3-3-1-58-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-58-13

Otsuse kuupäev

8. november 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

AS Starman kaebus Tehnilise Järelevalve Ameti 16. detsembri

2011. a otsuse nr 1-14/11-1344-015 ja 20. jaanuari 2012. a

vaide tagastamise otsuse nr 6.19-1/11-1344-018 peale

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a otsus haldusasjas

nr 3-12-340

Menetluse alus Riigikohtus

AS Starman kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada AS Starman kassatsioonkaebus osaliselt.

2. Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a otsus haldusasjas nr 3-12-340 ja saata

asi uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule.

3. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. AS Starman esitas 24. oktoobril 2011 Tehnilise Järelevalve Ametile (TJA) kirja, milles palus

elektroonilise side seadusest (ESS) tulenevate nõuete täitmise ning kõigi asjakohast üldkasutatavat

teenust osutavate isikute võrdse kohtlemise tagamise eesmärgil teostada Tapal asuva korteriühistu

(KÜ) Ülesõidu 5 tegevuse üle järelevalvet. Taotluses märgiti, et KÜ Ülesõidu 5 korraldab telekanalite

vastuvõttu ning taasedastamist korteriühistute poolt majandatavate korterelamute elanikele, mis on

käsitatav ESS § 2 p 68 mõttes üldkasutatava elektroonilise side teenuse osutamisena ning

korteriühistu peab seetõttu järgima ESS sätestatud nõudeid.

2. TJA vastas 24. novembri 2011. a kirjaga, et KÜ tegevus ei vasta üldkasutatava elektroonilise side

teenuse tunnustele ning AS-i Starman taotluses ei ole esitatud uusi asjaolusid, mis lükkaksid ümber

2009. aasta menetluse raames võetud ja AS-le Starman teatatud samasisulise seisukoha KÜ Ülesõidu

5 tegevuse kohta. Vastuse kohaselt puuduvad tõendeid, et KÜ Ülesõidu 5 osutaks üldkasutatavat

kaabelleviteenust kolmandatele isikutele. Telesignaali vastuvõtt toimub omatarbeks, teenuse saajate

ring on piiratud ning võrk ei ole avatud kolmandatele isikutele. Võrguseadmed ei kuulu KÜ-le

Ülesõidu 5, vaid võrgu kasutajatele, nende kasutamine toimub ühisel kokkuleppel ning puudub

kokkulepe teenuse hinna kohta. Nimetatud võrk hõlmab kümne kortermaja elanikke ning sellega pole

teisi isikuid liitunud. Kuna üldkasutatavuse mõistet ei ole defineeritud EL telekommunikatsioonialases

õiguslikus raamistikus, siis on see küsimus jäetud liikmesriikide otsustada. Liikmesriigiti käsitatakse

üldkasutatavuse mõistet erinevalt, mistõttu ei pea TJA lähtuma teiste EL liikmesriikide

rakenduspraktikast.

3. AS Starman esitas 9. detsembril 2011 TJA-le taotluse selgitada 24. novembri 2011. a kirja sisu ja

võtta selge seisukoht järelevalvemenetluse algatamise või sellest keeldumise kohta. TJA

16. detsembri 2011. a kirjaga nr 1-14/11-1344-015 teavitati AS-i Starman järelevalvemenetluse

alustamata jätmisest. Vastuse kohaselt ei ilmne AS Starman 24. oktoobri 2011. a kirjast täiendavaid

asjaolusid selleks, et algatada menetlus uuesti. Konkreetsed selgitused, miks TJA ei nõustu AS Star-

man seisukohtadega, on esitatud 24. novembri 2011. a kirjas ja AS Starman varasemale kirjale

16. juunil 2009 saadetud vastuses. TJA jääb nendes esitatud seisukohtade juurde.

4. TJA tagastas 20. jaanuaril 2012 AS Starman esitatud vaide, milles paluti järelevalvemenetluse

alustamise taotlus uuesti läbi vaadata või alternatiivselt tunnistada 16. detsembri 2011. a kiri kui

haldusakt kehtetuks ja algatada järelevalvemenetlus. TJA hinnangul ei ole AS Starman subjektiivseid

õigusi rikutud ning tal puudub HMS § 71 lg-st 1 tulenev õigus vaiet esitada.

