3-3-1-76-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-76-12

Otsuse kuupäev

15. mai 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister, Ivo

Pilving, Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Ülar Rätsepa kaebus Lõuna prefektuuri 11. veebruari 2011. a

käskkirja nr 6d tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-11-659

Menetluse alus Riigikohtus

Ülar Rätsepa kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Ülar Rätsepa kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2012. a otsus haldusasjas nr 3-11-659. Jätta

jõusse Tartu Halduskohtu 17. augusti 2011. a otsus.

3. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt välja Ülar Rätsepa kasuks menetluskulud 2127 (kaks

tuhat ükssada kakskümmend seitse) eurot ja 97 senti.

4. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Lõuna Prefektuuri 11. veebruari 2011. a käskkirjaga nr 6d määrati Lõuna Prefektuuri Jõgeva

politseijaoskonna patrullteenistuse välijuhile ülemkonstaabel Ülar Rätsepale distsiplinaarkaristusena

noomitus. Käskkirja kohaselt täitis Ü. Rätsep 9. septembril 2010. a väljakutsel Tabivere valda Juula

külla oma teenistuskohustusi mittenõuetekohaselt.

Väljakutse ajendiks oli isikute kinnipidamine, kes proovisid varastada A. Veskile kuuluvat tsink-

plekki. Ü. Rätsep jättis kuriteoteate lahendamata, ei teatanud sündmusest kriminaalmenetluse

alustamise otsustamiseks valvemenetlejale ega alustanud ka ise kriminaalmenetlust. Ü. Rätsep jättis

samuti korraldamata väljakutse teenindamise selliselt, et saaksid teostatud esmased menetlus-

toimingud, mis on mh vajalikud tõendusteabe kogumiseks. Väljakutse tegijale V. Veskile anti

eksitavat teavet, et asjas puudub kriminaalmenetluse alus. Ü. Rätsep andis ilma pleki omaniku

A. Veskiga rääkimata patrullteenistuse spetsialistile teavet, et omanik avaldust ei kirjuta, mistõttu

lõpetati väljakutse menetlemine.

2. Ü. Rätsep esitas Tartu Halduskohtule kaebuse Lõuna prefektuuri 11. veebruari 2011. a käskkirja

nr 6d tühistamiseks ja Lõuna prefektuuri kohustamiseks edutada kaebajat erandkorras.

Kaebajale ei tagatud ärakuulamisõigust, kuna kaebajale tutvustati nii 11. veebruari 2011. a distsipli-

naarmenetluse kokkuvõtet kui samal päeval antud distsiplinaarmenetluse määramise käskkirja alles

15. veebruaril 2011. Seega ei olnud kaebajal võimalik esitada pärast enda vastu kogutud

materjalidega tutvumist omapoolseid tõendeid, taotlusi või seletusi. Isikult ei ole mõistlik eeldada, et

ta esitab võimalikud vastuväited mõne minuti või ühe päeva jooksul. Vastustaja on ärakuulamisõiguse

tagamata jätmisega rikkunud õigusakte ja Riigikohtu praktikat haldusasjas nr 3-3-1-72-10.

Kaebaja ei ole distsiplinaarsüütegu toime pannud. Sündmuskohal viibinud isikutelt ja kaebajalt võeti

seletused alles neli ja pool kuud pärast vaidlusaluse sündmuse toimumist ning seega ei ole usutav, et

kohalviibijad mäletaksid toimunut täpselt. Ei ole välistatud, et sündmuskohal viibijad mõistsid

toimunut või selgitusi vääralt. Kaebaja on patrullialasel tööl olnud üle 20 aasta ja puudus mõistlik

põhjus anda sündmuskohal viibinud isikutele valeteavet. Sündmuskohal toimunu ja kinnipeetud

isikud tuvastati viivitamatult ning andmed edastati juhtimiskeskusele. Vastav teave on siiani

kriminaalmenetluse alustamiseks säilinud.

3. Vastustaja vaidles kaebusele vastu ja palus jätta see rahuldamata. Distsiplinaarmenetluse ajendiks

olnud teabe sai Lõuna prefektuuri korrakaitsebüroo Jõgeva osakonna juht, kellele kaebaja allub,

15. jaanuaril 2011 ning seega on järgitud töötajate distsiplinaarvastutuse seaduse (TDVS) § 6 lg-s 1

sätestatud distsiplinaarkaristuse määramise tähtaegu.

Kaebajale tagati ärakuulamisõigus. Kaebajal oli võimalik esitada distsiplinaarmenetluse käigus oma

arvamusi ja vastuväiteid vabas vormis ning tutvuda kogutud tõenditega. Arvestades TDVS § 6 lg-s 1

sätestatud tähtaegu, on liig-idealistlik anda isikule pärast distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvusta-

mist ja enne distsiplinaarkaristuse määramist tähtaeg omapoolse seisukoha esitamiseks. Kaebajal oli

võimalik esitada oma vastuväited pärast distsiplinaarjuurdluse kokkuvõtte tutvustamist, s.h suuliselt.

Riigikohus on haldusasjas nr 3-3-1-72-10 eksinud ning rakendanud vääralt Euroopa Kohtu praktikat.

Vastustaja ühineb Riigikohtu lahendile esitatud eriarvamusega.

Ka ärakuulamisõiguse rikkumisel ei mõjutaks see asja otsustamist, sest kaebaja ei ole esitanud

kohtule veenvaid väiteid oma süütuse kohta. Kriminaalmenetluse esmaste menetlustoimingute

tegemine oli kaebaja kohustus, sõltumata kannatanu avaldusest, seega jättis kaebaja väljakutse

sisuliselt lahendamata.

4. Tartu Halduskohtu 17. augusti 2011. a otsusega rahuldati kaebus osaliselt ja tühistati vaidlus-

tatud käskkiri. Kaebaja kohustamisnõue jäeti rahuldamata.

Asjas puudub vaidlus, et kaebajat ei kuulatud enne distsiplinaarkaristuse määramist ära. Isikule peab

olema tagatud kaitseõigus, mis saab realiseeruda üksnes siis, kui kogutud materjalide alusel on

võimalik teada või oletada, millise sisuga haldusakt võidakse välja anda. Menetlust läbi viinud isiku

seisukohad ja järeldused ning süüteo kvalifikatsioon on ära toodud alles distsiplinaarmenetluse

kokkuvõttes. Muu hulgas sisaldab kokkuvõte ka ettepanekut töötada välja kuriteoteadete lahendamise

ülesannete jaotuse juhend, mis viitab, et vastav valdkond vajab täpsemat reguleerimist. Kaebaja

ärakuulamata jätmine on oluline menetlusviga, mis toob kaasa vaidlustatud käskkirja tühistamise.

5. Vastustaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja palus jätta

vastustaja apellatsioonkaebus rahuldamata.

6. Tartu Ringkonnakohtu 9. oktoobri 2012. a otsusega tühistati halduskohtu otsus ja tehti uus

otsus, millega jäeti kaebaja kaebus käskkirja tühistamiseks rahuldamata.

Õigusaktidest ei tulene nõuet, et distsiplinaarmenetluse protokolli tuleb enne vaidlustatud käskkirja

andmist kindla tähtaja jooksul tutvustada. Kaebaja ei ole pärast protokolli tutvustamist esitanud

taotlusi või vastuväiteid, v.a taotlus saada toimikust koopia. Halduskohus ei ole välja toonud asja-

olusid, mida vastustaja ei ole distsiplinaarmenetluses arvestanud ja mis mõjutanuks kaebajale

määratud karistust. Kaebajale anti võimalus esitada oma seletus toimunu kohta 18. ja 27. jaanuaril

2011. Riigikohtu seisukoht haldusasjas nr 3-3-1-72-10, kus politseiametnikku karistati teenistusest

vabastamisega, ei ole käesolevas asjas kohaldatav, kuna kaebajat on karistatud üksnes noomitusega.

Riigikohtu lahendis on viidatud ka Euroopa Kohtu otsusele kohtuasjas nr C-142/87, mille punkti 48

kohaselt toob ärakuulamisõiguse rikkumine kaasa tühistamise vaid siis, kui on tõendatud, et

rikkumise puudumisel võiks menetluse tulemus olla teistsugune. Kaebaja ei ole esitanud kohtu-

menetluses teavet, mille arvestamine mõjutaks lõpptulemust.

Distsiplinaarsüüteo toimepanemine on tõendatud. Kaebaja väide, et ta vestles eseme omanikuga, kes

ei soovinud avaldust kirjutada, on vastuolus omaniku A. Veski seletustega. Vaidlustatud käskkiri on

sisuliselt õiguspärane.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. Kaebaja esitas Tartu Ringkonnakohtu otsusele kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada ring-

konnakohtu otsus ja jätta halduskohtu otsus jõusse.

Ringkonnakohus on hinnanud asjaolusid ja kaebaja väiteid meelevaldselt ega ole põhjendanud, miks

ta asub teistsugusele seisukohale kui halduskohus. Asjast nähtub üheselt, et nii distsiplinaarmenetluse

kokkuvõte kui ka distsiplinaarkaristuse käskkiri koostati ühel ja samal päeval, s.o 11. veebruaril 2011,

ning mõlemat dokumenti tutvustati samuti ühel ja samal päeval, 15. veebruaril 2011. Sellega rikuti

ärakuulamisõigust, kuna kaebajal ei olnud võimalust olla distsiplinaarmenetluses ärakuulatud

selliselt, et tal oleks olnud võimalik eelnevalt tutvuda distsiplinaarmenetluses kogutud materjalidega.

Distsiplinaarmenetluse kokkuvõtte tutvustamise ajaks oli vaidlustatud käskkiri juba antud.

Ärakuulamise kohustus tuleneb ka Politsei- ja Piirivalveameti peadirektori käskkirjaga kinnitatud

distsiplinaarmenetluse läbiviimise juhendist. Määratud leebeim karistus – noomitus – välistas kaebaja

teenistusalase edutamise, mis tähendab kaebaja karjäärivõimaluste katkemist. Õigusriigi põhimõttele

ei vasta ringkonnakohtu seisukoht, et kergete karistuste korral ei tule seaduses sätestatud nõudeid

järgida. Ringkonnakohus on eiranud Riigikohtu praktikat haldusasjas nr 3-3-1-72-10.

Distsipliinirikkumise toimumise osas jääb kaebaja kaebuses esitatud seisukohtadele.

8. Vastustaja palub jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja jääb oma varem esitatud seisukohtade

juurde.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Kassatsioonimenetluses on vaidluse all üksnes Lõuna prefektuuri 11. veebruari 2011. a käskkirja

nr 6d tühistamise nõue. Kaebaja edutamiseks kohustamise nõue jäeti Tartu Halduskohtu otsusega

rahuldamata ning kaebaja ei ole halduskohtu otsust kohustamisnõude osas vaidlustanud. Seega on

Tartu Halduskohtu otsus kohustamisnõude rahuldamata jätmise osas jõustunud.

Kolleegium käsitleb esmalt ärakuulamisõigusega seonduvat (I), seejärel hindab läbiviidud distsipli-

naarmenetluse ja vaidlustatud käskkirja põhjenduste õiguspärasust (II) ning lahendab kaebuse

sisuliselt (III).

I

10. Riigikohus on varasemas praktikas leidnud, et ametniku õigus olla distsiplinaarkaristuse

määramise menetluses ära kuulatud tuleneb HMS § 40 lg-st 1. See sätestab, et enne haldusakti

andmist peab haldusorgan andma menetlusosalisele võimaluse esitada kirjalikus, suulises või muus

sobivas vormis asja kohta oma arvamus ja vastuväited. Ärakuulamisõiguse tõhus realiseerimine

eeldab, et menetlusosalisele on piisavalt täpselt teada, mille kohta ta võib arvamuse ja vastuväited

esitada. Samuti peab tal olema võimalus esitada haldusorganile küsimuse õigeks otsustamiseks

vajalikke andmeid. Menetlusosalisele peab olema selge, millise sisuga tema õigusi puudutav

haldusakt võidakse välja anda ning millised on akti andmise peamised põhjused (Riigikohtu

halduskolleegiumi 14. jaanuari 2004. a otsus asjas nr 3-3-1-82-03, p 17; 10. detsembri 2010. a otsus

haldusasjas nr 3-3-1-72-10, p 17; 22. oktoobri 2012. a otsus haldusasjas nr 3-3-1-46-12, p 24).

Kolleegium jääb oma senise praktika juurde.

Vaidlust ei ole selles, et kaebajat teavitati distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjast 27. jaanuaril

2011 ning kaebaja on esitanud selgitused 9. septembril 2010 toimunud väljakutse kohta nii 18. kui 27.

jaanuaril 2011. Kummalgi kuupäeval kaebajalt selgituse küsimist ei saa lugeda aga ärakuulamis-

õiguse tagamiseks täies mahus. 18. jaanuaril seletuskirja kirjutamise hetkeks ei antud kaebajale teada,

et tema suhtes on alustatud või kavatsetakse alustada distsiplinaarmenetlust. 27. jaanuaril seletuskirja

kirjutades võis kaebaja olla teadlik enda suhtes distsiplinaarmenetluse algatamisest, kuid

distsiplinaarmenetluse algatamise käskkirjas esitatud teave ei anna võimalust vaielda vastu vastustaja

kogutud tõenditele, süüksarvatava teo kvalifikatsioonile ja kavandatavale karistusele. See, et isik võib

kavandatava koormava haldusakti sisu aimata, ei ole korrektseks ärakuulamiseks piisav (vrd Riigi-

kohtu halduskolleegiumi 22. oktoobri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-46-12, p 24).

11. Kolleegium ei nõustu, et kaebaja ärakuulamisõigus tagati talle pärast distsiplinaarkokkuvõtte

tutvustamist. Menetlusosalise ärakuulamine haldusmenetluses ei ole üksnes haldusorgani formaalne

kohustus. Riigikohtu halduskolleegium on 14. jaanuari 2004. a otsuses asjas nr 3-3-1-82-03 leidnud,

et menetlusosalise õigusele olla ära kuulatud vastab haldusorgani kohustus menetlusosaline ära

kuulata ning võtta tema poolt esitatud teave haldusakti andmisel arvesse. Seega on menetlusosalise

ärakuulamise üheks eesmärgiks ka oluliste asjaolude väljaselgitamine, et tagada haldusmenetluses

uurimispõhimõtte järgimine ja kaalutlusõiguse teostamine (HMS § 4 lg 2 ja § 6). Vastustajal ei olnud

võimalik arvestada kaebaja ärakuulamisel öeldut haldusakti andmisel, kuna distsiplinaarkokkuvõtte

tutvustamise ajaks 15. veebruaril 2012 oli vaidlustatud käskkiri juba antud. Isikule tuleb

ärakuulamisõigus tagada, sõltumata sellest, millisel määral haldusakt isikut koormab, s.h kui range

distsiplinaarkaristus talle määratakse.

12. Eeltoodust tulenevalt leiab kolleegium, et ärakuulamisõiguse tagamata jätmisega rikkus

vastustaja distsiplinaarmenetluse läbiviimise nõudeid.

13. Poolte vahel on samuti vaidlus, kas ärakuulamisõiguse tagamine oleks võinud tuua kaasa teist-

suguse haldusakti andmise.

Kaebaja väidab, et ta ei ole distsiplinaarsüütegu toime pannud ja et sündmuskohal viibinud isikud

võisid saada tema selgitustest valesti aru. Samuti on kaebaja pidanud ebausaldusväärseks ligikaudu

neli ja pool kuud pärast sündmuse toimumist kogutud ütlusi. Vastustaja ei ole neid asjaolusid vaidlus-

aluses käskkirjas analüüsinud ega esitanud ka põhjendusi kohtumenetluses. Ringkonnakohus ei ole

neid väiteid arvestanud ega analüüsinud, kas sõltumata kaebaja väidetest on distsiplinaarsüüteo

toimepanemine tõendatud.

Kolleegium ei pea kaebaja väiteid asjakohatuteks või paljasõnalisteks, vaid möönab, et nimetatud

asjaolud seavad kahtluse alla distsiplinaarsüüteo toimepanemise tervikuna.

14. Kolleegium peab vajalikuks ühtlustada senist praktikat distsiplinaarasjades ärakuulamisõiguse

tagamise kohta. Kuna ärakuulamisõigus haldusmenetluses on isiku menetluslik õigus, võimaldab

HMS § 58 jätta haldusakti kehtetuks tunnistamata, kui haldusakti andmisel rikuti menetlusnõudeid,

kuid need rikkumised ei võinud mõjutada asja otsustamist. Samas on ärakuulamisõigusel eriline roll

isiku õiguste kaitsel. Mida ulatuslikum on haldusorgani kaalutlusõigus ja mida raskem on ära-

kuulamisviga, seda tõenäolisemalt mõjutab viga asja otsustamist. HMS §-st 58 tuleneb, et ära-

kuulamisõiguse rikkumisel võib kohus jätta haldusakti tühistamata üksnes juhul, kui kohus on

veendunud, et isiku nõuetekohane ärakuulamine ei oleks toonud kaasa kaebaja jaoks soodsama

haldusakti andmist. Isiku ärakuulamata jätmisel saab see distsiplinaarasjades praktiliselt tähendada

vaid olukordi, kui kaalutlusõigus on kohtu arvates juhtumi erandlike asjaolude tõttu kahanenud ühe

valikuni.

Vastustajal on tõendamiskoormus, et isegi kaebajat õiguspäraselt ära kuulates ei saanuks kaebaja

väidetes toodud asjaolud kaasa tuua teistsuguse haldusakti andmist.

II

15. Kolleegium leiab, et lisaks kaebaja väidetele vastamata jätmisele on vastustaja ja ringkonna-

kohus jätnud kõrvaldamata tõendite hindamisel esinenud vastuolud. Kaebajale on omistatud mh süü-

teod, et ta andis väljakutse tegijale V. Veskile eksitavat teavet, et asjas puudub kriminaalmenetluse

alus ning et ta andis patrullteenistuse spetsialistile ilma A. Veskiga rääkimata teavet, et omanik

avaldust ei kirjuta.

16. Vaidlustatud käskkirjast ei nähtu, kuidas on kaebajale omistatud distsiplinaarsüütegude

faktilised asjaolud tuvastatud, kuid käskkirjas on alusena viidatud distsiplinaarmenetluse 11. veeb-

ruari 2011. a kokkuvõttele. Seega analüüsib kolleegium asjaolude tuvastamist distsiplinaarmenetluse

kokkuvõttes. Distsiplinaarmenetluse protokolli kohaselt on seletusi ja ütlusi andnud kaebaja,

vanemkonstaabel S. Jürgenson, sündmuskohal viibinud K. Kaasik ja V. Veski ning A. Veski.

Seletused ja ütlused on loetud distsiplinaarsüütegu tõendavateks dokumentideks.

Kaebaja ja S. Jürgenson andsid ütlusi, et nad ei andnud kohalviibijatele valeinfot ning A. Veski ei

soovinud avaldust kirjutada. K. Kaasiku ja V. Veski ütluste kohaselt selgitasid politseinikud, et

varguse katse ei anna alust kriminaalmenetluseks. A. Veski ja V. Veski ütluste järgi A. Veskiga

ühendust ei võetud. Antud seletused ja ütlused on vastuolulised osas, kas V. Veskile anti eksitavat

teavet, et avaldust ei ole mõtet kirjutada, ning kas sündmuskohal võeti ühendust A. Veskiga.

Käskkirjas ja distsiplinaarmenetluse kokkuvõttes puuduvad täpsed põhjendused, milliste ütluste

millistest osadest distsiplinaarsüüteo asjaolud nähtuvad ja miks pidas vastustaja osa tunnistajate ütlusi

usaldusväärsemateks kui vastupidiseid ütlusi, sealhulgas kaebaja seletusi. Ka ringkonnakohus on

lähtunud üksnes A. Veski ütlustest, põhjendamata, miks ta eelistab A. Veski ütlusi kaebaja seletustele.

Sellega on ringkonnakohus rikkunud kohtuotsuse põhjendamise kohustust (HKMS § 157 lg 1).

17. Kolleegium on 19. detsembri 2009. a haldusasja nr 3-3-1-38-09 otsuse p-s 11 leidnud, et ka

distsiplinaarsüüteo menetluses tagab seadus karistusõigusele omase isiku kõrgendatud kaitstuse ja

süütuse presumptsiooni. Eeltoodust tulenevalt laienevad distsiplinaarmenetlusele ka kõrgendatud

nõuded tõendite kogumisel ja asjaolude väljaselgitamisel. Haldusorgan peab asjaolude välja-

selgitamisel põhjendama, kuidas on tõendite alusel jõutud oluliste asjaolude, st süütegude toime-

panemise tuvastamiseni ning miks ta eelistab üht tõendit teisele.

III

18. Kolleegium leiab eeltoodust tulenevalt, et vastustaja on rikkunud ärakuulamisõigust ning käsk-

kiri on olulises osas põhjendamata, kuna käskkirjast ega distsiplinaarmenetluse kokkuvõttest ei nähtu,

milliste asjas kogutud tõendite alusel on kaebajale omistatud distsiplinaarsüüteod tuvastatud.

Vastustaja ei ole neid puudusi ka kohtumenetluses kõrvaldanud.

Kolleegium leidis 30. aprillil 2009 haldusasjas nr 3-3-1-10-09, et juba ühe süüteo alusetu omistamine

isikule võis mõjutada talle määratud distsiplinaarkaristuse raskust ning ka ainuüksi sel põhjusel,

sõltumata muude käskkirjas väidetud süütegude tõendatusest, on käskkirjas langetatud kaalumisotsus

õigusvastane ja käskkiri kuulub tühistamisele. Kolleegium jääb oma senise praktika juurde ega võta

seega seisukohta teiste kaebajale omistatud distsiplinaarsüütegude kohta. Ärakuulamisõiguse

eiramise ja põhjenduskohustuse rikkumise tõttu ei saa kolleegium pidada distsiplinaarmenetlust

tervikuna õiglaseks, mistõttu tuleb vaidlustatud käskkiri tühistada.

19. HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja palub

hüvitada kaebuse esitamisel tasutud riigilõiv 15 eurot 97 senti, esimese astme kohtumenetluses

kantud õigusabikulud 960 eurot, teises kohtuastmes kantud õigusabikulud 384 eurot ja kassatsiooni-

menetluses kantud õigusabikulud 768 eurot. Kohtule on esitatud kuludokumendid ja kulude

kandmine on tõendatud. Kolleegium loeb õigusabikulud esitatud ulatuses vajalikeks ja põhjenda-

tuteks. Vastustajalt tuleb kaebaja kasuks välja mõista menetluskulud summas 2127 eurot ja 97 senti.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving, Jüri Põld, Harri Salmann