3-4-1-45-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-45-13

Otsuse kuupäev

2. oktoober 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Priit Pikamäe, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

Fideelia-Signe Rootsi (Roots) kaebus Vabariigi Valimis-

komisjoni 20. septembri 2013. a otsuse nr 19 peale

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta kaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu Linna Valimiskomisjon jättis 13. septembri 2013. a otsusega nr 19 Valimisliidu Vabakund

kandidaadi Fideelia-Signe Rootsi registreerimata lähtuvalt kohaliku omavalitsuse volikogu valimise

seaduse (KOVVS) § 5 lõikest 5. Valimiskomisjon tuvastas, et F-S. Rootsi rahvastikuregistrijärgne

elukoht ei olnud 22. augustist kuni 10. septembrini 2013 Tartu linnas, ja asus seisukohale, et sellega

ei ole täidetud kandideerimise eelduseks olev Tartu linnas püsiva elukoha nõue.

2. F-S. Roots esitas 16. septembril 2013 Tartu Linna Valimiskomisjoni otsuse peale kaebuse, milles

palus otsuse tühistada ja end registreerida kandidaadina Valimisliidu Vabakund nimekirjas. Kaebaja

leidis, et Tartu Linna Valimiskomisjon tõlgendas sätet valesti ja kandideerimisõiguse seisukohalt on

määrav elukoha registreering rahvastikuregistris 1. augusti seisuga.

3. Vabariigi Valimiskomisjon (VVK) jättis oma 20. septembri 2013. a otsusega nr 19 F-S. Rootsi

kaebuse rahuldamata. Kui isik vahetab pärast kandidaadiks registreerimist elukohta selliselt, et uus

püsiv elukoht ei ole enam vastavas vallas või linnas, ei ole KOVVS § 5 lõike 5 nõue täidetud ja tema

registreerimisotsus tuleb tühistada KOVVS § 37 lõike 5 punkti 3 alusel. KOVVS § 5 lõige 5 seob

kandideerimisõiguse hääleõiguse olemasoluga. Hääleõiguse üheks eelduseks on püsiv elukoht

vastavas vallas või linnas (KOVVS § 5 lõige 1). Lähtuvalt KOVVS § 27 lõikest 3 on valijate

nimekirja koostamise aluseks rahvastikuregistri andmed valmispäevale eelneva 30. päeva seisuga.

Pärast seda päeva ei saaks isik, kes on muutnud oma elukoha väljapoole seda valda või linna, oma

hääletamis- ega kandideerimisõigust vastavas vallas või linnas nendeks valimisteks enam kuidagi

taastada.

4. VVK märgib, et KOVVS § 5 lõige 5 seab kandideerimisõiguse täiendavaks tingimuseks, et

kandidaadi püsiv elukoht peab hiljemalt valimisaasta 1. augustil asuma vastavas vallas või linnas.

Sättele ei saa anda sellist tõlgendust, et kandideerimiseks peab tema püsiv elukoht olema vastavas

vallas või linnas kandidaatide registreerimise hetkeks, st praegusel juhul hiljemalt 15. septembril

2013 (tulenevalt KOVVS § 35 lõikest 1). Kandidaatide registreerimise protseduur eeldab, et

kandidaat on alates 1. augustist hääleõiguslik nii hääletamis- kui ka kandideerimisõiguse mõttes. Ei

ole mõeldav, et valimiskomisjon peaks kontrollima hääleõiguslikkust kandidaadi registreerimise

hetke seisuga.

5. VVK leiab, et KOVVS § 5 lõike 5 eesmärk on kehtestada kandideerimise eeldusena vastavas

vallas või linnas (püsivalt) elamise nõue. Kandideerimisõigus on seotud hääletamisõiguse

olemasoluga nendel valimistel ja selles omavalitsuses. Põhiseadusest ega KOVVS-ist ei tulene, et

valimistel saaksid kandideerida isikud, kes ei vasta hääletamisõiguse tingimustele. Sellest tuleneb, et

ka põhiseaduse (PS) § 156 lõikes 2 on lähtutud hääletamis- ja kandideerimisõiguse määratlemisel

püsivalt elamise mõiste sisustamisel samadest põhimõtetest.

6. VVK toob välja, et volikogu liikme mandaadi ja vallas või linnas püsivalt elamise seosele viitab ka

kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 18 lõike 1 punkt 3, mille kohaselt isiku püsiva

elukoha muutus rahvastikuregistris, kui uus elukoht ei asu samas vallas või linnas, toob automaatselt

kaasa volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise. Tegemist on õigusliku tagajärjega, mida ei

saa vältida sellega, et taastatakse püsiv elukoht samas vallas või linnas. Kohtupraktikas on leitud ka,

et sama kehtib asendusliikmete puhul.

7. F-S. Roots esitas VVK otsuse peale 23. septembril 2013 kaebuse, mille VVK edastas Riigikohtule

24. septembril 2013. Kaaskirjas selgitab VVK, et jääb oma seisukohtade juurde ja palub kaebuse

rahuldamata jätta.

KAEBAJA SEISUKOHT

8. F-S. Roots taotleb Tartu Linna Valimiskomisjoni 13. septembri 2013. a otsuse nr 19 ja VVK

20. septembri 2013. a otsuse tühistamist ja palub kohustada Tartu Linna Valimiskomisjoni teda

registreerima kandidaadina Valimisliit Vabakund nimekirjas.

9. Vaidlustatud otsused rikuvad PS §-s 156 sätestatud passiivset valimisõigust ja õigusselguse

põhimõtet. Ehkki PS § 156 kandideerimisõigust otsesõnu ei käsitle, on Riigikohus leidnud, et selle

sättega kehtestatud üldiste valimiste põhimõte tähendab eelkõige seda, et valimistel ei kohaldataks ei

aktiivse ega passiivse valimisõiguse piiramiseks õigustamatuid tsensusi.

10. KOVVS § 5 lõiget 5 tuleb tõlgendada selliselt, et kandideerimisõiguse eelduseks on isiku

elukoharegistreering vastavas vallas või linnas 1. augusti seisuga, samuti 30. päeval enne valimisi

tulenevalt hääletamisõiguse olemasolu nõudest.

10.1. PS §-st 156 ei tulene, et püsiv elukoht tähendab muud kui isiku registreeritud elukoht mingil

kuupäeval. Vastasel juhul oleksid KOVVS § 5 lõige 2 ja § 27 lõige 2, mis seovad püsivalt elamise

ühe konkreetse kuupäevaga, põhiseadusega vastuolus.

10.2. KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud hiljemalt valimisaasta 1. augustil ei ole selge ega ühemõtteline.

Hiljemalt tähendab tavapäraselt seda, et mingi tingimus peab olema täidetud või tegu tehtud sel või

sellest varasemal kuupäeval. Sõnast hiljemalt ei saa tuletada püsivat kohustust, eriti seetõttu, et on

ebaselge, mis ajani peaks see kohustus püsima.

10.3. Seadusest ei tulene nõuet, et kandideerija püsiv elukoht peaks olema selles kohalikus

omavalitsuses kandideerimisavalduse esitamise ajal.

10.4. Kui isik peaks olema lakkamatult alates 1. augustist kuni valimistulemuste väljakuulutamiseni

registreeritud

selles

omavalitsuses,

peaks

valimiskomisjonil

olema

õigus

kandidaadi

rahvastikuregistrisse elukohana teise omavalitsuse kandmisel isik kandidaatide nimekirjast kustutada.

Seadus seda võimalust ette ei näe.

10.5. Paiksustsensuse nõuet ei saa tuletada KOKS § 18 lõike 1 punktist 3. Kuigi volikogu liikme

registreeritud elukoht peab olema vastavas vallas või linnas, ei tähenda see, et tema elukoht peaks

olema ka eelneval perioodil selles kohalikus omavalitsuses.

11. Juhul kui kohus asub seisukohale, et fraasi hiljemalt valimisaasta 1. augustil tuleb tõlgendada

selliselt, et registreering peab olema lakkamatu kuni mingi hilisema kuupäevani, ei ole see nõue

õigusselge ja on PS §-ga 10 vastuolus ning tuleb seetõttu jätta kohaldamata.

11.1. Õigusselgusetusele viitab see, et Tartu Linna Valimiskomisjon ega VVK ei ole oma otsustes

võtnud ühest seisukohta, millistel kuupäevadel peab isik kandideerimisõiguse olemasoluks olema

sellesse valda või linna registreeritud. Seaduse eelnõu seletuskiri nõuet ei selgita ja selle kohta ei ole

ka ühtegi kohtulahendit.

11.2. Isiku passiivset valimisõigust ei saa piirata ebaselgete tingimustega. Ilma õigusteadmisteta on

mõistetav, et registreeritud elukoht peab olema vastavas vallas või linnas 1. augustil, pingutusega ka

see, et lisaks 30. päeval enne valimisi. Pideva või täiendava paiksustsensuse nõude mõistmine ei

pruugi olla võimalik õigusteadmistega isiku abita. Kohaliku omavalitsuse valimisteks, kus osalevad

professionaalse parteiaparaadita valimisliidud, on põhjendamatu kehtestada kandideerimisnõuded,

mille mõistmiseks tuleb kasutada õigusabi.

12. Kui kohus peab määratlust hiljemalt valimisaasta 1. augustil piisavalt õigusselgeks, ei ole see

nõue proportsionaalne PS §-s 156 sätestatud valmisõiguse piirang. Õigus saada valitud on

demokraatia aluspõhimõte, mille piiramiseks peab olema eriti kaalukas põhjus.

13. Kui asuda seisukohale, et KOVVS § 5 lõikest 5 tulenevalt peab isiku registreeritud elukoht olema

vastavas vallas või linnas n-ö võtmekuupäevadel (nt 1. augustil, kandideerimisavalduse esitamise

päeval), võib piirangu eesmärgina näha administreerimise mugavust. Samas on tegelikult lihtne

kontrollida isiku registreeritud elukohta 1. augusti seisuga. Isegi kui see ei peaks lihtne olema, ei ole

eesmärk piisavalt kaalukas passiivse valimisõiguse piiramiseks.

14. Kui asuda aga seisukohale, et KOVVS § 5 lõikest 5 tulenevalt peab isiku registreeritud elukoht

olema vastavas vallas või linnas alates 1. augustist katkematult kuni mingi kuupäevani, ilmselt

valimistulemuste väljakuulutamiseni, siis ei ole samuti seesugune valimisõiguse piirang õigustatud.

14.1. Sellisel nõudel ei ole ilmselt mingeid administratiivseid eeliseid. Kui isik peab olema sellesse

kohalikku omavalitsusse registreeritud mingi perioodi, ei piisa ühekordsest registreeringu kontrollist.

Isegi kui nõue lihtsustab administreerimist, ei ole see piisavalt kaalukas eesmärk.

14.2. Legitiimseks saab pidada eesmärki tagada kandideerijate suurem seotus kohaliku

omavalitsusega. Piirang ei ole aga selle eesmärgi saavutamiseks proportsionaalne. Esiteks ei ole

piirang sobiv, kuna 2,5 kuu pikkune registreeringu nõue ei suurenda isiku seost omavalitsusega. Kui

isik elab tegelikult mujal, siis soovi korral on võimalik omale vajalik registreering saada nii mõneks

päevaks kui ka 2,5 kuuks. Isiku tegelikku elukohta ei ole tema kandideerimisõigusega seonduvalt seni

kontrollitud. Kaebaja on elanud Tartus ligi kümme aastat ning olnud alates 14. oktoobrist 2004 kuni

21. augustini 2013 ka katkematult Tartu linna elanikuna registreeritud. Teiseks ei ole piirang eesmärgi

saavutamiseks ka vajalik, kuna isiku seotuse kohaliku omavalitsusega tagab KOKS-i nõue, mille

kohaselt volikogu liige peab volituste kestmiseks nelja aasta jooksul olema vastava valla või linna

elanik. Täiendav 2,5 kuu pikkune paiksustsensuse nõue ei ole vajalik. Tegelikku seotust võiks tagada

pikem periood. Kolmandaks ei ole piirang ka mõõdukas, sest välistab täielikult isiku

kandideerimisõiguse mis tahes vallas või linnas, kui ta muudab oma registreeritud elukohta perioodil

1. augusti ja valimiste vahel.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

15. Vaidlus ei toimu selle üle, et F-S. Rootsi rahvastikuregistrijärgne elukoht oli 1.–20. augustini

2013, samuti on alates 11. septembrist 2013 Tartu linnas, ja et vahepealsel ajal oli tema registreeritud

elukoht mujal. Vaidlus käib selle üle, kas F-S. Roots vastab 2013. a KOV valimistel Tartu linnas

kandideerimiseks elukohale kehtestatud nõuetele ning kas need nõuded on põhiseaduspärased.

Kolleegium selgitab esmalt KOVVS § 5 lõike 5 tähendust ja seejärel hindab sätte põhiseaduspärasust.

16. KOVVS § 5 lõige 5 sätestab: „Kandideerimisõigus on igal hääleõiguslikul Eesti kodanikul ja

Euroopa Liidu kodanikul, kelle püsiv elukoht asub hiljemalt valimisaasta 1. augustil vastavas vallas

või linnas."

17. Esiteks seob KOVVS § 5 lõige 5 kandideerimisõiguse hääleõigusega. Hääletamisõiguse aluseks

on KOVVS § 5 lõige 1, mille kohaselt on hääletamisõiguse eelduseks mh püsiv elukoht vastavas

vallas või linnas, ja selleks loetakse elukoht, mille aadressiandmed on kantud Eesti

rahvastikuregistrisse. Tulenevalt KOVVS § 27 lõike 2 esimesest lausest võetakse valijate nimekirja

koostamise aluseks rahvastikuregistriandmed valimispäevale eelneva 30. päeva seisuga; sätte kolmas

lause täpsustab, et pärast valimispäevale eelnevat 30. päeva elukoha andmetes tehtud muudatusi ei

arvestata. Neist sätetest tuleneb, et hääletamisõigus on isikul, kelle elukoht on vastavas vallas või

linnas valimispäevale eelneval 30. päeval.

18. Käesoleva aasta KOV valimispäevale eelnev 30. päev oli 20. september. Selle päeva seisuga oli

F-S. Roots rahvastikuregistri andmetel Tartu linna elanik. Järelikult on F-S. Roots nendel valimistel

Tartu linnas hääleõiguslik ja see KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud kandideerimisõiguse tingimus on

täidetud.

19. Teiseks näeb KOVVS § 5 lõige 5 ette, et kandideerida sooviva isiku püsiv elukoht peab olema

vastavas vallas või linnas hiljemalt valimisaasta 1. augustil. Kursiivis märgitud lauseosa sisustamise

üle käibki vaidlus. Vaidlust ei ole selle üle, et isiku püsiv elukoht tuleb sisustada KOVVS § 5 lõike 1

kaudu. Seega ei ole vaidlust selle üle, et püsivaks elukohaks tuleb lugeda isiku elukoht

rahvastikuregistri andmete järgi.

20. KOVVS § 5 lõike 5 sisustamisel tuleb arvestada ka põhiseaduses sätestatuga. Kui normi on

võimalik

tõlgendada

nii

põhiseaduspäraselt

kui

ka

põhiseadusvastaselt,

tuleb

eelistada

põhiseaduspärast tõlgendust. Kaebaja viitab õigesti (vt ülal punkt 9), et kandideerimisõiguse on

Riigikohus tuletanud PS § 156 lõikest 1, mis sätestab valimiste üldisuse põhimõtte. Riigikohus on

märkinud: „Üldiste valimiste põhimõte tähendab eelkõige seda, et valimistel ei kohaldataks ei

aktiivse ega passiivse valimisõiguse piiramiseks õigustamatuid tsensusi." (Riigikohtu üldkogu

19. aprilli 2005. a otsus asjas nr 3-4-1-1-05, punkt 15.) Kolleegium jääb selle seisukoha juurde, kuid

tõdeb, et sellest sättest ei tulene täpsemaid tingimusi kandideerimise eelduseks oleva püsiva elukoha

nõude kohta. PS § 156 lõige 2 sätestab, et kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel on seaduses

ettenähtud tingimustel hääleõiguslikud selle omavalitsuse maa-alal püsivalt elavad isikud, kes on

vähemalt kaheksateist aastat vanad. See säte ei reguleeri kandideerimisõigust, vaid üksnes aktiivset

valimisõigust, õigust hääletada. Seega põhiseadus ei täpsusta KOV valimistel kandideerimise

eeldusena elukoha nõuet.

21. Järgnevalt tõlgendab kolleegium KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud eeldust hiljemalt valimisaasta

1. augustil eelkõige grammatiliselt ja süstemaatiliselt.

22. Kaebaja märgib õigesti, et üldiselt märgitakse sõnaga hiljemalt olukorda, kus mingi tegu tuleb

teha või tingimus peab olema täidetud sätestatud tähtpäeval või sellest varem. Kolleegium ei nõustu

aga kaebajaga selles, nagu ei oleks praeguses kontekstis nõudel kestvat iseloomu. KOVVS § 5 lõige 5

näeb ette püsiva elukoha nõude. Ka elukoha andmete rahvastikuregistris muutmine ei ole üksnes

mingil hetkel toimuvaks iseseisvaks sündmuseks, vaid selle tagajärjel tekib registrisse

elukohaandmete kanne, mis on kehtiv kuni muudatuse tegemiseni. Sellest lähtuvalt tuleb lauseosa

hiljemalt valimisaasta 1. augustil mõista selliselt, et elukoha registreering sellesse valda või linna

peab olema tehtud hiljemalt 1. augustil ja ka edaspidi peab see registreering olema kehtiv.

23. Ka KOVVS-i süstemaatiliselt tõlgendades jõuab samale järeldusele. KOVVS § 37 lõigetest 1 ja 4

tulenevalt on kandidaadi registreerimise eelduseks, et ta vastab nõuetele. See tähendab, et enne

registreerimist peab valla või linna valimiskomisjon kontrollima isiku püsiva elukoha nõude täidetust.

Täiendavalt sätestatakse KOVVS § 37 lõike 5 punktis 3, et valla või linna valimiskomisjon tühistab

kandidaadi registreerimise otsuse, kui kandidaat ei vasta selle seaduse § 5 lõikes 5 sätestatud

nõuetele. Sellega on seadusandja möönnud, et KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud tingimuste täidetus

võib muutuda ja isik, kes esitamisel vastas seaduse nõudele, ei pruugi hiljem kandideerimisõiguslik

olla. Seesugust tõlgendust kinnitab ka KOKS § 18 lõike 1 punkt 3, mille kohaselt lõppevad kohaliku

omavalitsuse volikogu liikme volitused enne tähtaega isiku püsiva elukoha muutusega, kui püsiv

elukoht ei asu rahvastikuregistri andmetel vastavas vallas või linnas.

24. Kolleegium leiab, et kuigi üldjuhul mõistetakse sättes sõna hiljemalt selliselt, et teha tuleb mingi

tegu ühekordselt seaduses sätestatud ajaks, on KOVVS § 5 lõige 5 hoolimata selle sätte keerukusest

siiski mõistetav. Kolleegium on seisukohal, et säte ei ole vastuolus PS § 13 lõikest 2 tuleneva

õigusselguse põhimõttega. Arvestada tuleb ka seda, et KOV valimiste teel valitakse volikogu, kes

teostab kohaliku omavalitsuse autonoomiat, st viib täide iseotsustamist. N-ö iseotsustajateks saavad

olla kohalikud elanikud ise. Isikul, kes esitab riiklikule registrile oma elukohaks aadressi, mis asub

mujal kui selles kohaliku omavalitsuse üksuses, ei saa olla mõistlikku ootust, et riik või kohalik

omavalitsus näeksid teda kohaliku elanikuna, kellel on kohalike asjade otsustamise õigus.

25. Kolleegiumi hinnangul ei ole KOVVS § 5 lõikes 5 sätestatud elukohanõude piirang

põhiseadusega vastuolus ka ebaproportsionaalsuse tõttu.

26. Kuigi asjakohaseks võiks pidada seda, et kohaliku elu küsimusi saavad otsustada need isikud, kes

tegelikult selles kohaliku omavalitsuse üksuses elavad, oleks tegeliku elukoha tuvastamine kõigi

valimisõiguslike isikute puhul sedavõrd koormav, et see ei oleks mõistlik. Sellest tulenevalt on

vajalik, et oleks ette nähtud formaalsed kriteeriumid, mille järgi tuvastatakse valimisõigus.

27. Praegusel juhul on vaidluse all piirang, millele vastavust saab isik ise mõjutada. Nõue, et isiku

elukoht peab olema kandideerimise perioodil registreeritud sellesse valda või linna, mille volikogusse

ta soovib kandideerida, on ka asjakohane. Nõude täitmine ei ole kulukas, aeganõudev ega muul moel

põhjendamatult koormav. Eeltoodust lähtuvalt leiab kolleegium, et nõue ei ole ebaproportsionaalne.

28. Kolleegium märgib, et seesugune nõue vastab ka Veneetsia Komisjoni valimiste heade tavade

koodeksile (23. mai 2003, CDL-AD (2002) 23 rev), mis küll ei ole siduv dokument. Koodeks peab

lubatavaks paiksustsensust kohalikel valimistel, kuid paiksustsensuse nõue ei tohiks üldjuhul ületada

kuut kuud (I peatükk, punkt 1.1, alapunkt c). KOVVS § 5 lõikest 5 tulenev nõue kehtib kuni

valimistulemuste väljakuulutamiseni, st umbes kolm kuud ja seega vastab valimiste headele tavadele.

29. Lähtuvalt eeltoodust leiab kolleegium, et KOVVS § 5 lõige 5 näeb ette, et isik peab

kandideerimisõiguse olemasoluks olema rahvastikuregistri andmetel vastava valla või linna elanik

alates valimisaasta 1. augustist katkematult. Säte on põhiseaduspärane. Kuna F-S. Roots selle sätte

nõudele ei vasta, tuleb tema kaebus jätta rahuldamata.

30. Täiendavalt märgib kolleegium, et Tartu Linna Valimiskomisjoni otsuse resolutsiooni

vaidlustamisviide (punkt 3) on ebatäielik. Tartu ja Tallinna puhul on asjakohane viidata ka

KOVVS § 12 lõikele 2, mille järgi täidavad Tallinnas ja Tartus linna valimiskomisjonid maakonna

valimiskomisjoni ülesandeid.

Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Jüri Põld