5. AS Starman esitas 17. veebruaril 2012 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus kohustada

TJA-d uuesti läbi vaatama kaebaja 24. oktoobri 2011. a taotluse ja tegema otsuse KÜ Ülesõidu 5

suhtes järelevalvemenetluse algatamise kohta või alternatiivselt kohustada TJA-d läbi vaatama

kaebaja vaie. Kaebuse kohaselt rikkus TJA järelevalvemenetluse algatamata jätmisel menetlus- ja

materiaalõigusnorme ning jättis õigusvastaselt vaide läbi vaatamata. TJA rikkus taotluse menetle-

misel uurimispõhimõtet ja hea halduse tava. Otsus on kaalutlusvigadega ning selle andmisel on

rikutud õiguse üldpõhimõtteid. KÜ Ülesõidu 5 vastab elektroonilise side ettevõtja mõistele ja teenus

on käsitatav üldkasutatava elektroonilise side teenuse osutamisena ESS § 2 p-de 6 ja 68 mõttes. KÜ ei

kasuta signaali mitte üksnes omatarbeks, vaid edastab seda KÜ opereeritava võrgu katvusalas

asuvatele isikutele, kes seda soovivad.

6. TJA palus vastuses kaebusele jätta see kaebeõiguse puudumise tõttu halduskohtumenetluse

seadustiku (HKMS) § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata, kaebeõiguse tunnustamise korral lõpetada

aga asja menetlus HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, sest nimetatud võrgu suhtes on 1. märtsil 2012

järelevalvemenetlus algatatud. Asja sisulisel menetlemisel palus TJA jätta kaebus täies ulatuses

rahuldamata, sest vaidlusalusel võrgul puuduvad üldkasutatava elektroonilise side teenuse osutamise

tunnused ja KÜ Ülesõidu 5 tegevusele ei saa omistada ESS-s sätestatud reegleid.

7. Tallinna Halduskohtu 7. mai 2012. a määrusega jäeti TJA taotlus kaebuse läbi vaatamata

jätmiseks ja menetluse lõpetamiseks rahuldamata. AS-l Starman on kaebeõigus ning TJA esitatud

materjalidest ei nähtu, et vastustaja oleks kaebuses taotletud toimingud sooritanud. HKMS § 152 lg 1

p 4 tuleb tõlgendada lähtuvalt kaebuses esitatud nõuetest ning taotluse rahuldamine eeldab, et TJA on

kas kaebaja taotluse uuesti lahendatud ja järelevalvemenetluse selle taotluse alusel algatanud või on

vastustaja sisuliselt läbi vaadanud kaebaja esitatud vaide. Nimetatud aluseid haldusorgan täitnud ei

ole.

8. Tallinna Halduskohus rahuldas 5. juuli 2012. a otsusega AS Starman kaebuse ja kohustas TJA-d

uuesti läbi vaatama AS Starman 24. oktoobri 2011. a taotluse järelevalvemenetluse algatamiseks ning

tegema kaalutlusotsuse kaalutlusõiguse reegleid ja haldusmenetluse põhimõtteid järgides. Kohtu

põhjendused olid kokkuvõtlikult järgmised.

8.1. Järelevalvemenetluse algatamisest keeldumine on käsitatav toiminguna ja AS-l Starman on

kohustamiskaebuse esitamiseks kaebeõigus. Kaebajal on vahetu puutumus vaidlustatud järelevalve-

menetluse algatamisest keeldumise otsusega. Kaebaja tegutseb samas majandustegevuse valdkonnas

ja geograafilises piirkonnas ja pakub samasisulist sideteenust, mistõttu koostoimes teiste asjaoludega

võib järelevalvemenetluse algatamata jätmise otsus mõjutada kaebaja tegevust vastaval sideteenuste

turul.

8.2. TJA on rikkunud uurimispõhimõtet ja jätnud asjas tähendust omavaid asjaolud välja selgitamata,

mis omakorda võis mõjutada otsuse sisu. TJA pole välja selgitanud korteriühistu kasutatavate

võrguseadmete omandiõigust ega teenuse osutamise õiguslikku ja faktilist alust. Välja on jäänud

selgitamata ka asjaolud, kas võrk tegelikult laienes. Haldusorgan ei ole kogunud piisavalt otsuses

esitatud järeldust kinnitavaid tõendeid.

8.3. Järelevalvemenetluse algatamisest keeldumise otsus on ebapiisavalt motiveeritud ning kirjades

märgitud õiguslikud põhjendused kaalutlusõiguse õiguspärasust kontrollida ei võimalda. Kaalutlus-

otsuse motiveerimispuuduste kõrvaldamine kohtumenetluses ei ole võimalik. Haldusorgan on

kaalutlusotsuse tegemisel tuginenud asjakohatutele aspektidele, mis on käsitatav kaalutlusreeglite

rikkumisena. Vastustaja on kohtumenetluses sisuliselt möönnud kaebuse põhjendatust osas, mis

puudutab asjassepuutumatute asjaolude osalist arvesse võtmist. Kuigi kirjalikus seletuses kohtule

märgib TJA, et otsus tugineb eelkõige asjaolule, et vaidlusalust võrku kasutavad isikud eristuvad

teistest isikutest ning teenust kasutavad nn suletud gruppi kuuluvad isikud, puudub kohtul

veendumus, et asjassepuutumatud asjaolud ei avaldanud kaalutlusotsuse tegemisele olulist mõju.

8.4. TJA ei ole 24. novembri 2011. a kirjas esitanud õiguslikke põhjendusi, miks liikmesriikide

regulatiivne praktika ei ole oluline. Euroopa Kohus on leidnud, et eelnevalt vaid omatarbeks (ühe

asutuse siseseks kasutamiseks) rajatud võrk ja sellega osutatav teenus on üldkasutatav, kui võrk ja

teenused on tehtud kolmandatele isikutele kättesaadavaks. Euroopa Kohtu lahend ja kohtujuristi

arvamus omavad teenuse üldkasutatavuse mõiste sisustamisel tähtsust ning vastustaja pole neid seisu-

kohti otsuses kummutanud.

8.5. Kuigi vastustaja väitel on 1. märtsist 2012 algatatud uus järelevalvemenetlus, siis esiteks on see

väide tõendamata ning teiseks ei tingiks järelevalvemenetluse läbiviimine kohustamiskaebuse

rahuldamise võimatust.

9. TJA esitas ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja

jätta AS Starman kaebus täies ulatuses rahuldamata. Halduskohus kohaldas ebaõigesti materiaal-

õigust, hindas ebaõigesti tõendeid ja rikkus menetlusõigust. Kohus ei võtnud seisukohta

menetlusosaliste kõigi faktiliste ja õiguslike väidete kohta ning jättis osa tõendeid analüüsimata. TJA

kirjad on menetlustoimingud. Halduskohus on ebaõigesti tuvastanud AS Starman kaebeõiguse ning

tema subjektiivsete õiguste rikkumise. Kaebust tulnuks käsitada TJA toimingu õigusvastasuse

tuvastamise iseseisva nõudena, mistõttu tulnuks kaebajal tuua välja ka põhjendatud huvi. Asjaolu, et

ESS kaitseb üldjoontes ka teisi turuosalisi, ei anna alust väita, et antud juhul on rikutud tema

subjektiivseid õigusi. AS Starmani ei ole alust käsitada ka puudutatud isikuna. TJA on varasemalt AS

Starman korduvate taotluste alusel teostanud vaidlusaluse võrgu osas järelevalvemenetlust. Kuna uusi

asjassepuutuvaid asjaolusid varem esitatud taotluste juurde ei esitatud, ei pidanud TJA 2011. a

taotluse alusel järelevalvemenetluse algatamist põhjendatuks. Kohtuotsuse resolutsioonist tulenev

ettekirjutus ei ole üheselt arusaadav ega täidetav. Samuti leidis halduskohus alusetult, et TJA otsus on

kaalutlusvigadega.

10. AS Starman palus vastuses apellatsioonkaebusele jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsuse

muutmata. Halduskohus on õigesti kohaldanud menetlus- ja materiaalõigusnorme ning vajalikul

määral otsust põhjendanud. TJA on järelevalvemenetluse algatamisest keeldumisel rikkunud

kaalutlusõiguse norme. AS Starman jäi halduskohtule esitatud väidete ja seisukohtade juurde ning

leidis, et tal on kaebuse esitamiseks kaebeõigus. Kohtuotsuse resolutsioon on arusaadav ja täidetav.

11. Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 24. aprilli 2013. a otsusega haldusasjas nr 3-12-340 TJA

apellatsioonkaebuse, tühistas halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega jättis AS Starman

kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohtu hinnangul on AS-l Starman kaebeõigus, sest teda saab lugeda

puudutatud isikuks, kellel on õigus nõuda, et järelevalveorgan tegutseks tema õigushüve kaitseks ja

otsustaks järelevalvemenetluse algatamise küsimuse kaalutlusvigadeta. Vastustaja 16. detsembri

2011. a kirjast, samuti haldusasja materjalidest nähtub, et 24. oktoobril 2011 esitatud järelevalve

algatamise taotlus on korduv. Vastustaja on kaebaja 20. veebruari 2009. a avalduse alusel KÜ

Ülesõidu 5 tegevuse üle järelevalvet juba teostanud ning leidnud 31. märtsil 2009 AS-le Starman

saadetud kirjas, et tuvastatud asjaolude kohaselt ei osuta KÜ Ülesõidu 5 üldkasutatava elektroonilise

side teenust ESS mõttes. Ka hilisemates kirjades on vastustaja järelevalvemenetluse läbiviimist ja

oma seisukohti selgitanud. Eelneva alusel tuleb AS Starman 24. oktoobri 2011. a taotlust käsitada

menetluse uuendamise taotlusena. Haldusmenetluse seaduse § 44 lg-s 1 sätestatud uuendamise

aluseid TJA-le esitatud taotluses ei nähtu. Õigusnormide erinev tõlgendamine ei ole HMS § 44 lg-s 1

sätestatud menetluse uuendamise aluseks. TJA 16. detsembri 2011. a kirjast nähtub, et vastustaja on

menetluse uuendamist kaalunud ning kaalutlusreegleid ei ole rikutud.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

12. AS Starman esitas Riigikohtule kassatsioonkaebuse, milles palub Tallinna Ringkonnakohtu

24. aprilli 2013. a otsuse tühistada ja jätta jõusse Tallinna Halduskohtu 5. juuli 2012. a otsus.

Ringkonnakohus jättis otsuse vajalikul määral põhjendamata ning järeldust kinnitavad tõendid

esitamata. Kassatsioonkaebuse kohaselt on ringkonnakohus andnud ootamatult vaidlusele täiesti uue

õigusliku sisu, mille kohta menetlusosalistel puudus varem võimalus seisukohta esitada. TJA pole

käsitanud AS Starmani avaldust uuendamise taotlusena ega võtnud seisukohta uuendamise võima-

likkuse kohta, vaid pidanud seda järelevalvemenetluse algatamise taotluseks ja selgelt keeldunud

korteriühistu tegevuse suhtes järelevalvemenetluse alustamisest. Uuendamisest keeldumine tuleb

vormistada haldusaktiga, vastustaja on kohtumenetluses läbivalt olnud seisukohal, et ei ole haldusakti

andnud ega pidanudki seda järelevalvemenetluse algatamisest keeldumisel tegema. AS Starman

2009. a kiri on käsitatav märgukirjana, mitte järelevalvemenetluse algatamise taotlusena. Seega on

ringkonnakohus ekslikult tõlgendanud AS Starmani 24. oktoobri 2011. a taotlust haldusmenetluse

uuendamise taotlusena. Haldusmenetluse seadus ei keela ka isikul esitada samasisulist taotlust

korduvalt. AS Starman jääb kohtumenetluses esitatud seisukohtade juurde ja on jätkuvalt seisukohal,

et korteriühistu tegevus on käsitatav üldkasutatava elektroonilise side teenusena. TJA rikkus otsuse

tegemisel oluliselt kaalutlusreegleid ja uurimispõhimõtet.

13. TJA palub jätta kassatsioonkaebuse rahuldamata ja ringkonnakohtu otsuse muutmata. Kaebaja

seisukohad vaidlusaluse võrgu üldkasutatavuse kohta tuleb jätta tähelepanuta. Kohtumenetluses saab

üksnes kontrollida, kas vastustaja on menetluse algatamata jätmise otsustamisel järginud kaalutlus-

reegleid või mitte. Vastustaja ei ole kohustatud järelevalvemenetluse algatamise otsustamisel järgima

taotleja õiguslikke hinnanguid ja põhjendusi, vaid peab tegema otsustuse kaalutlusreegleid järgides.

AS Starman 2009. a kirjad sisaldasid ka taotlusi järelevalvemenetluse läbiviimiseks, mistõttu ei ole

nende käsitamine üksnes märgukirjadena põhjendatud. Järelevalvemenetlus korteriühistu tegevuse

üle viidi ka läbi. AS Starman viitas 2011. a taotluses varasemale menetlusele ja esitas detailsemad

põhjendused asjakohaste õigusnormide tõlgendamise kohta. Vastustaja jättis kaalutlusreegleid ja

uurimispõhimõtet järgides menetluse algatamata, viidates varasemas menetluses võetud

seisukohtadele ning uute asjaolude puudumisele. Menetluse uuendamise ja korduva taotluse

eristamine ei ole käesolevas asjas oluline, sest sõltumata sellest, kuidas tõlgendada taotluse sisu, jättis

vastustaja menetluse algatamata kaalutlusreegleid järgides. Menetluse uuendamise asjaolusid ka ei

esinenud. Kohtud ei ole seotud menetlusosaliste õiguslike põhjendustega ning seetõttu ei ole

ringkonnakohus AS Starmani taotlust uuendamise taotlusena käsitades menetlusnorme oluliselt

rikkunud. TJA on jätkuvalt seisukohal, et AS-l Starman puudub ka vahetu puutumus vaidlustatud

toiminguga ning menetluse algatamisest keeldumine ei saa rikkuda tema subjektiivseid õigusi.

Vastuses kassatsioonkaebuse täiendatud seisukohtadele leiab vastustaja, et ta siiski käsitas AS-le

Starman saadetud kirjas 24. oktoobri ja 9. detsembri 2011. a taotlusi uuendamise taotlustena HMS §

44 mõttes.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

14. Tallinna Ringkonnakohtu 20. veebruari 2013. a määrusega haldusasjas nr 3-12-340 määrati, et asi

vaadatakse läbi kirjalikus menetluses kohtukoosseisus S. Truman, O. Kask ja K. Pikamäe ning otsus

tehakse avalikult teatavaks 24. aprillil 2013. Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a otsuse on

teinud aga kohtukoosseis S. Truman, V. Ligi ja K. Pikamäe. Seega on kohtukoosseis apellatsiooni-

menetluse kestel muutunud.

15. HKMS § 11 lg 5 sätestab, et kui asja menetluse käigus kohtukoosseis muutub, alustatakse asja

läbivaatamist algusest peale. Eelmise kohtukoosseisu tehtud menetlustoiminguid ei pea uus koosseis

kordama, kui pool või kolmas isik seda ei taotle. Kolleegium selgitas 10. oktoobri 2013. a otsuses

kohtuasjas nr 3-3-1-38-13, et kohtukoosseisu moodustamise kord on üks kohtu erapooletuse tagatisi

ning menetlusnormi rikkumine kohtukoosseisu muutmisel seab kahtluse alla kohtu ja õiguse-

mõistmise objektiivse erapooletuse. Kohtukoosseisu muutumise korra täitmiseks ei ole piisav üksnes

kohtunike asendamise graafiku märkimine tööjaotusplaani. Olulisteks tingimusteks on menetlus-

osaliste teavitamine ja vastavat teavet kandva dokumendi kajastamine toimikus, et kõrgema astme

kohtul oleks võimalik kohtukoosseisu määramise õiguspärasust kontrollida.

16. Kohtukoosseisu muutmise korra mittejärgimine on käsitatav olulise menetlusnormi rikkumisena,

mis võib mõjutada asja läbivaatamise tulemust ja mille tagajärjeks on seetõttu kohtuotsuse vältimatu

tühistamine ja asja uueks läbivaatamiseks saatmine samale kohtule (vt Riigikohtu halduskolleegiumi

10. oktoobri 2013. a otsus asjas nr 3-3-1-38-13, p-d 13 ja 15).

17. Kuna kohtumaterjalidest puuduvad menetlusdokumendid, millest nähtuks kohtukooseisu

muutmise õiguslik ja faktiline alus, sh muutmise aeg ja põhjus, ning menetlusosalisi pole koosseisu

muutumisest teavitatud, siis tuleb Tallinna Ringkonnakohtu 24. aprilli 2013. a otsus haldusasjas nr 3-

12-340 HKMS § 230 lg 2 ja HKMS § 199 lg 1 p 1 alusel tühistada ja saata asi uueks läbivaatamiseks

samale ringkonnakohtule. Kolleegium ei võta seisukohta menetluskulude jagamise kohta, sest asi

saadetakse uueks läbivaatamiseks. Kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 alusel tagastada.

18. Kolleegium selgitab, et kohtute õiguslikud hinnangud peavad olema menetlusosalistele mõistlikul

määral ettenähtavad ega tohi tulla neile üllatuslikult. Kohtul lasub kohustus juhtida menetlusosaliste

tähelepanu õigussuhte võimalikule kvalifikatsioonile ning menetlusosalistele tuleks anda võimalus

esitada oma seisukoht sellise kvalifikatsiooni kohta. Nimetatud põhimõtete mittejärgimine võib

tingida üllatusliku otsuse tegemise, mis ei vasta seaduslikkusele põhimõttele (vt nt HKMS § 157 lg-

d 1 ja 2). Küsimus, kas selles asjas on tegemist haldusmenetluse võimaliku uuendamise taotlusega,

tekkis esmakordselt alles ringkonnakohtu otsuses ning eelnevalt ei olnud haldus- ega

kohtumenetluses AS Starmani taotlust haldusmenetluse uuendamise taotlusena käsitatud ega seda

vastavalt analüüsitud. Sellises olukorras tulnuks ringkonnakohtul anda menetlusosalistele võimalus

esitada seisukoht taotluse õigusliku kvalifikatsiooni kohta.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann