3-3-1-84-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-84-12

Otsuse kuupäev

31. oktoober 2013, Tartu

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Ivo Pilving ja Jüri Põld

Kohtuasi

OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova

Apteek (likvideerimisel) kaebused Vabariigi Valitsuse

21. veebruari 2005. a määrusega nr 36 tekitatud kahju

hüvitamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 14. juuni 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-08-2267

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek, OÜ Karlova

Apteek (likvideerimisel), Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter

Sarjase kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideeri-

misel) kassatsioonkaebused rahuldamata.

2. Jätta Tallinna Ringkonnakohtu 14. juuni 2012. a otsuse ja Tallinna Halduskohtu 30. aprilli

2010. a otsuse resolutsioonid haldusasjas nr 3-08-2267 muutmata, muutes otsuste põhjendusi

vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

3. Jätta rahuldamata Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase taotlused kaasata nad asja

menetlusse kolmandate isikutena.

4. Jätta Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase kassatsioonkaebused läbi vaatamata.

5. Jätta OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek, OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel),

Tea Siimoni, Küllike Lääne, Peeter Sarjase ja Vabariigi Valitsuse menetluskulud nende enda

kanda.

6. Arvata OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideeri-

misel) kassatsioonkaebuste esitamisel tasutud kautsjonid riigituludesse.

7. Tagastada Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase kassatsioonkaebuste esitamisel

tasutud kautsjonid.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) on

ravimite jaemüügiga tegelevad ettevõtjad, kes osutavad nende omanduses olevate apteekide kaudu

apteegiteenust.

2. 1. märtsil 2005 jõustunud ravimiseaduse (RavS) § 15 lg 1 andis Vabariigi Valitsusele volituse

kehtestada oma määrusega ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakenda-

mise kord. RavS § 15 lg-d 2 ja 3 täpsustasid ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamise

põhimõtteid, muu hulgas tuli arvestada sellega, et ravimite jaemüügi kaalutud keskmine juurde-

hindlus jääks vahemikku 21–25% (RavS § 15 lg 3 p 5).

RavS § 15 lg 1 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 21. veebruari 2005. a määrus nr 36 "Ravimite

hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ning nende rakendamise kord" (määrus nr 36) jõustus

samuti 1. märtsil 2005. Määruse nr 36 § 3 kohaselt rakendatakse ravimite jaemüügil proportsionaalset

juurdehindlust ja fikseeritud juurdehindlust. Ravimite juurdehindluse piirmäärad on toodud määruse

lisaks olevas tabelis, mille p 2 kohaselt on ravimite jaemüügil proportsionaalse juurdehindluse

piirmäärad sõltuvalt originaali ostuhinnast 0–40% ja fikseeritud juurdehindluse piirmäärad 6 või 80

krooni (redaktsioon kehtivusega kuni 31. detsember 2010).

3. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel)

esitasid Tallinna Halduskohtule kaebused, milles palusid tunnistada määrus nr 36 põhiseaduse

vastaseks ja mõista Vabariigi Valitsuselt kaebajate kasuks välja hüvitis põhiseaduse vastase õigust-

loova aktiga tekitatud kahju (saamata jäänud tulu) hüvitamiseks. Kaebuste põhjendused:

3.1. RavS § 15 lg 3 p 5 kohaselt peab ravimite jaemüügil kaalutud keskmine juurdehindlus jääma

vahemikku 21–25%. Sotsiaalministeeriumi 2007. a analüüsi kohaselt oli 2005. a ravimite kaalutud

keskmine juurdehindlus 18,66%. Vabariigi Valitsus on olnud tegevusetu määruses nr 36 sätestatud

jaemüügi juurdehindluse piirmäärade RavS §-s 15 sätestatuga kooskõlla viimisel. Seadusega vastu-

olus olev määrus on põhiseaduse vastane ja tuleb jätta kohaldamata. Ka juurdehindluse piirmäärade

kehtestamise põhimõtteid ette nägevad RavS § 15 lg-d 2 ja 3 on vastuolus proportsionaalsuse põhi-

mõttega, sest apteekide majandustegevusele ja tulu saamise võimalusele seatud piirangud ei võimalda

neil kasumlikult tegutseda. Kaebajatele on tekkinud kahju saamata jäänud juurdehindlustulu näol,

sest nad on olnud ravimite müümisel seotud määruses nr 36 sätestatud piirmääradega ja kaalutud

keskmine juurdehindlus on olnud seetõttu madalam RavS § 15 lg 3 p-s 5 sätestatust.

3.2. Riigivastutuse seaduse (RVastS) §-s 14 sätestatud eeldused kahju hüvitamiseks on täidetud.

RavS § 15 lg-d 1 ja 3 ning määrus nr 36 on kaebajate suhtes otsekohaldatavad, sest need normid

määratlevad äärmiselt selgelt juurdehindluse piirid ravimite hinnagruppide suhtes ehk juurdehindlus

sõltub kaupade sisseostuhinnast. Kaebajatel puudub võimalus määruse nr 36 täitmisest keelduda, sest

sellele võib järgneda tegevusloa kaotus. Samuti kuuluvad kaebajad RVastS § 14 lg 1 tähenduses

eriliselt kannatanud isikute hulka, sest regulatsioon on suunatud jaemüügiga tegelevatele ja apteegi-

teenust osutavatele ettevõtjatele. Kaebajad kuuluvad otseselt RavS § 15 ja selle alusel kehtestatud

määruse adressaatide hulka. Apteegiteenuse osutamine on olnud kaebajate ainus ettevõtlus. Apteek ei

tegutse teistes valdkondades, mistõttu puudutab RavS regulatsioon kaebajate kogu tegevust.

4. Tallinna Halduskohus jättis 30. aprilli 2010. a otsusega haldusasjas nr 3-08-2267 kaebused

rahuldamata. Otsuse põhjendused:

4.1. Kuigi kaebused on esitatud riigisisese õiguse alusel, tuleb riigivastutuse seaduse ja põhiseadus-

likkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast nähtuvalt RVastS

§-s 14 sätestatud eriliselt kannatanud isiku mõiste sisustamisel lähtuda Euroopa Kohtu praktikas

kujundatud seisukohtadest. See tähendab, et normi tõttu kannatanud isikute rühmas tuleb moodustada

teatud objektiivsete tunnuste alusel alamrühm, kuhu kuulub väiksem hulk isikuid, kelle kannatused

on erilised ehk kes on iseäranis kannatanud. Kaebajad ei ole esile toonud mis tahes asjaolusid, mis

eristaksid neid "kannatuste astmelt" teistest Eesti apteegiteenuse osutajatest, kellele RavS § 15 ja

määrus nr 36 samamoodi laienesid. RavS § 15 lg 3 p-s 5 on silmas peetud jaemüügisektori kaalutud

keskmist juurdehindlust, mida kinnitab ka RavS § 15 lg 2. RavS § 15 lg 3 p 5 suunatust mitte

konkreetse ettevõtja majanduslike huvide kaitsele, vaid sektori kui terviku kaitseks kinnitab asjaolu,

et juurdehindluse piirmäärad kehtestab Vabariigi Valitsus abstraktse sisuga õigustloova aktiga, mitte

konkreetsele ettevõtjale suunatud haldusaktiga. Vabariigi Valitsus ei taga ega saagi tagada konkreetse

ettevõtja kaalutud keskmist juurdehindlust teatud vahemikus, sest see sõltub ettevõtja profiilist,

ärilistest otsustest ja tegevusest (kaubasortimendist, läbimüügist). Seega ei ole RavS § 15 lg 3 p 5

eesmärk tagada igale konkreetsele ettevõtjale juurdehindlusprotsent kindla suuruse või vahemikuna.

Järelikult ei anna see säte kaebajatele subjektiivseid õigusi ning nad pole käsitatavad RavS § 15 lg 3

p 5 otseste adressaatidena. Kaebajate puhul pole täidetud RVastS § 14 lg-s 1 sisalduv eeldus –

rikutud kohustuse aluseks olev norm ei ole otsekohaldatav.

4.2. Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 3 lg 1 ja § 87 p 6 rikkumine Vabariigi Valitsuse poolt on

käsitatav avaliku võimu kandja kohustuste olulise rikkumisena RVastS § 14 lg 1 mõttes, kuid kui

puuduvad muud RVastS § 14 lg-s 1 toodud alused, ei oma määruse võimaliku põhiseadusvastasuse

tuvastamine asja lahendamise jaoks enam tähtsust.

5. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel)

palusid apellatsioonkaebustes halduskohtu otsus tühistada ja uue otsusega kaebused rahuldada.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis 14. juuni 2012. a otsusega apellatsioonkaebused rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Otsuse põhjendused:

6.1. Riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise

seaduse eelnõu seletuskirjast nähtub üheselt, et RVastS § 14 uue redaktsiooni eesmärk oli kombinee-

rida Francovichi kahju hüvitamise nõue Plaumanni reegliga kohtusse pöördumiseks. Seadusandja

eesmärgiks oli vältida massnõudeid ja tõlgendada eriliselt kannatanud isiku mõistet kitsalt. Ehkki

seletuskirjast nähtub tahe kehtestada ühtsed reeglid nii riigisiseste kui ka Euroopa Liidu õigus-

aktidega tekitatud kahju hüvitamiseks, ei anna see veel alust laiendada seaduse sõnastust riigisisese

vastutuse osas isegi juhul, kui samast sõnastusest ei oleks tegelikkuses võimalik Euroopa Kohtu

praktikat arvestades rangelt juhinduda Euroopa Liidu õigusele tugineva kahju hüvitamise nõude

lahendamisel. Liikmesriikidel on küll kohustus tagada, et materiaalsed ja menetluslikud tingimused

Euroopa Liidu õiguse rikkumisele tuginevate kahjunõuete lahendamiseks ei oleks vähem soodsad

riigisiseste kahjunõuete esitamise suhtes ettenähtutest, kuid teisalt puudub Euroopa Liidu õiguses

reegel, mis keelaks liikmesriigil piirata riigisisesel õigusel põhinevate kahjunõuete esitamist võrreldes

Euroopa Liidu õigusel baseeruvate kahjunõuetega. Euroopa Liidu õiguse rikkumisel võib

riigivastutus olla kannatanusõbralikum kui riigisisese õiguse rikkumisel. Seetõttu ei ole võimalik

tõlgendada eriliselt kannatanud isiku mõistet Euroopa Kohtu hilisema praktika eeskujul laiemalt.

6.2. Kuigi kaebajad on RavS § 15 lg 3 p-st 5 ja määrusest nr 36 otseselt õiguslikult puudutatud, ei ole

nad isiklikult RavS § 15 lg 3 p 5 ega määruse nr 36 adressaadid. Nimetatud õigusaktid tekitavad

õiguslikke tagajärgi üldiselt ja abstraktselt määratletud isikute rühmale, puudutades kaebajaid

sarnaselt kõigi teiste apteegiteenust osutavate ettevõtjatega. RVastS § 14 lg-s 1 sisalduv eriliselt

kannatanud isikute rühma kuulumise tingimuse täitmine eeldab, et vaidlusaluse normi tõttu

kannatanud isikute hulgas peab olema võimalik moodustada teatud objektiivsetele ja individuaal-

setele tunnustele vastav kitsas rühm isikutest, kes on ülejäänud puudutatud isikutega võrreldes

kannatanud erilisel määral. Asjaolust, et apteegiteenuse osutajate arv on piiratud ja igal ajahetkel

kindlaksmääratav, ei järeldu, et nende ettevõtjate seas polegi tarvis eriliselt kannatanuid eraldi

piiritleda. Kuivõrd määrus nr 36 on suunatud ravimite jaemüüjatele, ei ole asjakohane kannatuste

raskusastme võrdlemine nende ettevõtjatega, kes ravimite jaemüügiga ei tegele. Õigeks võrdlus-

aluseks ei ole ka kontserni kuulumine või mittekuulumine, sest vaidlusalune regulatsioon on ühe-

taoline kõigile ravimite jaemüüjatele ega koorma n-ö sõltumatuid apteeke teistest enam. Eriliselt

kannatanud isikute rühma ei kuulu ka ettevõtjad, kes on sunnitud väidetavalt just vaidlusaluse

regulatsiooni tõttu oma majandustegevuse regulaarse ebarentaabluse pärast lõpetama. Käesoleval

juhul ei pruugi ühelgi ravimite jaemüügiga tegeleval ettevõtjal selliseid eritunnuseid olla, kuid see ei

tähenda, et sätte tõlgendus oleks ilmselgelt ebaõige või ebaõiglane. Puudub alus eeldada, et RVastS

§ 14 lg 1 alusel nõude esitamine on pelgalt illusoorne, sest Euroopa Kohus on samamoodi väga

piirava sisuga nn Plaumanni testi rakendamisele vaatamata hagisid vahel vastuvõetavaks tunnistanud.

Regulatsiooni muutmine on seadusandja pädevuses.

6.3. RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud kitsendust ei saa pidada kahju hüvitamise põhiõigusega vastuolus

olevaks ja piirangut ei ole võimalik jätta asjas kohaldamata. Vajadust hoida ära riigile ettenägematute

ja potentsiaalselt väga ulatuslike kulutuste tekkimine seoses üldkehtivate õigusnormide sätestamisega

demokraatliku otsustusprotsessi tulemusena, ei saa pidada sedavõrd väheoluliseks, et tegemist ei

saaks olla põhiseaduslikku järku õigusväärtusega, mis võiks legitiimselt õigustada seadus-

reservatsioonita põhiõiguse piiramist. Piisavad riigieelarvevahendid on paljudel juhtudel just teiste

oluliste põhiõiguste ja põhiseaduslike väärtuste kindlustamise vältimatuks eeltingimuseks ning

vahendite puudumine seaks ohtu riigi põhifunktsioonide täitmise tervikuna. RVastS § 14 lg 1 kui

abstraktse ja üldise sisuga õigusnormi tõlgendamisel, mis kohaldub ühetaoliselt nii seadusandja kui

ka täitevvõimu poolt õigustloovate aktide andmise või andmata jätmise korral, ei ole asjakohane, kui

ulatuslikud saaksid võimalikud kahjunõuded konkreetsel juhul olla ning kui hästi ettenähtav pidi

vastava regulatsiooni kehtestamisel olema isikutele kahju tekkimine.

6.4. Kuivõrd kahju hüvitamise nõuded tuleb jätta rahuldamata juba ainuüksi põhjusel, et kaebajad ei

ole tõendanud enda kuulumist määruse nr 36 tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma, siis ei ole ots-

tarbekas ega vajalik täiendavalt analüüsida RavS § 15 lg 3 p 5 ja määruse nr 36 eesmärke ning nende

normide otsekohaldatavust ja põhiseaduslikkust, samuti avaliku võimu kandja kohustuse väidetava

rikkumise esinemist ja selle olulisust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax ja OÜ Raja Apteek paluvad kassatsioonkaebustes ringkonna-

kohtu otsus tühistada ning saata asi tagasi alama astme kohtule uueks arutamiseks. Kassatsioon-

kaebuste põhjendused:

7.1. Ringkonnakohus on RVastS § 14 lg-t 1 vääralt kohaldanud ja ebaõigesti tõlgendanud eriliselt

kannatanud isiku tunnust. Kuna kaebused tuginevad ainult siseriikliku õiguse rikkumisele, siis ei ole

nn Plaumanni test ja muud Euroopa Kohtu praktika loodud kriteeriumid rakendatavad. Siseriiklikult

tuleb tõlgendada eriliselt kannatanud isiku mõistet laiemalt. Plaumanni test ei haaku siseriikliku kahju

hüvitamise kaebeõigusega, sest kitsendab liigselt isiku kaebeõigust ja viib selle sisuliselt nullini.

RVastS kavandatav muudatus kaotab eriliselt kannatanud isiku mõiste, mis näitab, et tegemist on

ebaõnnestunud tingimusega.

7.2. Kaebajad on määruse nr 36 adressaadid, mistõttu tuleks neid käsitada eriliselt kannatanud

isikutena. Vastustaja rikkumine on oluline, sest akti andja on kehtiva regulatsiooni seadusevastasusest

teadlik, kuid ei tee alates 2005. a põhiseaduspärase olukorra loomiseks piisavalt pingutusi. Ravimite

jaemüüjad on õigusvastase määruse tõttu teiste ettevõtjatega võrreldes ebaõiglases olukorras – nende

tulu teenimise võimalus on piiratud ja määrus nr 36 tekitab jätkuvalt kahju. Ka õiguskantsler jõudis

järeldusele, et määrus nr 36 ei ole RavS-ga ja PS-ga kooskõlas, ravimite jaemüüjad on antud juhul

Sotsiaalministeeriumi tegevusetuse tõttu otseselt kannatanud isikud ja neil võib olla tekkinud õigus

kahju hüvitamisele.

7.3. Ringkonnakohtu RVastS § 14 lg-le 1 antud tõlgendus ei ole kooskõlas PS §-ga 25. Asudes

piirama apteegiteenuse osutajate poolt rakendatavaid ravimite jaemüügihindasid, pidanuks riik

arvestama sellega, et need piirangud peavad olema proportsionaalsed. Kaebajatele jääb arusaamatuks,

millistel andmetel või arvutustel põhineb ringkonnakohtu järeldus, et riigil puuduvad piisavad

rahalised vahendid kahjunõude täitmiseks. Riigi ebapiisavatele vahenditele viidates isikute kaebe-

õigusest ilmajätmine moonutab PS §-s 15 sätestatud põhiõigust kohtusse pöördumiseks. Sellisel

juhul sõltuks kaebeõiguse realiseerimine riigi majanduslikust olukorrast. Seejuures ei ole kohtud veel

asunud tekitatud kahju suurust kindlaks tegema.

8. OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) palub kassatsioonkaebuses ringkonnakohtu ja haldus-

kohtu otsused tühistada ning saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kassatsioonkaebuse

põhjendused:

8.1. Ringkonnakohus on RVastS § 14 lg-t 1 valesti kohaldanud. Norm on kehtestatud eelkõige

seadusandja õigustloovate aktide andmisega tekkivate kahjude hüvitamise piiramiseks. Olukord

erineb, kui täitevvõim ei täida seadusi ja kehtestab seadusega vastuolus oleva määruse.

8.2. Määrus nr 36 on kehtestatud formaalselt üldaktina, kuid sarnaneb sisult üldkorraldusele. Sama-

moodi on Riigikohus lugenud asjas nr 3-4-1-6-10 üldkorralduseks ühisveevärgi ja -kanalisatsiooni

seaduse § 14 lg 2 alusel antud hinnamääruse. Kuna üldkorraldus ei ole üldakt, tekib küsimus RVastS

§ 14 lg 1 kohaldatavusest ja RavS § 15 lg 1 kooskõlast PS § 87 p-ga 6.

8.3. Riigikohus on selgitanud, et seaduse regulatsioon, mis näeb ette sellise õigustloova akti andmise,

millest tuleneb vahetult isiku subjektiivsete õiguste ja vabaduste riive, ei ole vältimatult põhiseaduse

vastane. Määrav on küsimus, kas õigustloova aktiga isiku subjektiivsete õiguste riivet kehtestades on

isikule piisavalt tagatud PS §-st 14 tulenev põhiõigus korraldusele ja menetlusele, samuti see, kas

isikule on tagatud PS §-st 15 tulenev õigus vaidlustada kohtus tema suhtes kehtestatud piiranguid.

Antud juhul piiratakse isikute ettevõtlusvabadust ja omandit, kuid neil puudub kaebeõigus, ja kohtud

leiavad, et neil puudub ka õigus nõuda kahju hüvitamist.

8.4. Isegi kui kohaldada RVastS § 14 lg-t 1, ei ole põhjendatud tõlgendada selles toodud eriliselt

kannatanud isiku tunnust sedavõrd kitsalt, nagu on teinud seda kohtud, sest selle tagajärjel muutub

säte deklaratiivseks. Piirangud peavad tulenema kahju tekitamise asjaoludest, mitte sellest, kas normi

adressaatidest on võimalik moodustada mingeid rühmasid. Antud juhul on aastaid piiratud isikute

ettevõtlusvabadust ja täitevvõim on teadlikult rikkunud seaduse regulatsiooni teatud kindla ringi

ettevõtjate suhtes, kelle tegevus on üldjuhul äärmiselt rangelt reguleeritud. Selle tulemusel ei olnud

kaebaja tegevus enam kasumlik ja jätkusuutlik ning tänaseks on kaebaja majandustegevuse

lõpetanud. Samal ajal on vastustaja viimased viis aastat olnud teadlik, et määrus nr 36 on vastuolus

seadusega ja et selline vastuolu tekitab iga päev rahalist kahju kõikidele apteegiteenuse osutajatele.

Selline olukord ei saa olla RVastS § 14 lg 1 kaitse-eesmärk ega olla kooskõlas õigusriigi põhi-

mõtetega. Samuti seab see kahtluse alla RVastS § 14 lg 1 kooskõla PS §-ga 25. Kahju hüvitamist

võib piirata ja eriti õigustloovate aktide puhul, kuid kõik piirangud peavad olema mõistlikud,

proportsionaalsed ja vajalikud. Antud juhul on RVastS § 14 lg-le 1 antud sisu, mille proportsio-

naalsuses ja eesmärgipärasuses võib tõsiselt kahelda, sest kahju hüvitamine muutub juhuslikuks ja

täitevvõimu õigusvastane tegevus üldaktide andmisel ei too kaasa olulisi õiguslikke tagajärgi.

8.5. Antud juhul Plaumanni reegel ei kohaldu. See piirab Euroopa Kohtu poole pöördumist, mitte

kaebeõigust tervikuna, ja suunab isikuid siseriikliku kohtu poole pöörduma. Antud juhul aga

piiratakse kaebaja kaebeõigust lõplikult, sest tal ei ole rohkem võimalusi kahju hüvitamiseks. RVastS

§ 14 lg 1 eesmärgiks varasema redaktsiooniga võrreldes oli laiendada õigustloova aktiga tekitatud

kahju hüvitamise regulatsiooni ja kehtestada ühised reeglid nii siseriikliku kui ka ühenduse

õigusaktidega tekitatud kahju hüvitamiseks. Kaebajal ei olnud tegutsemise ajal võimalik esitada

primaarnõudeid ja vältida kahju tekkimist muul moel, sest antud juhul rikub kaebaja õigusi üldakt,

mille vaidlustamiseks või kehtivuse peatamiseks tal puuduvad õiguskaitsevahendid. Kaebajal ei

olnud võimalik kujundada oma tegevust selliselt, et müüa suurema juurdehindlusega ravimeid.

Kaebaja müügikäibest moodustas 20% kaup, millele juurdehindlusmäärad ei kohaldunud, 60–70%

ravimitest olid retseptiravimid, mis on kallimas hinnaklassis ja väiksema juurdehindlusmääraga.

Ravimite soovitamisel klientidele tuli lähtuda ainult meditsiinilistest kriteeriumitest. Samuti pidi

soovitama odavamat ravimit. Ravimite hinnad on tõusnud, samas kui määruse nr 36 regulatsioon on

jäänud samaks. Seega müüvad apteegid tahes-tahtmata ravimeid, mis kuuluvad kallimasse

hinnaklassi ja on seetõttu madalama juurdehindlusmääraga.

8.6. Määrus on otsekohaldatav, sest määratleb detailselt ära ravimite juurdehindluse, ja selle mitte-

täitmine tooks kaasa sanktsioonid.

9. Tea Siimon, Küllike Lääne ja Peeter Sarjas paluvad kassatsioonkaebustes tühistada ringkonna-

kohtu ja halduskohtu otsused ning saata asi tagasi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. Kassaatorid

leiavad, et nende näol on tegemist kohtumenetlusse kaasamata jäänud kolmandate isikutega. Nad on

vastavalt OÜ Akos Apteek, OÜ Raja Apteek ja OÜ Giromax ainuosanikud. Kohtuotsused avaldavad

mõju nende õiguspärastele huvidele ja põhiõigustele (ettevõtlusvabadus, omandipõhiõigus,

kutsevabadus). Iseseisva kassatsioonkaebuse esitamist põhjendavad nad asjaoluga, et ringkonnakohus

jättis õigustamatult istungiprotokolli märkimata ja kohtuotsuses käsitlemata nende seisukoha, et kui

apteekide seas tuleks moodustada eriliselt kannatanud isikute alamrühm, siis võiks selleks pidada

iseseisvaid apteeke, mis ei kuulu kontserni ravimite hulgimüüjatega ja kuuluvad proviisoritele.

Osaühingu kahju tähendab otsest kahju ka ainuosanikule ning apteegi tulude õigusvastase piiramisega

kahjustatakse otseselt ka proviisorite õigusi ja huve.

10. Vabariigi Valitsus (Sotsiaalministeeriumi kaudu) palub jätta kassatsioonkaebused rahuldamata

ja ringkonnakohtu otsuse muutmata. Väär on kaebajate seisukoht, et RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud

eriliselt kannatanud isiku tunnust tuleb tõlgendada erinevalt, sõltuvalt sellest, kas kahju hüvitamine

tugineb Euroopa Liidu või siseriikliku õiguse rikkumisele. Ka juhul, kui vastab tõele väide, et

RVastS-st on kavas muuta, ei viita see võimalusele ega vajadusele kehtivat seadust teisiti tõlgendada.

Asjaolu, et kaebajad on RavS § 15 lg 3 p-st 5 ja määrusest nr 36 õiguslikult puudutatud, ei tähenda

veel nende kuulumist eriliselt kannatanud isikute rühma või normi otsekohaldatavust. Kahju

hüvitamise nõuded põhinevad õigustloovate aktide sätetel, mis ei ole suunatud ühelegi konkreti-

seeritud apteegiteenuse osutajale, mistõttu ei saa väita, et kaebajad on RavS § 15 lg 3 p 5 või määruse

nr 36 adressaadid. Viidatud õigusaktid tekitavad õiguslikke tagajärgi üldiselt, ja abstraktselt

määratletud isikute rühmale, puudutades kaebajaid sarnaselt kõigi teiste apteegiteenust osutavate

ettevõtjatega.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

11. Käesoleval juhul on vaidluse all kaebajatele väidetavalt õigusvastase määrusega nr 36 tekitatud

kahju (saamata jäänud tulu) hüvitamise võimalikkus RVastS § 14 lg 1 alusel. Määrus nr 36 on

kehtestatud RavS § 15 lg 1 alusel, mille kohaselt kehtestab Vabariigi Valitsus määrusega ravimite

hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärad ja nende rakendamise korra. Kaebajate arvates ei ole

määrus nr 36 kooskõlas RavS § 15 lg 3 p-s 5 sätestatuga ning piirab seetõttu põhiseaduse vastaselt

nende ettevõtlusvabadust ja tulusaamise võimalusi.

12. Kuigi 1. märtsil 2005 jõustunud RavS on välja töötatud Euroopa Liidu ravimialase õiguse alusel,

millele viitab ka ravimiseaduse eelnõu (X Riigikogu 360 SE) seletuskiri, on Euroopa Parlamendi ja

Nõukogu 6. novembri 2001. a direktiivi 2001/83/EÜ art 4 lg 3 järgi jäetud ravimihindade kindlaks-

määramine liikmesriikide otsustuspädevusse. Seega toimub käesolev vaidlus siseriikliku õiguse üle.

Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõtetega tuleb siin arvestada üksnes niivõrd, et siseriiklikud normid ei

diskrimineeriks teiste Euroopa Liidu liikmesriikide ettevõtjaid kohalike ettevõtjatega võrreldes ega

kahjustaks Euroopa Liidu õiguse elluviimist. Praegusel juhul ei ole tegemist sellise probleemiga.

Määrusega nr 36 kehtestatud ravimite juurdehindluse piirmäärad kehtivad kõigile hulgi- ja jae-

müüjatele, kes Eestis ravimeid müüvad. Ettevõtja päritolul põhinevat diskrimineerimist määrusest

nr 36 ei nähtu.

13. Kaebajate kahjuhüvitamise nõuded on esitatud RVastS § 14 lg 1 alusel, mis sätestab avaliku

võimu kandja vastutuse erijuhu üldisest kahjuhüvitamise kohustusest. Kahjuhüvitamise kohustust ei

too kaasa iga juhtum, kus õigusvastase õigustloova akti või selle andmata jätmisega võib olla isikule

kahju tekitatud. RVastS § 14 lg 1 järgi peavad õigustloova akti või selle andmata jätmisega tekitatud

kahju hüvitamise nõude rahuldamiseks olema täidetud kõik järgmised tingimused:

1) on antud õigustloov akt või jäetud see andmata;

2) isikule on tekkinud kahju;

3) kahju põhjustati avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega;

4) esineb põhjuslik seos avaliku võimu kandja kohustuse olulise rikkumise ja isikule tekkinud kahju

vahel;

5) rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav;

6) isik kuulub õigustloova akti või selle andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma.

RVastS § 7 lg-st 1 tulenevalt peab õigustloova akti või selle andmata jätmisega rikutud norm olema

vähemalt muu hulgas suunatud kaebaja õiguste kaitsele. RVastS § 7 lg 4 ja võlaõigusseaduse § 127

lg 2 järgi peab rikutud kohustuse eesmärk olema just sellise kahju ärahoidmine.

14. Kolleegium hindab alljärgnevalt, kas käesoleval juhul on vastutuse tekkimiseks täidetud RVastS

§ 14 lg 1 tingimused: kas määruse nr 36 näol on tegemist õigustloova aktiga (I), kas kaebajad

kuuluvad eriliselt kannatanud isikute rühma (II), kas vastustaja rikkus oma kohustusi, ja kui rikkus,

siis kas see rikkumine on oluline (III), kas rikutud kohustuse aluseks olev norm on otsekohaldatav ja

kas kaebajad on kandnud kahju (IV). Viimaks lahendab kolleegium kassatsioonkaebused ja taotlused

kolmandate isikute menetlusse kaasamiseks (V).

I

15. Kaebajad on kaebuse alusena näidanud ära määruse nr 36. OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel)

leiab kassatsioonkaebuses, et määruse nr 36 näol on tegemist üldkorraldusega ja seetõttu RVastS § 14

lg 1 käesolevale juhtumile ei kohaldu.

16. RVastS § 14 järgi ei oma tähtsust, millist liiki õigustloova aktiga on tegemist. Õigustloovaks

aktiks, millega tekitatud kahju hüvitamist saab nimetatud sätte alusel nõuda, võib olla nii seadus-

andliku ja täidesaatva riigivõimu kui ka kohaliku omavalitsuse organi õigustloov akt.

17. Määruse nr 36 näol on tegemist täidesaatva riigivõimu õigustloova aktiga RVastS § 14 lg 1

tähenduses. Vabariigi Valitsuse seaduse § 27 lg 1 kohaselt on Vabariigi Valitsuse määrus õigustloov

akt. RavS § 15 lg 1 esimene lause kohustab valitsust ravimite juurdehindluse piirmäärasid kehtestama

just nimelt määrusega. Seadusandja on akti vormi valinud vastavuses selle materiaalse sisuga (vrd

Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-85-10, p-d 21–24). RavS § 15 lg 1

esimeses lauses sätestatud õigusakti vormi valik on käesoleval juhul põhjendatud. Haldusmenetluse

seaduse § 88 järgi on määrus õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude

reguleerimiseks. Käesoleval juhul reguleerib määrus nr 36 piiritlemata arvu juhtumeid, mil ravimeid

müüakse. Sellel määrusel on ka üldkohustuslik iseloom, sest sellele alluvad üldiste tunnuste alusel

Eestis ravimite hulgi- ja jaemüügiga tegelevad ettevõtjad. Määrus nr 36 täpsustab RavS-ga antud

volituse piires RavS reguleerimisalasse kuuluvat ravimite hinnaregulatsiooni. Seega on tegemist

õigustloova aktiga nii formaalses kui ka materiaalses tähenduses.

II

18. RVastS § 14 lg 1 alusel saab kahju hüvitamist nõuda isik, kes kuulub õigustloova akti või selle

andmata jätmise tõttu eriliselt kannatanud isikute rühma. Ringkonnakohtu arvates tuli kaebused jätta

rahuldamata ainuüksi põhjusel, et kaebajad ei kuulu eriliselt kannatanud isikute rühma.

19. Kolleegium ei nõustu haldus- ja ringkonnakohtuga eriliselt kannatanud isiku tunnuse sisustamisel.

Kuigi riigivastutuse seaduse ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse muutmise

seaduse eelnõu (X Riigikogu 357 SE) seletuskirjast nähtub, et RVastS § 14 väljatöötamisel sooviti

lähtuda Euroopa Kohtu praktikas välja kujundatud riigivastutuse põhimõtetest, on tegemist siiski

siseriikliku normiga, mille tõlgendamine on siseriikliku kohtu ülesanne. Normi loomisel aluseks

olnud Euroopa Kohtu praktika võib olla üheks abinõuks normi tõlgendamisel.

20. Liikmesriigi seadusandja on pädev reguleerima kahju hüvitamist nii juhul, kui see on tekitatud

riigisisese õiguse rikkumisega, kui ka juhul, mil kahju tekitamisel rikuti Euroopa Liidu õigust.

Euroopa Liidu õigusaktidega ei ole liikmesriikide seadusandlikku pädevust selles küsimuses kitsen-

datud. Euroopa Liidu õiguse rikkumisega tekitatud kahju hüvitamise reguleerimisel peab liikmesriigi

seadusandaja aga arvestama liikmesriigi vastutuse kohta käivate Euroopa Liidu õiguspõhimõtetega

nii, nagu neid on sisustanud oma praktikas Euroopa Kohus. Riigisisese riigivastutusõiguse ja Euroopa

Liidu õiguspõhimõtete vastuolu korral tuleb liidu õiguse ülimuslikkuse tõttu jätta riigisisene norm või

selle vastav osa Euroopa Liidu õigusega seotud kahjuasjades kohaldamata.

21. Haldus- ja ringkonnakohus tuginesid ekslikult eriliselt kannatanud isikute rühma sisustamisel

Euroopa Kohtu 15. juuli 1963. a otsusele kohtuasjas 25/62: Plaumann, mis puudutas kaebeõigust

Euroopa Liidu õigusaktide vaidlustamisel isikute poolt, kes ei olnud õigusaktide adressaadid.

Eelnimetatud seletuskiri sellele lahendile ei viita. Euroopa Kohus ei ole kahju hüvitamise asjades

pidanud vajalikuks, et hüvitise nõudja oleks puudutatud otseselt ja individuaalselt ning et kannatanute

hulgas peaks olema eristatav kitsam grupp, kuhu hüvitise nõudja kuulub. Eriliselt kannatanud isiku

tunnuse lisamine riigivastutuse seadusesse haakub Euroopa Kohtu varasema praktikaga, kus peeti

õigusrikkumise olulisuse hindamisel muu hulgas tähtsaks seda, kas kannatanu kuulub selgelt

piiritletud isikute rühma (vrd nt Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C-104/89 ja C-37/90:

Mulder jt, p 16; Esimese Astme Kohtu otsus asjas T-429/05, p 56). Kolleegium on juba selgitanud, et

Euroopa Kohtu praegune järjekindel praktika Euroopa Liidu õigusaktide järgimata jätmisega

tekitatud kahju hüvitamise kohta ei näe ette, et isik peaks kuuluma eriliselt kannatanud isikute hulka

(28. novembri 2012. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-37-12, p 24). Euroopa Liidu õiguse rikkumisega

tekitatud kahju hüvitamise asjas tuleb see tingimus RVastS § 14 lg-s 1 jätta Euroopa Liidu õiguse

ülimuslikkuse tõttu kohaldamata.

Riigisisese õiguse rikkumise korral puudub kohtul võimalus jätta RVastS § 14 lg-s 1 toodud selge-

sõnalised tingimused kohaldamata vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega. Sõltumata eelnõu seletus-

kirjas märgitust, ei ole aga põhjust sisustada määratlemata õigusmõistet "eriliselt kannatanud isikute

rühm" riigisisestes vaidlustes rangemalt, kui seda tehti Euroopa Kohtu varasemas praktikas kahju

hüvitamise asjades.

22. Kolleegium selgitab, et eriliselt kannatanud isikute rühma kindlakstegemisel tuleb esiteks

kontrollida, kas rikutud norm kaitses muu hulgas kaebajate õigusi. Käesoleval juhul pole kahtlust, et

RavS § 15 kaitseb muu hulgas ravimimüüjate õigusi. RavS § 15 lg 3 p 5 ei anna küll ravimimüüjale

õigust kohaldada ravimite jaemüügil juurdehindlust 21–25%, kuid see näeb ette tingimused, mida

vastustaja peab arvestama ravimimüüjate ettevõtlusvabaduse ja privaatautonoomia piiramisel.

23. Ringkonnakohus märkis õigesti, et eelnõu seletuskirja järgi oli eriliselt kannatanud isiku tunnuse

RVastS § 14 lg-sse 1 lisamise eesmärk vältida massnõuete esitamist. Seletuskirjas viidatakse ka

eriliselt kannatanud isikute rühma seosele RVastS § 16 lg-ga 1. Sellest tulenevalt peab eriliselt

kannatanud isiku tunnus piirama õigust hüvitisele olukorras, kus vaidlustatav õigusakt või selle

andmata jätmine rikub väga suure hulga isikute õigusi. Vaid siis, kui õigustloova akti või selle

andmata jätmise tagajärjel tekkinud kahju jaotub terves riigis isikute vahel enam-vähem võrdselt,

peab kaebaja põhjendama, mille poolest on tema kannatused teiste isikute omadest erilisemad.

24. Kolleegium leiab, et käesoleval juhul liigituvad kõik ravimite jaemüüjad eriliselt kannatanud

isikute rühma. Tegemist on piiratud isikuterühmaga, kes on eristatavad õiguste ja vabaduste piiramise

poolest tavapärasest ulatuslikumal määral. Ravimite jaemüüjad on erinevas olukorras võrreldes teiste

valdkondade ettevõtjatega, kelle tegevust nii suures mahus ei reguleerita. Kolleegium on eelnevast

tulenevalt seisukohal, et kaebajate kahjuhüvitamise nõuete rahuldamine ei eelda seda, et kaebajad

tõendaksid enda õiguste intensiivsemat riivet võrreldes teiste ravimite jaemüüjatega.

III

25. RVastS § 14 lg 1 alusel kahjuhüvitise väljamõistmiseks peab kahju olema põhjustatud avaliku

võimu kandja kohustuse olulise rikkumisega. Kaebajate hinnangul on vastustaja rikkunud määruse

nr 36 andmisel RavS § 15 lg 3 p-s 5 nimetatud kohustust.

26. RavS § 15 lg 2 esimese lause järgi võtab Vabariigi Valitsus juurdehindluse piirmäärade ja nende

rakendamise korra kehtestamisel arvesse ravimite geograafilist ja rahalist kättesaadavust lõpp-

tarbijatele, ravimite turustamisega seotud riske ning kaalutud keskmist juurdehindlust. Sama

paragrahvi lg 3 järgi arvestatakse ravimite hulgimüügi ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade

kehtestamisel järgmiste põhimõtetega: 1) rakendatakse proportsionaalset ja fikseeritud juurde-

hindlust; 2) juurdehindluse piirmäär ei tohi olla suurem kui 6,40 eurot (varem 100 krooni) ravim-

preparaadi kohta; 3) juurdehindlus eri hinnagruppide ravimitele peab looma võrdse huvitatuse kõigi

ravimite käitlemiseks hulgi- ja jaemüügis; 4) hulgimüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab

jääma vahemikku 7–10%; 5) jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 21–

25%. RavS § 15 lg-st 2 nähtuvalt on kaalutud keskmise juurdehindluse näol tegemist eri hinna-

gruppides müüdavate ravimite protsentuaalsete juurdehindluste keskmisega, mis on läbi kaalutud

sisseostuhindades arvestatud rahalise käibe proportsiooniga igas hinnagrupis. Kaalutud keskmise

juurdehindluse kohta koostab Sotsiaalministeerium igal aastal analüüsi sama paragrahvi lg-s 4

esitatud andmete alusel.

27. Sotsiaalministeeriumi veebilehel avalikustatud analüüsidest ravimite kaalutud keskmise juurde-

hindluse kohta hulgi- ja jaemüügis nähtub, et jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus oli 2005. a

19,22%, 2006. a 18,66%, 2007. a 18,51%, 2008. a 17,30%, 2009. a 16,19%, 2010. a 16,16% ja

2011. a 15,88% (2010. a koostatud analüüsi lk 6 ja 2012. a koostatud analüüsi lk-d 5–6). Seega ei ole

määrusega nr 36 saavutatud RavS § 15 lg 3 p-s 5 ette nähtud tulemust, et ravimite jaemüügi kaalutud

keskmine juurdehindlus peab jääma vahemikku 21–25%. Analüüsidest nähtub, et kaalutud keskmine

juurdehindlus on alates 2005. a järjepidevalt vähenenud.

28. Ainuüksi eelneva põhjal oleks ennatlik teha järeldust, et vastustaja rikkus seadusest tulenevat

kohustust. RavS § 15 lg 3 p 5 sätestab tulevikku suunatud statistilise eesmärgi, mille vastustaja pidi

kehtestatavate piirmääradega saavutama. RavS § 15 lg 3 p 5 ei sätesta, kui kõrgete piirmäärade abil

tuleb nimetatud eesmärk saavutada. Seega jättis norm vastustajale eesmärgi saavutamisel ulatusliku

otsustamisruumi.

29. Vastustaja kohustuse rikkumise ja selle olulisuse hindamisel ei tohi tähelepanuta jätta ka teisi

RavS §-s 15 sätestatud tingimusi ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks. Vastustajal

tuli arvestada ka sellega, et ravimid oleksid lõpptarbijatele geograafiliselt ja rahaliselt kättesaadavad,

et ettevõtjatel oleks võrdne huvi eri hinnagruppides ravimite käitlemiseks ja et juurdehindluse

piirmäär ei oleks ühegi ravimipreparaadi puhul suurem kui 6,40 eurot (100 krooni). Tegemist on väga

erineva täpsusastme ja paljuski vastandlikke huve kaitsvate tingimustega. Nende seast ühe huvi

kaitsmine toob kaasa teiste riivamise.

Näiteks RavS § 15 lg 3 p-d 1 ja 2 sisaldavad üheselt mõistetavaid reegleid, mille järgimist on

võimalik kontrollida vahetult määruse nr 36 alusel. Seevastu RavS § 15 lg 3 p-d 3 ja 5 püstitavad

eemärke, mille saavutamise suhtes on võimalik seisukoht võtta alles tagantjärele ravimite eri hinna-

gruppide käivet hinnates.

30. Kolleegium on seisukohal, et RavS § 15 alusel määrust andes pidi vastustaja volitusnormi

üldisemaid eesmärke tagama konkreetsemalt sõnastatud delegatsioonipiirangute raames. Nii ei

tohtinud vastustaja jaemüügi kaalutud keskmise juurdehindluse suurendamise nimel ületada

preparaadi juurdehindluse 100-kroonist piirmäära. Samuti ei tohtinud vastustaja jaemüüjate kaalutud

keskmist juurdehindlust teadlikult jätta allapoole RavS § 15 lg 3 p-s 5 sätestatud alammäära, viidates

üldisemale vajadusele tagada paremini ravimite rahalist kättesaadavust lõpptarbijatele. RavS § 15 lg 3

p 5 kohustas vähemalt 21%-lise kaalutud keskmise juurdehindluse tagama ka kallimate ravimite

käibe suurenemise korral, samuti sõltumata jaemüüjate tulu kasvust.

31. Rikkumise tuvastamisel ei oma määravat kaalu vastustaja selgitused ravimihindade tõusu

koormavast mõjust riigieelarvelistele vahenditele. Seda puudutavad analüüsid ja kaalumine tulnuks

teha RavS eelnõu arutamisel ja ravimite juurdehindluse piirmäärade kehtestamiseks tingimuste

seadmisel. Vabariigi Valitsus peab täitma oma ülesandeid talle antud volituste piires. Tal puudub

õigus seaduses sätestatut eirata. Kui vastustaja leiab, et seadusandja on jätnud tingimuste seadmisel

osa huve kaalumata või on neid kaalunud ebaõigesti, on tal võimalik algatada seaduseelnõu

olemasoleva regulatsiooni parandamiseks.

32. Vaid siis, kui selguks, et vastustajal puudus reaalne võimalus saavutada RavS § 15 lg 3 p-s 5

sätestatud eesmärk ilma teisi selles paragrahvis püstitatud eemärke, ennekõike ravimite rahalist

kättesaadavust olulisel määral kahjustamata, tuleks tõdeda, et vastustaja tegutses kohustuste

kollisiooni olukorras. Vaid siis oleks võimalik argumenteerida, et teadlik kõrvalekalle RavS § 15 lg 3

p-st 5 ei kujuta endast vastustaja kohustuste olulist rikkumist, st rikkumine oleks vabandatav. Sellise

olukorra esinemist peab aga tõendama vastustaja. Lisaks oleks vastustaja pidanud sellises olukorras

algatama RavS muutmise, et § 15 sisemine vastuolu kõrvaldada.

33. RavS § 15 lg 3 p 5 rikkumise kindlakstegemisel ei oma tähtsust, kas kaebajate endi ettevõtte-

sisene kaalutud keskmine juurdehindlus jäi ettenähtud vahemikku või mitte. RavS § 15 lg-test 2 ja 4

nähtub, et kaalutud keskmine juurdehindlus arvutatakse kogu ravimituru käibelt. Seega ei reguleeri

RavS § 15 üksiku jaemüüja ettevõttesisest kaalutud keskmist juurdehindluse määra. RavS §-st 15 ei

tulene, et jaemüüjad peavad saama kõikidele ravimitele lisada juurdehindluse vähemalt 21% ulatuses.

Ettevõttesisene kaalutud keskmine juurdehindlus võib jääda ka alla RavS § 15 lg 3 p-s 5 nimetatud

vahemiku, samuti olla kõrgem, olenevalt sellest, milline on ettevõtte enda ravimite käive. Ammugi ei

olnud vastustajal kohustust tagada, et väiksemate apteekide ettevõttesisene kaalutud keskmine

juurdehindlus saavutaks RavS § 15 lg 3 p-s 5 sätestatud ülemmäära.

Kuna RavS § 15 lg-te 2 ja 4 järgi lähtutakse kaalutud keskmise juurdehindluse arvutamisel hulgi-

müügiettevõtjate andmetest ja jaemüügiettevõtjatelt andmeid ei küsita, arvutatakse jaemüügi kaalutud

keskmine juurdehindlus järelikult määruses nr 36 sätestatud maksimaalseid lubatavaid juurdehindluse

määrasid arvestades. Tegelikke jaemüügil kohaldatud juurdehindluse määrasid ei arvestata.

34. RavS § 15 lg 3 p 5 rikkumisega ei oleks tegemist, kui vastustaja lõi kehtestatud juurdehindluse

piirmääradega ravimi jaemüüjatele reaalse võimaluse vähemalt 21%-lise kaalutud keskmise juurde-

hindluse saavutamiseks, kuid see jäi saavutamata ravimite käitlejatest sõltuvatel asjaoludel, näiteks

kui nende majandusotsuste tõttu käideldi odavamasse hinnagruppi kuuluvate ravimite asemel

kõrgemasse hinnagruppi kuuluvaid ravimeid.

RavS § 15 lg 3 p-s 5 sätestatud statistilise eesmärgi saavutamine ei sõltu ainult vastustaja poolt

kehtestatud juurdehindluse piirmääradest, vaid suurel määral eri hinnagruppidesse kuuluvate ravimite

käibe osakaalust ravimiturul. Mida kõrgem on ravimipreparaadi hind, seda väiksem peab RavS § 15

sisemise loogika kohaselt olema preparaadi juurdehindlus. Tulenevalt RavS § 15 lg 3 p-s 2 sätestatud

piirmäärast (100 krooni preparaadi kohta) ei olnud vastustajal võimalust lubada sama lõike p-s 5

nimetatud alammäärale (21%) vastavat juurdehindlust preparaatidele hinnaga üle 476 krooni 19

sendi. Samuti sundis RavS § 15 lg 3 p 3 vastustajat piirama kallimate ravimite juurdehindlust rohkem

kui odavamate ravimite puhul. Seejuures võib kallimat ravimipreparaati müües müüja kasum

absoluutarvuna olla suurem, ehkki juurdehindlusprotsent on väiksem.

Selliste vastustaja kohustuse rikkumist välistavate asjaolude tõendamise koormus on vastustajal.

35. Määruse nr 36 näol on tegemist prognoosotsusega. Vastustajal oli apteekide käivet, sealhulgas

käivet ravimite hinnaklasside lõikes, seega kokkuvõttes kaalutud keskmist juurdehindlust, võimalik

hindade piirmäärade kehtestamisel üksnes prognoosida. Prognoos ja selle alusel määratud juurde-

hindluse piirmäärad saavad õigusvastased olla vaid siis, kui vastustaja pidi ette nägema, et

kehtestatud juurdehindluse piirmäärade tingimustes ei ole jaemüüjatel, sõltumata nende endi

valikutest, võimalik saavutada seadusega ette nähtud statistilist juurdehindlust.

Kaalutud keskmise juurdehindluse vahemiku saavutamiseks peab vastustaja tegema nii eelnevalt kui

jooksvalt analüüse ja prognoose, samuti jälgima turuosaliste käitumist, turul valitsevat olukorda,

ravimitööstuse suundumusi ja elanikkonna tervise olukorda. Tegemist on pikemaajalise protsessiga ja

ei ole nõutav, et vastustaja muudaks piirmäärasid igal aastal pärast Sotsiaalministeeriumi analüüsi

tulemuste selgumist.

36. Arvestada tuleb aga muu hulgas ka asjaoluga, et vastustajal olid juurdehindluse piirmäärade

kehtestamiseks võrdlusandmed olemas juba varasemast ajast. Sotsiaalministeeriumi 2003. a

analüüsist (toimik nr 3-09-938, tl 12–36) piirmäärade kehtestamise mõju kohta nähtub, et ravimite

jaemüügi kaalutud keskmist juurdehindlust arvutati juba enne 1. märtsi 2005. Kui Vabariigi Valitsuse

28. mai 1996. a määrusega nr 148 "Ravimite hulgi- ja jaemüügi juurdehindluse piirmäärade ja nende

rakendamise korra kinnitamine" kinnitatud juurdehindluse piirmäärad olid madalamasse hinnagruppi

kuuluvate ravimite osas mõnevõrra kõrgemad kui määruses nr 36, siis Vabariigi Valitsuse

25. oktoobri 2002. a määruses nr 328 "Juurdehindluse piirmäärad ravimite hulgi- ja jaemüügil ning

nende rakendamise kord" olid piirmäärad samasugused, nagu need on määruses nr 36. Analüüsist

nähtub, et ravimite jaemüügi kaalutud keskmine juurdehindlus oli 2000. a 21,1%, 2001. a 20,7%,

2002. a 19,89% ja 2003. a 17,71% (analüüsi lk-d 7–8).

37. Olulise rikkumise kui vastutuse eelduse tõlgendamisel on võimalik arvestada Euroopa Kohtu

praktikat. Kolleegium on andnud sellest ülevaate ja selle põhimõtteid rakendanud 28. novembri

2012. a otsuses haldusasjas nr 3-3-1-37-12 (p-d 17–31). Nii liikmesriigi kui Euroopa Liidu enda

organite vastutuse tekkimiseks peab Euroopa Liidu õiguse rikkumine olema tõsine (piisavalt kvali-

fitseeritud; Euroopa Kohtu otsus liidetud kohtuasjades C‑46/93 ja C‑48/93: Brasserie du Pêcheur ja

Factortame, p 50). Rikkumise olulisuse hindamisel võib tähtsust omada riivatud õiguse olulisus, riive

intensiivsus, rikutud normi selgus ja sellega jäetud otsustamisruumi ulatus, kahju tekitanud õigus-

andja tahtlus, rikkumise vabandatavus, reguleeritavate õigussuhete keerukus (Brasserie, p 42;

Euroopa Kohtu otsus kohtuasjas 5/71: Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt, p 11).

38. Antud juhul riivavad RavS § 15 ja määrus nr 36 PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust ning

§ 32 lg-s 1 sätestatud omandi vaba käsutamise õigust ja lepinguvabadust. Tegemist on lihtreservat-

siooniga põhiõigustega. Selline piiramine peab toimuma seaduse alusel ja kooskõlas seadusega.

Olukorras, kus määrus nr 36 ei vasta pika aja jooksul RavS-s toodud tingimustele, on ravimimüüjate

õigusi riivatud enam, kui seadus seda võimaldab.

39. RavS § 15 lg 3 p 5 ei sätesta, kui kõrged peavad juurdehindluse piirmäärad olema. Selge on sättes

püstitatud eesmärk, kuid selle saavutamise vahendid jäeti suures ulatuses lahtiseks. Piirmäärade mõju

selgus aastate jooksul. Reguleeritavad suhted olid keerukad – mõju tuli prognoosida, see sõltus

käibest ja hinnatõusust, tasakaalustada tuli ettevõtjate, ravimitarbijate ja riigi huvid. Eesmärgi

mittesaavutamise võib seetõttu lugeda aastatel 2005–2008 vabandatavaks.

40. Edasise tegevusetuse puhul ei saa aga valitsus määruse mõju prognoosimatusele tugineda.

Vastustaja oli Sotsiaalministeeriumi analüüside tõttu teadlik sellest, et määruses nr 36 sätestatud

juurdehindluse piirmääradega ei ole juba aastaid saavutatud kaalutud keskmist juurdehindlust

seaduses ettenähtud vahemikus. Sellele juhtis tähelepanu ka õiguskantsler, kes tegi ettepaneku viia

määrus nr 36 RavS-s ettenähtuga kooskõlla (I kd tl 25–29). Toimikumaterjalidest (I kd tl 98–105

pöördel; II kd tl 144–149 pöördel, 158–159; III kd tl 6–7) nähtub, et Sotsiaalministeerium pidas

vajalikuks algatada RavS-s sisalduva ravimite juurdehindluse regulatsiooni muutmiseks eelnõu. See

kavatsus jäi Rahandusministeeriumi ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi poolt koos-

kõlastamata. Samuti koostas Sotsiaalministeerium 2008. a eelnõu valitsuse määruse muutmiseks,

kuid ka see jäi Rahandusministeeriumi kooskõlastuse puudumise tõttu vastu võtmata. Valitsuse-

sisesed erimeelsused ei vabanda vastustajat oma kohustuste rikkumisel.

41. Kolleegium ei anna siiski lõplikku hinnangut vastustaja rikkumise ja selle olulisuse kohta, sest

halduskohus ja ringkonnakohus ei ole neis küsimustes oma seisukohta kujundanud. Vajadus selles

küsimuses lõpliku selguse loomiseks tekiks siis, kui täidetud oleks muud hüvitamise eeldused.

IV

42. RVastS § 14 lg-s 1 toodud ühe tingimusena peab rikutud kohustuse aluseks olev norm olema

otsekohaldatav. RVastS § 14 lg 1 kehtestamisel märgiti seaduseelnõu seletuskirjas, et norm on

otsekohalduv siis, kui ta on selge, täpne ja tingimusteta.

Arvestades RVastS § 14 lg 1 kehtestamisel eelnõu seletuskirjas väljendatud eesmärke (kehtestada

ühtne vastutuse režiim nii siseriikliku kui Euroopa Liidu õiguse rikkumise puhuks), tuleb RVastS § 14

lg-s 1 sätestatud otsekohaldatavuse tingimust sisustada võimalikult sarnaselt Euroopa Kohtu

praktikaga. Väljakujunenud Euroopa Kohtu praktika järgi on ühenduse õiguse rikkumisega tekitatud

kahju eest liikmesriikide vastutuse tekkimise eelduseks, et rikutud õigusnormi eesmärk on anda

üksikisikutele õigusi, rikkumine on piisavalt selge ning riigil lasuva kohustuse rikkumise ja kahju

kandnud isikutele tekkinud kahju vahel on otsene põhjuslik seos (vt nt Euroopa Kohtu otsus kohtu-

asjas C-278/05: Robins jt, p 69). RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud otsekohaldatavuse tingimus seondub

kahe esimese nimetatud tingimusega.

Euroopa Kohtu hinnangul eeldab selge rikkumine seda, et liikmesriik on ilmselgelt ja raskelt eiranud

oma kaalutlusõiguse piire, ning selle tuvastamisel tuleb hinnata eelkõige rikutud õigusnormi selguse

ja täpsuse astet ning kaalutlusruumi ulatust, mille rikutud õigusnorm siseriiklikele ametiasutustele

annab (Robins, p 70). Liikmesriigi kaalutlusruum on oluline kriteerium ühenduse õiguse piisavalt

selge rikkumise tuvastamisel. Nimetatud kaalutusruum sõltub suuresti rikutud õigusnormi selguse ja

täpsuse astmest (Robins, p-d 72–73).

43. Sellest tulenevalt on kolleegium seisukohal, et RVastS § 14 lg-s 1 tuleb otsekohaldatavuse

tingimust mõista kui rikutud normi piisava selguse ja täpsuse nõuet, mida Euroopa Kohus on oma

praktikas käsitanud kui kohustuse olulise rikkumise üht aspekti. Norm peab olema sedavõrd selge ja

täpne, et isikul oleks sellele võimalik kohtus tugineda (vt Brasserie du Pêcheur ja Factortame, p 23).

44. Kuivõrd vastustajale heidetakse ette RavS nõuetele mittevastava määruse nr 36 kehtestamist, saab

rikutud kohustuse aluseks olevaks normiks olla RavS § 15 lg 3 p 5. Kolleegiumi hinnangul ei ole

RavS § 15 lg 3 p 5 näol tegemist otsekohalduva normiga eeltoodud tähenduses. RavS § 15 lg 3 p-st 5

ei tule ravimi jaemüüjale õigust kasutada ravimite jaemüügis juurdehindlust 21–25%, vaid see säte

räägib kaalutud keskmisest juurdehindlusest, seega juurdehindluste statistilisest keskmisest, mis tuleb

saavutada valitsuse kehtestatud piirmäärade rakendamise kaudu.

45. RavS § 15 lg 3 p 5 on küll selge küsimuses, millisesse vahemikku peab kaalutud keskmine

juurdehindlus jääma, kuid ei täpsusta, millised peavad olema vastustaja kehtestatavad juurdehindluse

piirmäärad selleks, et nõutav kaalutud keskmine juurdehindlus saavutada. Vastustajal on RavS § 15

lg 3 p-s 5 toodud eesmärgi saavutamiseks vahendite valikul ulatuslik kaalutlusruum. Seega ei ole

vaidlusalune norm piisavalt detailne. Ehkki juba 2008. aastaks ilmnes, et piirmäärasid tuleks tõsta,

pole teada, milliste hinnaklasside osas ja kui palju oleks tulnud neid tõsta. Sellele küsimusele

vastamiseks peaks kohus vastustaja asemel asuma tegema valikuid, millise hinnaklassi piirmäärasid

millises ulatuses tõsta ning kuidas ja millisel määral tagada muude RavS § 15 põhimõtete täitmine.

Prognoosida tuleks, kuidas piirmäärade tõstmine mõjutaks eri hinnagruppidesse kuuluvate ravimite

käivet. Selliste valikute ja prognooside tegemine väljub kohtu pädevusest ja tähendaks sisuliselt

suures ulatuses kaalutlusõiguse teostamist täitevvõimu eest.

46. Kolleegiumi arvates on võimalik eeldada, et kui juurdehindluse piirmäärad oleksid olnud

kõrgemad, võinuksid kaebajad teenida suuremate juurdehindluste rakendamise teel suuremat tulu.

Saamata jäänud tulu suuruse tõendamise kohustus on kaebajatel. Kuna halduskohus tegi otsuse vaid

kaebuse põhjendatuse kohta ning võimalikku kahju ja selle suurust ei tuvastanud, puudub Riigikohtul

praegusel juhul võimalus selles küsimuses täpsemat hinnangut anda.

47. Sellegipoolest juhib kolleegium kaebajate tähelepanu nende kahju suuruse arvutuse ekslikkusele.

Kaebajad on võtnud saamata jäänud tulu arvutamisel aluseks 25%-lise juurdehindluse määra ja enda

ettevõttesisese kaalutud keskmise juurdehindluse vahe. Kolleegium selgitas juba eespool, et RavS

§ 15 lg 3 p 5 ei näita ravimi jaemüügil lubatavat juurdehindluse alam- ja ülemmäära, vaid kaalutud

keskmise juurdehindluse vahemikku. Selline kaalutud keskmine juurdehindlus arvutatakse kogu

ravimituru käibelt ning sellise statistilise keskmise saavutamiseks võib mõne hinnagrupi

juurdehindlus olla alla 21% ja mõne juurdehindlus ületada 25%. Praegusel juhul ei ole välja

selgitatud, millised pidid eri hinnagruppi kuuluvate ravimite juurdehindluse määrad olema, et ravimi-

turu käivet arvestades kaalutud keskmist juurdehindlust ettenähtud vahemikus saavutada. Ka

kaebajate kahju suuruse arvutused peaksid lähtuma sellistest andmetest. Erinevalt haldusaktide ja

toimingutega tekitatud varalisest kahjust ei ole õigustloova akti tõttu saamata jäänud tulu hinnangu-

line kindlaksmääramine RVastS § 14 lg-s 1 sätestatud otsekohaldatavuse klausli tõttu võimalik.

48. Norm, mis annab vastustajale ulatusliku kaalutlusruumi (normi eesmärgi saavutamiseks tuleb teha

keerukaid analüüse ja poliitilisi valikuid ning normi rakendamiseks on määratlemata hulk võimalikke

alternatiive), ei ole otsekohaldatav RVastS § 14 lg 1 mõttes, st piisavalt selge ja täpne, et sellele

kohtumenetluses tugineda. See välistab kaebuse rahuldamise, sõltumata kahju hüvitamise koosseisu

muudest elementidest.

49. Kolleegiumi hinnangul ei too rikutud normi otsekohaldatavuse tingimus käesoleval juhul kaasa

põhiseadusvastast tagajärge. Hüvitamispõhiõigus (PS § 25) on lihtreservatsiooniga põhiõigus.

Arvestada tuleb, et õigustloovate aktide andmisel tegutseb riik sageli õigusliku ja faktilise

määramatuse tingimustes. Õigustloovad aktid puudutavad paljusid isikuid. Õigustloova akti andjal ei

pruugi olla võimalik prognoosida kõiki oma tegevuse mõjusid. Oht õigustloova aktiga mõnele isikule

suuremal või vähemal määral kahju tekitada on seetõttu kõrge. Range vastutus õigustloova akti või

selle andmata jätmise tagajärgede eest võtaks seadus- või määrusandjalt keerulistes küsimustes

vajaliku otsustamisjulguse ning ohustaks täitevvõimu tavapärase vastutusega võrreldes oluliselt enam

finantsstabiilsust ja Riigikogu eelarvepädevust.

Kirjeldatud eesmärkidel võib seadusandja piirata riigi vastutust juhtudel, mil õigustloova akti andjal

on avar kaalutlusruum ning võimaliku kahju suuruse kindlakstegemine väga keeruline. Kolleegium ei

välista, et põhiõiguste erakordse piirangu korral võib ka mitteotsekohaldatava normi rikkumine

ületada isiku talumiskohustuse ja seadusandja peab isikule PS §-st 25 tulenevalt tagama kui mitte

kogu kahju hüvitamise, siis vähemalt õiglase hüvitise.

50. Kolleegiumi hinnangul ei ole käesoleval juhul tegemist ettevõtlusvabaduse ja privaatautonoomia

erakordse piiramisega. Piiranguga ei ole ravimite jaemüügile seatud ületamatuid takistusi.

Kolleegium on varem ka haldusaktide ja toimingutega tekitatud kahju, eriti kasu saamise võimaluse

kaotuse puhul leidnud, et hüvitamine tuleb kõne alla vaid juhul, kui haldusorgani kaalutlusõigus oli

vähenenud sellisel määral, et haldusorganil ei olnud võimalik anda teistsuguse sisuga õiguspärast

haldusakti (22. oktoobri 2009. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-66-09, p 13; 30. jaanuari 2012. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-78-11, p 12). Seda enam on põhjust piirata saamata jäänud tulu hüvitamist

olukorras, kus määrusandja kaalutlusõigus ei ole redutseerunud nullini.

51. Hüvitamiskaebuse rahuldamata jätmine ei tähenda kolleegiumi hinnangul seda, et määrus võib

jääda tingimusteta edasi kehtima. Kaebajatel on õigus pöörduda määruse nr 36 põhiseadusele ja

seadusele vastavuse kontrollimiseks avaldusega õiguskantsleri poole (õiguskantsleri seaduse (ÕKS)

§ 15 lg 1), kellel on õigus teha vastustajale ettepanek viia määrus põhiseaduse või seadusega

kooskõlla (ÕKS § 17). Selle ettepaneku järgimata jätmise korral on õiguskantsleril õigus pöörduda

Riigikohtu poole ettepanekuga tunnistada määrus põhiseadusega vastuolus olevaks ja kehtetuks

(ÕKS § 18 lg 1).

V

52. Halduskohus ja ringkonnakohus jätsid lõppkokkuvõttes kaebused õiguspäraselt rahuldamata.

Kolleegium jätab OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek

(likvideerimisel) kassatsioonkaebused rahuldamata ning ringkonnakohtu ja halduskohtu otsuste

resolutsioonid muutmata, muutes otsuste põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.

53. Lisaks kaebajatele esitasid kassatsioonkaebused ka Tea Siimon, Küllike Lääne ja Peeter Sarjas,

kes paluvad endid kaasata haldusasja kolmandate isikutena, kuna nad on kaebajate ainuosanikud ning

kohtuotsused avaldavad nende hinnangul mõju ka nende õiguspärastele huvidele ja põhiõigustele.

Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 20 lg-st 1 järeldub, et kolmanda isikuna võib kohus

kaasata isiku, kelle õiguste või kohustuste üle võidakse kohtulahendiga otsustada. Kolleegium on

seisukohal, et praeguses asjas ei otsustata kaebajate osanike õiguste ega kohustuste üle. Kaebused

esitati äriühingute õiguste kaitseks. Kaebustes väidetakse, et kahju on tekitatud äriühingutele. Äri-

ühingu ja osanike vara ei saa samastada. Tegemist on erinevate isikutega (õigussubjektidega), kellel

on oma vara, oma õigused ja kohustused. Oma subjektiivsete õiguste kaitseks tuleb osanikel endil

kaebusega kohtu poole pöörduda. Majanduslikke huve saavad nad kaitsta äriühingute kaudu, kelle

kaudu nad majanduselus osalevad. Kohtud on osanikud õigesti kaasamata jätnud. Kassatsioon-

kaebustes sisaldunud taotlused nende kolmandate isikutena menetlusse kaasamiseks tuleb jätta

rahuldamata.

HKMS § 211 lg 3 kohaselt võib kassatsioonkaebuse esitada kohtumenetlusse kaasamata jäänud isik,

kui alama astme kohtud otsustasid tema seadusega kaitstud õiguste ja vabaduste üle. Kuna Tea

Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase taotlused jäävad rahuldamata, puudub neil kassatsiooni-

õigus. Seetõttu tuleb nende kassatsioonkaebused jätta HKMS § 220 lg 1 alusel läbi vaatamata.

54. HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Apellatsioon-,

kassatsioon- või määruskaebuse või teistmisavalduse esitanud kolmanda isiku suhtes kohaldatakse

samas paragrahvis poole kohta sätestatut. HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab kaebaja menetluskulud

kaebuse läbi vaatamata jätmise ja menetluse lõpetamise korral, kui samas paragrahvis ei sätestata

teisiti. HKMS § 109 lg 1 kohaselt esitatakse menetluskulude väljamõistmiseks kohtule enne kohtu-

vaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kirjalikus menetluses esitatakse menetlus-

kulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetlus-

kulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.

OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel)

kassatsioonkaebused jäävad rahuldamata, seetõttu jäävad nende menetluskulud HKMS § 108 lg 1

alusel nende endi kanda. Vastustaja ei ole Riigikohtule menetluskulude nimekirja ja kuludokumente

esitanud, seetõttu jäävad tema menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Kuna

kolleegium jätab Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase kassatsioonkaebused läbi vaatamata,

jäävad nende menetluskulud HKMS § 108 lg-te 1 ja 4 alusel nende endi kanda.

55. HKMS § 107 lg 4 järgi tagastatakse kaebuse või avalduse osalise või täieliku rahuldamise korral

kautsjon Riigikohtu lahendi alusel. Kautsjon tagastatakse ka siis, kui kaebus või avaldus jäetakse läbi

vaatamata või tagastatakse või asja menetlus lõpetatakse. Kaebuse või avalduse menetlusse võtmata

või rahuldamata jätmise korral arvatakse kautsjon riigituludesse.

Nimetatud sätte alusel tagastab Riigikohus Tea Siimoni, Küllike Lääne ja Peeter Sarjase

kassatsioonkaebuste esitamisel tasutud kautsjonid. OÜ Akos Apteek, OÜ Giromax, OÜ Raja Apteek

ja OÜ Karlova Apteek (likvideerimisel) kassatsioonkaebuste esitamisel tasutud kautsjonid tuleb

arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Ivo Pilving, Jüri Põld