlemise

kvaliteedinõuded tagatakse muul moel. Ravimiseadus reguleerib ravimiohutust, apteegiteenuse vormi

ja sisu, kehtestades sh nõuded ruumidele ja pannes apteekidele nõustamiskohustuse. Ravimiseaduses

on ka sätted, mis tagavad kvaliteedinõuete täitmise, tehes seda müügi- ja tegevusloa nõuete,

haldusõigusliku järelevalve ning karistusõiguslike sanktsioonide abil. Seaduses sätestatud

kvaliteedinõuete järgimine on apteegiteenuse osutamise kohustuslik eeldus.

123. Asjakohane ei ole käsitleda apteegiteenuse kättesaadavust eraldi linnades ja maapiirkondades,

kuigi just maal eeldatakse probleeme apteegiteenuse kättesaadavusega. Veelahe ei jookse

maapiirkondade ja linna vahel. Erinevas olukorras on kohad, kus nõudlus apteegiteenuse järele on

majanduslikus mõttes suur, ja kohad, kus nõudlus apteegi pidamiseks on vähene – majanduslikus

mõttes ebapiisav (nt ka äärelinnad, uusasumid). Seetõttu ei ole riive legitiimse eesmärgina asjakohane

eristada apteegiteenuse kättesaadavust maal ja linnades, vaid lähtuda tuleb eesmärgist tagada

apteegiteenuse kättesaadavus kogu riigis. Seda, et piirkonniti on nõudlus apteegiteenuse järele erinev,

tuleb arvesse võtta asutamispiirangute proportsionaalsuse eri aspektide hindamisel.

124. Eesmärki tagada järjepidev apteegiteenuse pakkumine kohtades, kus teenuseosutajate vahel on

tihe konkurents, saab teisisõnu nimetada apteegiteenuse kättesaadavuseks tiheda konkurentsiga

piirkondades. Apteegiteenuse kättesaadavus hõlmab seda, et teenus on kättesaadav järjepidevalt.

125. Kättesaadavuse nõuet ei tohi aga mõista selliselt, et igas Eesti külas peaks olema apteek.

Arvestades Eesti asustustihedust, ei saa siiski lugeda piisavaks ka seda, kui apteegiteenus on

kättesaadav üksnes sedavõrd suure nõudlusega piirkondades, kus apteegi pidamine on selgelt

kasumlik.

126. Üldkogu hinnangul võib ülemäärase konkurentsi piiramine olla iseseisvaks legitiimseks

eesmärgiks juhul, kui ilma selleta ei oleks tagatud apteegiteenuse kättesaadavus. Olukorras, kus

apteegiteenuse järele on piisav nõudlus ja turule saab siseneda, on väga tõenäoliselt alati ettevõtjaid,

kes soovivad teenust pakkuda. Lähtuvalt eeltoodust ei ole üldkogu arvates praegusel juhul

ettevõtlusvabaduse riive legitiimseks eesmärgiks piirata ülemäärast konkurentsi.

127. Kuna riive legitiimne eesmärk on tuvastatud, tuleb järgnevalt hinnata riive proportsionaalsust.

Riive proportsionaalsuse kontrollimisel hinnatakse riive sobivust, vajalikkust ja mõõdukust riive

legitiimse eesmärgi suhtes.

III

128. Kolleegium käsitleb esmalt piirangu sobivust eesmärgi saavutamiseks. Sobiv on abinõu, mis

soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis

ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve

kolleegiumi 6. märtsi 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-02, punkt 15).

129. Üldkogu peab kaaluma ja hindama asutamispiirangu mõju eesmärgi suhtes vaatamata sellele, et

ei ole võimalik tõsikindlalt väita, milliseks oleks kujunenud olukord, kui asutamispiiranguid ei oleks

2006. aasta 1. jaanuarist kehtestatud, või milliseks olukord kujuneks, kui asutamispiirangud nüüd

kehtetuks tunnistada.

130. Menetlusosalised on esitanud asutamispiirangute sobimatuse kohta kolm peamist argumenti:

1) maa-apteekide arv on asutamispiirangute kehtimise ajal pidevalt vähenenud; 2) asutamispiirangud

ei suuna apteekide pidamist jätkama ega alustama piirkondades, kus ei ole piisavalt nõudlust; 3) suure

nõudlusega piirkondades ei ole asutamispiiranguid vaja, kuna seal tagab apteegiteenuse

kättesaadavuse turureeglite toimimine. Asutamispiirangute kui sobiva meetme kohta väidavad

menetlusosalised: 1) maa-apteekide arvu vähenemine on pidurdunud; 2) proviisorite ja farmatseutide

(apteekrite) nappuse tingimustes takistavad linnades kehtivad asutamispiirangud apteekrite liikumist

maalt linna võimalikele uutele töökohtadele ning see hoiab ära apteekrite lahkumisest tingitud

apteekide sulgemise maal.

131. Kuna asutamispiirangute tõttu on apteekide asutamine ja seega nende üldarv piiratud, siis

seostub proportsionaalsuse käsitlus suuresti apteekide arvuga, mis omakorda on seotud

apteegiteenuse kättesaadavusega. Apteekide arv iseloomustab seda, kui paljudest kohtadest on

võimalik apteegiteenust saada. Üldkogu lähtub Ravimiameti andmetest. Ravimiameti andmetel oli

Eestis 2003. aastal 156, 2004. aastal 166, 2005. aastal 162, 2006. aastal 156, 2007. aastal 147,

2008. aastal 144, 2009. aastal 138, 2010. aastal 132, 2011. aastal 128, 2012. ja 2013. aastal 127 maa-

apteeki (kõik apteekide arvud on siin ja edaspidi vastava aasta 1. jaanuari seisuga). EAÜ väitel on

avatud ka uusi maa-apteeke. Linnades oli 2003. aastal 313, 2004. aastal 308, 2005. aastal 318,

2006. ja 2007. aastal 376 apteeki. Edasi langes linnaapteekide arv sujuvalt, jõudes 2012. aastal 342

apteegini ja tõustes 2013. aastaks 348 linnaapteegini. Vaidlustatud normid jõustusid 1. jaanuaril 2006.

132. Esmalt käsitleb üldkogu asutamispiirangute sobivust apteegiteenuse kättesaadavuse tagamiseks

suure nõudlusega (st apteegi pidamiseks majanduslikus mõttes piisava nõudlusega) piirkondades.

133. Juhul kui mingi toote või teenuse järele esineb suur nõudlus ja turule sisenemine ei ole

tõkestatud, on eelduslikult alati turul keegi toodet või teenust pakkumas ja huvitatud tarbija saab

teenust kasutada või toodet osta. Erandiks on tegevusalad, kus toote- või teenuse pakkumisega

kaasnevad kulud on sedavõrd suured, et toote või teenuse pakkumisest ollakse üksnes siis huvitatud,

kui selle ostmisest on huvitatud väga suur hulk isikuid. Praktika kinnitab, et apteegiteenus ei ole

seesugune teenus. Kui seadusandja kehtestas linnades apteekide asutamise piiriks 3000 elaniku kohta

üks apteek, eeldas ta, et sellise elanike arvu puhul on nõudlus piisav kasumliku või vähemalt mitte

kahjumliku apteegi pidamiseks. Linnades ongi asutatud ligilähedaselt nii palju apteeke, kui

asutamispiirangud võimaldavad (nt Tallinnas oli Ravimiameti andmetel 1. jaanuaril 2013 126 apteeki,

Statistikaameti andmetel sel ajal u 395 000 elanikku, s.o üks apteek u 3100 elaniku kohta; Tartus

samal ajal 42 apteeki ja u 97 000 elanikku, s.o üks apteek u 2300 elaniku kohta). Sellest järeldub, et

ettevõtjatel on huvi apteegiteenust pakkuda ka elanike suhteliselt väikese arvu puhul. Seega eeldusel,

et turule sisenemine ei ole takistatud, on suure nõudlusega piirkondades alati apteegiteenuse

pakkujaid.

134. Apteegiteenuse järele on Eesti turul tervikuna piisav nõudlus, täpsemalt on nõudlus selle järele

järjest kasvanud. Kui 1998. aastal tarbiti ligi 500 päevadoosi tuhande elaniku kohta ööpäevas, siis

2005. aastal umbes 650 ja 2012. aastal peaaegu 1000 päevadoosi tuhande elaniku kohta ööpäevas

(Ravimiameti andmed ravimite kohta, mille puhul on määratud päevadoos). Seejuures on suurenenud

ka käive. Kui 2005. aastal oli Eesti kõigi üldapteekide ravimimüügi käive 128 miljonit eurot

(kogukäive koos apteegis müüdavate muude kaupadega 158 miljonit eurot), 2010. ja 2011. aastal

ravimimüügi käive 189 miljonit eurot (kogukäive vastavalt 235 ja 240 miljonit eurot), siis

2012. aastal oli ravimite käive 203 miljonit eurot (kogukäive 261 miljonit eurot – Ravimiameti

andmed). 2012. aastal oli ravimimüügi käibe tõus võrreldes eelnenud aastaga u 7,4% (kogukäibe tõus

u 8,8%). Suurenenud nõudlus ja käive välistavad selle, et apteegid oleksid turu olukorra muutmise

tõttu sattunud praeguseks olukorda, kus teenuse osutamine oleks majanduslikult võimalik või

mõttekas üksnes siis, kui teenust tarbiks väga suur hulk isikuid, ja selle tagamiseks peaks riik

sekkuma.

135. Asutamispiirangute kui sobiva meetme toetajad leiavad, et apteegiturg on spetsiifiline turg, kus

üldised turu seaduspärad ei kehti. Nõustuda tuleb argumendiga, et apteegiteenuse osutamine on

tavapärasest kaubandusest oluliselt enam reguleeritud, kuna riik on kehtestanud kindlad reeglid kauba

hinnale ja käitlemisele, ruumidele, personalile jne. Samuti on tõsiasi, et eelkõige Eesti enda

väiksusest tingitult eristub Eesti apteegiturg teiste riikide apteegiturgudest. Need argumendid aga ei

viita kuidagi sellele, et (Eesti) apteegituru eripäradest tulenevalt ei tingiks nõudlus pakkumist. Seega

toimib ka apteegiturul üldine turureegel, et nõudluse olemasolul on ka pakkujad.

136. Asutamispiirangute pooldajad väidavad samuti, et vaba konkurentsi lubamine võib kaasa tuua

teenust pakkuvate ettevõtjate vahetumise, kuna konkurentsis allajäänud ettevõtjad lahkuvad turult.

See on õige, kuid ei tekita suure nõudlusega piirkonnas olukorda, et kõik apteegid lõpetaksid seal

tegevuse ja apteegiteenus muutuks kättesaamatuks. Nagu üldkogu eespool punktis 112 märkis, ei

tagata ettevõtlusvabadusega üldjuhul ettevõtjale turuosa. Tarbija seisukohalt ei ole vahet, kes teenust

pakub.

137. Lähtuvalt eeltoodust leiab üldkogu, et asutamispiirangud ei ole sobivad apteegiteenuse

kättesaadavuse tagamiseks suure nõudlusega piirkondades.

138. Järgnevalt käsitleb üldkogu asutamispiirangute sobivust vähese nõudlusega piirkondades

apteegiteenuse kättesaadavuse tagamiseks. Kuigi üldkogu hinnangul on õigem eraldi uurida suure ja

vähese nõudlusega piirkondi, mitte läheneda jaotusena linna- ja maa-apteegid (vt eespool punkt 123),

tuleb apteekide arvu puhul lähtuda siiski viimasest jaotusest. Seda põhjusel, et puudub statistika selle

kohta, milline on apteekide arv suure ja vähese nõudlusega piirkondades või milliseid piirkondi üldse

peaks käsitama vähese nõudlusega piirkondadena.

139. Esmalt võetakse vaatluse alla maa-apteekide arvu vähenemisega seotud argumendid.

140. Nagu eespool punktis 131 toodud statistikast nähtub, oli 2005. aastal 162 maa-apteeki,

2013. aastal aga vaid 127. Asutamispiiranguid sobimatuks pidavad menetlusosalised on sellest

järeldanud, et maa-apteekide arv on vähenenud hoolimata asutamispiirangute kehtimisest. Piirangute

pooldajad aga vaidlevad vastu, et kui asutamispiirangud ei oleks kehtinud, oleks maa-apteekide arv

veelgi kiiremini kahanenud.

141. Üldkogu leiab, et maa-apteekide arvu vähenemise pidurdumisest ei ole võimalik järeldada, et

see on tingitud asutamispiirangute kehtimisest. Puuduvad empiirilised andmed, mis kinnitaksid

kausaalseose olemasolu asutamispiirangute kehtimise ja apteekide arvu aeglasema vähenemise vahel.

Väide, et maa-apteekide arv oleks asutamispiiranguteta kahanenud kiiremini, on seega tõendamata.

Maa-apteekide arv suurenes viimati 2004. aastal (166 apteeki võrreldes 156 apteegiga 2003. aastal).

Kahel aastal enne asutamispiirangute kehtima hakkamist vähenes maa-apteekide arv nelja ja kuue

võrra (vastavalt 2005. ja 2006. aastal võrreldes eelnenud aastaga), piirangute kehtimise esimestel

aastatel seitsme, kolme, kuue ja kuue apteegi võrra (vastavalt 2007., 2008., 2009. ja 2010. aastal

võrreldes eelnenud aastaga). Seega tegelikku maa-apteekide arvu vähenemise pidurdumist võib

märgata alles viimasel kolmel aastal – arv on vähenenud nelja ja kolme apteegi võrra ning jäänud

samaks (vastavalt 2011., 2012. ja 2013. aastal võrreldes eelnenud aastaga). Sellist vähenemise

statistikat arvestades on meelevaldne põhjendada maa-apteekide arvu vähenemise peatumist üksnes

asutamispiirangute kehtestamisega 2006. aasta 1. jaanuarist.

142. Põhjendus apteekide arvu vähenemise pidurdumisele seisneb pigem selles, et maa-apteekide arv

on jõudnud piirini, mis vastab eri kohtades olemasolevale nõudlusele. Seda seisukohta toetab

asustustiheduse (muutuste) kaartide ja apteekide asukoha kaardi võrdlus. (Vt asustustiheduse kaardid:

Statistikaameti kodulehel 2005. ja 2011. aasta kohta; elanike arvu muutuste kaardid: Noorkõiv, R.,

Loodla, K. (Geomeedia), Rahvastiku võimalikud arengutrendid 2012–2030 (Siseministeeriumi

tellitud uuring), 2012, lk 33; samuti: Pilte rahvaloendusest, Statistikaamet, 2013, lk 150 (mõlemad

veebis kättesaadavad); apteekide kaart: Ravimiameti kodulehel.)

143. Selle väite vastu, et asutamispiirangute mõjul on maa-apteekide arvu vähenemine pidurdunud,

kõneleb ka omavalitsusüksuste toetus neis tegutsevatele maa-apteekidele. Kohalike omavalitsuste

2012. aasta eelarvearuandes on näidanud kulusid real "Farmaatsiatooted – apteegid" üheksa valda,

kus on 3. detsembri 2013. aasta seisuga kokku kümme apteeki, lisaks ka Tallinna linn (Tallinnas

toetatakse apteegi öövahetuse teenuse osutamist ja antakse apteegikaupadelt pensionäridele

soodustust – Tallinna linna 2013. aasta eelarve eelnõu seletuskirja lk 9 ja 178; kohalike omavalitsuste

eelarvearuanded on kättesaadavad Rahandusministeeriumi kodulehel). See ei tähenda aga, et selles

kajastuks kogu kohalike omavalitsusüksuste tugi apteekidele. Näiteks Kullamaal asutati käesoleval

aastal valla initsiatiivil apteek, millele on vallamajas renditud ruum ühe euro eest kuus, st alla

turuhinna (vt ajalehe Lääne Elu 5. jaanuari 2013. aasta artikkel "Kullamaa rahvas saab taas apteegi";

rendi hind Kullamaa Vallavalitsuse andmetel). Ka Tõstamaal avati käesoleval aastal apteek, millele

vald andis tasuta kasutada ruumid. Lisaks tasub vald kogu tervisekeskuse, kus asub ka apteek,

kommunaalkulud (vt Pärnu Postimehe 11. aprilli 2013. aasta artikkel "Tõstamaal on jälle oma

apteek"; rendihinna ja kommunaalkulu teave Tõstamaa Vallavalitsuselt). Samas kohalike

omavalitsuste 2013. aasta I, II ega III kvartali eelarvearuande real "Farmaatsiatooted – apteegid" ei

ole Kullamaa ega Tõstamaa valla puhul märgitud kulu (Tõstamaa puhul on märgitud kulu real "Muu

tervishoid, sh tervishoiu haldamine"). Seega on toetus apteekidele laiem kui eelarvearuannetest

nähtuv otsene rahaline toetus. Ilmselgelt toetavad kohalikud omavalitsused apteeke põhjusel, et

tagada nende majanduslik toimetulek ja jätkuv teenuse pakkumine piirkonnas.

144. Lisaks tuleb märkida, et erinevalt maa-apteekidest ei saa rääkida linnaapteekide arvu

vähenemisest. On tõsi, et apteekide arv on linnades vähenenud alates 2006. aastast kuni 2012. aastani

(2013. aastal arv esimest korda suurenes). Tähelepanuväärne on aga, et 2006. aastal suurenes

apteekide arv linnades võrreldes eelnenud aastaga 58 võrra ehk u 18% (318-lt 376-le). See oli

võrreldes linnaapteekide arvu suhtelise stabiilsusega kolmel eelneval aastal ja sellele järgnenud

sujuva langusega suur erinevus tavapärasest arengust. Järsu muudatuse põhjustas asutamispiirangute

kehtestamine. Narkootiliste ja psühhotroopsete ainete seaduse ja sellega seonduvate seaduste

muutmise seadus, millega lisati ravimiseadusesse vaidlustatud sätted, võeti vastu 13. aprillil 2005 ja

avaldati Riigi Teatajas 10. mail 2005. Seega oli asutamispiirangute jõustumine 1. jaanuaril 2006 teada

üle seitsme kuu ette. On enam kui tõenäoline, et äkiline apteekide arvu suurenemine sel perioodil oli

tingitud sellest, et enne asutamispiirangute jõustumist sooviti võimalikult palju apteeke asutada

seetõttu, et hiljem ei oleks see enam võimalik olnud. Seda kinnitavad muu hulgas apteekrite

sõnavõtud ajakirjanduses (vt ajalehe Äripäev 13. veebruari 2006. aasta artikkel "Aasta lõpul käis tihe

rebimine uute apteekide loomisel"). Seega suurenes apteekide arv 2006. aastal hüppeliselt

asutamispiirangute peatse kehtima hakkamise tõttu ja võrreldes asutamispiirangute vastuvõtmise

eelse ajaga on linnaapteekide arv praeguseks tegelikult kasvanud (318-lt 348-le). Seda erinevalt maa-

apteekide arvust, mis kahanes juba alates 2005. aastast ja langus on jätkunud kuni eelmise aastani.

145. Lähtuvalt eeltoodust leiab üldkogu, et apteekide arvu muudatused linnades ja maal iseenesest ei

kinnita asutamispiirangute sobivust vähese nõudlusega piirkondades apteegiteenuse kättesaadavuse

tagamiseks.

146. Vähese nõudlusega piirkondades apteegiteenuse kättesaadavuse tagamise kontekstis uurib

üldkogu järgnevalt ka argumenti, et sealse apteekide puuduse tingib vähene nõudlus.

147. Üldkogu käsitles eespool punktides 133–135 turureeglit, et kohas, kus on suur nõudlus, on alati

keegi ka teenust pakkumas. Apteegituru spetsiifika ei viita kuidagi sellele, et peaks jätkatama või

alustatama apteegiteenuse osutamist kohas, kus selle järele ei ole piisavat nõudlust, kui ei ole

nõudluse puudumist korvavaid meetmeid. Ka Ravimiameti andmed uute apteekide avamise

konkurssidel osalemise kohta näitavad, et ettevõtjad soovivad apteeke avada eelkõige potentsiaalselt

suure nõudlusega tasuvates linnapiirkondades.

148. Üldkogu leiab, et nõudluse suurusest lähtuvalt ei ole asutamispiirangud sobivad vähese

nõudlusega piirkondades apteegiteenuse pakkumise jätkamiseks ega sellega alustamiseks.

149. Viimasena analüüsib üldkogu vähese nõudlusega piirkondades apteegiteenuse kättesaadavuse

tagamise kontekstis apteekrite nappusega seotud argumente.

150. Asutamispiirangut sobivaks meetmeks pidavad menetlusosalised väidavad, et apteekrite nappuse

tingimustes takistavad eelkõige linnas kehtivad asutamispiirangud apteekrite liikumist maalt linna

võimalikele uutele töökohtadele. Seega hoitavat asutamispiirangutega ära apteekrite lahkumisest

tingitud apteekide sulgemine maal.

151. Tulenevalt RavS § 29 lõikest 3 võivad apteegiteenust osutada ainult Terviseametis registreeritud

proviisor ja farmatseut. Proviisorite ja farmatseutide registri andmetel on otsuse tegemise kuul

(detsember 2013) Eestis 914 farmatseuti ja 1317 proviisorit (kokku 2231). Ravimiameti kodulehe

andmetel on samal ajal Eestis 480 üldapteeki. Seega on Eestis u 1,9 farmatseuti ja u 2,7 proviisorit

apteegi kohta, kokku u 4,6 apteekrit apteegi kohta. Osa apteekidest on avatud vaid ühel või mõnel

päeval nädalas (nt Kullamaal ühel päeval nädalas neli tundi, Eidaperes ühel päeval nädalas kaks

tundi, Ruusmäel kahel päeval nädalas kokku 8,5 tundi – vastavate valdade kodulehekülgede

andmetel), suurtes kaubanduskeskustes asuvad apteegid on aga sageli avatud seitsmel päeval nädalas

12 tundi päevas. Lähtudes 40-tunnisest töönädalast, vajab seitsmel päeval 12 tundi avatud apteek

vähemalt 2,1 apteekrit (arvestamata kohustuslikku tööpäevasisest vaheaega), apteekreid on aga

suurtes apteekides korraga tööl enam kui üks. EAÜ tellitud PWC uuringu andmetel oli 2012. aastal

keskmine Eesti maa-apteek lahti 45 tundi nädalas, linnaapteek 70 tundi nädalas. Selle järgi olid Eesti

apteegid avatud kokku 30 075 tundi nädalas (lähtudes avatud olemise ajast 2012. aasta kohta ja

apteekide arvust 2013. aasta 1. jaanuari seisuga, s.o 45 * 127 + 70 * 348). Arvestades praegust

apteekrite arvu, on Eestis ligikaudu kolm täiskohaga apteekrit apteegi kohta (arvestamata

kohustuslikku tööpäevasisesest vaheaega; arvutades apteekrite arv korrutatud täistöönädala tundide

arvuga, jagades saadu apteekide lahtiolekutundidega, s.o 2231 * 40 : 30 075). Juba neist arvutustest

nähtuvalt saab väita, et apteekreid napib ka praegu.

152. Apteekrite praegust nappust kinnitavad ka menetlusosalised (vt Riigikogu sotsiaalkomisjoni

raport "Kvaliteetse ja jätkusuutliku apteegiteenuse kättesaadavuse tagamisest lähtuvalt õiguskantsleri

ettepanekust nr 20 üldapteegi tegevusloa väljaandmise muutmise piirangu kohta", 18. juuni 2013,

punkt 9; EAÜ tellitud PWC uuringu punkt 2.2.2.2, Sotsiaalministeeriumi arvamuse lk 2). Apteekrite

nappus tekkis hiljemalt 2005. aastal asutamispiirangute vastuvõtmise järel ja kehtima hakkamise eel,

kui linnades suurenes apteekide arv võrreldes varasemaga u 18% (vt punktis 144 viidatud Äripäeva

artikkel).

153. Seega on Eestis apteekrite nappus esinenud juba pikemat aega. Sellele vaatamata on maa-

apteekide sulgemine olnud järkjärguline ning üldkogu hinnangul tingitud eelkõige rahvastiku

ümberpaiknemisest (vt eespool punkt 142) ja toetusmeetmete puudumisest ebapiisava nõudlusega

piirkondades. Üldkogu möönab, et asutamispiirangute kaotamise järel võidaks asutada linnades uusi

apteeke, mis tekitaks vajaduse ka täiendava kvalifitseeritud tööjõu järele. Tööjõu suurenev nappus

tekitaks omakorda surve palgatõusuks, mis võib motiveerida maa-apteekreid senisest enam maalt

linna asuma. Samas reguleeritud ravimihindade ja apteegis muude kaupade müügi piiratuse tõttu ei

saa apteegipidajad ilmselt suurt palgatõusu võimaldada.

154. Eeltoodust lähtuvalt on üldkogu seisukohal, et asutamispiirangud ei ole sobivad apteegiteenuse

kättesaadavuse tagamiseks suure nõudlusega piirkondades. Vähese nõudlusega piirkondade puhul

möönab üldkogu, et ei ole võimatu, et asutamispiirangute puudumisel tekiks linnades senisest suurem

nõudlus apteekrite järele, mis tingiks rohkemate maa-apteekide sulgemist.

IV

155. Kuna üldkogu pidas eelmises punktis võimalikuks, et asutamispiirangutel võib olla mõningane

mõju apteegiteenuse kättesaadavuse tagamisele vähese nõudlusega piirkondades, kontrollitakse

allpool ses osas ka asutamispiirangute vajalikkust.

156. Piirang on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem

koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene. Arvestada tuleb ka seda, kuivõrd

koormavad erinevad abinõud kolmandaid isikuid, samuti erinevusi riigi kulutustes (vt nt Riigikohtu

põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 6. märtsi 2002. aasta otsus asjas nr 3-4-1-1-02, punkt 15).

Üldkogu otsib järgnevalt alternatiivseid meetmeid, mis aitaksid apteegiteenuse kättesaadavusele

vähese nõudlusega piirkondades paremini või samavõrd kaasa kui asutamispiirangud, olles seejuures

vähem koormavad.

157. Apteegiteenuse paremat kättesaadavust saaks tagada suure nõudlusega piirkondade apteekide

pidajate kohustusega osutada apteegiteenust ka vähese nõudlusega piirkondades. Apteegiteenuse

kättesaadavuse saaks tagada kas püsiapteegi olemasoluga või ka näiteks apteegibussi abil. Tegemist

oleks regulatsiooniga, kus eelise saamisega kaasneks ettevõtjale (vähemalt osal juhtudel) ka kohustus.

Kohustus pidada kindlaks määratud vähese nõudlusega kohas apteeki võiks kaasneda kas eriti suure

nõudlusega kohas apteegi või apteekide pidamiseks loa saamisega või olla seotud käibega, kas

konkreetses apteegis või kontsernile kuuluvates apteekides. Olukord, kus ettevõtja saab soodsas

kohas apteegi või apteekide pidamise õiguse ja sellega kaasneb kohustus vähese nõudlusega kohas

apteeki pidada, piirab ettevõtlusvabadust vähem kui olukord, kus ta üldse apteeki pidada ei saa.

Seejuures riivatakse üksnes nende ettevõtjate ettevõtlusvabadust, kes on suure nõudlusega kohas

apteegi pidamise õigusega eelise saanud. Sellega ühtlustatakse ettevõtjate konkurentsitingimusi ja

neid koheldaks võrdselt. Riivates ettevõtlusvabadust vähem, tagaks see meede seejuures (täiendavate)

apteekide olemasolu vähese nõudlusega piirkondades paremini kui asutamispiirangud kehtival kujul.

Seega on tegemist alternatiivse meetmega.

158. Võimalik oleks ette näha toetus vähese nõudlusega piirkondade apteekidele. Toetuse maksjaks

võiks olla kas riik või kohalik omavalitsus või moodustataks toetusfond, millesse maksaksid suure

nõudlusega piirkondade apteegid kas tasu fikseeritult või osana käibest. Seejuures peaks seadusandja

otsustama, kas apteegiteenuse kättesaadavuse tagamine on riigi või kohaliku omavalitsuse ülesanne.

Toetus aitaks asutamispiirangutest paremini kaasa vähese nõudlusega piirkondades apteegiteenuse

kättesaadavuse eesmärgi saavutamisele.

159. Riigi ja ka kohaliku omavalitsusüksuse kaudu ettevõtjate toetamisel tuleb siiski arvestada EL-i

õigusest tulenevate riigiabi reeglitega. Konkurentsiseaduse (KonkS) ja EL-i toimimise lepingu järgi

on riigiabi igasugune riigi ressurssidest ükskõik millisel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab

kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist (KonkS § 30,

ELTL art 107). Erisus on sätestatud "vähese tähtsusega abi" kohta (KonkS § 33). Seadusest tuleneb,

et kui toetus ühele ettevõtjale ei ületa mis tahes kolme majandusaasta pikkuse ajavahemiku jooksul

200 000 eurot või üldist majandushuvi pakkuvat teenust osutava ettevõtja puhul 500 000 eurot, ei

käsitleta toetust riigiabina. Apteegiteenust tuleb lugeda üldist majandushuvi pakkuvaks teenuseks.

Arvestades seda, et ühe üldapteegi aastakäive on keskmiselt u 550 000 eurot (2012. aasta apteekide

kogukäive jagatud apteekide arvuga 1. jaanuaril 2013), on ilmne, et toetus ka kolme aasta kohta ei

saaks olla seesuguses suuruses, et kohaldada tuleks riigiabi reegleid. Järelikult oleksid toetused

lubatavad. Samas tähendaks see riigile või kohalikule omavalitsusele lisakulusid. Seega tagaks riigi

või kohaliku omavalitsuse üksuse toetus küll eesmärgi paremini, kuid sellega kaasneksid muud

negatiivsed mõjud. Seadusandja võib seesuguse toetuse kehtestamise kasuks otsustada, aga see

meede ei ole asutamispiirangute põhiseaduspärasuse kontrollimisel käsitletav alternatiivse, vähem

piirava meetmena.

160. Kui toetust makstaks vähese nõudlusega piirkondade apteekidele toetusfondi kaudu, millesse

maksavad suure nõudlusega piirkondade apteegid, mõjutaks see ettevõtlusvabadust sarnaselt kui

punktis 157 kirjeldatud meede. Kui toetus on kohase suurusega ja üksnes kohas, kus muidu

apteegiteenuse pakkumine ei oleks majanduslikult mõttekas, ei tekiks ka konkurentsieelist ega

ebavõrdset kohtlemist. Seega on toetus alternatiivne, ettevõtlusvabadust vähem piirav ja eesmärgi

saavutamist paremini tagav meede.

161. Eelmistes punktides käsitles üldkogu kaht alternatiivset meedet, mis piiravad ettevõtlusvabadust

vähem ja saavutavad eesmärgi paremini võrreldes asutamispiirangutega. Meetmeid või nende

kombinatsioone võib olla veelgi. Kuna aga asjakohased alternatiivsed meetmed on leitud, ei ole

põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses vajalik veel lisavõimalusi otsida. Üldkogu leiab, et

asutamispiirangud ei ole vajalikud apteegiteenuse kättesaadavuse tagamiseks kogu riigis.

162. Asutamispiirangute mõõdukust kontrollitakse üksnes juhul, kui piirang on sobiv ja vajalik

eesmärgi saavutamiseks. Kuna üldkogu leidis, et piirangu sobilikkus on kaheldav ja kindlasti ei ole

piirang eesmärgi saavutamiseks vajalik, siis ettevõtlusvabaduse piirangu mõõdukust praeguses asjas

ei kontrollita. Lähtuvalt eeltoodust leiab üldkogu, et asutamispiirangud apteegiteenuse kättesaadavuse

tagamiseks kogu riigis ei ole proportsionaalsed.

163. Üldkogu märkis eespool punktis 114, et võrdsuspõhiõiguse riivet tuleb kontrollida

ettevõtlusvabaduse riive mõõdukuse juures. Kui piirang riivab üht põhiõigust ebaproportsionaalselt,

on piirang põhiseadusega vastuolus sõltumata sellest, kas mõne muu põhiõiguse riive on

proportsionaalne või mitte. Sellest tulenevalt ei ole praegu vajalik täiendavalt võrdsuspõhiõigust

käsitleda.

164. Lähtuvalt eeltoodust tuleb õiguskantsleri taotlus rahuldada ja tunnistada RavS § 421 lõiked 1–3

põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 15 lõike 1 punkti 2 alusel

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.

V

165. PSJKS § 58 lõige 3 võimaldab Riigikohtul lükata akti või selle sätte põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks tunnistamise otsuse jõustumine edasi kuni kuus kuud, jõustumise edasilükkamist tuleb

põhjendada.

166. EAÜ taotles õiguskantsleri taotluse rahuldamise korral otsuse jõustumise edasilükkamist kuue

kuu võrra, et parlament saaks võimaluse lõpetada ravimiseaduse muutmiseks alustatud menetluse.

167. Valminud on Riigikogu sotsiaalkomisjoni raport (vt eespool punkt 152), milles tehakse muu

hulgas ettepanek moodustada töögrupp, mis töötaks välja kriteeriumid apteegiteenuse vajaduse

hindamiseks ja määratleks apteegiteenuse kvaliteedi näitajad, samuti valmistaks ette sellest tulenevad

seadusemuudatused. Riigikogu sotsiaalkomisjon teatas Riigikohtule oma 23. septembri 2013. aasta

kirjas, et apteegiteenuse kättesaadavuse hindamiseks ja KOV-de poolt apteekide toetamise ulatuse

väljaselgitamiseks telliti Geomedialt uuring. See näitab, et seadusandja peab kehtiva apteegiteenuse

kättesaadavuse regulatsiooni muutmist vajalikuks ja tegeleb uue väljatöötamisega.

168. Nagu üldkogu eespool leidis, on Eestis vähese nõudlusega piirkonnad, kus apteegiteenuse

osutamine ei ole ilma nõudluse vähesust korvavate meetmeteta majanduslikult võimalik või

mõttekas. Seega on vajalik ette näha vähese nõudlusega kohtades apteegiteenuse kättesaadavust

tagavad meetmed. Riigikohtul on võimalik vaidlustatud sätted üksnes põhiseaduse vastaseks ja

kehtetuks tunnistada.

169. Eespool mööndi, et asutamispiirangud võivad takistada maa-apteekrite linna tööle asumist, kuna

linnaapteekide hulk on asutamispiirangute tõttu suhteliselt püsiv (vt eespool punkt 153). See

tähendab, et asutamispiirangute kehtetuks tunnistamisel ilma muid meetmeid kehtestamata ei ole

välistatud maa-apteekide sulgemise hoogustumine. Seega võiks asutamispiirangute päevapealt

kehtetuks tunnistamine halvendada apteegiteenuse kättesaadavust.

170. Arvestada tuleb ka asutamispiirangute kehtestamise aegset kogemust. Asutamispiirangute

potentsiaalne mõju võis jääda saavutamata seetõttu, et piirangute vastuvõtmise ja kehtima hakkamise

vahel asutati linnades turu tavapärasest arengust hälbivalt palju apteeke. Kui praegu tunnistada

asutamispiirangud kohe kehtetuks, võiks turuosaliste ootus uue, teadmata sisuga regulatsiooni ees

tingida nende prognoosimatu käitumise.

171. Samuti on oluline vältida, et asutamispiirangute kohese kehtetuks tunnistamise järel turuosaliste

võimalikud astutavad sammud muudaksid uue, põhiseaduspärase regulatsiooni kehtestamise

keerulisemaks, kui see on asutamispiirangutelt vahetul üleminekul.

172. Lisaks võiks kohene vaidlustatud normide kehtetuks tunnistamine piirata ebaproportsionaalselt

proviisorite ettevõtlusvabadust. Kui asutamispiirangute kehtetuks tunnistamise järel ilma muude

meetmete kehtestamiseta asutataks hulgaliselt apteeke selliselt, et apteekide pidamine Eestis

tervikuna muutuks suurenenud tööjõukulude, apteekide kogupinna jms tõttu suuresti kahjumlikuks,

suudaksid kahjumit kanda tõenäoliselt üksnes suured apteegiketid ja apteekritel võiks muutuda

apteekide pidamine praktikas võimatuks.

173. Lähtuvalt eeltoodust lükkab üldkogu PSJKS § 58 lõike 3 alusel käesoleva otsuse jõustumise

edasi kuue kuu võrra. Seega otsus jõustub 9. juunil 2014.

Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Ott Järvesaar, Eerik

Kergandberg, Hannes Kiris, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Lea Laarmaa, Jaak Luik, Ivo

Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann, Tambet Tampuu