3-3-1-77-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-77-12

Otsuse kuupäev

4. aprill 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti kaebus Tartu

maavanema 19. märtsi 2010. a korralduse nr 174

tühistamiseks ja investeeringutoetuse taotluse uueks

läbivaatamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 21. juuni 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-10-2684

Menetluse alus Riigikohtus

MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti ja Tartu maavanema

kassatsioonkaebused

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Tartu maavanema kassatsioonkaebus.

2. Jätta rahuldamata MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti kassatsioonkaebus.

3. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 21. juuni 2012. a otsus haldusasjas nr 3-10-2684. Jätta

jõusse Tartu Halduskohtu 31. oktoobri 2011. a otsus.

4. Arvata MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti poolt tasutud kautsjon riigituludesse.

5. Jätta apellatsioonimenetluses ja kassatsioonimenetluses kantud menetluskulud kaebaja

kanda.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Tartu maavanema 12. veebruari 2010. a korraldusega nr 67 moodustati külade uuendamise ja

arendamise investeeringutoetuse taotluste hindamiskomisjon. Komisjoni seitse liiget hindasid igaüks

eraldi 16. märtsil 2010 esitatud taotlusi.

Tartu maavanema 19. märtsi 2010. a korraldusega nr 174 kinnitati hindamiskomisjoni ettepanek ja

taotluste hindamise tulemusel kujunenud paremusjärjestus. Maavanema korraldusega kinnitati

paremusjärjestus kõigi 64 esitatud projekti osas, millest MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti asus

tema omandis oleva investeeringuobjekti – Valguta mõisa käsitöökeskuse hoone – ja 319 hinde-

punktiga paremusjärjestuses 54. kohal.

Põllumajanduse Registrite ja Informatsiooni Ameti (PRIA) peadirektori 7. juuni 2010. a käskkirjaga

nr 13-6/1010 jäeti rahuldamata MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti taotlus investeeringutoetuse

saamiseks.

MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti esitas 15. juulil 2010 vaide PRIA peadirektori 7. juuni 2010. a

käskkirjale nr 13-6/1010. 13. septembri 2010. a vaideotsusega nr 13-4/125 jäeti vaie rahuldamata.

2. 15. oktoobril 2010 esitas MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti Tartu Halduskohtule kaebuse,

milles palus tühistada Tartu maavanema 19. märtsi 2010. a korraldus nr 174 ja kohustada investee-

ringutoetuse taotlust uuesti läbi vaatama.

3. Tartu Halduskohtu 31. oktoobri 2010. a otsusega haldusasjas nr 3-10-2684 jäeti kaebus

rahuldamata. Kohtuotsuse põhjendused:

a) asjas tuleb juhinduda põllumajandusministri 10. oktoobri 2007. a määrusest nr 122 "Külade

uuendamise ja arendamise investeeringutoetuse saamise nõuded, toetuse taotlemise ja taotluse

menetlemise täpsem kord";

b) Tartu Maavalitsus saatis kaebajale 6. juulil 2010 kirja nr 9-11/3776, milles selgitas hindepunktide

andmist kriteeriumide lõikes, samuti seda, et vastavalt määruse nr 122 nõuetele hindavad komisjoni

liikmed taotlusi iseseisvalt ega kommenteeri oma otsust. Nii antud juhul ka toimiti. Kohtu hinnangul

pole tegemist 19. märtsi 2010. a korralduse tagantjärele motiveerimisega, sest kiri väljastati kaebajale

pärast andmete PRIA-le esitamist;

c) antud olukorras puudub maavanemal otsene kaalutlusõigus haldusakti andmisel, kuna ta peab

lähtuma määruse nr 122 § 18 lg-st 1, mis kohustab maavanemat kinnitama komisjoni ettepanek.

Komisjon ise on hinnanud investeeringuobjekti sobivust ja vajalikkust. Kõiki korralduses nimetatud

isikuid saab käsitada komisjoni liikmetena.

4. MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tartu

Halduskohtu otsuse ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada.

5. Tartu Ringkonnakohtu 21. juuni 2012. a otsusega rahuldati apellatsioonkaebus ja tühistati

halduskohtu otsus. Ringkonnakohus tegi asjas uue otsuse, tühistas sellega maavanema korralduse

kaebaja investeeringutaotlust puudutavas osas, kuid jättis rahuldamata kohustamisnõude. Ringkonna-

kohus mõistis kaebaja kasuks välja menetluskulu 31 eurot 94 senti. Kohtuotsuse põhjendused:

a) Tartu maavanema 19. märtsi 2010. a korraldus koos hindamiskomisjoni ettepanekuga oli PRIA

7. juuni 2010. a käskkirja suhtes eelhaldusaktiks, millele laieneb haldusakti motiveerimise ja kaalut-

lusõiguse kasutamise korral ka haldusaktis kaalutluste esitamise kohustus (HMS § 56 lg 1 ja lg 3);

b) käesoleval juhul ei nähtu ei vaidlustatud maavanema korraldusest, komisjoni ettepanekust ega

paremusjärjestusest motiveeringut selle kohta, kuidas ja millistel põhjustel kujunes kaebaja taotluse

hindamisel punktisummaks just 319 punkti ja paremusjärjestuse 54. koht. Maavanema 6. juuli 2010.

kirjaga ei ole täidetud varasema haldusakti motiveerimisnõue. Maavanema korraldus nr 174 on

vaidlustatud osas motiveerimatuse tõttu õigusvastane;

c) vaidlustatud korralduses vastavate kaalutluste ja motiivide puudumine ei anna veel alust arvata, et

kaebaja investeeringutaotluse hindamisel on tingimata lähtutud asjakohatutest ja sobimatutest

kaalutlustest. Seda saaks hinnata alles siis, kui vastavad motiivid on esitatud haldusaktis;

d) hindamisel ei rikutud menetluskorda sellega, et hindepunkte andis komisjoni sekretär. Puudub

õiguslik alus väita, nagu ei tohiks hindamiskomisjoni liige täita samaaegselt komisjoni sekretäri üles-

andeid. On üheselt selge, et kõik komisjoni koosseisu määratud isikud on pädevad taotlusi hindama.

Asjaolu, et hindamiskomisjoni töökorra p-d 15–17 näevad ette komisjoni esimehe, liikmete ja

asendusliikmete taandamise alused, kuid ei reguleeri sekretäri taandamise aluseid, ei tähenda, et

seetõttu ei saa sekretäri lugeda komisjoni liikmeks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti kassatsioonkaebuses palutakse ringkonnakohtu otsus

tühistada kohustamisnõude osas. Kassatsioonkaebuse kohaselt on kaebaja esitanud kohustamisnõude

selleks, et tema taotlus uuesti läbi vaadataks. Ringkonnakohus on hindamiskomisjoni liikmete ja

hindamiseks pädevate isikute määratlemisel kohaldanud ebaõigesti materiaalõiguse normi ja

rikkunud oluliselt menetlusõigust, mis on viinud asjas ebaõige otsuseni. Komisjoni sekretär kuulub

küll hindamiskomisjoni koosseisu, kuid ei ole käsitatav komisjoni liikmena selles tähenduses, mis

võimaldaks tal määruse nr 122 § 13 lg-st 7 tulenevalt hinnata esitatud avaldusi. Töökorras sätestatud

sekretäril lasuvate ülesannete iseloomust tulenevalt ei saa sekretär puhtobjektiivselt teostada sama-

aegselt sekretäri ja komisjoni liikme ülesandeid.

7. Tartu Maavalitsus vaidleb vastuses MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti kassatsioonkaebusele

vastu ja leiab, et ringkonnakohtu otsus tuleb kaebaja vaidlustatud osas jõusse jätta. Maavalitsus leiab,

et kassatsioonkaebus ei sisalda uudseid seisukohti ja põhjendusi ning kõigile kassatsioonkaebuses

esitatud väidetele on põhjalik hinnang antud juba esimese ja teise astme kohtu otsustes.

8. Tartu Maavalitsus palub oma kassatsioonkaebuses muuta ringkonnakohtu otsust ulatuses, mille-

ga osaliselt tühistati maavanema 19. märtsi 2010. a korraldus. Kassatsioonkaebuse põhjendused:

a) ringkonnakohus on kohaldanud asjakohatuid õigusnorme. HMS § 4 lg 1 ja § 56 lg 3 on suunatud

kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendamisele. Maavanema 19. märtsi 2010. a korraldus ei

ole antud kaalutlusõiguse alusel. Määruse nr 122 § 18 lg 1 kohaselt on maavanemal õigus jätta

komisjoni ettepanek kinnitamata vaid õigusaktides sätestatud juhtudel;

b) maavanem on korralduse andmisel lähtunud määrusest nr 122. Sellest lähtuvalt esitatakse maa-

vanemale taotluste paremusjärjestus sama määruse lisas 5 toodud vormidel. Vastaval vormil

esitatakse investeeringuobjektide nimed, taotlejate nimed, igale taotlusele iga hindaja poolt antud

punktide arv ning punktide summa. Samuti esitatakse vastaval vormil toetuse taotlusele komisjoni

liikmete antud hindepunktide kogusumma, hääletamise tulemus (juhul kui mõne taotluse punkti-

summa on ühesugune) ning taotluste paremusjärjestus. Komisjon ei esita taotlustele antud hinnete

sisulisi põhjendusi, vaid paremusjärjestus kujuneb antud punktide summeerimise tulemusena;

c) määruse nr 122 § 18 lg 1 kohaselt kinnitatakse komisjoni ettepanek maavanema korraldusega ning

maavanemal on õigus jätta komisjoni ettepanek kinnitamata üksnes õigusaktides sätestatud juhtudel.

Maavanemale ei ole antud õigust kaaluda komisjoni ettepanekut, s.o hinnata taotlustele antud

punktide põhjendust ja erinevate taotluste järjekohta pingereas. Seetõttu pole maavanemal võimalik

ka välja tuua motiive, miks üks või teine taotlus on pingereas just sellisel kohal. Paremusjärjestuse

kujunemise ainsaks aluseks on hindajate antud punktisumma summeerimise tulemus. Maavanemal

pole võimalik näidata korralduses kõigi pingereas olevate taotluste suurust, sest sellist teavet pole

maavanemale edastatud;

d) kaebajal oli võimalik taotleda tutvumist komisjoni ettepanekuga, saamaks teada, kuidas kujunes

tema koht paremusjärjestuses ning milline oli punktisumma. Kuigi kaebaja ei saanud neid asjaolusid

teada korraldusest, tuleb pöörata tähelepanu HMS § 56 lg-s 1 sätestatule. Selle kohaselt esitatakse

haldusakti põhjendus haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldus-

aktis viidatud. Maavanema korralduses on märgitud, et paremusjärjestus kinnitatakse hindamis-

komisjoni ettepaneku alusel. Ettepanek on kättesaadav samadel alustel maavanema korraldusega.

Seega oli kaebajal võimalus taotleda tutvumist komisjoni ettepanekuga, saamaks teada, kuidas

kujunes tema paremusjärjestus ja milline oli saadud punktisumma;

e) erinevalt põllumajandusministri 16. aprilli 2004. a määruse nr 39 alusel läbiviidavast menetlusest

hindab komisjon määruse nr 122 alusel külade uuendamise ja arendamise toetustaotlusi. Komisjoni

liikmed annavad taotlustele punkte iseseisvalt. Hindajatele on ette kirjutatud vahemik, mille piires

punkte antakse, ning paremusjärjestus kujuneb antud punktide summeerimise teel. Erinevad hindajad

on erineva elukogemusega, erinevate elualade esindajad ning erinevate teadmistega. Seetõttu annavad

nad ka erinevate kriteeriumide lõikes punkte erinevalt;

f) nõustuda ei saa ringkonnakohtu viitega Riigikohtu 12. mai 2008. a otsusele haldusasjas nr 3-3-1-

18-08, mis nõuab ka sisult hinnanguliste ja ulatusliku kaalumisruumiga otsuste puhul motivatsiooni

olemasolu, vältimaks lähtumist asjakohatutest ja sobimatutest kaalutlustest. Siin hindas komisjon

edutamiseks esitatud isikut istungi vormis kollegiaalselt, kandidaadi hindamisel ei kasutatud mate-

maatilisi meetodeid, otsus kujunes komisjoni kui terviku arvamusena ning edutamiskomisjoni otsus

ei olnud ametisse nimetamiseks pädevale ametisikule lõplikult siduv;

g) ringkonnakohus pole aru saanud Tartu maavanema 6. juuli 2010. a kirjast kaebajale. Nimetatud

kiri on vastus kaebajale ning sellega pole soovitud motiveerida maavanema 19. märtsi 2010. a

korraldust nr 174. Kuigi ka maavanem saaks komisjoni liikmete poolt individuaalselt antud hinnete

põhjal välja arvutada hinnete kogusumma, pole nende alusel võimalik anda sisulist hinnangut.

9. MTÜ Kodanike Ühendus Teine Eesti leiab vastuses Tartu Maavalitsuse kassatsioonkaebusele, et

ringkonnakohtu otsus on Tartu Maavalitsuse vaidlustatud osas õige ja seaduslik. Vastustaja on saanud

ebaõigesti aru ringkonnakohtu põhjendustest. Haldusakti põhjendamise kohustus peaks tähendama

vähemalt seda, et haldusaktist nähtub haldusorgani põhjendus selle kohta, et haldusorgan on kont-

rollinud, kas esinevad õigusaktidest tulenevad alused komisjoni ettepaneku kinnitamata jätmiseks.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

10. Kõigepeal käsitleb kolleegium menetlusosaliste väiteid seoses hindamiskomisjoni koosseisuga

(I), seejärel maavanema korralduse põhjendamist (II). Lõpuks võtab kolleegium seisukoha kassat-

sioonkaebuste suhtes (III).

I

11. Tartu maavanem moodustas 12. veebruari 2010. a korraldusega nr 67 määruse nr 122 § 11 lg-s

3 sätestatud hindamiskomisjoni.

12. Määruse nr 122 § 11 lg 3 sätestab, et maavanem moodustab taotluste hindamiseks ning

nõuetele vastavate taotluste paremusjärjestuse koostamiseks hindamiskomisjoni.

Määruse nr 122 § 12 sätestab nõuded hindamiskomisjoni koosseisule. Selle kohaselt peab komisjon

olema vähemalt seitsmeliikmeline, kuid mitte suurem kui 15-liikmeline, ja selle liikmeid on paaritu

arv. Komisjon koosneb vähemalt kahest mittetulundusühingu või sihtasutuse esindajast ja vähemalt

kahest ettevõtjast, kes tegutsevad kavandatava investeeringuobjekti asukoha järgse maakonna

territooriumil, ning asjaomase maavalitsuse esindajast ja vähemalt kahest asjaomase maakonna

kohaliku omavalitsuse üksuse esindajast. Avaliku sektori osakaal peab jääma alla 50%.

13. Kaebaja on hindamiskomisjoni moodustamise korraldusest aru saanud selliselt, et komisjoni

sekretär ei ole komisjoni liige ja seetõttu puudub tal pädevus ja õigus hinnata esitatud taotlusi.

Kolleegium sellega ei nõustu.

Tartu maavanem nimetas 12. veebruari 2010. a korraldusega komisjoni koosseisu 12 isikut.

Hindamiskomisjoni koosseis oli maavanema korralduses struktureeritud järgmiselt: esimees, ase-

esimees, sekretär, komisjoni liikmed, asendusliikmed (I kd, tl 114). Korraldusest nähtub, et maa-

vanem käsitas sekretäri hindamiskomisjoni liikmena. Määrus nr 122 ei välista, et hindamiskomisjoni

moodustamisel nimetatakse mõni komisjoni liige ühtlasi komisjoni sekretäriks. Kuna sekretär on

komisjoni liige, siis laienevad talle samad taandamise alused, mis teiste komisjoni liikmete puhul.

14. Kaebaja hinnangul oleks sekretäri arvamine komisjoni liikmete hulka vastuolus määruse nr 122

§ 12 lg-ga 1, mis nõuab komisjoni paarituarvulisust. Kolleegium sellega ei nõustu.

Kuna asendusliige saab komisjoni töös osaleda vaid põhiliikme puudumisel, ei mõjuta komisjoni tööd

kuidagi see, mitu asendusliiget on komisjoni koosseisu määratud. Asendusliikmeid arvestamata on

hindamiskomisjoni liikmete arv üheksa, seega paaritu arv.

II

15. Määruse nr 122 § 15 lg 6 kohaselt kinnitas maavanem hindamiskomisjoni ettepaneku

19. märtsi 2010. a korraldusega nr 174 ja edastas selle koos komisjoni ettepanekuga ning hindamis-

lehtedega PRIA-le.

Ringkonnakohus leidis, et Tartu maavanema 19. märtsi 2010. a korraldus koos komisjoni ette-

panekuga oli PRIA 7. juuni 2010. a käskkirja suhtes eelhaldusakt ja maavanema korralduse taga-

järgedest arusaamine eeldas, et kaebaja teaks taotletavate toetuste suurust ja seda, kuidas kujunes

paremusjärjestus ning kuidas ja milliseks kujunes tema punktisumma. Motiveerimise ja kaalutluste

äranäitamise kohustuse täitmata jätmine on ringkonnakohtu hinnangul käesolevas asjas oluline

vormiviga, mis võis viia otsustuse sisulise õigusvastasuseni.

Kolleegium ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et maavanem on rikkunud põhjendamiskohustust.

16. Maavanem peab kinnitama komisjoni ettepaneku, milles puuduvad taotluste hinnetele antavad

sisulised põhjendused, sest paremusjärjestus kujuneb komisjoni iga liikme poolt antud hindepunktide

liitmise teel (määruse nr 122 § 17 lg-d 1 ja 2). Ka komisjonil endal puudub võimalus ettepaneku

koostamisel hääletamise teel või muul viisil muuta taotlustele antud punkte hindamiskriteeriumite

lõikes või punktide kogusummat.

