3-4-1-13-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-13-13

Otsuse kuupäev

25. aprill 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

Ahti Bleive, Andres Vijari, Endel Ermeli, Aimar Teeveri, Anti

Rüütli, Leander Konksu, Ülo Plakso, Toomas Tobrelutsu ja

Ahti Hüti kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni 11. aprilli

2013. aasta otsuse nr 14 tühistamiseks

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

Jätta Ahti Bleive, Andres Vijari, Endel Ermeli, Aimar Teeveri, Anti Rüütli, Leander Konksu,

Ülo Plakso, Toomas Tobrelutsu ja Ahti Hüti kaebus rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Põlva vallavolikogu avaldas 3. veebruaril 2012 vallavanemale umbusaldust. 8. märtsil 2012 valis

Põlva vallavolikogu uue vallavanema. Põlva vallavalitsuse liikmed kinnitas Põlva vallavolikogu

14. juunil 2012.

2. Põlva Valla Valimiskomisjon otsustas 28. märtsil 2013 toimunud koosoleku protokolli kohaselt, et

Põlva vallavolikogu puhul esinevad KOKS § 52 lõike 1 punktis 4 nimetatud asjaolud ehk volikogu on

muutunud tegutsemisvõimetuks. Volikogu ei olnud vallavalitsuse uusi liikmeid kinnitanud nelja kuu

jooksul umbusalduse avaldamise päevast arvates. Seetõttu otsustas valimiskomisjon KOKS § 20

lõikest 1 tulenevalt määrata volikogu liikmete asemele asendusliikmed viie tööpäeva jooksul.

3. Põlva Vallavolikogu liikmed Ahti Bleive, Andres Vijar, Endel Ermel, Aimar Teever, Anti Rüütli,

Leander Konks, Ülo Plakso, Toomas Tobreluts ja Ahti Hütt ning asendusliige Aivar Tigason esitasid

1. aprillil 2013 kaebuse Põlva Maakonna Valimiskomisjonile. Kaebajad taotlesid Põlva Valla

Valimiskomisjoni 28. märtsi 2013. aasta otsuse tühistamist või seadusvastaseks tunnistamist.

4. Põlva Maakonna Valimiskomisjonile esitatud kaebuse kohaselt rikkus vaidlustatud otsus kaebajate

õigust kandideerida kohaliku omavalitsuse volikogu valimistel ehk nende passiivset valimisõigust.

Põlva vallavolikogu ei olnud tegutsemisvõimetu. KOKS § 52 lõiget 1 tegutsemisvõimetuse aluste

kohta ja KOKS § 20 lõiget 1 asendusliikmete määramise kohta tuli tekkinud olukorra suhtes

kohaldada nii, nagu Riigikohus oli seda teinud 7. jaanuari 2004. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-4-04.

Selle lahendi kohaselt on volikogu tegutsemisvõimetu vaid siis, kui tegutsemisvõimetuse tunnused

esinevad valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal. Põlva vallavolikogu oli aga valimiskomisjoni otsuse

tegemise hetkeks kinnitanud vallavalitsuse liikmed ehk muutunud tegutsemisvõimeliseks.

Valimiskomisjon ei tohtinud lähtuda Riigikohtu 12. märtsi 2013. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-6-13.

Erinevalt sellest asjast oli Põlva vallavolikogu uue vallavalitsuse nimetanud üheksa ja pool kuud enne

valimiskomisjoni otsuse tegemist. Viidatud lahendis aga kinnitas volikogu vallavalitsuse uued

liikmed ametisse alles pärast seda, kui huvitatud isikud olid pöördunud valimiskomisjoni poole

taotlusega määrata volikogu tegutsemisvõimetuse tõttu volikogu asendusliikmed. Ka Riigikohtu

30. novembri 2010. aasta otsus asjas nr 3-4-1-17-10 ei takistanud valla valimiskomisjonil hinnata ja

leida, et volikogu on tegutsemisvõimeline. Selle lahendi kohaselt pidi valimiskomisjon igal juhul

põhjendama, miks ta leiab, et volikogu liikmete volitused on ennetähtaegselt lõppenud. KOKS § 52

lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei või praeguse juhtumi puhul tõlgendada Põlva Valla

Valimiskomisjoni moodi nõnda, et volikogu tuleb automaatselt tegutsemisvõimetuks lugeda ega tule

kaaluda, kas see on konkreetsel juhul põhjendatud. Selline tõlgendus riivas ebaproportsionaalselt

kaebajate passiivset valimisõigust ja vähendas volikogu representatiivsust. Kohaldatavaid sätteid

tuleb aga tõlgendada nii, et oleks paremini tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kaitse.

5. Põlva Maakonna Valimiskomisjon jättis 4. aprillil 2013 otsusega nr 1-3/2013/15 kaebuse

rahuldamata. Maakonna valimiskomisjon leidis esmalt, et valla valimiskomisjoni vaidlustatud

protokolliline otsus on põhimõtteliselt vaidlustatav. Tegemist on toiminguga, mis riivab kaebajate

passiivset

valimisõigust.

Samas

ei

ole

tegemist

otsusega,

kuna

otsuse

vastuvõtmist

tegutsemisvõimetuse tuvastamise kohta seadus ette ei näe. Protokoll lihtsalt kajastas

valimiskomisjoni tegevust nende asjaolude kontrollimisel, mis tingivad volikogu asendusliikmete

määramise otsuse tegemise. Volikogu tegutsemisvõimetuks osutumisel mitte ei võeta isikutelt

mandaati ära, vaid nad jäävad sellest seaduses nimetatud asjaolude esinemisel ilma. Valla

valimiskomisjoni toimingu õiguspärasuse kohta märkis komisjon, et valla valimiskomisjon ei tuvasta

ega saa tuvastada volikogu tegutsemisvõimetust. Valla valimiskomisjon teeb kindlaks KOKS § 18

lõikes 1 sätestatud asjaolud. Samuti ei ole nii valla kui ka maakonna valimiskomisjonil pädevust

hinnata volikogu tegutsemisvõimet. Volikogu tegutsemisvõimetuse alused on sätestatud KOKS §-s

52. Seetõttu ei saa maakonna valimiskomisjon ka anda hinnangut kaebuses väidetud passiivse

valimisõiguse ebaproportsionaalse piiramise väitele.

6. A. Bleive, A. Vijar, E. Ermel, A. Teever, A. Rüütli, L. Konks, Ü. Plakso, T. Tobreluts ja A. Hütt

esitasid 8. aprillil 2013 kaebuse Vabariigi Valimiskomisjonile. Kaebajad taotlesid Põlva Maakonna

Valimiskomisjoni 4. aprilli 2013. aasta otsuse tühistamist ja Põlva Valla Valimiskomisjoni 28. märtsi

2013. aasta protokollilise otsuse tühistamist või seadusvastaseks tunnistamist.

7. Kaebajad märkisid esmalt, et Põlva Valla Valimiskomisjoni otsus on tuvastav eelhaldusakt, mille

peale peab saama kaebust esitada. Edasi jäid nad seisukoha juurde, et Põlva vallavolikogu ei olnud

tegutsemisvõimetu. Volikogu oli valimiskomisjoni otsuse tegemise hetkeks kinnitanud vallavalitsuse

liikmed. Maakonna valimiskomisjon ei olnud põhjendanud, miks ta lähtus Riigikohtu 12. märtsi

2013. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-6-13, aga mitte Riigikohtu varasemast, 7. jaanuari 2004. aasta

otsusest asjas nr 3-4-1-4-04. Ka ei hinnanud komisjon kaebajate väiteid, et Põlva Valla

Valimiskomisjoni menetluse alguseks ei esinenud Põlva vallavolikogu tegutsemisvõimetuse

tunnuseid. KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei või tõlgendada põhiseadusvastaselt

nõnda, et see toob kaasa ebaproportsionaalse sekkumise passiivsesse valimisõigusesse ja vähendab

oluliselt volikogu representatiivsust.

8. Vabariigi Valimiskomisjon jättis 11. aprilli 2013. aasta otsuse nr 14 resolutsiooni punktis 1 kaebuse

rahuldamata. Vabariigi Valimiskomisjon leidis, et vaidlustatav Põlva Valla Valimiskomisjoni otsus,

mis on tehtud pärast nende isikute volikogu liikme volituste lõppemist, ei riku kaebajate õigusi

volikogu liikmetena. KOKS § 52 lõike 1 punktile 4 ja § 18 lõike 1 punktile 1 Riigikohtu eespool

viidatud lahendites asjades nr 3-4-1-17-10 ja nr 3-4-1-6-13 antud tõlgenduse kohaselt oli Põlva

vallavolikogu muutunud tegutsemisvõimetuks ja tema liikmete volitused enne tähtaega lõppenud

4. juunil 2012. Kaebajate volikogu liikme volitused ei sõltunud seetõttu Põlva Valla Valimiskomisjoni

vaidlustatud protokollilisest otsusest ega ka valla valimiskomisjoni tulevastest otsustest.

9. Kaebajate väidete kohta KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 ja § 52 lõike 1 punkti 4 tõlgendamise

põhimõtete üle ja tõlgenduste kooskõla kohta põhiseadusega märkis Vabariigi Valimiskomisjon, et

KOKS § 18 lõike 1 punkt 1 ja § 52 lõiked 1 ja 2 on sõnastuselt selged ja ühemõttelised. KOKS § 52

lõikes 1 sätestatud tähtaegade järgimata jätmine toob kaasa volikogu tegutsemisvõimetuse, mis

omakorda tingib volikogu liikmete volituste ennetähtaegse lõppemise. Valimiskomisjonid peavad

sellisest normist lähtuma ja seda kohaldama ja ei või anda sellele normile tekstiga vastuolus olevat

tõlgendust ning selle tulemusena jätta normi kohaldamata. Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus

ei näe ette erisusi, mille puhul võiks valimiskomisjon otsustada jätta KOKS § 52 lõikes 2 sätestatu

rakendamata. Samuti on KOKS § 52 lõikes 1 sätestatud otsuste tegemine volikogu ainupädevuses

ning tuleb eeldada, et volikogu liikmed tunnevad vajalikul määral volikogu tegevust reguleerivat

kohaliku omavalitsuse korralduse seadust.

10. Ühtlasi tegi Vabariigi Valimiskomisjon 11. aprilli 2013. aasta otsuse resolutsiooni punktis 2 Põlva

Valla Valimiskomisjonile ettekirjutuse määrata tegutsemisvõimetuks muutunud Põlva vallavolikogu

liikmete asemel asendusliikmed ja võtta vastu vastav otsus viie tööpäeva jooksul pärast Vabariigi

Valimiskomisjoni otsuse jõustumist.

11. Põlva Valla Valimiskomisjon määras 12. aprilli 2013. aasta otsusega nr 17 Põlva vallavolikogu

asendusliikmed.

12. A. Bleive, A. Vijari, E. Ermeli, A. Teeveri, A. Rüütli, L. Konksu, Ü. Plakso, T. Tobrelutsu ja

A. Hüti 15. aprilli 2013. aasta kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse peale saabus Riigikohtusse

16. aprillil 2013.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

13. Kaebajad paluvad Riigikohtul Vabariigi Valimiskomisjoni 11. aprilli 2013. aasta otsuse nr 14

tühistada ja kohustada Vabariigi Valimiskomisjoni kaebust rahuldama.

14. Põlva vallavolikogu ei olnud valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal tegutsemisvõimetu. KOKS

§ 52 lõiget 1 tegutsemisvõimetuse aluste kohta tuli tekkinud olukorra suhtes kohaldada nii, nagu

Riigikohus oli seda teinud 7. jaanuari 2004. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-4-04 ja hiljem üle kinnitanud

2. aprilli 2009. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-5-09. Selle lahendi kohaselt on volikogu

tegutsemisvõimetu siis, kui valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal jätkuvalt esinevad KOKS § 52

lõikes 1 sätestatud tegutsemisvõimetuse tunnused. Põlva vallavolikogu oli aga valimiskomisjoni

otsuse tegemise hetkeks kinnitanud vallavalitsuse liikmed ehk muutunud tegutsemisvõimeliseks.

15. Valimiskomisjon ei võinud lähtuda Riigikohtu 12. märtsi 2013. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-6-13.

Erinevalt sellest asjast oli Põlva vallavolikogu uue vallavalitsuse nimetanud üheksa ja pool kuud enne

seda, kui vallasekretär pöördus asendusliikmete määramise küsimuses valimiskomisjoni poole.

Viidatud lahendis aga kinnitas volikogu vallavalitsuse uued liikmed ametisse alles pärast seda, kui

huvitatud

isikud

olid

pöördunud

valimiskomisjoni

poole

taotlusega

määrata

volikogu

tegutsemisvõimetuse tõttu volikogu asendusliikmed. Ka Riigikohtu 30. novembri 2010. aasta otsus

asjas nr 3-4-1-17-10 ei takistanud valla valimiskomisjonil hinnata ja leida, et volikogu on

tegutsemisvõimeline. Selle lahendi kohaselt pidi valimiskomisjon igal juhul põhjendama, miks ta

leiab, et volikogu liikmete volitused on ennetähtaegselt lõppenud.

16. Riigikohus ei ole 30. novembri 2010. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-17-10 ega 12. märtsi 2013. aasta

otsuses asjas nr 3-4-1-6-13 muutnud oma praktikat KOKS § 52 lõikes 1 sätestatud

tegutsemisvõimetuse tunnuste tõlgendamisel, mille ta kujundas 7. jaanuari 2004. aasta otsuses asjas

nr 3-4-1-4-04. Nendest lahenditest ei nähtu praktika muutmise kavatsust ja sellist muutust ei ole ka

põhjendatud. Pealegi saab kolmeliikmelises koosseisus tehtud praktikat muuta vaid suuremas

koosseisus. Vastupidine oleks vastuolus õiguskindluse põhimõttega ning inimõiguste ja

põhivabaduste kaitse konventsiooniga.

17. KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei või praeguse juhtumi puhul tõlgendada

nõnda, et volikogu tuleb automaatselt tegutsemisvõimetuks lugeda ega tule kaaluda, kas see on

põhjendatud. Selline tõlgendus riivab ebaproportsionaalselt kaebajate passiivset valimisõigust ja

vähendab volikogu representatiivsust. Tõlgendus on ka vastuolus nende sätete eesmärgiga – tagada

sellise volikogu olemasolu, kes suudab ametisse nimetada otsustusvõimelise valitsuse, kellel on

volikogu poliitiline usaldus.

18. KOKS § 52 lõike 1 punktile 4 valimiskomisjonis antud tõlgenduse ebaproportsionaalsust

suurendab ka asjaolu, et seadusandja ei ole sõnaselgelt ette näinud KOKS §-s 46

„Umbusaldusmenetlus vallavolikogus“, et vallavanemale umbusalduse avaldamisel kehtiksid

vallavalitsuse volitused ainult neli kuud. Seadusest ei tulene kohustust nimetada pärast vallavanemale

või linnapeale umbusalduse avaldamist ametisse uued valitsuse liikmed. Kui selline kohustus siiski

tuleneb, siis on see omakorda ebaproportsionaalne sekkumine kohaliku omavalitsusüksuse

enesekorraldusõigusesse.

19. KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 tuleb tõlgendada nii, et oleks paremini

tagatud erinevate põhiseaduslike väärtuste kaitse. Põhiseadusega oleks kooskõlas tõlgendus, mille

kohaselt valla valimiskomisjon hindab volikogu tegutsemisvõimet volikogu asendusliikmete

määramise menetluses. Kui volikogu on kõrvaldanud tegutsemisvõimetuse tunnuse pärast

KOKS § 52 lõike 1 punktis 4 märgitud tähtaja saabumist, kuid enne, kui valimiskomisjonile on

esitatud taotlus asendusliikmete määramiseks, siis sel juhul ei loeta volikogu liikmete volitusi

lõppenuks ning valimiskomisjon asendusliikmeid ei määra.

20. Kui KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja § 18 lõike 1 punkti 1 ei ole võimalik tõlgendada eespool

viidatud moel, siis on need sätted vastuolus PS §-dega 156 ja 11 osas, milles need kohustavad

valimiskomisjoni tuvastama volikogu tegutsemisvõimetuse ja määrama asendusliikmed ka siis, kui

volikogu on vallavalitsuse ametisse nimetamisega vallavolikogu tegutsemisvõimetuse tunnused

kõrvaldanud, ega võimalda kaaluda, kas volikogu tegutsemisvõime on taastunud. KOKS § 52 lõike 1

punkti 4 eesmärk on tagada, et juhul, kui volikogu ei ole suuteline valima pärast vallavanemale

umbusalduse avaldamist vallavalitsust, määrataks asendusliikmed, kes suudavad valida uue

vallavalitsuse. Eesmärk on legitiimne, kui volikogu ei ole võimeline pärast vallavanemale

umbusalduse avaldamist nimetama uut vallavalitsust ning tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja

asendusliikmete määramine võimaldab volikogul nimetada ametisse uue vallavalitsuse. Volikogu

tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja asendusliikmete määramine üheksa kuud pärast seda kui

volikogu on KOKS § 52 lõike 1 punktis 4 märgitud tegutsemisvõimetuse tunnused kõrvaldanud ja

valitsuse ametisse nimetanud, ei aita kaasa eesmärgi saavutamisele ehk ei ole selle saavutamiseks

sobiv. Kui volikogu on enne asendusliikmete määramist uue vallavalitsuse ametisse nimetanud, siis

on seadusandja eesmärk saavutatud ja volikogu tegutsemisvõime taastatud. Meede ei ole ka vajalik,

kuna on olemas vähem koormav abinõu. Kui valimiskomisjonil oleks võimalik kaaluda, kas volikogu

on faktiliselt tegutsemisvõimeline või mitte, ei peaks komisjon tegutsemisvõimetust tuvastama ja

asendusliikmeid määrama juhul, kui vallavolikogu on ametisse nimetanud uue vallavalitsuse ja

tegutsemisvõimetuse tunnuse kõrvaldanud.

21. Vabariigi Valimiskomisjon vaidleb kaebusele vastu ja jääb oma otsuses toodud seisukohtade

juurde ning palub jätta kaebuse rahuldamata. Vabariigi Valimiskomisjon leiab, et KOKS § 18 lõike 3

punktis 1, §-s 20 ning § 52 lõikes 2 sätestatud kord ei näe ette, et valla või linna valimiskomisjoni

asendusliikmete määramise otsuse tegemist saaks mõjutada see, millal ja millistel asjaoludel sai

valimiskomisjon tegutsemisvõimetusest teadlikuks ning kas ja millal on mõni teine isik (nt volikogu

liige) esitanud taotluse volikogu tegutsemisvõimetuks osutumise kohta. Tavaolukorras lähtub

valimiskomisjon KOKS § 18 lõike 3 punkti 1 kohasest valla- või linnasekretäri teatest. Kui sellist

teadet ei esitata, peab valimiskomisjon nendest asjaoludest teadasaamisel lähtuma KOKS § 18 lõike 1

punktist 1 ja § 52 lõikest 2 ning vajadusel omal initsiatiivil tegema nõutavad otsused ja toimingud.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

22. Kaebuse lahendus Riigikohtus sõltub sellest, kuidas tõlgendada ja kohaldada KOKS § 52 lõike 1

punkti 4 koostoimes KOKS § 52 lõike 2 esimese lausega. Kolleegium märgib, et KOKS § 52 lõikega

2 õiguslikelt tagajärgedelt samane regulatsioon sisaldub ka KOKS § 18 lõike 1 punktis 1 selle

koostoimes KOKS § 20 lõike 1 esimese lausega. Seetõttu saab KOKS § 52 lõike 2 esimese lause

suhtes kohaldada Riigikohtu praktikas KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 kohta otsustatut.

23. Enne põhiküsimuse juurde asumist peab kolleegium siiski vajalikuks peatuda Vabariigi

Valimiskomisjoni seisukohal, et Põlva Valla Valimiskomisjoni vaidlustatud otsus, mis on tehtud

pärast kaebajate volikoguliikme volituste lõppemist, ei saa rikkuda õigusi, mis nendel isikutel on

volikogu liikmetena (vt eespool punkt 8). Vaidlustatud otsuse resolutsioonis asus Põlva Valla

Valimiskomisjon esiteks seisukohale, et esinevad KOKS § 52 lõike 1 punktis 4 nimetatud asjaolud, ja

teiseks, et tulenevalt KOKS § 20 lõikest 1 määrab valimiskomisjon volikogu liikmete asemele

asendusliikmed viie tööpäeva jooksul.

24. Põlva Valla Valimiskomisjoni vastu võetud otsuse tegemist kohaliku omavalitsuse korralduse

seadus ette ei näe. Riigikohus on selgitanud, et volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist

reguleerivas KOKS §-s 18 ei nimetata ühtegi valimiskomisjoni otsust ega seostata volikogu liikme

volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega (vt Riigikohtu 30. novembri

2010. aasta otsus asjas nr 3-4-1-17-10, punkt 19 viimane lause). Ka KOKS § 52 lõike 2 esimene lause

ei seosta volikogu liikme volituste ennetähtaegset lõppemist valimiskomisjoni otsusega. Kui volikogu

osutub tegutsemisvõimetuks, siis loetakse selle sätte kohaselt kõigi tema liikmete volitused

ennetähtaegselt lõppenuks.

25. Valimiskomisjoni otsus tuleb aga KOKS § 20 lõike 1 kohaselt vastu võtta selleks, et määrata

volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise korral volikogu liikme asemele volikogu

asendusliige. Selles otsuses peab valimiskomisjon motiveerima asendusliikme määramist. Õiguslikult

korrektne oleks valimiskomisjoni otsuse põhjendavas osas konstateerida, et volikogu liikme volitused

on ennetähtaegselt lõppenud mõnel KOKS § 18 lõikes 1 sätestatud alusel ja seetõttu määratakse tema

asemele asendusliige (vt Riigikohtu 30. novembri 2010. aasta otsus asjas nr 3-4-1-17-10, punkt 21).

Kui valimiskomisjon leiab, et asendusliikmed tuleb määrata seetõttu, et volikogu liikmete volitused

on lõppenud volikogu tegutsemisvõimetuse tagajärjel, siis peab valimiskomisjon otsuses näitama, mis

on need asjaolud, mis võimaldavad järeldada, et volikogu on mõnel KOKS § 52 lõikes 1 nimetatud

alusel tegutsemisvõimetu.

26. Kui valimiskomisjon siiski on vastu võtnud sellise otsuse nagu praeguses asjas, siis on tegemist

aktiga, milles on siduvalt kindlaks tehtud asendusliikmete määramise otsuse vastuvõtmiseks

vajalikud asjaolud. Selline otsus ja sellele järgnev asendusliikmete määramise otsus mõjutab

paratamatult valimiste tulemusena volikokku pääsenud isikute passiivse valimisõigusega ehk

kandideerimisõigusega hõlmatud õigust tegutseda volikogu liikmena. Vaidlusaluse otsusega võib

nende isikute nimetatud õigust rikkuda näiteks juhul, kui KOKS § 52 lõike 1 ja KOKS § 52 lõike 2

kohaldamise eelduseks olevad asjaolud on valesti kindlaks tehtud. Samuti võib selle otsusega rikkuda

kandideerimisõigust, kui asjaolud on küll õigesti kindlaks tehtud, kuid seda reguleerivad sätted on

põhiseadusega vastuolus, nagu kaebajad ka väidavad. Seetõttu leiab kolleegium, et praeguses asjas

vaidlustatud otsus saab rikkuda kaebajate õigust osaleda volikogu töös. Need isikud saavad seda

otsust seetõttu ka vaidlustada.

27. KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 tõlgendamise ja kohaldamise kohta

leiab kolleegium, et valimiskomisjonid on neid sätteid õigesti tõlgendanud ja kohaldanud lähtuvalt

Riigikohtu 30. novembri 2010. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-17-10 ja 12. märtsi 2013. aasta otsusest

asjas nr 3-4-1-6-13.

28. Kolleegium ei nõustu kaebajate seisukohaga, et Riigikohus ei ole 30. novembri 2010. aasta

otsusega asjas nr 3-4-1-17-10 muutnud oma varasemat, 7. jaanuari 2004. aasta otsusest asjas nr 3-4-1-

4-04 alguse saanud praktikat, et volikogu on tegutsemisvõimetu, kui tegutsemisvõimetuse tunnused

esinevad valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal. Riigikohtu praktika muutus on ilmne, kuna asjas

nr 3-4-1-4-04 antud tõlgendust ja asjas nr 3-4-1-17-10 antud tõlgendust ei ole võimalik ühel ajal

kohaldada. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus ei kohusta andma asja kolleegiumi

kolmeliikmelises koosseisus kujundatud kohtupraktika muutmiseks üle suuremale koosseisule.

Kolleegiumi hinnangul ei ole Riigikohus jätnud praktika muutust põhjendamata. Uue praktika

aluseks toodud põhjendused sisalduvad 30. novembril 2010 asjas nr 3-4-1-17-10 tehtud otsuse

punktides 15-22 ja eelkõige punktis 18. Erinevalt asjas nr 3-4-1-4-04 tehtud otsuse punktist 14 on

Riigikohus asja nr 3-4-1-17-10 lahendis selgitanud, et seaduses loetletud juriidiliste faktide

ilmnemise korral tuleb volikogu liikme volitused lugeda automaatselt lõppenuks seetõttu, et nii tagab

see regulatsioon, et volikogu liikme volituste ennetähtaegne lõppemine ei sõltu valimiskomisjoni

tegevusest või tegevusetusest, valimiskomisjonil puudub võimalus mõjutada volikogu liikme

volituste lõppemist ja volituste lõppemise aega. Selline tõlgendus vastab ka paremini sätete

sõnastusele. Igal juhul ei saanud Riigikohtu 2004. aasta seisukoha muutumine 2010. aastal olla

2012. aastal isikutele üllatuslik või teadmata. Selle praktika muudatus ei saanud ka mõjutada isikute

käitumist 2012. aastal. Küll aga võis käitumist mõjutada selle praktika mittetundmine või sellega

arvestamata jätmine.

29. KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja KOKS § 52 lõike 2 esimest lauset ei saa kolleegiumi hinnangul

tõlgendada nõnda, et valimiskomisjonil on võimalik kaaluda, kas volikogu tegutsemisvõimetuks

lugemine on konkreetsel juhul põhjendatud. Need sätted on selles küsimuses selged ja ühemõttelised,

nagu on õigesti märkinud Vabariigi Valimiskomisjon (vt eespool punkt 9). KOKS § 52 lõikes 1

sätestatud tähtaegade järgimata jätmine toob kaasa volikogu tegutsemisvõimetuse, mis omakorda

tingib volikogu liikmete volituste ennetähtaegse lõppemise. Sätete tõlgendamine kaebajate soovitud

viisil tähendaks vastuollu minekut sõnastuselt selge ja ühemõttelise regulatsiooniga.

30. Kolleegium ei nõustu kaebajate seisukohaga, et vaidluse tinginud regulatsiooni tuleks eelmises

punktis viidatud viisil tõlgendada seetõttu, et seadusandja ei ole KOKS §-s 46 „Umbusaldusmenetlus

vallavolikogus“ sõnaselgelt ette näinud, et vallavanemale umbusalduse avaldamise järel tuleb

ametisse kinnitada uued vallavalitsuse liikmed.

31. Kohustus kinnitada vallavanemale või linnapeale umbusaldamise järel uued valitsuse liikmed

tuleneb kohaliku omavalitsuse üksuse valitsuse kui poliitilise organi olemusest, millele kolleegium

tugines 12. märtsil 2013 asjas nr 3-4-1-6-13 tehtud otsuse punktis 24. See, et vallavanemale või

linnapeale umbusalduse avaldamise korral peab tagasi astuma ka kogu tema juhitav valitsus, mille

asemele peab volikogu kinnitama uue valitsusjuhi moodustatud uue valitsuse, on vajalik, et uuel

vallavanemal või linnapeal, kes kannab omavalitsusüksuse elanike ja volikogu ees poliitilist

vastutust, oleks võimalik oma tegevuskava elluviimiseks vabalt moodustada uus, samuti poliitilist

vastutust kandev valla- või linnavalitsus. Kohaliku omavalitsuse üksuste organisatsioonilist

ülesehitust puudutavates küsimustes ei ole alati õige tugineda regulatsioonile, mis puudutab sarnaseid

riigiorganeid. Praegusel juhul on poliitiliste organite toimemehhanismide näitlikustamiseks siiski

kohane tõmmata paralleel peaministrile umbusalduse avaldamise ja selle tagajärgedega Vabariigi

Valitsuse volitustele. PS § 92 kohaselt astub peaministrile Riigikogus umbusalduse avaldamisel tagasi

Vabariigi Valitsus tervikuna.

32. Sellisele kohustusele viitab kolleegiumi hinnangul lisaks ka KOKS § 52 lõike 1 punkt 4.

Koostoimes kohaliku omavalitsuse korralduse üldiste põhimõtetega nähtub sellestki, et valitsusjuhile

umbusalduse avaldamise järel peab volikogu ametisse kinnitama uue valitsuse. Selline tagajärg ei

tähenda, et valitsusjuhi ja valitsuse umbusaldamisel ei oleks siis mingit erinevust, nagu leiavad

kaebajad. Nende erinevate umbusaldusavalduste samad õiguslikud tagajärjed on koosõlas nende

organite toimimise alustega. Vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamisel on põhjendatud,

et lõppeksid ka tema juhitava valitsuse volitused (vt eespool punkt 32). Igal juhul on aga poliitilised

tagajärjed erinevad sõltuvalt sellest, kas umbusaldust avaldatakse kõigile poliitilistele ametikohtadele

nimetatud isikutele või ühele nende seast.

33. Kaebajad on leidnud, et kui seadusest siiski tuleneb kohustus kinnitada vallavanemale või

linnapeale umbusalduse avaldamise järel uued valitsuse liikmed, siis on selle puhul tegemist

omavalitsusüksuste enesekorraldusõiguse ebaproportsionaalse piiranguga, mis on põhiseadusega

vastuolus. Kuigi on õige, et iga omavalitsusüksuste sisemist organisatsioonilist ülesehitust puudutav

regulatsioon riivab nende enesekorraldusõigust, ei ole kolleegiumil kahtlust, et vaidlusalune kohustus

on põhiseadusega kooskõlas. Selle regulatsiooni eesmärk on tagada esiteks olukord, kus kogu

valitsusel on volikogu selge poliitiline usaldus, ja teiseks olukord, kus volikogu nimetaks sellise

vallavanema või linnapea, kes suudab ettenähtud aja jooksul niisuguse valitsuse moodustada.

Volikogule on seadusega antud ka piisavalt aega uue valitsuse nimetamiseks ehk selles küsimuses

enesekorraldusõiguse kasutamiseks.

34. Kolleegium ei nõustu ka sellega, et KOKS § 52 lõike 1 punkt 4 koostoimes KOKS § 52 lõike 2

esimese lausega on põhiseadusvastased, kuna tõid kaasa ebaproportsionaalse sekkumise kaebajate

passiivsesse valimisõigusesse, mis seisnes kaebajate volituste ennetähtaegses lõppemises Põlva

vallavolikogu liikmetena.

35. Kaebajad peavad KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 eesmärgiks juhul, kui volikogu ei ole suuteline

valima pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist vallavalitsust, määrata asendusliikmed, kes

suudavad valida uue vallavalitsuse. Kaebajad on seisukohal, et eesmärk on legitiimne, kui volikogu ei

ole võimeline pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist nimetama uut vallavalitsust ning

tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja asendusliikmete määramine võimaldab volikogul nimetada

ametisse uue vallavalitsuse. Kaebajad leiavad, et volikogu tegutsemisvõimetuse tuvastamine ja

asendusliikmete määramine üheksa kuud pärast seda, kui volikogu on KOKS § 52 lõike 1 punktis 4

märgitud tegutsemisvõimetuse tunnused kõrvaldanud ja valitsuse ametisse nimetanud, ei aita kaasa

eesmärgi saavutamisele ega ole seetõttu sobiv abinõu legitiimse eesmärgi saavutamiseks. Kaebajad ei

pea abinõu ka vajalikuks, sest eesmärki oleks võimalik saavutada vähem koormava, kuid vähemalt

sama efektiivse abinõuga. Selliseks abinõuks oleks kaebajate arvates valimiskomisjoni võimalus

kaaluda, kas volikogu on faktiliselt tegutsemisvõimeline või mitte.

36. Kolleegium täpsustab, et asjassepuutuvad on nii KOKS § 52 lõike 1 punkt 4 kui ka KOKS § 52

lõike 2 esimene lause. KOKS § 51 lõike 1 punkt 4 ja KOKS § 52 lõike 2 esimene lause on praegusel

juhul asjassepuutuvad osas, milles nad koostoimes näevad ette, et valla- või linnavolikogu liikmete

volitused lõpevad ennetähtaegselt ja nende asemele astuvad asendusliikmed juhul, kui valla- või

linnavolikogu ei ole nelja kuu jooksul vallavanamale või linnapeale umbusalduse avaldamisest

kinnitanud valitsuse liikmeid.

37. KOKS § 52 lõike 2 esimeses lauses on sätestatud tagajärjed, mis kaasnevad olukorras, kus

volikogu ei ole pärast uue vallavanema või linnapea valimist seadusega sätestatud tähtajaks ametisse

kinnitanud uut valla- või linnavalitsust. Üheks tagajärjeks on volikogu liikme volituste automaatne

lõppemine, teiseks asendusliikmete määramise kohustus. Need tagajärjed on vahendiks (abinõuks),

mille rakendamise on seadus näinud üheselt ette kindla eesmärgi saavutamiseks.

38. Seega tuleb hinnata KOKS § 52 lõike 2 esimese lause põhiseaduspärasust osas, millega nähakse

ette, et volikogu liikmete volitused lõpevad automaatselt ja nende asemele määratakse

asendusliikmed, kui volikogu ei ole nelja kuu möödumisel pärast vallavanemale umbusalduse

avaldamist suutnud kinnitada uut valitsust. Kaebajate õigusi puudutab vahetult KOKS § 52 lõike 2

esimene lause osas, millega on sätestatud nende volituste automaatne lõppemine.

39. Kolleegium täpsustab ka seda, et volikogu tegutsemisvõimetuks osutumine on kohaliku

omavalitsuse korralduse seaduses kasutatav tinglik mõiste, mis ei tähenda seda, et volikogu ei ole

faktiliselt suuteline tegutsema. KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 kontekstis tähendab volikogu

tegutsemisvõimetus seda, et volikogu ei ole saavutanud olukorda, kus pärast vallavanemale

umbusalduse avaldamist oleks seadusega sätestatud tähtajaks kinnitatud uue vallavalitsuse liikmed.

Sellel, kas volikogu sellises olukorras faktiliselt suutis või ei suutnud vastu võtta muid õigusakte, ei

ole KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja KOKS § 52 lõike 2 esimese lause mõttes õiguslikku tähendust.

Seepärast ei pea kolleegium praeguse kohtuasja lahendamisel õiguslikku tähendust omavaks seda, et

Põlva vallavolikogu kasutas oma muid pädevusi nii enne kui ka pärast uue vallavalitsuse liikmete

kinnitamist.

40. Kolleegium on seisukohal, et kaebajad on regulatsiooni legitiimse eesmärgi määramisel jätnud

piisava tähelepanuta selle, et KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 ja KOKS § 52 lõike 2 esimese lause

koostoimes nähakse ette neljakuune tähtaeg, millega on seostatud volikogu liikme volituste

ennetähtaegne lõppemine ja kohustus määrata volikogu asendusliikmed. Kaebajad on põhjendamatult

keskendunud sellele, et volikogu on pärast vallavanema valimist suutnud vastu võtta seadusega

ettenähtud õigusakte (eelarve jt) ja lõpuks ikkagi suutnud kinnitada vallavalitsuse liikmed. Ka

seaduses täpselt sätestatud neljakuune tähtaeg on kolleegiumi arvates vaidlusaluse regulatsiooni

legitiimse eesmärgi lahtutamatu element.

41. Kolleegium näeb KOKS § 52 lõike 2 esimeses lauses ettenähtud vahendite puhul kolme

legitiimset eesmärki, mis kõik on lõppkokkuvõttes suunatud poliitilise stabiilsuse saavutamisele.

Esimeseks eesmärgiks on suunata volikogu vallavanemale või linnapeale umbusalduse avaldamisel

kaaluma, kas on võimalik valida uus vallavanem või linnapea. Teiseks eesmärgiks on, et uue

vallavanema või linnapea valikul kaalutaks seda, kas viimane suudab ettenähtud tähtaja jooksul

esitada volikogule kinnitamiseks uue valla- või linnavalitsuse liikmed, kes pälvivad volikogu

usalduse. Kolmandaks eesmärgiks on kolleegiumi arvates see, et pärast vallavanema või linnapea

valimist saavutataks kiiresti olukord, kus on kinnitatud uus valla- või linnavalitsuse koosseis, kellel

on nii volikogu kui ka vallavanema või linnapea selge usaldus.

42. KOKS § 52 lõike 2 esimene lause on kolleegiumi hinnangul nende eesmärkide saavutamiseks

ilmselgelt sobiv abinõu. Säte paneb volikogu kaheldamatult kaaluma, kas pärast umbusalduse

avaldamist on võimalik kinnitada ametisse uus vallavanem või linnapea. Säte paneb ka hindama, kas

võimalik uus vallavanem või linnapea suudab moodustada valitsuse. Samuti aitab see säte kaasa

volikogu selget poliitilist usaldust omava valitsuse liikmete kiirele kinnitamisele.

43. Kolleegium on seisukohal, et abinõu on ka vajalik. Kolleegium ei näe teist sama tõhusat vahendit,

mis sunniks volikogu enne umbusalduse avaldamist ja uue vallavanema või linnapea valimist

hoolikalt kaaluma uue valitsuse moodustamise väljavaateid ning saavutama pärast vallavanema või

linnapea valimist olukorda, kus nelja kuu jooksul pärast umbusalduse avaldamist on ametisse

kinnitatud vallavalitsuse uued liikmed. Pärast nelja kuu möödumist teostatava kaalutlusõiguse

andmine muudaks KOKS § 52 lõike 1 punktis 4 sätestatud tähtaja sisutuks.

44. Lisaks tähendaks see, kui seaduses oleks täpse tähtaja ja selle ületamise üheste tagajärgede asemel

antud kaalutlusõigus kohaldada õiguslikke tagajärgi, et volikogu liikmete volituste ennetähtaegne

lõppemine kui oluline poliitiline küsimus võiks sõltuda administratiivselt valitsusele alluva valla- või

linnasekretäri ja praktikas sageli sama isiku juhitava valimiskomisjoni tegevusest või tegevusetusest.

Seaduses täpse tähtaja ja selle ületamise automaatsete tagajärgede kehtestamine on tõhus viis tagada,

et poliitilised protsessid toimuksid kohaliku omavalitsuse üksuste tasandil võimalikult sõltumatult ja

sujuvalt.

45. Kolleegium peab KOKS § 52 lõike 2 esimeses lauses sisalduvat meedet ka mõõdukaks.

Mõõdukuse hindamisel tuleb arvesse võtta volikogus toimuvate poliitiliste protsesside olemust.

Nimelt ei saabu KOKS § 52 lõikes 2 ette nähtud õiguslik tagajärg volikogust sõltumatult. Volikogul

on võimalik umbusalduse avaldamisel ja uue vallavanema või linnapea valimisel hinnata uue

valitsuse tähtajaks kinnitamise perspektiivi. Volikogus on lahenduse leidmiseks võimalik saavutada

ka kompromisse ja sõlmida leppeid. See, et volikogu vähemusel ei pruugi praktikas alati olla

võimalik mõjutada volikogus toimuvaid poliitilisi otsustusi, on paratamatus. Pealegi ei ole seaduses

sätestatud neljakuune tähtaeg, mille möödumisel volikogu liikmete volitused ennetähtaegselt lõpevad,

ebamõistlikult lühike. Tegemist on piisava ajaga, mille jooksul on võimalik saavutada kokkulepe uue

valitsuse kinnitamiseks. Sarnases olukorras on Riigikogule PS §-s 89 antud lühem aeg, et tagada

Vabariigi Valitsuse ametisse nimetamine.

46. Tuleb tähele panna, et paljus analoogilise, kuid veelgi rangema tagajärje näeb PS § 89 lõike 6

teine lause ette Riigikogu puhul. Nimelt, kui pärast peaministrikandidaadi ülesseadmise õiguse

üleminekut Riigikogule on valitsuse koosseis Vabariigi Presidendile esitamata, siis ei asu Riigikogu

koosseisu asemele mitte asendusliikmed, vaid Vabariigi President kuulutab välja Riigikogu

erakorralised valimised.

47. Mis puudutab kaebajate seisukohta, et volikogu liikmete volituste lõppemine enne tähtaega

vähendab oluliselt volikogu representatiivsust, siis see on paratamatu tagajärg, mis kaasneb

KOKS § 52 lõikes 1 sätestatud otsuste tegemata jätmise ja selle tulemusel asendusliikmete

määramisega. Seda tagajärge ei ole võimalik vältida. Volikogu liikmete volituste automaatse

lõppemiseta ei oleks aga tõhusat mehhanismi, mis tagaks oluliste otsuste tegemise seaduses sätestatud

aja jooksul.

48. Kolleegium möönab, et KOKS § 52 lõike 2 esimese lause kohaldamine võib üksikutel juhtudel

põhjustada ebaotstarbekaid tulemusi. Need ilmnevad siiski vaid juhul, kui vajaliku hoolsusega ei ole

järgitud seadust või hinnatud volikogu võimalusi uue vallavanema või linnapea nimetamisel.

Ebasoovitavad tagajärjed, mis seaduse järgimata jätmine tõi kaasa ühes vallas, ei saa aga põhjendada

üldistes huvides kehtestatud õigusliku regulatsiooni põhiseadusvastasust.

49. Eelnevat arvestades leidis Vabariigi Valimiskomisjon õigesti, et Põlva vallavolikogu oli muutunud

tegutsemisvõimetuks. Seega jättis Vabariigi Valimiskomisjon kaebuse põhjendatult rahuldamata.

50. Riigikohtule esitatud kaebus tuleb seetõttu jätta põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse

seaduse § 46 lõike 1 punktist 2 juhindudes rahuldamata.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Põld