3-3-1-62-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-62-12

Otsuse kuupäev

12. märts 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Jüri

Põld

Kohtuasi

Mohammed Alhafi kaebus Politsei- ja Piirivalveameti

12. septembri 2011. a ettekirjutuse nr 1018573623 tühistamise

nõudes

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 16. mai 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-11-2225

Menetluse alus Riigikohtus

Mohammed Alhafi kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Mohammed Alhafi kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu

16. mai 2012. a otsus haldusasjas nr 3-11-2225 muutmata.

2. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Politsei- ja Piirivalveameti Põhja Prefektuuri kodakondsus- ja migratsioonibüroo migratsiooni-

järelevalve talituse inspektorid pidasid 8. märtsil 2011 kell 16.00 Tallinnas Ülemiste keskuses kinni

Eesti Vabariigis seadusliku aluseta viibinud isiku, kes nimetas end Palestiina kodanik Mohammed

Alhafiks ja kellel puudus isikut tõendav dokument. Enda sõnul saabus ta 6. märtsil 2011 koos

sõbraga Eestisse lennukiga Türgist.

Kuna M. Alhafi väljasaatmist Eesti Vabariigist ei olnud võimalik lõpule viia 48 tunni jooksul, taotles

Põhja Prefektuur tema paigutamist väljasaatmiskeskusesse. Tallinna Halduskohus andis 9. märtsil

2011 kohtumäärusega haldusasjas nr 3-11-580 loa M. Alhafi väljasaatmiskeskusesse paigutamiseks

kuni Eesti Vabariigist väljasaatmiseni, kuid mitte kauemaks kui 9. maini 2011. 15. märtsil 2011 esitas

M. Alhafi väljasaatmiskeskuses viibides Politsei- ja Piirivalveametile varjupaigataotluse. Tallinna

Halduskohus pikendas M. Alhafi väljasaatmiskeskuses kinnipidamise luba 5. mai 2011. a määrusega

5. juulini 2011, 30. juuni 2011. a määrusega 30. augustini 2011 ja 29. augusti 2011. a määrusega

29. oktoobrini 2011. M. Alhafi määruskaebused nende määruste peale jättis Tallinna

Ringkonnakohus 21. aprilli 2011. a, 25. mai 2011. a ja 19. augusti 2011. a määrustega rahuldamata

ning Riigikohus 16. juuni 2011. a määrusega nr 7-1-3-232-11 menetlusse võtmata.

Politsei- ja Piirivalveameti 12. septembri 2011. a otsusega nr 7001110016-1 anti M. Alhafile välis-

maalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduse (VRKS) § 37 ja § 38 lg 1 alusel varjupaik ja

elamisluba 12. septembrist 2011 kuni 11. septembrini 2014. Otsuse järgi vastab M. Alhafi VRKS § 4

lg-s 1 sätestatud pagulase mõiste määratlusele. M. Alhafi vabastati 12. septembril 2011 välja-

saatmiskeskusest.

2. Politsei- ja Piirivalveameti 12. septembri 2011. a ettekirjutusega nr 1018573623 otsustati

M. Alhafilt viitega välismaalaste seaduse (VMS) §-le 281 sisse nõuda väljasõidukohustuse sund-

täitmise kulud 2403 eurot ja 72 senti seoses M. Alhafi viibimisega VSK-s 9. märtsist 2011 kuni

12. septembrini 2011.

3. M. Alhafi esitas 14. septembril 2011 Tallinna Halduskohtule kaebuse nimetatud ettekirjutuse

tühistamise nõudes. Kaebuses väideti järgmist:

1) ettekirjutus on motiveerimata. Kuna kaebuse esitajale anti elamisluba, ei saa temalt nõuda VMS

§ 281 alusel väljasaatmiskeskuses viibimise kulude tasumist. Selle sätte kohaselt on välismaalane

kohustatud kandma enda Eestist lahkumise kulud, mis kantakse seoses tema väljasaatmisega. VMS

§-s 281 ei kohaldu kaebaja suhtes, sest selles sättes ei ole selgesõnaliselt sätestatud, et sätet

kohaldatakse ka pagulastele/taotluse esitanud isikutele ning kaebuse esitajat ei saadetud välja;

2) isegi kui varjupaigataotleja suhtes saaks erandolukorras esitada rahalist nõuet, on see antud

juhtumil välistatud. Kaebajal puuduvad rahalised võimalused ja tal ei ole objektiivsetel põhjustel

võimalik nõuet täita;

3) kaebajale laienevad hoopis VRKS-s sätestatud õigused, sh § 12 lg-s 2 sätestatud teenuste tasuta

kasutamine. VRKS § 11 lg 4 alusel võib varjupaigataotlejalt nõuda sama seaduse § 12 lg 2 p-des 1–7

nimetatud teenuste kulude hüvitamist üksnes juhul, kui varjupaigataotlejal on piisavalt rahalisi

vahendeid nimetatud teenuste kasutamise ajal. Vaidlusalusest haldusaktist ei selgu, et raha nõutakse

osutatud teenuse eest;

4) pagulasseisundi konventsiooni art-s 34 sätestatakse, et osalisriik aitab nii palju kui võimalik

pagulasel kohaneda ja naturaliseeruda. Riik võtab meetmeid, et naturalisatsioonimenetlust kiirendada

ja võimalusel vähendada menetluskulu. Antud juhul pole näha, et riik vähendaks menetluskulusid või

aitaks kiirendada naturalisatsioonimenetlust;

5) kaebuse esitajal rahaliste vahendite puudumist mööndakse varjupaiga ja elamisloa andmise otsuse

punktis nr 2. Intervjuu protokolli (23. august 2011) lk-lt 6 nähtub, et riigist lahkumine oli kaebajale

ootamatu ning tal ei olnud midagi valmis pandud. Pärast kodunt põgenemist puudusid kaebajal

elatusallikad ja täiendavad rahalised vahendid ka Eestis. Seetõttu ei saa eeldada, et tal on piisavalt

rahalisi vahendeid. Kaebaja ainus sissetulekuallikas on Illuka vallast saadav toimetulekutoetus, mis

kulub olmekulude tasumiseks ning millest ei jää järele summat, mis kataks esitatud nõude. Kaebaja

pole leidnud tööd. Ettekirjutus raskendab kaebuse esitaja sotsialiseerumist ja integreerumist Eesti

ühiskonda. Lähtudes 27. jaanuari 2003. a Nõukogu direktiivi 2003/9/EÜ art 16 lg-st 5 ning art 2 p-st

j, puudus vastustajal alus kaebuse esitaja materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendamiseks ning

kaebuse esitajale materiaalsete vastuvõtutingimuste tagamisega seotud kulude hüvitamise nõude

esitamiseks. Rahvusvaheliselt üldtunnustatud printsiipide kohaselt ei esitata varjupaigataotlejale

arveid, kui tal puuduvad rahalised võimalused. Kuna kaebuse esitajale anti elamisluba, siis on ilmne,

et tal oli riiki sisenemiseks ning varjupaiga taotlemiseks põhjendatud alus. Ükski konventsioon ega

rahvusvaheline leping ei sätesta, et pagulastelt tuleks nõuda sisse kulusid, mis riik kulutab nende

menetlustoimingute või nende aitamise peale;

6) isegi kui materiaalsete vastuvõtutingimuste kitsendused oleksid põhjendatud, puuduvad kulude

kohta usaldusväärsed tõendid;

7) kaebajal olid kommunikatsiooni- ja keeleprobleemid, mis raskendasid tal oma õiguste kaitsmist.

Ta esitas soovi saada varjupaika juba nii Ülemiste keskuses kui ka politseijaoskonnas, kuid vaatamata

sellele, et kaebuse esitaja suhtes kohaldus VRKS, paigutati ta väljasaatmiskeskusesse. Teda ei

koheldud võrdselt teiste varjupaigataotlejatega ning tema liikumisvabadust piirati ebamõistlikult.

Vanglaga sarnanevas väljasaatmiskeskuses viibimine oli kaebuse esitajale emotsionaalselt rõhuv ega

olnud kooskõlas rahvusvahelise õigusega. PPA tuvastas ka ise varjupaiga ja elamisloa andmise

otsuses, et kaebaja saabus Eestisse 2. märtsil 2011 selleks, et varjupaika taotleda. Vastustaja on

segamini ajanud kaebaja ja tema tuttava kohta käiva informatsiooni, kelle kohta kaebuse esitaja ütles

menetlejale, et too soovis minna arvatavasti Soome või Šveitsi. Riigivõimu esindajad jätsid esmasel

kohtumisel kaebuse esitaja tahteavaldused nõuetekohaselt vormistamata. Formaalsuste

mittenõuetekohane vormistamine ametnike poolt ei tohi mõjutada varjupaigataotleja materiaalsete

vastuvõtutingimuste kitsendamist;

8) ettekirjutuses ei ole arvestatud, et Tallinna Halduskohtu määruse asjas nr 3-11-580 p 7 kohaselt ei

loeta välismaalase väljasaatmiskeskuses kinnipidamise tähtaja hulka välismaalase poolt esitatud

rahvusvahelise kaitse saamise taotluse menetlemise aega, ning kulude sissenõue on esitatud täies

ulatuses;

9) kaebajal pole lastud esitada arvamust ega vastuväiteid ettekirjutuse suhtes. Ettekirjutus tuli talle

üllatusena. Kuna varjupaigamenetlus lõppes elamisloa andmisega, ei ole haldusakt proportsionaalne.

Illuka vastuvõtukeskuses varjupaika taotlenud isikud, kelle varjupaigataotlust ei rahuldata,

saadetakse riigist välja, ilma et nad oleksid kohustatud maksma sealviibitud aja eest.

4. Tallinna Halduskohtu 11. novembri 2011. a otsusega rahuldati kaebus osaliselt ja tühistati ette-

kirjutus osas, millega nõuti 2313 euro 18 sendi tasumist. Politsei- ja Piirivalveametilt mõisteti

kaebuse esitaja kasuks välja menetluskulud 331 eurot 32 senti. Halduskohus leidis, et kaebajalt ei saa

sisse nõuda väljasaatmiskeskuses viibimise kulusid aja eest, mil ta viibis väljasaatmiskeskuses pärast

varjupaigataotluse esitamist. Halduskohus pidas õiguspäraseks väljasaatmiskeskuses viibimise

kulude kaebajalt nõudmist aja eest, mil kaebaja viibis väljasaatmiskeskuses enne varjupaigataotluse

esitamist. Kaebaja paigutati väljasaatmiskeskusse Tallinna Halduskohtu 9. märtsi 2011. a loa alusel.

Varjupaigataotluse esitas ta väljasaatmiskeskuses viibimise ajal 15. märtsil 2012. Halduskohus pidas

ettekirjutust õiguspäraseks 90 euro 54 sendi suuruse nõude osas.

5. M. Alhafi apellatsioonkaebuses taotleti halduskohtu otsuse tühistamist osas, mis puudutab nõuet

90 euro 54 sendi tasumiseks.

6. Tallinna Ringkonnakohus jättis apellatsioonkaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu

11. novembri 2011. a otsuse muutmata. Kohus jättis rahuldamata M. Alhafi taotluse menetluskulude

väljamõistmiseks. Kohus võttis asja materjalide juurde apellatsioonimenetluses esitatud täiendavad

tõendid – ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Balti- ja Põhjamaade regionaalbüroo 10. jaanuari 2012. a

arvamuse ja selle eestikeelse tõlke ning M. Alhafi varjupaigataotluse koos eestikeelse tõlkega.

Ringkonnakohus põhjendas otsust järgmiselt:

1) halduskohtu otsus on vaidlustatud üksnes 90 eurot 54 senti puudutavas osas. Halduskohtu otsust ei

apelleeritud osas, millega tühistati PPA ettekirjutus 2313 euro 18 sendi nõudes. Vaidlus käib jätkuvalt

selle üle, kas kaebuse esitajalt sissenõutavad kulud on VMS §-s 281 sätestatud kulud ja kui on, kas

kulude sissenõudmiseks on alust, arvestades asjaolu, et kaebuse esitajat on tunnustatud pagulasena;

2) tuvastades, et kaebaja esitas varjupaigataotluse esmakordselt 15. märtsil 2011 väljasaatmis-

keskuses viibimise ajal, ei ole halduskohus tõendite hindamisel eksinud. Halduskohus märkis

põhjendatult, et tõendid taotluse varasema esitamise kohta puuduvad. Taotluse esitamise päevana

tuleb käsitada esmaspäeva 15. märtsi 2011, mil M. Alhafi 14. märtsil 2011 allkirjastatud taotlus

(tl 140, tõlge tl 141) sai kättesaadavaks Politsei- ja Piirivalveameti pagulaste osakonnale. Taotluse

kuupäevastamine ja allkirjastamine ei võrdu selle esitamisega;

3) apellatsiooniastmes ei ole määrava tähtsusega, kas halduskohtu tõlgendus, et VMS § 281 lg-s 2

toodud väljasaatmiskeskuses viibimise kuludena ei saa käsitada kulusid aja eest, mil menetleti välis-

maalase varjupaigataotlust, on õige, sest apellatsiooniastmes on vaidluse all kulud, mis kanti enne

varjupaigataotluse esitamist. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et VMS § 281 lg-s 2

nimetatud kuludena saab igal juhul käsitada kulusid väljasaatmiskeskuses viibimise aja eest, mis

eelnes varjupaigataotluse esitamisele. Välismaalaste seadus ei sea viidatud kulude kandmist

sõltuvusse sellest, kuidas lõppes väljasaatmise menetlus. Ka VSS § 33 lg 1 esimest lauset, mis

sätestab, et taotlejat, kes esitas varjupaigataotluse väljasaatmiskeskuses, vanglas või arestimajas

viibimise ajal või väljasaatmise täideviimise käigus, ei paigutata esmasesse vastuvõtukeskusesse,

vaid ta viibib varjupaigamenetluse lõppemiseni vastavalt väljasaatmiskeskuses, vanglas või aresti-

majas, ei saa mingil juhul tõlgendada selliselt, nagu laieneksid vanglas, väljasaatmiskeskuses või

arestimajas viibivale varjupaigataotluse esitanud välismaalasele VRKS § 12 lg 1 p-des 1–7 sätestatud

õigused ajavahemikuks, mis eelnes varjupaigataotluse esitamisele;

4) selliste kulutuste väljanõudmine varjupaigataotluse esitajalt ei ole vastuolus ka Eestile

kohustuslike rahvusvaheliste ja Euroopa Liidu õigusaktidega sätestatud pagulaste vastuvõtu-

tingimustega;

5) Euroopa Liidu Nõukogu direktiivi 2003/9/EÜ 27. jaanuarist 2003, millega sätestatakse miinimum-

nõuded varjupaigataotlejate vastuvõtmisele, art 13 lg 1 kohaselt tagavad liikmesriigid, et

"materiaalsed vastuvõtutingimused on varjupaigataotlejatele nende varjupaigataotluse esitamise ajal

olemas". Seda tuleb mõista selliselt, et ajavahemik, mille jooksul tuleb vastuvõtutingimused tagada,

algab varjupaigataotluse esitamisest varjupaigataotleja poolt (vt ka kohtujuristi 15. mai 2012. a

ettepanek Euroopa Kohtu kohtuasjas C-179/11, p-d 39 ja 40). Seetõttu ei ole isegi määrav, kuidas

tõlgendada selle direktiivi art 3 lg-t 1, mille kohaselt kohaldatakse seda direktiivi kolmandate riikide

kodanike ja kodakondsuseta isikute suhtes, kes esitavad liikmesriigi piiril või territooriumil

varjupaigataotluse, "niikaua, kui neil on lubatud viibida sellel territooriumil" (silmas pidades, et

kaebuse esitaja ei esitanud varjupaigataotlust piiril ega ajal, mil tal oleks omanud VMS §-s 43

sätestatud viibimisalust);

5) pagulasseisundi konventsiooni art 31 lg 1 sätestab, et kui pagulane on saabunud riiki otse

territooriumilt, kus tema elu või vabadus on olnud ohus art-s 1 käsitletud põhjustel, ei kohalda

osalisriik karistust ebaseadusliku riiki sisenemise või seal viibimise eest, kui pagulane viivitamata

teatab endast ametiasutusele ning põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist. Apellandi

esitatud ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Balti- ja Põhjamaade regionaalbüroo arvamuses (tl 148–150,

tõlge tl 153–156) ollakse seisukohal, et selliseks karistuslikuks meetmeks võib olla ka rahaliste

kohustuste kohaldamine pagulastele nende kinnipidamisega seonduvate kulude kandmiseks, ning

märgitakse, et põhimõte, et isik ei saa pagulaseks johtuvalt tema tunnustamisest riikliku

varjupaigaasutuse poolt, vaid vastupidi, tähendab praeguse juhtumi puhul, et vaidlusalust rahalist

kohustust ei saa pagulasele kohaldada, sõltumata sellest, kas ta esitas varjupaigataotluse vahetult

riigipiiril või hiljem, juba varjupaigariigi territooriumil viibides;

6) "karistuse" kohaldamise keeld konventsiooni art 31 lg 1 järgi sõltub otsesõnu sellest, kas pagulane

teatab endast viivitamata ametiasutusele ja põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist.

Kõnealune arvamus ei ole kohtule siduv. Samas ei saa ka sellest arvamusest, eriti kui ei ole teada,

kuidas täpselt kirjeldati vaidlusalust juhtumit ja sissenõutavaid kulusid Eesti Inimõiguste Keskuse

poole pöördumisel, järeldada, et konventsiooniga on vastuolus pagulaselt selliste kinnipidamise

kulude hüvitamise nõudmine, mida ei kantud tema varjupaigataotluse menetlemise ajal, vaid selle

taotluse esitamisele eelneval perioodil;

7) VMS ei seosta §-s 281 nimetatud kulude sissenõudmisel tingimusi kohustatud isiku majandusliku

seisundiga. Pole kahtlust ka selles, et apellatsiooniastmes vaidluse all oleva summa väljanõudmine

apellandilt ei saa oluliselt raskendada tema toimetulekut Eestis, arvestades VRKS §-de 73 ja 75

alusel apellandile laienevaid sotsiaalseid õigusi;

8) kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jääb rahuldamata ka apellatsioonkaebuse taotlus

menetluskulude (esindajatasu 345 eurot ja 13 senti) väljamõistmiseks;

9) HKMS § 162 lg 1 kohaselt lahendab ringkonnakohus otsuse resolutsioonis ka taotlused täiendavate

tõendite – M. Alhafi esitatud ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Balti- ja Põhjamaade regionaalbüroo

10. jaanuari 2012. a arvamus ja selle eestikeelne tõlge ning Politsei- ja Piirivalveameti esitatud

M. Alhafi varjupaigataotlus koos eestikeelse tõlkega (tl 140–141) – asja materjalide juurde võtmiseks

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

7. M. Alhafi esitas kassatsioonkaebuse, milles taotleb tühistada halduskohtu otsus osas, millega

jäeti kaebus rahuldamata, ja ringkonnakohtu otsus ning saata asi uueks arutamiseks Tallinna

Halduskohtule. Kassaator väidab järgmist:

1) piisavalt põhjendatud pole kohtute seisukoht, et kaebaja ei esitanud varjupaigataotlust kohe

Eestisse saabumisel, vaid alles 15. märtsil 2011. Kohtud ei ole piisavalt põhjendanud, kuidas

määrused kaebaja paigutamiseks väljasaatmiskeskusse välistavad kaebaja 11. oktoobri 2011. a

(kassatsioonkaebuses ekslikult "11.01.2011") intervjuus väljatoodud asjaolu, et kaebaja esitas suulise

varjupaigataotluse kohe teda kinni pidanud politseinikele, kes aga kinnitasid, et kirjaliku taotluse saab

esitada pärast kohut;

2) VMS § 281 lg 2 mõtte kohaselt saab välismaalaselt Eestist lahkumise kulud sisse nõuda ainult siis,

kui vastav menetlus lõpeb isiku väljasaatmisega. Seda seisukohta ei lükka ümber ka see, et seadus ei

sea selgesõnaliselt väljasaatmiskulude sissenõudmist sõltuvusse sellest, kuidas lõppes väljasaatmise

menetlus. Samas ei sätesta seadus ka seda, et kulude sissenõudmine on võimalik, kui väljasaatmist ei

toimu. Põhjendatud ei ole eelistada isiku õigusi rohkem riivavat tõlgendust;

3) kohtud on ebaõigesti tõlgendanud pagulasseisundi konventsiooni art 31 lg-t 1, leides, et

konventsiooniga pole vastuolus pagulaselt selliste kinnipidamise kulude hüvitamise nõudmine, mida

kanti enne varjupaigataotluse esitamist. Vastavalt ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Balti- ja Põhja-

maade regionaalbüroo 8. juuni 2012. a arvamusele, saab terminit "viivitamatu" tõlgendada nii, et

avalduse viivitamatu esitamine/mitteesitamine sõltub asjaoludest, sh nõustamisvõimaluste olemas-

olust. Arvestades (psüühilist) traumat, keeleprobleeme, infopuudust, eelnevaid kogemusi, mis tihti

seonduvad kahtlustega ametiisikute suhtes, ebakindlustunnet, ei ole ajalimiit taotluse viivitamatuks

esitamiseks konkreetselt määratletav. Arvamuses viidatakse Suurbritannia kaasusele, kus seoses

art 31 lg-ga 1 ei nõustunud kohus väitega, et varjupaigataotleja on kohustatud taotlema varjupaika

koheselt saabumisel, vaid leiti, et on piisav, kui isik kavatses varjupaika taotleda lühikese aja jooksul.

Samuti viidatakse arvamuses Saksamaa Liitvabariigi kohtu otsusele, milles leiti, et varju-

paigataotlejat, kes sisenes riiki ebaseaduslikult ja pöördus ametiisikute poole seitsme päeva pärast, ei

saa karistada ebaseadusliku riiki sisenemise eest. Isegi kui on tuvastatud, et kaebaja esitas varju-

paigataotluse esmakordselt 15. märtsil 2011 (seitse päeva pärast kinnipidamist), saab tema taotluse

lugeda viivitamatult esitatuks. Põhjendatud ei oleks kaebajalt nõuda tema 9. märtsist kuni

15. märtsini 2011 kinnipidamisega seonduvate rahaliste kulutuste hüvitamist, kuivõrd seda saab

käsitada karistusliku meetmena.

8. Politsei- ja Piirivalveamet vaidleb kassatsioonkaebusele vastu ja väidab järgmist:

1) kohtuasjas nr 3-11-580 on korduvalt tuvastatud, et kaebaja ei esitanud enne 15. märtsi 2011

varjupaigataotlust;

2) kui isik on kodumaalt lahkunud kindla sooviga taotleda mujal riigis varjupaika, siis teeb ta seda

esimesel võimalusel, mitte aga alles siis, kui ta peetakse kinni või kui ta on viibinud juba nädal aega

väljasaatmiskeskuses. Kaebajal olnuks soovi korral võimalus esitada varjupaigataotlus kohe riigipiiril

või nädala jooksul Eestis viibides. Oma sõnul elas kaebaja sel ajal ühes Tallinna hostelis, kus tal oli

näiteks võimalik küsida, kus asub lähim politseijaoskond. Samuti oli ta võimeline suhtlema inglise

keeles. Seega on võimatu uskuda, et ta ei suutnud leida võimalust esitada varjupaigataotlus;

3) kaebaja viibis väljasaatmiskeskuses 9. märtsist 15. märtsini 2011 väljasaadetava, mitte aga varju-

paigataotlejana. Seadus ei sea väljasaatmiskeskuses viibimise kulude kandmist sõltuvusse sellest,

kuidas lõppes väljasaatmismenetlus.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Kaebaja saabus enda sõnul Eestisse 6. märtsil 2011 lennukiga Türgist. Kaebaja peeti politsei-

ametnike poolt 8. märtsil 2011 kinni kui Eestis seadusliku aluseta viibiv isik. Samal päeval tehti talle

koheselt sundtäidetav ettekirjutus Eestist lahkumiseks. Kaebaja paigutati Tallinna Halduskohtu

9. märtsi 2011. a määrusega antud loa alusel väljasaatmiskeskusse, kuna väljasaatmist ei olnud

võimalik lõpule viia 48 tunni jooksul. 15. märtsil 2011 esitas kaebaja väljasaatmiskeskuses varju-

paigataotluse, mis rahuldati Politsei- ja Piirivalveameti 12. septembri 2011. a otsusega. Kaebaja sai

pagulasena varjupaiga ja elamisloa. Kaebaja viibis kuni varjupaigataotluse rahuldamiseni välja-

saatmiskeskuses.

Praegune vaidlus sai alguse sellest, et Politsei- ja Piirivalveameti ettekirjutusega otsustati kaebajalt

VMS § 281 lg 2 alusel sisse nõuda kulud kogu väljasaatmiskeskuses viibitud aja eest. Halduskohus

leidis, et VMS § 281 lg 2 alusel on sissenõutavad üksnes varjupaigataotluse esitamisele eelneval

perioodil riigi kantud kulud, mis on väljasaatmise kulud. Kuid kulud, mida kanti pärast varjupaiga-

taotluse esitamist, pole VMS § 281 lg 2 mõttes väljasaatmise kulud, vaid on varjupaigataotluse

menetlemise kulud ja neid pole võimalik isikult sisse nõuda. Ringkonnakohus nõustus halduskohtu

seisukohaga, et VMS § 281 lg 2 alusel saab sisse nõuda kulusid, mis riigil tekkisid väljasaatmis-

keskuses enne varjupaigataotluse esitamist. Kuna ringkonnakohtus ei olnud vaidluse all väljasaatmis-

keskuses pärast varjupaigataotluse esitamist kantud kulude sissenõudmine, siis ei võtnud

ringkonnakohus seisukohta küsimuses, kas selliste kulude sissenõudmine on võimalik.

Riigikohtus, nagu ka ringkonnakohtus, vaieldakse selle üle, kas kaebajalt sai VMS § 281 lg 2 alusel

sisse nõuda neid väljasaatmiskeskuses viibimise kulusid, mis tekkisid enne seda, kui kaebaja esitas

väljasaatmiskeskuses varjupaigataotluse. Kassaator on seisukohal, et temalt ei saa sisse nõuda ka neid

kulusid.

10. Varjupaigataotleja viibib sõltuvalt sellest, millal ta esitas varjupaigataotluse, üldjuhul kas vastu-

võtukeskuses või väljasaatmiskeskuses. Kui varjupaigataotlus esitati väljasaatmiskeskuses viibimise

ajal või väljasaatmise käigus, siis viibib ta VRKS § 33 lg 1 järgi varjupaigamenetluse lõppemiseni

väljasaatmiskeskuses. Kui varjupaigataotlus esitati varem, siis on taotleja VRKS § 34 lg 1 järgi

üldjuhul kohustatud elama vastuvõtukeskuses.

11. Kolleegium on seisukohal, et pärast varjupaigataotluse esitamist ei toimu enam väljasaatmise

menetlust. Pärast varjupaigataotluse esitamist toimub varjupaigamenetlus. Väljasaatmismenetlus võib

jätkuda, kui varjupaigataotlust ei rahuldata.

12. Kassaator väidab, et VMS § 281 lg 2 mõtte kohaselt saab välismaalaselt Eestist lahkumise

kulud sisse nõuda ainult siis, kui vastav menetlus lõpeb isiku väljasaatmisega.

VMS § 281 lg-s 2 sätestatakse: "Välismaalane on kohustatud kandma enda Eestist lahkumise kulud,

sealhulgas väljasõidukohustuse sundtäitmise, väljasaatmiskeskuses ja politsei arestimajas kinni-

pidamise kulud, mis kantakse seoses välismaalase väljasaatmisega."

Ehkki VMS § 281 lg 2 grammatiline tõlgendamine võimaldab ka kassaatori tehtud järeldust, ei

nõustu kolleegium kassaatori seisukohaga. Kasutada tuleb ka teisi tõlgendamismeetodeid, praegusel

juhul süstemaatilist ja teleoloogilist meetodit.

Välismaalaselt elamiskulude sissenõudmist reguleerib ka VRKS § 11 lg 4, mis võimaldab varju-

paigataotluse esitanud isikult ülalpidamise kulusid teatud tingimustel sisse nõuda nii juhul, kui tema

taotlus rahuldatakse, kui ka juhul, kui tema taotlust ei rahuldata. See säte tugineb direktiivi

2003/9/EÜ artikli 13 lg-le 4 ja artikli 16 lg-le 1.

Varjupaigataotlejale, kelle suhtes on tuvastatud pagulasseisund või täiendava kaitse seisund ning keda

tunnustatakse pagulasena või täiendava kaitse saajana, antakse VRKS § 37 lg 1 alusel rahvusvaheline

kaitse ja tähtajaline elamisluba, kui ei esine pagulasena või täiendava kaitse saajana tunnustamist

välistavat asjaolu või varjupaigataotluse tagasilükkamise alust. Seevastu väljasaatmiskeskusest

vabastamine VSS § 24 lg 11 alusel ei anna VSS § 24 lg 5 järgi välismaalasele seaduslikku alust Eestis

viibimiseks ja tema Eestis viibimine on ebaseaduslik, kui ta ei oma välismaalaste seaduses,

välismaalasele rahvusvahelise kaitse andmise seaduses või Euroopa Liidu kodaniku seaduses

sätestatud seaduslikku alust Eestis viibimiseks. Seega ei tulene seadusest üldjuhul riigi kohustust

anda VSS § 24 lg 11 alusel väljasaatmiskeskusest vabastatud isikule elamisluba ning sel alusel

väljasaatmiskeskusest vabastatud isikul säilib üldjuhul Eestist lahkumise kohustus.

Kolleegiumil ei ole alust arvata, et seadusandja eesmärgiks oli lubada täitevvõimul Eestis viibimise

katteks riigi poolt kantud kulud sisse nõuda isikult, kelle varjupaigataotlus oli edukas, kuid välistada

väljasaatmise eesmärgil väljasaatmiskeskuses viibimise kulude sissenõudmine isikult, keda ei ole

õnnestunud välja saata. Kui asuda seisukohale, et seadusandja eesmärgiks oli välistada väljasaatmise

eesmärgil väljasaatmiskeskuses viibimise kulude sissenõudmine isikult, keda ei ole õnnestunud välja

saata, ei suudaks kolleegium leida mõistlikku põhjendust sellele, miks koheldakse varjupaiga ja

elamisloa saanud isikut halvemini isikust, keda ei suudetud välja saata ja kellel säilib Eestist

lahkumise kohustus.

Kassaatoriga nõustumisel ei suudaks kolleegium leida mõistlikku põhjendust ka sellele, miks saaks

väljasaatmiskeskuses viibimise kulud sisse nõuda isikult, kes väljasaatmisel täitis VSS § 264 lg-st 1

ja VMS § 18 lg-st 1 tulenevat kaasaaitamiskohustust ning nende kohustuste täitmise tagajärjel

saadeti Eestist välja, ja miks ei saaks neid kulusid sisse nõuda isikult, kelle väljasaatmine osutus

võimatuks tema obstruktsionistliku tegevuse tõttu ja kes väljasaatmiskeskuses pikka aega viibimise

tagajärjel vabastati keskusest koos väljasõidukohustuse säilimisega.

Seepärast on kolleegium seisukohal, et VMS § 281 lg 2 ei anna alust järelduseks, et väljasaatmis-

keskuses viibimise kulusid saab sisse nõuda ainult siis, kui isik lahkus Eestist või kui väljasaatmine

oli edukas. VMS § 281 lg-s 2 peetakse silmas kulusid, mis on tekkinud seoses sellega, et isik viibib

väljasaatmise eesmärgil väljasaatmiskeskuses. Need kulud langevad perioodi, mil toimub välja-

saatmismenetlus.

13. Kuna kuni väljasaatmiskeskuses varjupaigataotluse esitamiseni toimub väljasaatmismenetlus,

siis laieneb sel perioodil tekkinud kulutuste sissenõudmisele VMS § 281 lg 2. VMS § 281 lg 2 aga ei

seosta väljasaatmiskeskuses kinnipidamise kulude kandmise kohustust isiku rahalise seisundiga.

14. Kassaator väidab, et kohtud on ebaõigesti tõlgendanud pagulasseisundi konventsiooni art 31

lg-t 1, leides, et konventsiooniga pole vastuolus pagulaselt selliste kinnipidamise kulude hüvitamise

nõudmine, mida kanti enne varjupaigataotluse esitamist.Pagulasseisundi konventsiooni art 31 lg-s 1

sätestatakse: "Kui pagulane on saabunud riiki otse territooriumilt, kus tema elu või vabadus on olnud

ohus artiklis 1 käsitletud põhjustel, ei kohalda osalisriik karistust ebaseadusliku riiki sisenemise või

seal viibimise eest, kui pagulane viivitamata teatab endast ametiasutusele ning põhjendab riiki loata

sisenemist või seal viibimist."

Ringkonnakohus leidis, et apellandi esitatud ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Balti- ja Põhjamaade

regionaalbüroo arvamuses (tl 148–150, tõlge tl 153–156) avaldatakse arvamust, et selliseks

karistuslikuks meetmeks pagulasseisundi konventsiooni art 31 lg 1 mõttes võib olla ka rahaliste

kohustuste kohaldamine pagulastele nende kinnipidamisega seonduvate kulude kandmiseks, ning

märgitakse, et põhimõte, et isik ei saa pagulaseks johtuvalt tema tunnustamisest riikliku varjupaiga-

asutuse poolt, vaid vastupidi, tähendab praeguse juhtumi puhul, et vaidlusalust rahalist kohustust ei

saa pagulasele kohaldada, sõltumata sellest, kas ta esitas varjupaigataotluse vahetult riigipiiril või

hiljem, juba varjupaigariigi territooriumil viibides. Ringkonnakohus leidis, et "karistuse" kohaldamise

keeld konventsiooni art 31 lg 1 järgi sõltub otsesõnu sellest, kas pagulane teatab endast viivitamata

ametiasutusele ja põhjendab riiki loata sisenemist või seal viibimist. Kõnealune arvamus ei ole

kohtule siduv. Samas ei saa ka sellest arvamusest, eriti kui ei ole teada, kuidas täpselt kirjeldati

vaidlusalust juhtumit ja sissenõutavaid kulusid Eesti Inimõiguste Keskuse pöördumisel, järeldada, et

konventsiooniga on vastuolus pagulaselt selliste kinnipidamise kulude hüvitamise nõudmine, mida ei

kantud tema varjupaigataotluse menetlemise ajal, vaid selle taotluse esitamisele eelneval perioodil.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga ja märgib lisaks ringkonnakohtu sellele seisukohale, et

kassatsioonkaebusele lisatud ÜRO Pagulaste Ülemkomissari Ameti Balti riikide ja Põhjamaade piir-

kondliku vanemjuristi arvamuses viidatud Ühendkuningriigi lahendis R vs. Uxbridge magistrates

Court and Another käsitleti karistust selle traditsioonilises mõttes, mitte aga kulude sissenõudmist,

samuti seda, et kassatsioonkaebusele lisatud ülalnimetatud arvamuses viidatud Saksamaa liidumaa

kohtu lahend ei ole ebapiisava viite tõttu leitav.

Kolleegiumi arvates seisneb praegusel juhul peamine küsimus selles, millal ja millistel tingimustel

tekib riigil kohustus tagada varjupaigataotluse esitanud isikule materiaalsed vastuvõtutingimused.

Selle küsimuse lahendamisest sõltub see, kas isikult on võimalik sisse nõuda kulusid, mida riik

kandis enne varjupaigataotluse esitamist ajal, mil isik viibis väljasaatmise eesmärgil väljasaatmis-

keskuses.

Kolleegiumi ees seisev küsimus on lahendatav direktiivi 2003/9 abil, mis tugineb pagulasseisundi

konventsioonile. Direktiiviga 2003/9 sätestatakse varjupaigataotlejate vastuvõtu miinimumnõuded.

Kolleegiumil ei ole alust kahelda, et direktiiviga 2003/9 sätestatud miinimumnõuded on kooskõlas

pagulasseisundi konventsiooniga. Eesti õigus (VRKS § 12 lg 2 ja VMS § 281 lg 1) tugineb selles

küsimuses direktiivile 2003/9 ega ole sellega vastuolus.

Direktiivi art 13 lg 1 järgi algab riigi kohustus tagada varjupaigataotlejale materiaalsed vastuvõtu-

tingimused ajast, mil varjupaigataotleja esitab varjupaigataotluse. Sama artikli lõige 3 sätestab riigile

võimaluse nõuda varjupaigataotlejalt vastuvõtutingimuste kulude katmist, samuti varjupaigataotlejalt

nende kulude hüvitamise nõudmise võimaluse. Direktiivi art 16 lg 2 sisaldab regulatsiooni, mis

võimaldab liikmesriigil kõnealuste tingimuste tagamisest üldse keelduda, kui varjupaigataotleja ei ole

suutnud tõestada, et ta esitas varjupaigataotluse esimesel võimalusel pärast sellesse liikmesriiki

sisenemist. Ka keeldumine puudutab aega, mis järgneb taotluse hilinenult esitamisele.

Varjupaigataotluse esitamisele eelnevat perioodi direktiiv ei käsitle.

Sellisest regulatsioonist nähtub kolleegiumi arvates, et riigile ei ole direktiiviga 2003/9 pandud

kohustust tagada varjupaigataotluse esitanud isikule materiaalseid vastuvõtutingimusi enne varju-

paigataotluse esitamist ega keeldu sisse nõuda varjupaigataotluse esitamisele eelnenud väljasaatmis-

menetluse kulusid.

Seda järeldust kinnitab ka Euroopa Kohtu 27. septembri 2012. a otsus asjas C-179/11, milles käsitleti

varjupaigataotlejale materiaalsete vastuvõtutingimuste võimaldamist. Nimetatud otsuses leidis

Euroopa Kohus järgmist: "Mis puudutab ajavahemikku, mille jooksul tuleb varjupaigataotlejatele

tagada majutust, toitu, riideid ja päevaraha hõlmavad materiaalsed vastuvõtutingimused, siis näeb

direktiivi 2003/9 artikli 13 lõige 1 ette, et see ajavahemik algab siis, kui varjupaigataotleja "esitab

varjupaigataotluse" (p 39); "Teine direktiivi 2003/9 kohaldamise tingimus on see, et varju-

paigataotlejatel peab olema luba viibida asjaomase liikmesriigi territooriumil varjupaigataotlejatena"

(p 46 esimene lause); "Mis puudutab vastuvõtu miinimumtingimuste tagamise kohustuse kestust, siis

olgu esiteks öeldud, et nagu sai märgitud käesoleva kohtuotsuse punktides 37 ja 38, laieneb direktiivi

2003/9 isikuline kohaldamisala kõigile varjupaigataotlejatele alates esmakordsest liikmesriigis

varjupaigataotluse esitamisest" (p 52).

Kaude kinnitab järeldust, et riigile ei ole direktiiviga pandud kohustust tagada materiaalseid vastu-

võtutingimusi enne varjupaigataotluse esitamist ega keeldu sisse nõuda varjupaigataotluse esitamisele

eelnenud väljasaatmismenetluse kulusid, ka Euroopa Parlamendi 5. veebruari 2009. a resolutsioon

varjupaigataotlejate ja pagulaste vastuvõtu miinimumnõudeid käsitleva direktiivi 2003/9/EÜ

rakendamise kohta Euroopa Liidus kodanikuvabaduste, justiits- ja siseasjade komisjoni ajavahemikul

2005-2008 toimunud külastuste põhjal (2008/2235(INI). Resolutsiooni punktis 11 Euroopa Parlament

"nõuab tungivalt, et liikmesriigid kohaldaksid vastuvõtudirektiivi kõikide varjupaigataotlejate suhtes

alates hetkest, kui nad avaldavad soovi taotleda kaitset liikmesriigis, isegi kui varjupaigataotlust ei

ole veel ametlikult esitatud". Selles mittesiduvas, poliitilise üleskutsena käsitatavas dokumendis

minnakse vaid veidi kaugemale direktiivi art 13 lg 1 sõnastusest.

Kolleegium ei näe mõistlikku põhjendust, miks olukorras, kus direktiivi art 16 lg 2 alusel on teatud

tingimustel võimalik materiaalsete vastuvõtutingimuste tagamisest varjupaigataotluse hilinenult

esitanud isikule üldse keelduda, tuleb analoogilised tingimused väljasaatmismenetluse ajaks tasuta

tagada isikule, kes ei ole suutnud tõestada, et ta esitas varjupaigataotluse esimesel võimalusel pärast

sellesse liikmesriiki sisenemist.

Kolleegium on seisukohal, et ülalpidamiskulud, mis nõutakse isikult VMS § 281 lg 2 või VRKS § 11

lg 2 alusel sisse, ei ole käsitatavad karistusena sellest sõltumata, millal esitati varjupaigataotlus.

15. Kolleegium märgib, et Eesti õigus lähtub varjupaigataotluse esitamise hetke määratlemisel

ülalnimetatud resolutsioonist. Nimelt sätestatakse VRKS § 14 lg-tes 1 ja 4 järgmist: "Varjupaiga-

taotlus tuleb esitada Politsei- ja Piirivalveametile viivitamatult pärast Eestisse saabumist." (lg 1) ja

"Politsei- ja Piirivalveameti nõudmisel on taotleja kohustatud esitama vormikohase varjupaiga-

taotluse." (lg 4).

Nende sätete koosmõjust tuleneb, et varjupaigataotlus on esitatud ka siis, kui isik suuliselt teatab

Politsei- ja Piirivalveametile soovist esitada varjupaigataotlus.

16. Kassaator heidab ringkonnakohtule ette, et kohus pole piisavalt põhjendanud seisukohta, et

kaebaja ei esitanud varjupaigataotlust kohe Eestisse saabumisel, vaid alles 15. märtsil 2011, et kohtud

ei ole piisavalt põhjendanud, kuidas määrused kaebaja paigutamiseks väljasaatmiskeskusse välistavad

kaebaja 11. oktoobri 2011. a intervjuus esitatud väidet, mille kohaselt kaebaja esitas suulise

varjupaigataotluse kohe teda kinni pidanud politseinikele, kes aga kinnitasid, et kirjaliku taotluse saab

esitada pärast kohut.

Kolleegium ei nõustu kassaatoriga. Halduskohus tugines praeguse asja lahendamisel asjaoludele, mis

on tuvastatud Tallinna Ringkonnakohtu määrusega, milles käsitleti kaebaja väljasaatmiskeskuses

kinnipidamise tähtaja pikendamist. Tallinna Ringkonnakohus on 21. aprilli 2011. a määruse

haldusasjas nr 3-11-580 p-des 13 ja 14 ning tema kasutada olnud tõendeid hinnates jõudnud

järeldusele, et kaebaja ei ole varjupaigataotlust esitanud varem kui väljasaatmiskeskuses 15. märtsil

2011, et küsimusele Eestisse saabumise eesmärgi kohta on kaebaja teatanud, et soovib minna edasi

Soome või Rootsi. Ringkonnakohus nõustus praeguses asjas halduskohtuga ja leidis, et halduskohus

märkis põhjendatult, et tõendid taotluse varasema esitamise kohta puuduvad. Kolleegium ei pea

eluliselt usutavaks, et kohtud praeguses asjas hindaksid ümber selle, mis on tuvastatud

väljasaatmiskeskusesse paigutamise menetluses, ja lähtuksid pärast praegu vaidluse all oleva

ettekirjutuse tegemist 11. oktoobril 2011 antud intervjuust, mis suuresti kordab haldusasjas

nr 3-11-580 esitatud kaebaja väiteid selle kohta, et ta avaldas korduvalt soovi saada varjupaika alates

kinnipidamisest politseiametniku poolt. Kohtud ei pidanud varem seda väidet usutavaks.

Kassaator ei ole suutnud tõendada, et ta esitas varjupaigataotluse esimesel võimalusel pärast Eestisse

saabumist.

Kolleegium on seisukohal, et kui lähtuda kaebaja väitest, et ta saabus 6. märtsil 2011 Eestisse

lennukiga, siis oli tal Eestis varjupaigataotluse esitamise soovi korral võimalik esitada varjupaiga-

taotlus juba lennuväljal.

17. Kassatsioonkaebus jääb rahuldamata. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb

HKMS § 107 lg 4 kolmanda lause alusel arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Jüri Põld