3-3-1-62-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUMÄÄRUS

Kohtuasja number

3-3-1-62-13

Määruse kuupäev

27. november 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Koigi valla kaebus Järva maavanema 30. novembri 2012. a

korralduse nr 423 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 12. juuni 2013. a otsus haldusasjas

nr 3-12-2696

Menetluse alus Riigikohtus

Koigi valla määruskaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada määruskaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 2. mai 2013. a ja Tallinna Ringkonnakohtu 12. juuni 2013. a

määrused haldusasjas nr 3-12-2696 osas, mis puudutab Järva maavanema 30. novembri 2012.

a korralduse nr 423 vaidlustamist Koigi valla omandiõiguse väidetava rikkumise alusel. Saata

asi selles osas halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. Muus osas jätta

halduskohtu ja ringkonnakohtu määrused muutmata.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Järva maavanem võttis 30. novembril 2012 vastu korralduse nr 423 „Jõgeva, Järva ja Tartu maa-

konnaplaneeringuid täpsustava teemaplaneeringu „Põhimaantee nr 2 (E623) Tallinn-Tartu-Võru-

Luhamaa trassi asukoha täpsustamine km 92,0–183,0“ kehtestamine“.

2. Koigi vald esitas 28. detsembril 2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse maavanema korralduse

tühistamiseks. Kaebuse põhjendused:

a) teemaplaneeringu seletuskirjas toodud kitsendused ei ole kooskõlas Eesti Vabariigi põhiseaduse

(PS) §-dega 11 ja 32 ning moonutavad omandiõiguse olemust, kuna omanikul kaob määramata ajaks

õigus oma omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada. Maanteeametile antud piiramatu õigus

rakendada ehituskeeldu on põhiseadusega vastuolus;

b) Koigi Vallavalitsus tegi 14. mai 2010. a kirjaga nr 9-2/1137 maavanemale ettepaneku muuta

kohustuslikuks maantee negatiivseid mõjusid (müra ja vibratsioon) vähendavate meetmete (nt kõrg-

haljastuse rajamine) rakendamine pärast teemaplaneeringu kehtestamist. Planeeringus konkreetseid

lahendusi ette nähtud ei ole ning kaebaja ettepanekuid ei ole täies mahus arvestatud;

c) planeerimisseaduse (PlanS) § 30 alusel pannakse kaebajale kohustus kinnisasja omaniku nõudel

omandada olemasoleval hoonestatud maa-alal asuv kinnisasi või selle osa kohese ja õiglase tasu eest.

Kaebaja ei nõustu sellise kohustusega. Teemaplaneering rikub PS §-s 154 sätestatud põhimõtet, mille

järgi võib kohalikule omavalitsusele panna kohustusi ainult seaduse alusel või kokkuleppel kohaliku

omavalitsusega. Seadusega kohalikule omavalitsusele pandud riiklike kohustustega seotud kulud

kaetakse riigieelarvest.

3. Tallinna Halduskohus tagastas 2. mai 2013. a määrusega kaebuse halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel. Kohus leidis, et kaebuse eesmärgiks on: kaitsta

kavandatava tee ja teekaitsevööndi alasse jäävate kinnisasjade omanike omandiõigust; näha teema-

planeeringuga ette konkreetsed lahendused maantee kasutamisest tulenevate negatiivsete mõjude

(müra ja vibratsioon) vähendamiseks; vabaneda planeeringust tulenevate piirangute tõttu kaebajale

langevast kohustusest omandada planeeringualale jäävad kinnisasjad või nende osad kohese ja

õiglase tasu eest omanike nõudel. Kaebuses esineb mitmeid puudusi, kuid kaebus tuleb kohtu

hinnangul käiguta jätmise asemel tagastada. Osaliselt on kaebeõigus välistatud, osaliselt aga ei

saavutaks kaebaja kaebuses loodetud eesmärki alljärgnevatel põhjendustel:

a) kaebuse põhjendustest nähtuvalt on planeeringu kehtestamise otsust vaidlustatud nii üldiste huvide

(populaarkaebus) kui ka subjektiivsete õiguste kaitseks. Kaebuses ei ole näidatud, kelle omandiõiguse

kaitseks kaebaja kohtusse pöördub või millises osas saab kaebaja omandiõigus olla rikutud.

Planeeringu mõjusfääri jäävate kinnisasjade valdamise, kasutamise ja käsutamise kitsendamine on

käsitatav konkreetsete kinnisasjade omanike (st kolmandate isikute) erahuvina, mille kaitseks

kaebajal pole võimalik kohtusse pöörduda;

b) ühestki sättest ei tulene nõuet täpsustada maakonnaplaneeringu teemaplaneeringuga iga

planeeringualale jääva puu või rajatise asukohta. PlanS § 29¹ lg-ga 2 on pandud maakonna-

planeeringule kohustuseks määratleda üksnes joonehitise trassi koridori asukoht. Täpsemad tehnilised

nõuded kehtestatakse teeprojektiga. Kaebuse eesmärgi saavutamine ehk maantee negatiivsete mõjude

vähendamiseks planeeringus konkreetsete meetmete (kõrghaljastus) ettenägemine on maa-

konnaplaneeringuga välistatud;

c) kaevatav haldusakt ei saa kaebaja õigusi rikkuda ja kaebajal puudub seetõttu kinnisasjade

omandamise kohustust puudutavas osas kaebeõigus.

4. Koigi vald taotles määruskaebuses halduskohtu määruse tühistamist. Kaebaja leiab:

a) kohus on õigesti mõistnud, et kaebuse üheks eesmärgiks on kaitsta planeeringuga kavandatava tee

ja teekaitsevööndi alasse jäävate kinnisasjade omanike omandiõigust. Ekslik on kohtu järeldus, et

Koigi vald on kaebuse esitanud mitte enda, vaid teiste kinnisasjade omanike huvides. Koigi vallale

kuulub kavandatava tee ja teekaitsevööndi alas kinnistu. Kinnistu nimi on Koigi Põhikooli ja kinnistu

aadress: Järvamaa, Koigi vald, Koigi küla, Mõisavahe tee 11. Valla omandiõiguse tõendamiseks on

määruskaebusele lisatud kinnistusraamatu väljavõte. On ilmselge, et teemaplaneeringu seletuskirjast

tulenevad omandikitsendused riivavad Koigi valla õigusi;

b) kohus ei ole välja selgitanud kõiki olulisi asjaolusid, mis on kaebeõiguse tuvastamisel määravad.

Kohus on asunud kaebust iseseisvalt sisustama, mis on viinud ebaõigele järeldusele, et kaebus on

esitatud kolmandate isikute huvides. Kaebus tulnuks jätta käiguta ja kohustada kaebajat täpsustama,

kelle huvides kaebus on esitatud, ja esitama kaebeõigust kinnitavaid tõendeid. Kaebuse tagastamine

kaebeõiguse puudumise tõttu on võimalik alles pärast seda, kui vaatamata kaebuse täpsustamisele

esinevad jätkuvalt tagastamist tingivad asjaolud. Kohtul oleks uurimisprintsiibist tulenevalt olnud

avalikke registreid kasutades võimalik veenduda, et Koigi vallal kui teemaplaneeringuga hõlmatud

kinnisasja omanikul on kaebeõigus;

c) kohus ei ole põhjendanud, miks ei saa kaebaja HKMS § 44 lg 5 alusel vaidlustada korraldust,

millega kehtestatakse teemaplaneering, mis on ilmselges vastuolus valla üldplaneeringuga ja riivab

ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse autonoomiat.

5. Vastustaja Järva Maavalitsus palus jätta määruskaebuse rahuldamata. Halduskohus on kaebust

õigesti käsitanud PlanS § 26 lg-s 1 ette nähtud populaarkaebusena ning leidnud, et Koigi vallal

puudub kaebeõigus. Kaebus halduskohtule oli umbisikuline ning vähimagi viiteta valla omandiõiguse

riivele. Subjektiivse õiguse riive on välja toodud alles määruskaebuses. Kaebaja ei ole toonud

kaebuses ega määruskaebuses välja põhjendusi, kuidas teemaplaneering takistab või raskendab Koigi

vallal oluliselt kohaliku omavalitsusüksuse ülesannete täitmist, mis oleks alus kaebuse esitamiseks

vastavalt HKMS § 44 lg-le 5.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 12. juuni 2013. a määrusega määruskaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohtu arvates ei saanud halduskohtule esitatud kaebusest

järeldada, et kaebaja oleks vaidlustanud maakonnaplaneeringu teemaplaneeringu põhjendusega, et

sellega rikutakse kaebaja omandiõigust. Kaebusest ei nähtu, et kaebaja oleks viidanud tema enda

omandi kasutamise õigusvastasele piirangule. Kaebuse puuduste kõrvaldamiseks käiguta jätmine ei

ole vajalik, juhul kui kaebuse alusena pole kaebajale kuuluva kinnisasja kasutamise raskendatust ära

näidatud. Puuduste kõrvaldamiseks oleks alust, kui kaebusest nähtuks soov kasutada valla omandit

ilma selleks konkreetsel juhul Maanteeameti nõusolekut küsimata. Sellist kaebuse eesmärki

menetlusdokumentidest ei nähtu. Mis puudutab väidet, et teemaplaneering on vastuolus valla üld-

planeeringuga ja riivab ebaproportsionaalselt kohaliku omavalitsuse autonoomiat, siis leiab ring-

konnakohus, et kaebuse tagastamine HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel oli põhjendatud. Halduskohus

selgitas, et PlanS § 7 lg 3 p 10 näeb maakonnaplaneeringu ülesandena ette teekoridoride paigutuse

määramise. Tegemist ei ole seega küsimusega, mida saab otsustada valla üldplaneeringuga ja mis

oleks kaitstud kohaliku omavalitsuse autonoomiaga. Kaebusest ei nähtu ühtegi negatiivset tagajärge,

mis teetrassi määramine vaidlustatud teemaplaneeringus toodud viisil kaebaja autonoomiale kaasa

tooks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Koigi vald esitas Riigikohtule määruskaebuse, leides, et ringkonnakohus on ebaõigesti

kohaldanud HKMS § 44 lg-t 4 ja § 120 lg-t 3, mis on viinud ebaõige lahendini. Määruskaebuse

põhjendused on järgmised:

a) puudub vaidlus, et Koigi vallal oli kaebuse esitamise hetkel kaebeõigus. Seda ei ole eitanud ka

ringkonnakohus. Kaebaja on teemaplaneeringu alasse jääva kinnisasja omanik. Asjaolu, et see fakt

sai kohtule teatavaks alles määruskaebemenetluses, ei muuda kaebeõiguse olemasolu kaebuse

esitamise hetkel. Teemaplaneeringuga kehtestatud ebaproportsionaalsete piirangute korral on kinnis-

asja omanikul õigus pöörduda oma rikutud subjektiivsete õiguste kaitseks kohtusse;

b) määruskaebuse lahendamisel on põhiküsimus selles, kas halduskohus oleks pidanud kaebuse jätma

käiguta, kui selles olid kõrvaldatavad puudused. Kui kaebusest ei nähtunud, kelle õiguste kaitseks on

Koigi vald kohtusse pöördunud, oleks halduskohus HKMS § 120 lg-st 3 tulenevalt pidanud jätma

kaebuse käiguta. Asjaolu, et tegemist oli kõrvaldatava puudusega, nähtub määruskaebemenetluses

ringkonnakohtule esitatud selgitustest;

c) arvestades, et kaebaja ei kasutanud kaebuse esitamisel kvalifitseeritud õigusabi, oleks kohus

pidanud hoolikalt täitma selgitamiskohustust ehk selgitama kaebajale erinevaid kaebeõiguse aluseid.

Uurimisprintsiibist tulenevalt pidanuks halduskohus välja selgitama, kas kaebaja on silmas pidanud

enda omandit või kellegi teise kinnistut (s.t HKMS § 120 lg 1 p-st 1 tuleneb kohustus selgitada välja

kaebuse ese);

d) ringkonnakohus on asunud hindama kaebuse põhjendatust, selgitades, et kaebusest ei nähtu ühtegi

negatiivset tagajärge, mille teetrassi määramine teemaplaneeringus toodud viisil valla autonoomiale

kaasa toob. Tegemist on küsimusega, mis lahendatakse asja sisulise läbivaatamise käigus.

8. Järva Maavalitsus palub jätta määruskaebuse rahuldamata. Vastustaja arvates ei saa menetlus-

osalistena võrdsetena käsitada õigusalaste teadmisteta isikuid ning omavalitsusüksust. Haldusorgan

peaks olema suuteline oma igapäevase põhitegevuse raames end ise kohtus esindama sõltumata

sellest, kas omavalitsus on kaebaja või vastustaja rollis. Kaebaja oleks pidanud ka kvalifitseeritud

õigusabita olema suuteline kaebuses konkreetselt esile tooma, kuidas vaidlustatud teemaplaneering

tema õigusi rikub.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Kassatsiooniastmes on vaidluse all Koigi valla kaebuse tagastamine HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel

kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Kolleegium peatub esmalt kaebuse tõlgendamisel kaebe-

õiguse seisukohast (I), seejärel selgitamiskohustuse ja uurimispõhimõtte rakendamise vajadusel (II)

ning kaebuse käiguta jätmise põhjendatuse küsimusel (III). Viimaseks teeb kolleegium menetluslikud

otsustused (IV).

I

10. Halduskohus on käsitlenud kaebust kolmel erineval alusel: avalikes huvides esitatud kaebusena

(populaarkaebusena), kolmandate isikute huvides ja kaebaja subjektiivsete õiguste kaitseks esitatud

kaebusena.

11. Asjaolu, et halduskohus on välistanud kaebuse menetlemise avalikes huvides esitatud populaar-

kaebusena ja kolmandate isikute huvides esitatud kaebusena, kaebaja vaidlustanud ei ole. Ring-

konnakohtule esitatud määruskaebusest nähtub, et kaebaja eesmärgiks kaebuse esitamisel on enda

omandiõiguse kaitse. Kaebaja põhjendab, et Koigi vallale kuulub kavandatava tee ja teekaitsevööndi

alas kinnistu ning teemaplaneeringu seletuskirjast tulenevad omandikitsendused riivavad Koigi valla

õigusi. Vaidlust ei ole kolleegiumi hinnangul selles, et kaebaja neid asjaolusid halduskohtule esitatud

kaebuses välja ei toonud.

12. Varasemas praktikas on kolleegium asunud seisukohale, et just kaebajal lasub kohustus osutada

kaebuses selle alusele (vt halduskolleegiumi 10. novembri 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-84-08, p 10).

Vastavasisuline järeldus tuleneb ka kehtiva HKMS § 38 lg 1 p-st 7, mille kohaselt märgitakse

kaebuses selle faktiline põhjendus. Vastavalt HKMS § 41 lg-le 1 määravad vaidluse eseme kindlaks

kaebuse nõue ja kaebuse alus. Kolleegiumi hinnangul on halduskohtule esitatud kaebuse alus ehk

põhiliste asjaolude kogum, millega seoses nõue esitatakse (HKMS § 41 lg 2), ebaselge ning mitmeti

tõlgendatav. Niisuguses olukorras tuli halduskohtul selgitada välja kaebaja tegelik tahe (vt ka

halduskolleegiumi 19. märtsi 2012. a määrus asjas nr 3-3-1-87-11, p 18).

13. PlanS § 26 lg-st 1 tulenevat alust esitada kaebus kaebaja subjektiivse õiguse kaitseks tuleb

praeguses asjas vaadelda koostoimes HKMS § 44 lg-s 4 sätestatuga. HKMS § 44 lg 4 kohaselt võib

kohaliku omavalitsuse üksus esitada kaebuse teise avaliku võimu kandja vastu oma õiguste, seal-

hulgas omandiõiguse ja halduslepingust tuleneva õiguse kaitseks. Arvestades ringkonnakohtule

esitatud määruskaebuses toodud täpsustusi kaebaja omandiõiguse väidetava rikkumise kohta, on

kolleegiumi hinnangul Koigi valla kaebeõigus põhjendatud määral, mis välistab kaebuse tagastamise

HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu.

II

14. HKMS § 120 lg 1 p 1 järgi selgitab kaebuse saanud kohus välja vaidluse eseme ja kontrollib

HKMS § 120 lg 1 p 3 kohaselt, kas kaebuses on esitatud selle eesmärgi saavutamiseks sobivad ja

vajalikud nõuded ja taotlused ning teeb vajaduse korral kaebajale ettepaneku kaebust muuta.

Riigikohus on olnud järjekindlalt seisukohal, et halduskohtul on uurimisprintsiibist tulenev kohustus

selgitada välja kaebaja eesmärk kohtusse pöördumisel ning kohtu selgitamiskohustus hõlmab ka

kohustust juhtida kaebaja tähelepanu kaebuse eesmärgi saavutamiseks tõhusama taotluse esitamise

võimalusele. Kuigi ainuüksi kaebajal on õigus määrata vaidluse ese ning kohus peab seda valikut

aktsepteerima ka juhul, kui valiku tulemusena ei osutu võimalikuks isiku õiguste efektiivne kaitse, on

oluline, et kohus oleks kaebajale selgitanud tema valiku tagajärgi. Kohus pidanuks kaebajale

selgitama vajadust eristada kaebuses kaebeõiguse erinevaid võimalikke aluseid (vt halduskolleegiumi

19. märtsi 2012. a määrus asjas nr 3-3-1-87-11, p 14 ja seal viidatud varasem kohtupraktika).

Praeguses asjas on uurimisprintsiibi ja selgitamiskohustuse täitmata jätmine viinud ebaõigele

tulemusele.

15. Selgitamiskohustuse täitmine kohtu poolt on eriti oluline juhul, kui kaebaja ei kasuta kvalifit-

seeritud õigusabi (vt nt halduskolleegiumi 22. veebruari 2007. a otsus asjas nr 3-3-1-87-06, p 12).

Toimikust nähtub, et advokaadi abi on kaebaja esmakordselt kasutanud ringkonnakohtule kaebuse

tagastamise määruse peale määruskaebuse esitamisel. Varasemas praktikas on Riigikohus leidnud, et

eeldatavalt nõrgema menetlusosalise puhul tuleb kohtul olla aktiivsem (vt halduskolleegiumi

15. veebruari 2006. a määrus nr 3-3-1-80-05, p 8). Kolleegium leiab, et n-ö nõrgema menetlusosalise

suhtes selgitamiskohustuse täitmise vajadus võib tekkida ka kahe avaliku võimu kandja vahelises

vaidluses.

Kolleegiumi hinnangul ei välista selgitamiskohustust praeguses asjas pelgalt see, et kaebajaks on

kohaliku omavalitsuse üksus. HKMS § 2 lg 5 järgi tagab kohus igas menetlusstaadiumis oma

selgitustega, et menetlusosalise huvide kaitseks vajalik avaldus ega tõend ei jääks esitamata õigusliku

kogenematuse tõttu. Selgitamiskohustuse täitmise vajadus puudub näiteks olukorras, kus

halduskohtule esitatud kaebus seondub kohaliku omavalitsuse põhitegevusega. Arvestades, et

kohalikud omavalitsused osalevad halduskohtumenetluses peaasjalikult vastustaja rollis, ei saa

kohalik omavalitsus olla kogenud riigivõimu õigusaktide õiguspärasuse vaidlustamisel halduskohtus.

Kohtuvaidlust, kus kohalik omavalitsus osaleb kaebajana omaenese õiguste kaitseks, ei saa pidada

tavapäraseks ega tema põhitegevusega seonduvaks.

Täiendava õigusabi vajadust halduskohtumenetluses ei ole Riigikohus välistanud ka avaliku võimu

kandjaks oleva menetlusosalise puhul (vt halduskolleegiumi 30. novembri 2010. a otsus asjas nr 3-3-

1-63-10, p 32 ja seal viidatud lahendid). Seega on teatud juhtudel selgitamiskohustuse täitmata

jätmise etteheide põhjendatud ka siis, kui kaebajaks on kohaliku omavalitsuse üksus. Selgitamise

vajalikkusele pidanuks praeguses asjas tähelepanu suunama ka kaebuse ebaselgus ja mitmeti-

mõistetavus. Kuna kohalike omavalitsuste õiguslik võimekus kohtumenetlustes on erinev, tuleb

kohtutel selgitamiskohustuse täitmise vajalikkust menetlusosaliseks oleva kohaliku omavalitsuse või

muu avaliku võimu kandja suhtes hinnata.

III

16. HKMS § 120 lg 1 p 8 kohaselt kontrollib kohus, kas esinevad alused kaebuse tagastamiseks või

käiguta jätmiseks. Kui kohus leiab, et kaebuses on kõrvaldatavaid puudusi, teeb ta HKMS § 120 lg 3

kohaselt selle käiguta jätmise määruse, andes puuduste kõrvaldamiseks kuni 15-päevase tähtaja ja

saates määruse viivitamata täitmiseks. Kaebust ei saa kõrvaldatavate puuduste korral tagastada enne

kõrvaldamiseks antud tähtaja möödumist.

Kuna kaebusest ei nähtunud, kelle õiguste kaitseks on Koigi vald kohtusse pöördunud, oleks haldus-

kohus HKMS § 120 lg-st 3 tulenevalt pidanud kaebuse jätma käiguta. Kaebeõiguse välja-

selgitamiseks piisanuks käesolevas asjas kaebuse täpsustamisest ja omandiõiguse kohta kinnistus-

raamatu väljavõtte esitamisest. Kaebuse puudused on järelikult käsitatavad kõrvaldatavatena.

Kaebuse tagastamine, andmata kaebajale puuduste kõrvaldamiseks tähtaega, on vastuolus HKMS

§ 120 lg-s 3 sätestatuga ning kujutab endast halduskohtumenetluse normi rikkumist, mis toob kaasa

kohtulahendi tühistamise.

IV

17. Riigikohtu halduskolleegium leiab, et määruskaebus tuleb rahuldada ning halduskohtu ja

ringkonnakohtu määrused kohtumenetluse normi rikkumise tõttu HKMS § 230 lg 1 alusel tühistada

osas, mis puudutab Järva maavanema 30. novembri 2012. a korralduse nr 423 vaidlustamist Koigi

valla omandiõiguse väidetava rikkumise alusel. Asi tuleb saata selles osas halduskohtule kaebuse

menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. Muus osas jäävad halduskohtu ja ringkonnakohtu määrused

muutmata.

Kuna Riigikohus ei tee asjas lõplikku otsust, ei võta ta seisukohta menetluskulude jaotamise osas

(HKMS § 109 lg 2). Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 järgi

tagastada.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann