3-1-1-88-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

KRIMINAALKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-1-1-88-13

Otsuse kuupäev

26. november 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Lea Kivi, liikmed Jüri Ilvest ja Hannes Kiris

Kohtuasi

Jüri Kaveri väärteoasi riigihangete seaduse § 111 lg 3 p 3

järgi

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Maakohtu 28. veebruari 2013. a kohtuotsus väärteoasjas

nr 4-12-6308

Kaebuse esitaja ja kaebuse liik

Rahandusministeeriumi riigihangete ja riigiabi osakonna

juhataja asetäitja Kristel Mesilane, kassatsioon

Teised kassatsioonimenetluse

pooled

Jüri Kaveri kaitsja vandeadvokaat Alar Urm

Asja läbivaatamise kuupäev ja

viis

2. oktoober 2013, kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tartu Maakohtu 28. veebruari 2013. a otsuse resolutiivosa muutmata, kuid asendada

maakohtu otsuse põhjendused Rahandusministeeriumi 19. novembri 2012. a otsuse tühistamise

ja Jüri Kaveri suhtes väärteomenetluse lõpetamise osas käesoleva otsuse punktides 6-8

märgitud põhjendustega.

2. Kassatsioon jätta rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Rahandusministeeriumi 19. novembri 2012. a otsusega karistati Võru linnapead Jüri Kaverit

riigihangete seaduse (edaspidi RHS) § 111 lg 3 p 3 järgi rahatrahviga 150 trahviühikut ehk 600 eurot.

Kohtuvälise menetleja karistusotsuse kohaselt korraldas Võru Linnavalitsus 2011. aastal riigihanke

„Võru linna teede ja tänavate hooldus- ning korrashoiutööd“. Hankemenetluses jäeti Võru

Linnavalitsuse 5. oktoobri 2011. a korraldusega nr 395 kvalifitseerimata ühispakkujad OÜ Teho Eesti

Teehooldus ja OÜ Teehoolduse Grupp, ülejäänud pakkujad kvalifitseeriti, nende pakkumused

tunnistati vastavateks ja AS-i Veolia Keskkonnateenused pakkumus tunnistati edukaks. Ühispakkujad

vaidlustasid kvalifitseerimata jätmise. 16. novembril 2011 tegi riigihangete vaidlustuskomisjon

(edaspidi VAKO) otsuse, millega rahuldas ühispakkujate vaidlustuse ja tunnistas Võru Linnavalitsuse

korralduse nr 395 punkti 2 (s.o ühispakkujate kvalifitseerimata jätmise) kehtetuks. Väärteoprotokolli

kohaselt oleks J. Kaver Võru Linnavalitsuse juhina pidanud astuma pärast VAKO otsusest

teadasaamist samme ebaseadusliku olukorra likvideerimiseks, kuid selle asemel allkirjastas ta

5. detsembril 2011 hankelepingu AS-iga Veolia Keskkonnateenused. Kuna Võru Linnavalitsus

polnud teinud hankelepingu sõlmimise kohta AS-iga Veolia Keskkonnateenused uut otsust, puudus

J. Kaveril hankelepingu allkirjastamiseks linnavalitsuse volitus. Seega oli hankelepingu

allkirjastamine J. Kaveri isiklik otsustus. Eeltoodust nähtuvalt sõlmis Võru Linnavalitsus

hankelepingu olukorras, kus oli tegemata otsus ühispakkujate kvalifitseerimise või kvalifitseerimata

jätmise kohta, ja rikkus sellega RHS § 39 lg-s 6 ja § 54 lg-s 1 sätestatud nõudeid. Kuna J. Kaver

teadis hankelepingu allkirjastamisel, et ta eirab riigihangete seaduses sätestatud nõudeid, pani ta

rikkumised toime otsese tahtlusega.

2. Kohtuvälise menetleja karistusotsuse peale esitas kaebuse J. Kaveri kaitsja vandeadvokaat Alar

Urm, kes taotles karistusotsuse tühistamist ja väärteomenetluse lõpetamist VTMS § 29 lg 1 p 1 alusel.

Kaitsja seisukohad olid kokkuvõtlikult järgmised.

Kuna hankijaks oli Võru linn, polnud J. Kaver kohustatud riigihangete seaduses sätestatud korda

järgima. Eeltoodust nähtuvalt karistati J. Kaverit alusetult. VAKO otsuse resolutsiooni kohaselt

tunnistati kehtetuks üksnes ühispakkujate kvalifitseerimata jätmine, mistõttu hankelepingut

allkirjastades täitis J. Kaver kehtivat linnavalitsuse korraldust. Ka jättis kohtuväline menetleja

tähelepanuta, et ühispakkujate kvalifitseerimata jätmise alus oli ilmne ja ühispakkujate eesmärgiks ei

olnud Võru Linnavalitsuse korralduse nr 395 vaidlustamisel hankelepingu sõlmimine, vaid kahju

hüvitamine. Samuti on alusetu etteheide RHS § 39 lg-s 6 ja § 54 lg-s 1 sätestatud nõuete rikkumise

kohta, sest Võru Linnavalitsus kontrollis enne 5. oktoobri 2011. a korralduse nr 395 tegemist kõikide

pakkujate kvalifikatsiooni, kvalifitseeritud pakkujate pakkumuste vastavust hanketeates ja

hankedokumentides esitatud tingimustele ning hindas vastavaks tunnistatud pakkumusi kooskõlas

riigihangete seaduses sätestatud hankemenetluse korraga.

3. Tartu Maakohtu 28. veebruari 2013. a otsusega tühistati kohtuvälise menetleja karistusotsus ja

lõpetati väärteomenetlus VTMS § 29 lg 1 p 1 alusel. Kaitsja kaebus rahuldati. Kokkuvõtlikult olid

maakohtu põhjendused järgmised.

3.1. Väärteoprotokollis pole J. Kaverile etteheidetavat tegu nõuetekohaselt kirjeldatud. Selles on

märgitud asjaolu, et J. Kaver allkirjastas hankelepingu, kuid üksnes see ei vasta RHS § 111 lg 3 p 3

koosseisule.

3.2. RHS § 111 lg 3 p 3 koosseisu sisustavad vaid need riigihangete seaduses sätestatud nõuded, mis

on seotud hankelepingu sõlmimise või muutmisega (s.o RHS §-d 69 ja 691). Kohtuvälise menetleja

seisukoht, mille kohaselt toob ebaseadusliku hankelepingu sõlmimise kaasa ka teiste hankemenetluse

reeglite rikkumine, on ekslik.

3.3. Tulenevalt RHS § 10 lg 1 p-st 2 ning kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 4 p-dest 1 ja 2

pidi riigihangete seaduses sätestatud korda järgima Võru Linnavalitsus, mitte J. Kaver.

Hankemenetluse korraldas komisjon, kuhu kuulusid abilinnapea, linnamajanduse osakonna juhataja

ja jurist-nõunik, ning pakkujate kvalifitseerimine või kvalifitseerimata jätmine oli selle komisjoni

ülesanne. J. Kaver ei saanud komisjoni töösse sekkuda ega riigihangete seaduses sätestatud korra

järgimist tagada. Nähtuvalt menetlusaluse isiku ja tunnistajate ütlustest kontrolliti ühispakkujate

kvalifikatsiooni ja leiti, et ühispakkujad ei vasta hanketingimustele. VAKO otsusest ei tulenenud

kohustust hinnata ühispakkujate kvalifikatsiooni uuesti.

KASSATSIOONIMENETLUSE POOLTE SEISUKOHAD

4. Tartu Maakohtu 28. veebruari 2013. a otsuse peale esitas kassatsiooni Rahandusministeeriumi

riigihangete ja riigiabi osakonna juhataja asetäitja Kristel Mesilane, kes taotleb maakohtu otsuse

tühistamist ja kohtuvälise menetleja karistusotsuse jõustamist. Kassaatori seisukohad on

kokkuvõtlikult järgmised.

4.1. Riigihangete seaduse § 4 lg 2 kohaselt võib hankija sõlmida hankelepingu üksnes riigihangete

seaduses sätestatud tingimustel ja korras. RHS § 111 lg 3 p 3 näeb ette karistuse hankelepingu

sõlmimise või muutmise eest riigihangete seaduses sätestatud nõudeid rikkudes. Kuna hankelepingu

sõlmimine saab olla õiguspärane üksnes juhul, kui on läbitud kõik riigihanke menetluse

kohustuslikud etapid, on hankelepingu sõlmimine ebaseaduslik mistahes hankemenetluse nõuete

rikkumise korral. Arvestades, et praeguses asjas ei tehtud enne hankelepingu sõlmimist uut otsust

ühispakkujate kvalifitseerimise või kvalifitseerimata jätmise kohta ega teavitatud ühispakkujaid

kvalifikatsiooni kontrollimise tulemustest, rikuti RHS § 39 lg-s 6 ja § 54 lg-s 1 sätestatud nõudeid

ning sellega täideti RHS § 111 lg 3 p 3 koosseis.

4.2. Riigihangete seaduses sätestatud nõuete rikkumise eest on võimalik karistada ka juriidilisest

isikust hankija organi liikmeid, juhtivtöötajaid ja pädevaid esindajaid. Vastasel juhul oleks välistatud

ka juriidilistest isikutest hankijate vastutusele võtmine.

4.3. Võru Linnavalitsuse juhina oli J. Kaver kohustatud tagama RHS § 39 lg-s 6 ja § 54 lg-s 1

sätestatud nõuete järgimise Võru Linnavalitsuse poolt. Kuna VAKO otsusega tunnistati Võru

Linnavalitsuse 5. oktoobri 2011. a korraldus ühispakkujate kvalifitseerimata jätmise osas kehtetuks,

kujunes olukord, kus hankijal oli tegemata otsus ühe pakkuja kvalifitseerimise või kvalifitseerimata

jätmise kohta. Seetõttu pidi linnavalitsus tulenevalt RHS § 39 lg-st 6 ühispakkujate kvalifitseerimise

üle uuesti otsustama. Olukorras, kus linnavalitsuse korraldus oli ühispakkujate kvalifitseerimata

jätmise osas tühistatud, pidi J. Kaver esitama selle küsimuse uuesti linnavalitsuse istungile

arutamiseks. Olles teadlik, et hankijal on täitmata RHS §-des 39 ja 54 sätestatud nõuded, pani

J. Kaver hankelepingu sõlmimisega toime RHS § 111 lg 3 p-s 3 sätestatud väärteo.

5. Kassatsioonile esitas vastuse J. Kaveri kaitsja A. Urm, kelle hinnangul on maakohtu otsus

seaduslik ja nõuetekohaselt põhjendatud. Kaitsja seisukohad on kokkuvõtlikult järgmised.

5.1. Riigihangete seaduse § 111 lg 3 p 3 järgi saab isiku võtta vastutusele üksnes selliste riigihangete

seaduses sätestatud nõuete rikkumiste eest, mis tõid kaasa või võisid kaasa tuua ebaõige

lõpptulemuse, s.o hankelepingu sõlmimise isikuga, kes poleks saanud hankemenetluse korrektsel

korraldamisel edukaks osutuda. Kuna praeguses asjas oli otsus ühispakkujate kvalifitseerimata

jätmise kohta sisuliselt õige, poleks uue kvalifitseerimata jätmise teate saatmine ühispakkujatele

muutnud riigihanke lõpptulemust − Võru Linnavalitsus oleks sõlminud hankelepingu ikkagi AS-iga

Veolia Keskkonnateenused.

5.2. Riigihanke eest vastutavaks isikuks oli Võru Linnavalitsuses määratud R. Aim. Kuna J. Kaver ei

olnud kohustatud tagama kogu riigihanke korraldamise õiguspärasust, oleks tema karistamine

RHS § 111 lg 3 p 3 järgi alusetu. Kohtuväline menetleja ei ole arusaadavalt selgitanud, miks tuleb

ühispakkujate kvalifitseerimise kohta tehtud otsusest teavitamata jätmise eest vastutusele võtta just

J. Kaver.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

6. Riigihangete seaduse § 111 lg 3 p 3 näeb ette karistuse hankelepingu sõlmimise või muutmise eest

riigihangete seaduses sätestatud nõudeid rikkudes. Kolleegium ei nõustu kassaatori seisukohaga, et

RHS § 111 lg 3 p 3 koosseisu esimest alternatiivi sisustavad riigihangete seaduses sätestatud kõikide

nõuete rikkumised, ja märgib järgmist. RHS § 4 lg 1 kohaselt on hankeleping riigihanke tulemusena

ühe või mitme hankija poolt ühe või mitme isikuga sõlmitud vastastikuste varaliste kohustustega

leping, mille esemeks on asjad, teenused või ehitustööd. Hankelepingule kohaldatakse õigusaktides

vastava lepingu liigi kohta sätestatut. Võlaõigusseaduse § 9 lg 1 kohaselt sõlmitakse leping

pakkumuse esitamise ja sellele nõustumuse andmisega, samuti muul viisil vastastikuste

tahteavalduste vahetamise teel, kui on piisavalt selge, et lepingupooled on saavutanud kokkuleppe.

Arvestades eeltoodut, seisneb hankelepingu sõlmimine hankija jaoks ühele esitatud pakkumustest

nõustumuse andmises ega hõlma sellele eelnevaid hankemenetluse toiminguid. Seega saab isikut

RHS § 111 lg 3 p 3 esimese alternatiivi alusel karistada üksnes nõustumuse andmise etapil

toimepandud rikkumiste eest. Nii on RHS § 111 lg 3 p 3 objektiivne koosseis täidetud näiteks

juhtudel, kui nõustumus hankelepingu sõlmimiseks antakse pakkujale, kelle pakkumust ei

tunnustatud edukaks, kui hankelepingut ei sõlmita hanketeates või hankedokumentides sätestatud

tingimustel või kui hankeleping sõlmitakse enne RHS § 69 lg-s 1 sätestatud ooteaja möödumist.

Ümbersõnastatuna sätestab RHS § 111 lg 3 p 3 esimene alternatiiv karistuse hankelepingu sõlmimise

nõuete rikkumise eest.

7. Ülalkirjeldatud tõlgendust toetab asjaolu, et kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud RHS § 111 lg 1

sätestas väärteokaristuse riigihanke korraldamise nõuete rikkumise eest, mida polnud sama

paragrahvi 3. lõikes nimetatud. Alates 1. jaanuarist 2011 on RHS § 111 lg 1 kehtetu. Nähtuvalt

riigihangete seaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu nr 860 SE seletuskirjast

leiti, et riigihangete seaduses on võimalik eristada selliseid nõudeid, mille täitmist on vältimatult

vajalik tagada üksnes väärteonormi kehtestamisega, ja arvati, et RHS § 111 lg 1 tuleb seetõttu

kehtetuks tunnistada. Juhul, kui nõustuda kassaatoriga, et RHS § 111 lg 3 p 3 annab aluse karistada

isikut riigihangete seaduses sätestatud kõikide nõuete rikkumise eest, kattuksid RHS § 111 lg 3 p 3 ja

kuni 31. detsembrini 2010 kehtinud RHS § 111 lg 1 rakendusalad. Selline tulemus oleks aga selges

vastuolus seadusandja tahtega.

8. Praeguses asjas leiab kassaator, et J. Kaverit tuleb karistada RHS § 111 lg 3 p 3 järgi

RHS § 39 lg-s 6 ja § 54 lg-s 1 sätestatud nõuete rikkumise eest. RHS § 39 lg 6 sätestab, et hankija

teeb pakkuja või taotleja kvalifitseerimise või kvalifitseerimata jätmise kohta põhjendatud kirjaliku

otsuse ja RHS § 54 lg 1 kohaselt esitab hankija pakkujatele või taotlejatele viivitamata, kuid mitte

hiljem kui kolme tööpäeva jooksul kirjalikult teate pakkuja või taotleja kvalifitseerimise või

kvalifitseerimata jätmise otsusest. Kuna nimetatud nõuded reguleerivad hankelepingu sõlmimisele

eelnevat hankemenetluse osa, pole nende rikkumine käesoleva otsuse punktides 6-7 toodud

põhjendustel RHS § 111 lg 3 p 3 järgi karistatav. Pidades silmas, et praeguses asjas koostatud

väärteoprotokolli teokirjeldus ei osuta hankelepingu sõlmimise nõuete rikkumisele, lõpetas maakohus

väärteomenetluse J. Kaveri suhtes põhjendatult. Seetõttu tuleb maakohtu otsuse resolutiivosa jätta

muutmata. Samas piirab maakohtu seisukoht, mille kohaselt sisustavad RHS § 111 lg 3 p 3 koosseisu

üksnes RHS §-des 69 ja 691 loetletud nõuded, põhjendamatult RHS § 111 lg 3 p 3 rakendusala,

mistõttu kohtu põhjendused kohtuvälise menetleja karistusotsuse tühistamise ja väärteomenetluse

lõpetamise osas tuleb asendada käesoleva otsuse põhjendustega.

9. Seoses juriidilisest isikust hankija esindaja vastutusele võtmisega riigihangete seaduses sätestatud

nõuete rikkumise eest selgitab kolleegium järgmist. Tulenevalt KarS § 14 lg-st 3 ei kohaldata KarS §-

s 14 sätestatut riigile, kohalikule omavalitsusele ja avalik-õiguslikule juriidilisele isikule. Arvestades

juriidilise isiku derivatiivse vastutuse põhimõtet, välistab KarS § 14 lg 3 füüsiliste isikute tegude

omistamise avaliku halduse kandjatele, mitte aga avaliku halduse kandjate tegevust suunavate

füüsiliste isikute vastutuse. Karistusseadustiku üldosa sätteid kohaldatakse nii karistusseadustiku

eriosas kui ka muudes seadustes sätestatud süütegude eest karistamiseks (KarS § 1 lg 1). Seetõttu

kohalduvad KarS § 14 sätted ka riigihangete seaduses sätestatud väärtegude eest karistamisel. RHS §

10 lg 1, mis määratleb hankijana riigihangete seaduses sätestatud korda järgima kohustatud isikud ja

asutused (ning selle p 2, mille kohaselt on hankijaks kohaliku omavalitsuse üksus, kohaliku

omavalitsuse asutus või kohalike omavalitsuste ühendus), ei piira vastutust süüteomenetluses, vaid

määrab kindlaks subjektide kohustusi hankemenetluses.

10. Eeltoodu alusel ja juhindudes VTMS § 174 p-st 3, jätab Riigikohtu kriminaalkolleegium Tartu

Maakohtu 28. veebruari 2013. a otsuse resolutiivosa muutmata, kuid asendab maakohtu otsuse

põhjendused Rahandusministeeriumi 19. novembri 2012. a otsuse tühistamise ja J. Kaveri suhtes

väärteomenetluse lõpetamise osas käesoleva otsuse punktides 6-8 märgitud põhjendustega.

Kohtuvälise menetleja kassatsioon jääb rahuldamata.

Lea Kivi, Jüri Ilvest, Hannes Kiris