3-4-1-6-13 · Riigikohus

R I I G I K O H U S

PÕHISEADUSLIKKUSE JÄRELEVALVE KOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-4-1-6-13

Otsuse kuupäev

12. märts 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Märt Rask, liikmed Tõnu Anton ja Jüri Põld

Kohtuasi

Aavo Maadi, Meinhard Aljese, Ainar Põdra, Arno Kaku,

Aivar Lutsu ja Avo Kruusla (Kanepi vald) kaebus Vabariigi

Valmiskomisjoni 18. veebruari 2013. aasta otsuse nr 9

tühistamiseks

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta A. Kruusla nimel esitatud kaebus läbi vaatamata.

2. Aavo Maadi, Meinhard Aljese, Ainar Põdra, Arno Kaku ja Aivar Lutsu kaebus jätta

rahuldamata.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Kanepi Vallavolikogu avaldas 17. mail 2012 umbusaldust vallavanem Aivar Lutsule. 28. juunil

2012 valis Kanepi Vallavolikogu vallavanemaks Urmas Hallapi ning kinnitas U. Hallapi Kanepi

vallavalitsuse liikmeks.

2. Kanepi Vallavolikogu liikmed Aavo Maat, Meinhard Aljes, Ainar Põder, Arno Kakk, Avo Kruusla

ja Aivar Luts esitasid 24. jaanuaril 2013 Kanepi Valla Valimiskomisjonile avalduse, milles nad

leidsid, et kuna Kanepi vallavolikogu pole nelja kuu jooksul vallavanemale umbusalduse avaldamise

päevast arvates kinnitanud vallavalitsuse liikmeid, siis on volikogu KOKS § 52 lõike 1 punkti 4

kohaselt muutunud tegutsemisvõimetuks. Volikogu tegutsemisvõimetuks osutumisega lõpevad KOKS

§ 18 lõike 1 punkti 1 kohaselt volikogu liikmete volitused enne tähtaega. Seetõttu palusid avaldajad

määrata volikogu liikmete asendamiseks asendusliikmed.

3. Kanepi Vallavolikogu võttis 30. jaanuaril 2013 volikogu istungil vastu otsuse „Vallavalitsuse

liikmete arvu ja struktuuri kinnitamine“ ja kinnitas sellega vallavalitsuse liikmed. Vallavolikogu

istungi protokolli kohaselt selgitasid vallavanem ja vallavolikogu esimees, et vajadus kokku kutsuda

erakorraline volikogu istung ja kinnitada valitsuse liikmed oli tingitud sellest, et kuus volikogu liiget

olid esitanud valla valimiskomisjonile taotluse tunnistada volikogu tegutsemisvõimetuks.

Tegutsemisvõimetuse küsimus oli tõusetunud seetõttu, et pärast eelmisele vallavanemale

umbusalduse avaldamist ei kinnitanud volikogu nelja kuu jooksul seniste vallavalitsuse liikmete

asemele ametisse uusi vallavalitsuse liikmeid. See aga sai võimalikuks, kuna vallavalitsusele

ülejäänud liikmetele umbusaldust ei avaldatud ja valla põhimääruse § 36 lõike 2 kohaselt oli

vallavalitsuse koosseis kinnitatud vallavanema ettepanekul vallavolikogu volituste ajaks ja

põhimääruse § 37 lõike 4 kohaselt tuli vallavalitsuse liige vabastada vallavalitsuse koosseisust tema

isiklikul palvel, vallavanema ettepanekul, volikogu umbusalduse tagajärjel või süüdimõistva

kohtuotsuse jõustumisel.

4. Kanepi

Valla

Valimiskomisjon

võttis

4. veebruaril

2013

vastu

otsuse

„Volikogu

tegutsemisvõimetuse tuvastamine“ ning otsustas jätta Kanepi Vallavolikogu liikmete 24. jaanuari

2013. aasta avalduse rahuldamata. Valla valimiskomisjon tugines Riigikohtu 7. jaanuari 2004. aasta

otsusele asjas nr 3-4-1-4-04, mille kohaselt volikogu tegutsemisvõimetuse peab tuvastama valla või

linna valimiskomisjon, kes määrab ka asendusliikmed ning tegutsemisvõimetu on volikogu siis, kui

valimiskomisjoni otsuse tegemise ajal jätkuvalt esinevad KOKS § 52 lõikes 1 sätestatud

tegutsemisvõimetuse tunnused.

5. Kanepi Vallavolikogu liikmed A. Maat, M. Aljes, A. Põder, A. Kakk, A. Luts ja A. Kruusla

esitasid 6. veebruaril 2013 kaebuse Põlva Maakonna Valimiskomisjonile. Kaebajad taotlesid Kanepi

Valla Valimiskomisjoni 4. veebruari 2013. aasta otsuse tühistamist ning ettekirjutuse tegemist uue

otsuse tegemiseks. Kaebajad juhtisid tähelepanu sellele, et vallavolikogu esimees oli avalikkust

teavitamata ja KOKS § 43 lõiget 4 eirates kokku kutsunud volikogu erakorralise istungi

30. jaanuariks 2013, et mitmekuulise hilinemisega ja tingimata enne valimiskomisjoni koosolekut

kinnitada ametisse vallavalitsuse liikmed endises koosseisus.

6. Põlva Maakonna Valimiskomisjonile esitatud kaebuse kohaselt ei lähtunud Kanepi valla

valimiskomisjon otsuse tegemisel KOKS § 52 lõike 1 punktidest 3 ja 4, mille kohaselt on tekkinud

volikogu tegutsemisvõimetus, § 18 lõike 1 punktist 1, millest lähtuvalt lõpevad volikogu liikme

volitused ja § 20 lõikest 1, millest lähtudes määrab valimiskomisjon asendusliikmed. Erinevalt valla

valimiskomisjoni otsuses viidatule on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium hilisemas

lahendis (30. novembri 2010. aasta otsuses asjas nr 3-4-1-17-10) asunud seisukohale, et kohaliku

omavalitsuse korralduse seadus seostab volikogu liikme volituste ennetähtaegse lõppemise sama

seaduse § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise faktiga ega näe ette volikogu liikme volituste

ennetähtaegset lõpetamist valimiskomisjoni otsusega. Seega lõpevad volikogu liikme volitused

KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidilise fakti korral automaatselt. Eelnevast Riigikohtu selgitusest

nähtub, et 30. jaanuaril 2013 toimunud istungil kinnitas vallavalitsuse liikmed volikogu, mille

liikmete volitused olid „automaatselt lõppenud“ juba 2012. aasta septembris.

7. Põlva Maakonna Valimiskomisjon jättis 11. veebruaril 2013 kaebuse rahuldamata. Maakonna

valimiskomisjon leidis, et Kanepi Vallavolikogu vaidlustatud otsus ei riku volikogu liikme õigusi,

kuna passiivse valimisõiguse raames ei saa pidada volikogu liikmeks olemist ja kohaliku elu

küsimuste otsustamise pädevust volikogu liikmeks oleva isiku subjektiivseid õigusi puudutavaks, eriti

arvestades isikul olevat õigust oma volitused volikogu liikmena lõpetada või need peatada

(Riigikohtu 27. aprilli 2006. aasta otsus asjas nr 3-4-1-5-06). Maakonna valimiskomisjon leidis ka, et

valla valimiskomisjon on järginud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduses kehtestatud

menetlusnorme ja ettenähtud tähtaegu.

8. A. Maat, M. Aljes, A. Põder, A. Kakk, A. Luts ja A. Kruusla ning Vaidu Vidil ja Mati Kongo

esitasid 14. veebruaril 2013 kaebuse Vabariigi Valimiskomisjonile, milles taotlesid Põlva Maakonna

Valimiskomisjoni 11. veebruari 2013. aasta otsuse tühistamist ning ettekirjutuse tegemist maakonna

valimiskomisjonile esitatud taotluse rahuldamiseks. Kaebajad ei nõustunud, et vaidlustatav valla

valimiskomisjoni otsus ei rikkunud volikogu liikmete õigusi. Volikogu liikmel on õigus eeldada, et

tema tegevus volikogus on õiguspärane ja samuti on iga volikogu liikme subjektiivne õigus

üksikisikuna nõuda valimiskomisjonilt seadusega määratud toimingute tegemist. Kaebajad on

sõltumata volikogu liikme staatusest Kanepi valla elanikud, kellel on otsene isiklik huvi, et Kanepi

Vallavolikogu tehtavad ja neid otseselt ja isiklikult puudutavad otsused oleksid edaspidi

õiguspärased. Kaebusele allakirjutanud volikogu asendusliikmete V. Vidila ja M. Kongo isiklik huvi

on asuda volitused kaotanud volikogu liikmete asemele Kanepi Vallavolikogus. Maakonna

valimiskomisjoni otsuses viidatud volikogu liikme õigus oma volitused volikogu liikmena lõpetada

või need peatada ei ole asjakohane, kuna kaebus lähtus sellest, et volikogu liikmete volitused olid

KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 alusel ennetähtaegselt lõppenud. Volikogu tegutsemisvõimetuse kohta

märkisid kaebajad, et maakonna valimiskomisjon ei pööranud tähelepanu viidatud Riigikohtu

30. novembri 2010. aasta otsusele asjas nr 3-4-1-17-10.

9. Vabariigi Valimiskomisjon jättis 18. veebruari 2013. aasta otsusega nr 9 kaebuse volikogu

võimalike asendusliikmete V. Vidila ja M. Kongo esitatud taotluse osas läbi vaatamata ja A. Maadi,

M. Aljese, A. Põderi, A. Kaku, A. Lutsu ja A. Kruusla esitatud taotluse osas rahuldamata.

10. Vabariigi Valimiskomisjon leidis, et V. Vidil ja M. Kongo ei olnud Kanepi valla valimiskomisjoni

4. veebruari 2013. aasta otsust Põlva Maakonna Valimiskomisjonis vaidlustanud, mistõttu oli kaebus

Vabariigi Valimiskomisjonile esitatud KOVVS §-des 64 ja 65 ettenähtud korda rikkudes.

11. Ülejäänud kaebajate kaebeõiguse kohta leidis Vabariigi Valimiskomisjon esiteks, et Põlva

Maakonna Valimiskomisjon leidis õigesti, et kuna tegemist oli vallavolikogu liikmetega, ei saanud

Kanepi valla valimiskomisjoni otsus, millega ei rahuldanud kaebajate taotlust volikogu

tegutsemisvõimetuse tõttu määrata volikogu liikmete asendamiseks asendusliikmed, rikkuda

kaebajate õigust osaleda volikogu liikmena volikogu töös. Kui kaebajad ei soovi seda õigust

kasutada, on neil võimalik volikogu liikme volitused seaduse kohaselt kas lõpetada või peatada.

12. Teiseks ei ole kaebajatel õigust esitada kaebust, mis on suunatud kõigi vallavolikogu liikmete

asendamisele. Kaebajate õigused volikogu liikmetena ei saa Riigikohtu otsuste (vt Riigikohtu

15. novembri 2002. aasta otsust asjas nr 3-4-1-20-02, 1. detsembri 2005. aasta otsust asjas nr 3-4-1-

35-05, 27. aprill 2006. aasta otsust asjas nr 3-4-1-6-06) kohaselt puudutada sama volikogu teiste

liikmete õigusi ega riku seega kaebajate subjektiivseid õigusi.

13. Kolmandaks ei ole kaebajatel võimalik vaidlustatud valla valimiskomisjoni otsust vaidlustada ka

valla elanikena. Riigikohus on leidnud, et seadus ei näe ette valimiskomisjoni otsustele või

toimingutele kaebuse esitamise võimalust avalikes huvides (vt nt 1. detsembri 2005. aasta otsust asjas

nr 3-4-1-35-05, 27. aprilli 2006. aasta otsust asjas nr 3-4-1-6-06).

14. Riigikohtusse saabus 25. veebruaril 2013 A. Maadi, M. Aljese, A. Põdra, A. Kaku, A. Lutsu ja A.

Kruusla kaebus Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse peale, mille oli digitaalselt allkirjastanud

vandeadvokaat Rajar Miller. Põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 48

lõike 3 kohaselt peab esindaja kaebuse esitamisel lisama sellele oma volitusi tõendava dokumendi.

Riigikohtusse saabunud kaebusele ei olnud esindaja oma volitusi tõendavat dokumenti lisanud.

Kolleegium andis esindajale määrusega tähtaja puuduse kõrvaldamiseks ja kohustas esindajat

viivitamatult, kuid mitte hiljem kui 11. märtsil esitama oma volitusi tõendava dokumendi. Esindaja

volitusi tõendav dokument saabus Riigikohtusse 5. märtsil 2013, millest hakkas kulgema ka

PSJKS § 44 lõikes 1 nimetatud tähtaeg asja lahendamiseks.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

15. Kaebajad paluvad Riigikohtul Vabariigi Valimiskomisjoni 18. veebruari otsuse tühistada ja

kohustada Vabariigi Valimiskomisjoni tegema uue otsuse. Kaebajad rõhutavad, et nad on kaebuse

Kanepi valla valimiskomisjoni otsuse peale esitanud Kanepi valla elanikena. Vallaelanikul on

valijana õigus nõuda, et volikogu tegevus oleks kooskõlas seadusega ja täpsemalt, et teda esindavasse

esinduskokku oleks isikud valitud ja asendatud seaduses sätestatud korras. Seda õigust peab tal olema

võimalik kaitsta valimiskomisjonis või kohtus. Kui kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus

ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus seda õigust kaitsta ei võimalda, on need

seadused vastavas osas vastuolus PS §-dega 14 ja 15.

16. Vabariigi Valimiskomisjon vaidleb kaebusele vastu ja jääb oma otsuses toodud seisukohtade

juurde ning palub jätta kaebuse rahuldamata.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

17. Esmalt märgib kolleegium, et Riigikohtule kaebuse esitanud isikute esindaja ei ole tõendanud

oma volitusi esindada üht kuuest kaebuse esitanud isikust. Seetõttu jätab Riigikohus A. Kruusla nimel

esitatud kaebuse PSJKS § 40 lõike 1 punkti 3 alusel läbi vaatamata.

18. Kaebajad soovivad, et Riigikohus tühistaks otsuse, milles Vabariigi Valimiskomisjon leidis, et

neil ei ole Kanepi vallavolikogu liikmetena ega Kanepi valla elanikena kaebeõigust vaidlustada valla

valimiskomisjoni

otsust,

millega

ei

rahuldatud

kaebajate

avaldust

määrata

volikogu

tegutsemisvõimetuse tõttu volikogu liikmete asendamiseks asendusliikmed.

19. Riigikohtule esitatud kaebuses on kaebajad tuginenud üksnes oma õigustele Kanepi valla

elanikena. Nad leiavad, et vallaelanikel on subjektiivne õigus nõuda, et vallavolikogu tegutseks

õiguspäraselt. Valla valimiskomisjoni otsus rikub seda õigust, mistõttu peab neil olema ka õigus

valimiskomisjoni otsust vaidlustada. Kui kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus (KOVVS)

ja põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seadus niisuguse otsuse vaidlustamiseks

kaebeõigust ette ei näe, on need seadused vastavas osas vastuolus PS §-dega 14 ja 15.

20. Kolleegium märgib, et üldjuhul ei ole vallaelanikel subjektiivset õigust nõuda, et vallavolikogu

tegevus oleks õiguspärane. Kuigi on tõsi, et vallaelanik võib olla huvitatud, et isikud oleks volikokku

valitud ja asendusliikmete vastu vahetatud seaduses sätestatud korras (vt eespool punkt 15), ei tulene

ainuüksi sellisest huvist isikutele kohtulikult kaitstavaid subjektiivseid õigusi. Seetõttu ei saa valla

valimiskomisjoni vaidlusalune otsus rikkuda kaebuse esitajate õigusi. Selle otsuse peale esitatud

kaebust tuleb pidada avalikes huvides esitatud kaebuseks. Riigikohus on aga varem sedastanud (vt nt

1. detsembri 2005. aasta otsust asjas nr 3-4-1-35-05, punkt 10), et PSJKS § 37 lõike 1 järgi saab isik

Riigikohtus valimisasjades kaitsta oma subjektiivseid õigusi. Samast põhimõttest lähtuvad ka

KOVVS § 64 lõige 1, § 65 lõige 1 ja § 66 lõige 1, mis sätestavad isiku kaebeõiguse

valimiskomisjonide otsuste ja toimingute peale. Seadus ei näe ette valimiskomisjoni otsustele või

toimingutele kaebuse esitamise võimalust avalikes huvides. Vabariigi Valimiskomisjon leidis seega

õigesti, et kaebajatel ei ole võimalik valla valimiskomisjoni otsust vaidlustada valla elanikena.

21. Kuna A. Maadil, M. Aljesel, A. Põdral, A. Kakul ja A. Lutsul ei ole nende väidetud subjektiivset

õigust, siis ei ole ka kohaliku omavalitsuse volikogu valimise seadus ja põhiseaduslikkuse järelevalve

kohtumenetluse seadus PS § 15 lõike 1 teise lause ja PSJKS § 14 lõike 2 esimese lause mõttes

asjassepuutuvad osas, milles need ei näe ette menetlusi sellise väidetava õiguse või huvi kaitsmiseks.

Nõue tunnistada need seadused selles osas põhiseadusega vastuolus olevaks tuleb jätta läbi

vaatamata.

22. Eelnevast tulenevalt tuleb A. Maadi, M. Aljese, A. Põdra, A. Kaku ja A. Lutsu kaebus jätta

ülejäänud osas PSJKS § 46 lõike 1 punkti 2 alusel rahuldamata.

23. Vabariigi Valimiskomisjoni otsuse kohta, et A. Maadil, M. Aljesel, A. Põdral, A. Kakul, A. Lutsul

ja A. Kruuslal ei olnud kaebeõigust ka tulenevalt nende staatusest Kanepi vallavolikogu liikmetena

(vt eespool punkt 11), peab kolleegium siiski vajalikuks lisada, et kaebajad ei olnud valla

valimiskomisjoni otsuse peale kaebuse esitamise ajal enam vallavolikogu liikmed.

24. Kanepi vallavolikogu 17. mai 2012. aasta otsusest nr 1-1.3/15 nähtub, et 17. mail avaldati

vallavanemale umbusaldust ja vabastati ta ametist. Umbusalduse avaldamine vallavanemale või

linnapeale tähendab, et tagasi peab astuma ka kogu tema juhitav valitsus. See on vajalik, et uuel

vallavanemal või linnapeal, kes kannab omavalitsusüksuse elanike ja volikogu ees poliitilist

vastutust, oleks võimalik oma tegevuskava elluviimiseks vabalt moodustada uus, samuti poliitilist

vastutust kandev valla- või linnavalitsus. Kuigi pärast vallavanemale umbusalduse avaldamist jäid

Kanepi valla eelmise valitsuse volitused KOKS § 46 lõike 5 kohaselt kehtima, jäid nad kehtima kuni

uuele valitsusele volituste andmiseni. Seetõttu tekkis koos vallavanemale umbusalduse avaldamisega

volikogul kohustus kinnitada ametisse uued valitsuse liikmed. Vallavanemale umbusalduse

avaldamise päevast arvates hakkas kulgema KOKS § 52 lõike 1 punktis 4 sätestatud kahekuuline

tähtaeg,

mille

jooksul

uue

vallavanema

nimetamata

jätmine

toob

kaasa

volikogu

tegutsemisvõimetuse, ja neljakuuline tähtaeg, mille jooksul sama tagajärje toob kaasa valitsuse

liikmete kinnitamata jätmine. Uue vallavanema nimetas Kanepi vallavolikogu 28. juunil 2012

otsusega nr 1-1.3/24. Vallavalitsuse uued liikmed nimetas volikogu ametisse aga 30. jaanuaril 2013

otsusega nr 1-1.3/3, ehk enam kui nelja kuu möödudes arvates vallavanemale umbusalduse

avaldamise päevast.

25. KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 kohaselt lõpevad volikogu liikme volitused enne tähtaega seoses

volikogu tegutsemisvõimetuks osutumisega. Riigikohtu 30. novembri 2010. aasta otsust asjas nr 3-4-

1-17-10 (punkt 18) tuleb KOKS § 18 lõike 1 tõlgendamisel mõista nõnda, et volikogu liikme

volitused lõpevad enne tähtaega automaatselt KOKS § 18 lõikes 1 nimetatud juriidiliste faktide

esinemisel (mille hulka kuulub ka volikogu tegutsemisvõimetuks osutumine). Seetõttu ei ole

volikogu liikme volituste lõpetamiseks vaja valimiskomisjoni otsust.

26. Kanepi vallavolikogu tegutsemisvõimetus kui KOKS § 18 lõike 1 punktis 1 nimetatud volituste

ennetähtaegse lõppemise alus oli KOKS § 52 lõike 1 punkti 4 alusel saabunud nelja kuu möödumisel

vallavanema umbusaldamisest 17. mail 2012. Seetõttu olid A. Maadi, M. Aljese, A. Põdra, A. Kaku,

A. Lutsu ja A. Kruusla volitused Kanepi vallavolikogu liikmetena KOKS § 18 lõike 1 punkti 1 ja

§ 52 lõike 2 kohaselt automaatselt enne tähtaega lõppenud. Valla valimiskomisjoni otsused, mis tehti

pärast nende isikute volituste lõppemist, ei saanud seega rikkuda nende isikute õigusi volikogu

liikmetena.

Märt Rask, Tõnu Anton, Jüri Põld