3-3-1-10-13 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-10-13

Otsuse kuupäev

22. mai 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Harri

Salmann

Kohtuasi

KalevVesi OÜ kaebus Põllumajanduse Registrite ja Informat-

siooni Ameti 2. veebruari 2011. a käskkirja nr 13-6/170 ja

30. märtsi 2011. a vaideotsuse nr 13-4/35 tühistamiseks ning

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti

kohustamiseks kaebaja 13. septembri 2010. a taotluse uueks

lahendamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 22. novembri 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-11-1070

Menetluse alus Riigikohtus

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti

kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Halduskohtu 24. oktoobri 2011. a ja Tartu Ringkonnakohtu 22. novembri

2012. a otsused haldusasjas nr 3‑11‑1070.

3. Teha uus otsus, millega jätta KalevVesi OÜ kaebus rahuldamata.

4. Jätta menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. KalevVesi OÜ esitas 13. septembril 2010 Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ametile

(PRIA) taotluse Eesti maaelu arengukava 2007–2013 (MAK) meetme 3.1 „Maapiirkonnas majandus-

tegevuse mitmekesistamise investeeringutoetus. Suurprojektid 2010“ alameetme 3.1.2 (mikroettevõtete

arendamine) raames. KalevVesi OÜ taotles investeeringutoetust ettevõtte tootmistegevuse mitme-

kesistamiseks, mille käigus rajatakse uus tootmisliin ja filtreerimissüsteem, ehitatakse asfaltbetoonkate j

laiendatakse tootmishoonet (investeeringuobjekt).

2. PRIA 2. veebruari 2011. a käskkirjaga nr 13-6/170 jäeti KalevVesi OÜ taotlus rahuldamata.

Käskkirjas leiti, et investeeringuobjekt ei vasta põllumajandusministri 12. märtsi 2008. a määruse nr 20

„Maapiirkonnas majandustegevuse mitmekesistamise investeeringutoetuse saamise nõuded, toetuse

taotlemise ja taotluse menetlemise täpsem kord“ (määrus nr 20) § 3 lg 1 tingimustele.

Investeeringuobjekt, millele toetust taotletakse, asub Kohtla-Järve Oru linnaosas. Kohtla-Järve linn ei

kuulu alla 4000 elanikuga väikelinnade ega ka vallasiseste linnade, mille elanike arv jääb alla 4000,

hulka (MAK arengukava tabelid 2 ja 3). Asjaolu, et investeeringuobjekt asub Kohtla-Järve Oru

linnaosas ei muuda piirkonda abikõlbulikuks, kuna Kohtla-Järve kui linn ei ole abikõlbulik rakendus-

piirkond.

KalevVesi OÜ esitas käskkirjale vaide, kuid PRIA jättis selle 30. märtsi 2011. a vaideotsusega nr 13-

4/35 rahuldamata.

3. KalevVesi OÜ esitas Tartu Halduskohtule kaebuse PRIA käskkirja nr 13-6/170 ja vaideotsuse

nr 13-4/35 tühistamiseks. Kaebaja leidis, et investeeringuobjekt asub abikõlblikus rakenduspiirkonnas,

sest meetme eesmärk on suunatud Kohtla-Järve Oru linnaosa sarnaste maapiirkondade toetamisele.

Toila vald ja Oru linnaosa vastavad nii koos kui eraldivõetuna MAK-ga ettenähtud toetatavate

piirkondade kriteeriumidele ja MAK-s sätestatud eesmärkidele. Määrusandja ei ole määruse nr 20

andmisel arvestanud Kohtla-Järve kui liitlinna eripäraga. Kohtla-Järve on liitlinn, mis koosneb

erinevate kohalike omavalitsuste territooriumidega eraldatud ja eraldi asuvatest ning omavahel

territoriaalselt ühendamata asumitest. Liitlinna osaks olevate asumite majanduslik areng, olukord ja

kujunemine on lahutamatus seoses kohaliku omavalitsusega, mille territooriumil see konkreetne asum

paikneb. Määruse nr 20 tõlgendamisel võib jõuda seisukohale, et Oru linnaosa on abikõlbulikuks

rakenduspiirkonnaks või tuleb Oru linnaosa analoogia alusel lugeda kas vallasiseseks linnaks või

väikelinnaks, kus on vähem kui 4000 elanikku.

4. Tartu Halduskohtu 24. oktoobri 2011. a otsusega kaebus rahuldati. Halduskohus leidis, et põllu-

majandusminister pidi Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) §

454 lõikest 2 tulenevast volitusnormist lähtudes määruse kehtestamisel lähtuma MAK-s sätestatust,

kuna MAK on siseriiklikult täitmiseks kohustuslik. Kuna MAK-st ja kehtivast õigusest ei tulene

määratlemata õigusmõiste „väikelinn“ sisu, siis on MAK-ga kooskõlas määruse nr 20 § 3 lõike 1

tõlgendus, mille kohaselt on väikelinnana käsitatavad ka asumid, kuna nii väikelinn kui asum ei ole

selle valla territooriumiks, millest lähtudes määratletakse piirkond abikõlbulikuna mikroettevõtete

arendamise toetuse saamiseks. Asumi käsitlemine väikelinnana ei ole MAK-ga vastuolus. Määrus ei

ole selles osas piisavalt selge, kuna ei ole põhjendatud, miks ei saa MAK p 3.1.1 viimases lauses

nimetatud väikelinnana käsitada asumeid. Nii linnad kui vallasisesed linnad ei erine objektiivselt Oru

linnaosast millegi poolest maapiirkonnaks lugemise mõttes. Määruse grammatilisel tõlgendamisel

saadud tulemuses on põhjust kahelda. Toetusega soovitakse saavutada maapiirkondade elukvaliteedi

parandamist ja majandustegevuse mitmekesistamise soodustamist, sest kaebaja puhul on tegemist

keskustest eemalejäävas piirkonnas tegutseva ettevõttega. Kuna vaidlus on võimalik lahendada kehtiva

õiguse tõlgendamise teel, puudub vajadus alternatiivselt analoogia rakendamiseks ja vaidlusaluse

normi põhiseaduspärasuse hindamiseks.

5. PRIA esitas apellatsioonkaebuse, milles leidis, et Kohtla-Järve näol võib küll tegemist olla Eestis

ainulaadse liitlinnaga, kuid Kohtla-Järve linnaosasid ei ole võimalik vaadelda eraldi. Kuigi Oru

linnaosa elanike arv on väike, on ta siiski osa Eesti viie suurema linna hulka kuuluvast linnast, mis

allub ühtsele juhtimisele ja tegutseb ühise eelarve alusel. Toetust ei saa määrata pelgalt seetõttu, et

tegemist on majanduslikult vähem arenenud piirkonnaga. Linnadel on võimalik taotleda rahastamist

teistest toetusfondidest. Linnapiirkond ei saa ühtlasi olla maapiirkond ja toetust ei ole võimalik taotleda

sel moel, et kord on üks ja sama piirkond maapiirkond, kord linnapiirkond. Määruse nr 20 § 3 lõikest 1

tulenevalt oleks vastupidise otsuse puhul PRIA diskretsiooni piire ületanud. Nimetatud säte ei anna

erinevaid tõlgendusvõimalusi ka määruse eesmärgist lähtuvalt.

6. Tartu Ringkonnakohus jättis 22. novembri 2012. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata.

Kehtivast õigusest ei tulene väikelinna määratlust. Eesti territooriumi haldusjaotuse seaduse § 6 lg 1

kohaselt koosneb Kohtla-Järve kui liitlinn asumitest. Seega on võimalik väikelinnana käsitada ka

asumit, kuna ei väikelinn ega asum ei ole selle valla territoorium, millest lähtudes määratletakse

piirkond abikõlbulikuna mikroettevõtete arendamise toetuse saamiseks. Asjaolu, et Oru kui Kohtla-

Järve linnaosa allub ühtsele juhtimisele ja tegutseb ühtse eelarve alusel, ei anna alust väita, et tegemist

on piirkonnaga, millele puudub õigus taotleda MAK-s ettenähtud toetusi. Ei saa väita, et Orus asuvale

kaebajale toetuse eraldamine ei mitmekesista maapiirkonna majandustegevust. Samuti aitab toetus

saavutada MAK eesmärki, milleks on aidata kaasa täiendavate töökohtade loomisele maapiirkonnas.

Pealegi on OECD reeglite kohaselt kogu Eesti maakonnad käsitatavad maapiirkonnana. Linnaosaks

lugemise aluseks on selle asumine linna maa-alal. Antud juhul ei ole võimalik väita, et Oru on Kohtla-

Järve maa-alal tegutsev üksus. Kohtla-Järve kui linna maa-ala koosneb üksteisest küllaltki kaugel

asuvatest maa-aladest. Praegusel momendil saab Eestis linnaosadena rääkida ainult Tallinna

linnaosadest, kuna need asuvad ühtsel maa-alal. Kuigi ka Kohtla-Järve puhul räägitakse linnaosadest,

ei ole see kooskõlas seaduses antud definitsiooniga ja seega on neid õigem käsitada asumitena, nagu

seda on teinud halduskohus. Sellest tulenevalt puudub alus määruse nr 20 kohaldamiseks kaebaja osas

ja halduskohus on õigesti leidnud, et PRIA-l tuleb kaebaja taotlus uuesti läbi vaadata.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. PRIA esitas kassatsioonkaebuse. Kassaator ei nõustu, et Oru linnaosa tuleks lugeda maapiir-

konnaks. Oru linnaosa ei vasta määruse nr 20 nõuetele. Asjaolu, et linn võib jaguneda asumiteks, ei

muuda asumit ehk linnaosa väikelinnana käsitatavaks hoolimata sellest, et väikelinna definitsioon

seadustes puudub. Linnaosas asuvale investeeringuobjektile ei ole võimalik taotleda toetust maapiir-

konna majandustegevuse mitmekesistamiseks. Kohtla-Järve on Eestis küll ainulaadne liitlinn, kuid

tema linnaosasid ei saa vaadelda eraldi. Kohtla-Järve moodustab koos linnaosadega ühtse terviku ehk

kohaliku omavalitsuse üksuse.

8. KalevVesi OÜ vaidleb kassatsioonkaebusele vastu. MAK eesmärk on suunatud madala asustus-

tihedusega maapiirkondade elukvaliteedi parandamisele ja majandustegevuse mitmekesisuse soodusta-

misele. Oru linnaosa väljaarvamine abikõlbulike rakenduspiirkondade hulgast on ebaproportsionaalne

abinõu ning rikub võrdse kohtlemise põhimõtet. Abikõlbulike rakenduspiirkondade määratlemisel on

tekkinud seaduslünk ning meetme eesmärgi tõlgendamise kaudu on võimalik seda lünka ületada.

Meetme eesmärgist tulenevalt ei saanud määrusandja soovida näha ette regulatsiooni, mis välistaks Oru

linnaosa abikõlbulike rakenduspiirkondade hulgast. Oru linnaosa tuleb tema eripärast lähtudes lugeda

abikõlbulikuks rakenduspiirkonnaks. MAK-ga kooskõlas on määruse nr 20 § 3 lg 1 tõlgendus, mille

kohaselt on väikelinnana käsitatav ka Oru linnaosa kui asum. Teiste võimalike toetuste kasutamise

võimalus või võimatus ei oma tähendust, kui meetme järgi on Oru linnaosa abikõlbulikuks

rakenduspiirkonnaks.

KalevVesi OÜ täiendavates seisukohtades palutakse juhul, kui tõlgendamise tulemusena ei ole

võimalik Oru linnaosa lugeda abikõlbulikuks rakenduspiirkonnaks, tunnistada määruse nr 20 § 3 lg 1

põhiseaduse vastaseks, sest ei ole arvestatud võrdsuspõhiõiguse ja proportsionaalsuse põhimõttega

(põhiseaduse § 12 lg 1 ja § 11).

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Vaidlustatud käskkirjaga jäeti KalevVesi OÜ investeeringutoetuse taotlus ettevõtte tootmistegevuse

mitmekesistamiseks rahuldamata põhjusel, et investeeringuobjekt, millele toetust taotleti, ei asu

määruses nr 20 nimetatud abikõlbulikus piirkonnas.

Haldus- ja ringkonnakohus asusid seisukohale, et määruse nr 20 § 3 lg-t 1 on võimalik tõlgendada nii,

et Oru linnaosa saab lugeda abikõlbulikuks piirkonnaks ja seega oli toetuse taotluse rahuldamata

jätmine põhjusel, et investeeringuobjekt ei asunud abikõlbulikus piirkonnas, põhjendamatu.