17. Sarnase probleemiga tegeles Riigikohus asjas nr 3-3-1-93-06. Kolleegium asus siis seisu-

kohale, et PRIA oleks toetuse andmisest keeldumise käskkirjas pidanud ära näitama kaebajale

hindamisel määratud punktide summa, koha paremusjärjestuses ja selle, mitu taotlust paremus-

järjestuses rahuldati. Määruse nr 122 järgi toimuva hindamismenetluse eripära tõttu ei ole maa-

vanemal võimalik ära näidata, mitu taotlust paremusjärjestuses rahuldatakse, sest selle otsuse teeb

PRIA kinnitatud paremusjärjestuse alusel järgmises menetlusetapis.

18. Komisjoni liikmetele on jäetud hindepunktide andmisel ulatuslik hindamisruum. Sellega

kaasneb kohtuliku kontrolli ahenemine. Piiratud põhjendamiskohustus ja kohtulik kontroll on

kolleegiumi hinnangul vaidlusaluse menetluse eripära arvestades põhiseaduspärased. Tuleb silmas

pidada, et taotlejal ei ole subjektiivset õigust toetusele ning täiemahuline põhjendamiskohustus

muudaks komisjoni töö ebamõistlikult keeruliseks.

Kohtul on võimalik komisjoni liikme antud hindepunktide õigusvastasus kindlaks teha vaid juhul, kui

punktid on kehtivate hindamiskriteeriumidega ja juhtumi asjaoludega sedavõrd tõsises vastuolus, et

vastuolu on selge ilma põhjendustetagi.

19. Maavanema 19. märtsi 2010. a korraldusest ja selles viidatud ettepanekust nähtub, et on

järgitud Riigikohtu poolt asjas nr 3-3-1-93-06 antud suuniseid andmete äranäitamise kohta. Kaebaja

ei saanud korraldusest tõepoolest teada, kuidas kujunes tema koht paremusjärjestuses ja milline oli

tema punktisumma, kuid kaebajal oli õigus tutvuda iga hindaja poolt täidetud hindamislehe ja

komisjoni ettepanekuga (HMS § 37). Määruse nr 122 § 19 seda menetlusosalise õigust ei piira.

Viidatud säte reguleerib vaid dokumentide avalikustamist veebilehel üldsuse informeerimiseks ega

ole asjakohane haldusmenetluse osalise poolt asjas tähtsust omavatele dokumentidele juurdepääsu

taotlemisel.

HMS § 56 lg 1 kohaselt võidakse haldusakti põhjendus esitada ka menetlusosalisele kättesaadavas

dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Maavanema korralduses on märgitud, et paremus-

järjestus kinnitatakse komisjoni ettepaneku alusel.

20. Eeltoodust tulenevalt vastas maavanema korraldus taotluste hindamisel kehtivatele põhjenda-

mise erireeglitele. Tartu Maavalitsuse 6. juuli 2010. a kirja nr 9-11/3776 näol pole tegemist haldus-

akti tagantjärele põhjendamisega.

III

21. Kolleegiumi hinnangul ei ole kaebaja esitanud sisulisi argumente, mis viitaksid ilmselgele

veale (vt p 18) hindamiskomisjoni töös. Seetõttu on kohtud kokkuvõttes jätnud kaebuse õigesti

rahuldamata kohustamisnõude osas ning ringkonnakohtu otsus tuleb tühistada tühistamisnõude eba-

õige rahuldamise tõttu. Halduskohtu otsuse, millega kaebus jäeti tervikuna rahuldamata, jätab

kolleegium muutmata. Eeltoodust tulenevalt jõustub halduskohtu otsus algsel kujul (HKMS § 230

lg 5 p 4).

Kaebaja kassatsioonkaebus jääb seega rahuldamata, kuid vastustaja kassatsioonkaebus rahuldatakse.

22. HKMS § 109 lg-st 4 tulenevalt muudab Riigikohus menetluskulude jaotust, kui ta muudab

alama astme kohtu lahendit. Kuna halduskohtule esitatud kaebus jääb tervikuna rahuldamata, tühistab

Riigikohus ka ringkonnakohtu otsuse resolutsiooni punkti 4, millega maavanemalt mõisteti kaebaja

kasuks välja menetluskulu. Kaebaja poolt apellatsiooni- ja kassatsiooniastmes kantud menetluskulu

tuleb jätta tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1 esimene lause). Vastustaja ei ole apellatsiooni- ja

kassatsiooniastmes menetluskulu väljamõistmist taotlenud.

Kaebaja poolt Riigikohtus tasutud kautsjon 25 eurot arvatakse HKMS § 107 lg 4 kolmanda lause

kohaselt riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving