3-4-1-2-13 · Riigikohus

Riigikohtunike Jüri Ilvesti, Peeter Jerofejevi ja Tambet Tampuu eriarvamus Riigikohtu

üldkogu 9. detsembri 2013. a otsuse kohta kohtuasjas nr 3-4-1-2-13

Me ei ole nõus üldkogu otsuse resolutsiooni ja põhjendustega alljärgnevatel põhjustel.

1. Oleme seisukohal, et ravimiseaduse (RavS) § 421 lg 4, mis sätestab erandite tegemise võimaluse

RavS § 421 lg-tes 1–3 sätestatud üldapteekide asutamispiirangute kohta, viib nendest piirangutest

tuleneva ettevõtlusvabaduse riive põhiseadusega kooskõlla.

RavS § 421 lg-st 4 tulenevalt on Ravimiametil, vaatamata kõnealustele asutamispiirangutele, õigus

erandina lubada üldapteeki avada juhul, kui kohalik omavalitsusüksus on Ravimiametile edastanud

kirjaliku põhjendatud ettepaneku, et üldapteegi või selle struktuuriüksuse avamine on rahvastiku

ümberpaiknemise, apteegiteenuse halva kvaliteedi või apteegi puudumise tõttu kindlas piirkonnas

vajalik. Pole kahtlust, et kohaliku omavalitsuse üksuse ettepaneku ajendiks võib olla ka RavS § 421

lg-s 4 nimetatud erandist huvitatud isiku taotlus. Juhul kui kohaliku omavalitsuse üksus ei rahulda

taotlust ja ei tee ettepanekut Ravimiametile, saab huvitatud isik vaidlustada kohaliku omavalitsuse

üksuse tegevusetuse halduskohtus.

Seega ei ole RavS § 421 lg-tes 1–3 sätestatud üldapteekide asutamispiirangud absoluutsed ning

apteegiteenuse kvaliteedi ja parema kättesaadavuse tagamiseks saab avada uusi apteeke. RavS § 421

lg 4 võimaldab linnas, kus RavS § 421 lg 1 piirab apteekide avamist, siiski avada uusi apteeke linna

nendes piirkondades, kus ei ole piisavalt apteeke ning kus on seega rahuldamata nõudlus

apteegiteenuse järele. Samas on karta, et RavS § 421 lg-s 1 sätestatud asutamispiirangu tingimusteta

kaotamine toob kaasa linnades uute üldapteekide avamise ka nendes piirkondades, kus neid on juba

piisavalt. Apteegiteenuse kättesaadavus ja kvaliteet sellest ei paraneks.

Samuti võimaldab RavS § 421 lg 4 avada uusi üldapteeke maa-asulastes kus RavS § 421 lg-s 3

sätestatu tõttu on apteegiteenuse kättesaadavus ebapiisav, nt põhjusel, et apteegiteenuse nõudlus on

tavalisest suurem tingituna konkreetse maa-asula ja seda ümbritseva piirkonna suuremast

rahvaarvust. RavS § 421 lg-s 3 sätestatud asutamispiirangu tingimusteta kaotamine võib küll

suurendada apteegiteenuse kättesaadavust maa-asulates, kuid samas võib see ka kaasa tuua uute

apteekide avamise nendes maa-asulates, kus ei oleks vaja uusi üldapteeke apteegiteenuse

kättesaadavuse ja kvaliteedi huvides avada.

Leiame, et õiguskantsleri taotluse igakülgseks lahendamiseks oleks üldkogu, vaatamata

õiguskantsleri taotluse resolutsiooni sõnastusele, pidanud RavS § 421 lg-te 1–3 põhiseaduse vastaseks

ja kehtetuks tunnistamisel arvestama ja hindama ka RavS § 421 lg-s 4 sätestatut. Liiatigi on

õiguskantsler oma taotluse põhjendustes RavS § 421 lg 4 mõju analüüsinud.

Meie meelest on RavS § 421 lg-d 1–4 omavahel tihedalt seotud sätted (nii nagu on üldkogu otsuse

p 113 järgi RavS § 421 lg-ga 1 seotud sätteks sama paragrahvi teine lõige). Seetõttu oleks RavS § 421

lg-te 1–3 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistamine pidanud kaasa tooma ka RavS § 421 lg 4

põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistamise.

Isegi kui pidada õigeks üldkogu seisukohta RavS § 421 lg-te 1–3 põhiseadusvastasuse kohta, ei saa

nendes sätetes üldapteekide demograafilised ja geograafilised asutamispiirangud kui sellised olla igal

juhul põhiseadusega vastuolus. Ka üldkogu ei ole sõnaselgelt välistanud, et üldapteekide

demograafilised ja territoriaalsed asutamispiirangud võiksid muudel tingimustel olla põhiseadusega

kooskõlas. Seetõttu oleks üldkogu võinud kaaluda ka üksnes RavS § 421 lg 4 põhiseaduse vastaseks

ja kehtetuks tunnistamist ning üldkogu otsuse jõustumise põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seaduse § 58 lg 3 alusel edasi lükkamist selleks, et seadusandja saaks üldapteekide

asutamispiirangutes teha rohkem erandeid.

2. Üldkogu on põhjendatult lugenud RavS § 421 lg-tes 1–3 sätestatud asutamispiiranguid sobivateks

meetmeteks, pidades silmas vähese nõudlusega piirkondades üldapteegiteenuse kättesaadavuse

tagamise eesmärki (vt otsuse p 154). Otsuse p-des 155–161 on üldkogu käsitlenud alternatiivseid

meetmeid, mis piiravad üldkogu arvates ettevõtlusvabadust vähem kui kõnealused asutamispiirangud.

Kuigi üldkogu märgib, et alternatiivsed meetmed on leitud, ei ole selge, kas need meetmed oleksid

kooskõlas põhiseadusega. Näiteks pakub üldkogu välja alternatiivse meetmena kohustada suure

nõudlusega piirkondade apteekide pidajaid osutama apteegiteenust ka vähese nõudlusega

piirkondades (vt otsuse p 157). Iseenesest pole kahtlust, et üldapteegi teenuse uute pakkujate jaoks

oleks see meede kui ettevõtlusvabaduse piirang leebem, võrreldes praeguse asutamispiiranguga.

Lahendada tulnuks aga ka küsimused, kas selline kohustus tuleks, arvestades põhiseaduse (PS) §-s 12

sätestatud isikute võrdse kohtlemise põhimõtet, panna ka juba tegutsevate üldapteekide omanikele

ning kas juba tegutsevate üldapteekide omanikele sellise kohustuse panemine oleks kooskõlas PS §-st

10 tuleneva õiguskindluse põhimõttega.

Võib juhtuda, et seadusandja ei leiagi üldkogu otsuses lubamatuks tunnistatud asutamispiirangute

asemele põhiseadusega kooskõlas olevat meedet, mis hoiaks ära üldapteegiteenuse kättesaadavuse

halvenemise väljaspool linnu.

3. Me ei nõustu ka üldkogu seisukohaga, et apteegiteenuse kvaliteedi tagamine ei ole käsitatav RavS

§ 421 lg-test 1–3 tuleneva ettevõtlusvabaduse riive legitiimse eesmärgina (vt otsuse p 122). Üldkogu

leiab, et apteegiteenuse osutamise ja laiemalt ravimite käitlemise kvaliteedinõuded tagatakse muul

moel ning et seaduses sätestatud kvaliteedinõuete järgmine on apteegiteenuse osutamise kohustuslik

eeldus (vt otsuse p 122).

Pole kahtlust, et uute apteekide piiranguteta avamine piirkonnas, kus üldapteegiteenuse nõudlus on

rahuldatud, viib konkurentsi teravnemiseni. See omakorda sunnib apteegiteenuse pakkujaid kulusid

piirama, mis omakorda võib tuua kaasa apteegiteenuse kvaliteedi languse. Seetõttu ei ole õige pidada

mittelegitiimseks seadusandja eesmärki tagada RavS § 421 lg-tega 1–3 apteegiteenuse kvaliteeti.

Üldkogu eelnimetatud väide, et apteegiteenuse kvaliteedinõuded tagatakse seadustega, viitab pigem

sellele, et kõnealused asutamispiirangud on üldkogu arvates apteegiteenuse kvaliteedi tagamise

meetmetena kas sobimatud (st kõnealused asutamispiirangud kui meetmed ei avalda üldse positiivset

mõju apteegiteenuse kvaliteedile) või siis on need meetmed mittevajalikud (st et kõnealused

asutamispiirangud küll aitavad tagada apteegiteenuse paremat kvaliteeti, kuid seaduses sätestatud ja

sätestatavad kvaliteedinõuded on igal juhul isikuid vähem koormavad abinõud võrreldes kõnealuste

asutamispiirangutega).

Lisaks oleks üldkogu pidanud kõnealuse riive legitiimse eesmärgina käsitlema ka jätkusuutlike ning

majandamisvõimeliste apteekide olemasolu tagamist. Selline eesmärk tuleneb selgelt seaduseelnõu

nr 567 SE seletuskirjast (vt sellega kohta Riigikohtu 16. aprilli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-5-

07, p 14).

Meie arvates aitavad RavS § 421 lg-tes 1–3 sätestatud asutamispiirangud kaasa olemasolevate

üldapteekide

jätkusuutlikkusele

ning

asutamispiirangute

tingimusteta

kaotamine

ohustab

olemasolevate apteekide, eelkõige proviisoritele kuuluvate apteekide toimetulekut. Üldkogu on küll

öelnud, et apteegiteenuse kättesaadavus hõlmab ka seda, et apteegiteenus on kättesaadav

järjepidevalt, kuid ei ole selgitanud, mida ta apteegiteenuse osutamise järjepidevuse all mõtleb, ning

ei ole sisuliselt hinnanud kõnealuste asutamispiirangute põhiseadusele vastavust (ettevõtlusvabaduse

riive proportsionaalust) apteegiteenuse järjepideva osutamise kui ettevõtlusvabaduse riive legitiimse

eesmärgi kontekstis. Samas on Riigikohtu halduskolleegium leidnud, et RavS § 421 lg-t 1 on

kooskõlas põhiseadusega, pidades silmas apteegiteenuse osutamise stabiilsuse ja rahva tervise kaitse

eesmärke (vt Riigikohtu 16. aprilli 2007. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-5-07, p 15).

Eeltoodut arvestades leiame, et üldkogu oleks pidanud hindama, kas RavS § 421 lg-tes 1–3 sätestatud

asutamispiirangud on apteegiteenuse kvaliteedi ning jätkusuutlike ning majandamisvõimeliste

apteekide olemasolu tagamise abinõudena sobivad, vajalikud ja mõõdukad. Kuna praeguses

kohtuasjas ei ole esitatud andmeid ja tõendeid, mis üheselt välistaksid kõnealuste asutamispiirangute

kui ettevõtlusvabadust riivavate meetmete proportsionaalsuse kahe eelnimetatud legitiimse eesmärgi

saavutamiseks, siis ei olnud üldkogul, vaatamata sellele, et ta pidas neid asutamispiiranguid

apteegiteenuse kättesaadavuse eesmärgi jaoks sobimatuteks ja mittevajalikeks, alust õiguskantsleri

taotlust rahuldada.

Jüri Ilvest, Peeter Jerofejev, Tambet Tampuu