10. PRIA on jätkuvalt seisukohal, et Kohtla-Järve Oru linnaosa puhul ei ole tegemist abikõlbuliku

piirkonnaga ja leiab, et kohtud on materiaalõiguse normi valesti kohaldanud. Määrus nr 20 on

investeeringuobjektide lubatud asukohtade osas selge ning PRIA-l puudub siin kaalutlusõigus.

11. Euroopa Liidu ühise põllumajanduspoliitika rakendamise seaduse (ELÜPS) § 57 lg 1 kohaselt

antakse maaelu arengu toetusi Euroopa Komisjoni otsusega heakskiidetud MAK alusel ja korras.

Alameetme, mille raames KalevVesi OÜ toetust taotles, sihtala on MAK kohaselt Eesti maapiirkond.

MAK kohaselt loetakse antud meetme mõistes maapiirkonnaks valdu (sh vallasisesed linnad, milles

elanike arv jääb alla 4000) ja kuni 4000 elanikega väikelinnasid. Vastavad linnad on ära toodud MAK

tabelites 2 ja 3.

Sarnaselt määratleb toetuse taotleja nõutava asukoha määruse nr 20 § 3 lg 1, mille kohaselt võib

majandustegevuse mitmekesistamiseks tegevuste kohta toetust taotleda, kui investeeringuobjekt asub

valla, välja arvatud Tallinnaga piirneva valla suurprojekti kohta toetuse taotlemise korral, või

vallasisese linna, mille elanike arv jääb alla 4000 (MAK tabel 3), või kuni 4000 elanikuga (MAK tabel

2) väikelinna territooriumil ning tema tegevus vastab riigiabi nõuetele komisjoni määruse (EÜ) nr

800/2008 mõistes.

Vaidlust ei ole selles, et KalevVesi OÜ investeeringuobjekt, millele toetust taotleti, asub Kohtla-Järve

Oru linnaosas. Kohtla-Järve ega tema linnaosad ei asu MAK kohaselt alameetme, mille raames toetust

taotleti, sihtalas (MAK tabelid 2 ja 3).

12. Haldus- ja ringkonnakohus on asunud seisukohale, et määruse nr 20 MAK eesmärkidest lähtuva

tõlgendamise teel on võimalik alameetme toetuse sihtala laiendada ka Oru linnaosale, kuna Oru

linnaosa on võimalik käsitada maapiirkonnana MAK mõttes. Sealjuures on kohtud leidnud, et Oru

linnaosa ei erine objektiivselt millegi poolest MAK tabelites 2 ja 3 nimetatud linnadest maapiirkonnaks

lugemise mõttes.

13. Kolleegium ei nõustu kohtute seisukohaga, et alameetme toetuse sihtala on võimalik laiendada

Oru linnaosale määruse nr 20 MAK eesmärkidest lähtuva tõlgendamise teel.

Kohtla-Järve linna põhimääruse § 11 lg 2 järgi on Kohtla-Järve liitlinn, mille koosseisu kuuluvad Järve,

Ahtme, Kukruse, Oru, Sompa ja Viivikonna linnaosad. Vaatamata sellele, et Kohtla-Järve linnaosad

paiknevad üksteisest eraldi, on Kohtla-Järve linnaosade puhul tegemist ühtse juhtimise ja eelarvega

kohaliku omavalitsuse üksustega, mida ei saa vaadelda eraldi Kohtla-Järve linnast. Oru linnaosa seotust

Kohtla-Järve linnaga kinnitab Kohtla-Järve arengukava, mis hõlmab ka Oru linnaosa. Toila valla

arengukavas Oru linnaosa ei ole. Sellest tulenevalt on Oru linnaosa ja tema areng, olukord ja

kujunemine seotud eelkõige Kohtla-Järve linnaga ja selle võimalustega, mitte Toila vallaga. Seotus

Kohtla-Järvega eristab Oru linnaosa selgelt MAK-s nimetatud väikelinnadest ja vallasisestest linnadest.

Seega on ekslik kohtute seisukoht, et Oru linnaosa ei erine objektiivselt MAK tabelites 2 ja 3 toodud

linnadest.

14. Oru linnaosa ei paikne ühegi valla territooriumil, mistõttu ei saa teda käsitada vallasisese linnana

MAK mõttes. Et Oru linnaosa puhul ei ole tegemist iseseisva kohaliku omavalitsuse üksusega, ei ole

teda võimalik vaadelda ka väikelinnana MAK mõttes. Alust käsitada Oru linnaosa maapiirkonnana ei

anna ka see, et ta piirneb Toila vallaga, mis on MAK kohaselt ebasoodsas piirkonnas asuv vald. Seega,

kuigi iseenesest võib Oru linnaosa puhul leida teatavaid sarnasusi vallasiseste või alla 4000 elanikuga

väikelinnadega, ei ole teda kokkuvõttes õige käsitada maapiirkonnana ning Oru linnaosa ei saa lugeda

kuuluvaks MAK alameetme 3.1.2 (mikroettevõtete arendamine) sihtalasse.

15. Nõustuda ei saa haldus- ja ringkonnakohtu seisukohaga, mille kohaselt saab Oru linnaosa

käsitada maapiirkonnana, sest OECD määratluse kohaselt on kõik Eesti maakonnad käsitatavad maa-

piirkondadena. Eesti puhul on MAK-s selgelt ja põhjendatult välistatud maapiirkonnana määratlemine

OECD metoodika alusel, kuna sellisel juhul oleks kogu Eesti maapiirkond. MAK on võtnud Eesti

maapiirkonna määratlemisel aluseks Eesti Statistikaameti metoodika, mille järgi saab maapiirkonna

rahvastikuks arvestada valdade elanikke. Lisaks sellele käsitab MAK maapiirkonnana ka väikelinnu,

mis on ära toodud MAK tabelites 2 ja 3. Seetõttu ei ole meetme sihtala määratlemisel õige viidata

sellele, et Oru linnaosa on OECD määratluse alusel käsitatav maapiirkonnana.

16. Alusetu on ka kohtute arvamus, et määrus nr 20 ei vasta Oru linnaosa taotletud toetuse sihtalast

välistamise osas määrusandja tahtele. Vastustaja on esitanud Põllumajandusministeeriumi arvamuse

meetme toetuse määruse kohta (tl 47–52). Arvamuse kohaselt on määrus nr 20 kooskõlas MAK-ga

ning meetme eesmärkidega.

17. Eelneva tõttu ei näe kolleegium erinevalt haldus- ja ringkonnakohtust, et Oru linnaosa ala-

meetme sihtalasse arvamata jätmine oleks õigustamatu või et tegemist on õigusliku lüngaga, mida

peaks ületama määruse nr 20 tõlgendamise teel. Oru linnaosa ei ole õige käsitada maapiirkonnana

alameetme raames toetuse taotlemisel. Vastasel juhul tuleks maapiirkonnana käsitada ka teisi mõne

suurema linna territooriumil asuvaid, kuid MAK maapiirkonna määratlusega sobivaid piirkondi.

Selliste piirkondade toetamine maaelu arendamise vahendite arvel ei oleks kooskõlas MAK mõtte ja

eesmärkidega.

18. Kolleegiumi hinnangul ei ole määruse nr 20 § 3 lg 1 vastuolus põhiseaduses sätestatud võrdsus-

põhiõiguse ja proportsionaalsuse põhimõttega. Võrdsuspõhiõigust ei riku ja proportsionaalsuse

põhimõttega ei ole vastuolus see, et maaelu arendamiseks mõeldud toetuste jagamist reguleerivas sättes

ei ole arvestatud Oru linnaosa eripära ega seatud seda linnaosa võrdseks maapiirkonnaga.

19. Toodud põhjustel kuulub PRIA kassatsioonkaebus rahuldamisele. Kolleegium tühistab materiaal-

õiguse normi ebaõige kohaldamise tõttu Tartu Halduskohtu 24. oktoobri 2011. a ja Tartu

Ringkonnakohtu 22. novembri 2012. a otsused haldusasjas nr 3‑11‑1070 ning teeb asjas uue otsuse,

millega jätab KalevVesi OÜ kaebuse PRIA 2. veebruari 2011. a käskkirja nr 13-6/170 ja 30. märtsi

2011. a vaideotsuse nr 13-4/35 tühistamiseks ning PRIA kohustamiseks kaebaja 13. septembri 2010. a

taotluse uueks lahendamiseks rahuldamata.

20. Poolte menetluskulud jäävad nende endi kanda.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Harri Salmann