3-3-1-63-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-63-12

Otsuse kuupäev

11. veebruar 2013

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

OÜ Aaspere Agro kaebus Lääne-Viru maavanema

18. oktoobri 2010. a korralduse nr 585-m tühistamiseks ja

keskkonnaministri 6. septembri 2010. a kirjas

nr 7-2.3/5746-2 antud keeldumise tühistamiseks või

õigusvastaseks tunnistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tartu Ringkonnakohtu 21. mai 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-10-2930

Menetluse alus Riigikohtus

OÜ Aaspere Agro kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta OÜ Aaspere Agro kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu

21. mai 2012. a otsus haldusasjas nr 3-10-2930 muutmata.

2. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. OÜ Aaspere Agro sõlmis aastatel 2006 ja 2007 Lääne-Viru Maavalitsuse vahendusel Eesti Vaba-

riigiga kasutusvalduse seadmise lepingu ja asjaõiguslepingu Haljala vallas asuvate Kolmejuhani,

Orase, Kesalille, Tõikvere, Tuulekaera, Kurereha, Kasesalu, Kartuli, Lennu, Paatri, Lillemäe, Oru-

põllu, Pae, Naftabaasi, Vahtramäe, Väikese, Põlluvahe, Kasepalu, Mondu, Holstaparema, Holstakivi,

Prügimäe, Tammikutaguse, Tammiku ja Väiketammiku kinnistute kohta.

6. septembri 2010. a kirjaga nr 7-2.3/5746-2 keeldus keskkonnaminister maapõueseaduse (MaaPS)

§ 62 lg-le 3 tuginedes kooskõlastamast eelnimetatud kinnistute võõrandamise taotlust, märkides, et

võõrandamisel pole maavaravarule juurdepääsu osas tagatud olemasoleva olukorra säilimine.

18. oktoobri 2010. a korraldusega nr 585-m otsustas Lääne-Viru maavanem maareformi käigus

kasutusvaldusesse antud maa omandamise seaduse (MaaRKMOS) § 3 lg 2, § 6 lg 1 ja § 10 lg 3

alusel keelduda kõigi eelnimetatud kinnistute võõrandamisest kaebajale.

2. 10. novembril 2010 esitas OÜ Aaspere Agro Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palus Lääne-

Viru maavanema 18. oktoobri 2010. a korralduse nr 585-m tühistada ja keskkonnaministri keeldumist

sisaldava kirja tühistada või õigusvastaseks tunnistada. Kaebaja leidis, et mõlemad keeldumised on

tema põhiõigusi ebaproportsionaalselt piiravad ja nõuetekohaselt põhjendamata.

Oma seisukohta põhjendas kaebaja väitega, et vastustaja pole kaalunud erinevaid huve (sh maavara

kvaliteeti, kaevandamise tõenäosust, kinnistul olevat olukorda, asustust ja huvi põllumajandusliku

tootmise jätkumise vastu). Arvestamata on jäetud sõlmitud kasutusvalduse seadmise lepingutes

sisalduvate õiguste ja kohustustega, põlevkivi kasutamise arengukava seisukohaga piirkonna maa-

vara madalast kvaliteedist ja maavara ammutamise mittesoovitavusest. Haljala valla üldplaneering ei

näe ette uusi kaevandamisalasid ja sätestab prioriteedina maa põllumajandusliku kasutuse.

Võõrandamislepingutes oleks võimalik sätestada tingimused, mis tagaksid maavara kättesaadavuse

säilimise. Kaebaja viitas neljateistkümne kinnistu lepingute punktidele 3.1.1.2 ja 4.1.1, mille kohaselt

pole maa väljaostmisõigus nendes seotud keskkonnaministri eelneva nõusolekuga ja on kinnitatud, et

selle maa suhtes ei ole kellelgi nõudeid ega õigusi. Kaebuse kohaselt tuleb riigil nii või teisiti maa

2017. aastal kaebajale võõrandada. Kaebaja leidis, et kinnistu võõrandamine ja sihtotstarbeline

kasutamine peab üles kaaluma kasutusvaldaja huvi maa omandamiseks ja ka avaliku huvi eraomandil

põhineva maakasutuse ja maa põllumajandusliku kasutamise tagamiseks.

3. Tartu Halduskohus jättis 31. märtsi 2011. a otsusega kaebuse rahuldamata.

4. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus tühistada Tartu Halduskohtu 31. märtsi 2011. a

otsuse ja teha asjas uue otsuse, millega kaebus rahuldada.

5. Tartu Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata ja apellatsioonkaebuse rahuldamata

ning kaebaja poolt apellatsioonimenetluses kantud menetluskulud tema enda kanda. Ringkonnakohus

põhjendas otsust järgmiselt:

1) MaaRKMOS § 3 lg 2 sätestab, et maad, mis sisaldab maavara maapõueseaduse tähenduses, võib

omandada keskkonnaministri loal. Loa andmise või sellest keeldumise otsustab keskkonnaminister

kooskõlas maapõueseadusega, arvestades maavarale juurdepääsu ja maavara kaevandamisväärsena

säilimise tagamise vajadust. MaaPS § 62 lg 3 kohaselt võib Keskkonnaministeerium maapõue

seisundit ka kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga tegevust lubada üksnes juhul, kui kavandatav

tegevus ei halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavara juurdepääsu osas

olemasolevat olukorda;

2) asjas puudub vaidlus selle üle, et kaebaja kasutusvalduses olevad kinnistud asuvad Eesti põlev-

kivimaardla Haljala uuringuvälja aktiivse ja passiivse tarbevaru erinevatel plokkidel. Praegusel

momendil on need kinnistud riigi omanduses ja kaebajal on nende osas sõlmitud kasutusvalduse

seadmise lepingud;

3) kaebaja taotluse rahuldamine (lubamine maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maad

omandada) oleks kindlasti olemasolevat olukorda muutev tegevus, kuna maavarale juurdepääsu

tagamiseks peaks riik sellisel juhul sõlmima lepingud maa omanikuga;

4) ebaõige on apellandi seisukoht, nagu kuuluks keskkonnaministri vaidlustatud kirjas antud

keeldumine tühistamisele või õigusvastaseks tunnistamisele seetõttu, et keeldumises puuduvad asja-

kohased kaalutlused. Kuna MaaPS § 62 lg 3 keelab Keskkonnaministeeriumil lubada tegevust, mis

halvendab olukorda maavarale juurdepääsu osas, siis ei saanud minister anda mingit muud otsustust,

kui keelata kaebaja taotletud maade omandamise. Samuti ei saanud ka Lääne-Viru maavanem vastu

võtta teistsugust otsustust, kuna selleks puudus tal keskkonnaministri luba;

5) apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ei anna alust ka muud selles toodud põhjendused. Mingit

tähtsust ei oma asjaolu, kas antud kinnistutel on võimalik avakaevandamine või allmaa-

kaevandamine, ning see, kas maa kasutusotstarve on mäetööstusmaa või mitte. Isegi kui praegusel

momendil on leitud, et tegemist on madalakvaliteedilise maavaraga, ei välista see olukorda, kus

tehnoloogiliste uuenduste tõttu on otstarbekas ka sellise maavara kaevandamine. Samuti on siis

võimalik otsustada ka kaevandmise viis ning võimalik muuta maa kasutusotstarvet;

6) ebaõige on apellandi väide, et kaebajale oleks tulnud anda kasutusvaldusesse antud kinnistute

võõrandamise õigus, kuna kaebajaga on sõlmitud kasutusvaldusesse andmise lepingud, millega riik

on võtnud kohustuse maa kaebajale võõrandada. 23. märtsil 2006 sõlmitud kasutusvalduse seadmise

lepingu ja asjaõiguslepingu (vt näiteks tl 9–11) kohaselt anti kaebaja kasutusvaldusesse 4,43 ha

suurune Kolmejuhani maaüksus. Lepingu p 4.2 kohaselt on kasutusvaldajal õigus taotleda maa

omandamist pärast kümne aasta möödumist kasutusvalduse seadmisest. Kasutusvaldusesse antud

maa omandisse andmine reguleeritakse eraldi seadusega, kus sätestatakse kasutusvaldusega

koormatud maa omandamiseks õigustatud isikud, maa omandamise ulatus ja tingimused. Õige on

kaebaja väide, et notariaalselt sõlmitud kinnistule kasutusvalduse seadmise lepingutes ja asjaõigus-

lepingutes selline säte puudub, kuna nende lepingute p 4.1.1 alusel on kasutusvaldajal õigus kümne

aasta möödumisel kasutusvalduse seadmisest kasutusvalduses olev maa välja osta (vt näiteks tl 23–

27). Samas ei ole nendest lepingutest tulenevalt võtnud riik endale kohustust kasutusvaldusesse antud

maa igal juhul müüa isikule, kes on saanud maa kasutusvaldusesse. Selline kohustus saab

eksisteerida ainult kehtivate seaduste raames, mistõttu tuleb ka sellisel juhul arvestada MaaRKMOS

§ 3 lg-ga 2 ja MaaPS § 62 lg-ga 3. Lepingutest tulenevalt reguleeritakse kasutusvaldusesse antud

maa omandisse andmine eraldi seadusega. Praegusel momendil on see reguleeritud maareformi

käigus kasutusvaldusesse antud maa omandamise seadusega ja sellest on ka haldusaktide välja-

andmisel lähtutud. Seega ei saanud kaebajal tekkida ka õigustatud ootust, et tal tekib kindlasti õigus

omandada talle kasutusvaldusesse antud maa;

7) kaebaja kasutusvaldusesse antud maa talle võõrandamata jätmine ei piira ebaproportsionaalselt

tema ettevõtlusvabadust. Kuna vaidlusalused maad on jätkuvalt kaebaja kasutusvalduses, siis on tal

võimalus jätkata nendel põllumajanduslikku tootmist ja kasutusvaldusesse andmise lepingu

lõppemisel õigus taotleda nende lepingute pikendamist.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu

otsused ning teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kassaator väidab järgmist:

1) Kartuli, Lennu, Paatri, Lillemäe, Orupõllu, Pae, Naftabaasi, Vahtramäe, Väikese, Põlluvahe,

Kasepalu, Mondu, Holstaparema, Holstakivi, Prügimäe, Tammikutaguse, Tammiku ja Väiketammiku

kinnistute notariaalsetes kasutusvalduse seadmise lepingutes on selgesõnaliselt sätestatud kassaatori

õigus kinnistud välja osta. Sellega on nõustunud ka ringkonnakohus;

2) lepingutes sätestatud õigus omandada maa ja sellega seonduv õigustatud ootus tähendavad

vältimatult seda, et vastustajad pidanuks kinnistute võõrandamisest keeldumist erilise hoolikusega

põhjendama. Seda ei tehtud. Selle asemel piirduti formaalsete viidetega õigusaktidele. Keskkonna-

minister põhjendas keeldumist viitega MaaPS § 62 lg-le 3 ja väitega, et kinnistute võõrandamisel

pole tagatud maavarule juurdepääsule olemasoleva olukorra säilimine. Maavanem tugines kesk-

konnaministri keeldumisele;

3) MaaPS § 62 lg 3 võimaldab maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat püsiva iseloomuga

tegevust lubada, kui kavandatav tegevus ei halvenda maavaru kaevandamisväärsena säilimise või

maavarule juurdepääsu osas olemasolevat olukorda. Selle sättega ei ole kooskõlas ringkonnakohtu

seisukoht, et "rahuldades kaebaja taotluse ja lubades tal maareformi käigus kasutusvaldusse antud

maad omandada, on kindlasti tegemist olemasolevat olukorda muutva tegevusega." Ringkonnakohus

jättis tähelepanuta, et oluline on mitte igasugune olemasoleva olukorra muudatus, vaid üksnes selline

muudatus, mis halvendab maavaru kaevandamisväärsena säilimise või juurdepääsu osas

olemasolevat olukorda;

4) MaaPS § 62 lg-ga 3 nõutavaid põhjendusi ei ole esitatud keskkonnaministri keeldumises ega

maavanema korralduses. Vastuolus halduskohtumenetluse põhimõtetega oleks see, kui vastustajatel

võimaldataks esitada keeldumise kaalutlusi ja põhjendusi halduskohtumenetluses (vrd 3-3-1-57-07).

Ebaõige on halduskohtu seisukoht, et keskkonnaministri keeldumise põhjused on küll lakoonilised,

kuid piisavad. Ministeeriumi esindajad on kaebusele vastates ja kohtuistungil oluliselt avardanud

keeldumise väidetavaid tegelikke kaalutlusi, näiteks väitnud, et keeldumisel oli määrav see, et maa-

vara asub maapinna lähedal, mistõttu on võimalik avakaevandamine, ning et kasutusvalduses olevate

kinnistute võõrandamist on lubatud, kui olukord võimaldab vaid allmaakaevandamist. Halduskohus

on viidanud n-ö tagantjärele kaalutlusele ja põhistanud otsust sellega, et piirkonnas eeldatakse

võimalust avakaevandamiseks;

5) ebaõige on halduskohtu seisukoht, et vaidlusaluse maa-ala perspektiivikus tuleneb üld-

planeeringust. Üldplaneeringus on Eesti Põlevkivimaardla asukohta kohaliku omavalitsuse alal küll

käsitletud, kuid üldplaneering ei näe ette maa kasutusotstarvet mäetööstusmaana, millisena reeglina

üldplaneeringutes tähistatakse perspektiivsed kaevandamisalad. Haljala valla üldplaneering ei näe

ette uusi kaevandamisalasid; üldplaneeringu järgi asuvad kaebaja kinnistud väärtusliku põllumaana

määratletud aladel, mis sätestab oma prioriteedina maa põllumajandusliku kasutuse;

6) ebaõige on ringkonnakohtu seisukoht, et kaalutlusõiguse teostamata jätmist õigustab see, et

kaalutlusõigus oli sisuliselt vähenenud nullini. Ringkonnakohtu seisukoht tugineb MaaPS § 62 lg 3

ebaõigele tõlgendusele, milles olemasoleva olukorra muutmine on samastatud olemasoleva olukorra

halvenemisega. Halduskohus on olemasoleva olukorra muutumist seostanud sellega, et kinnistute

võõrandamisel hakkaks juurdepääs maavarale sõltuma kinnisasja tulevase omaniku tahtest. Põhi-

mõtteliselt on aga kaebajaga sõlmitud lepingutest tulenevalt kaebaja kasutusvalduse puhul maavarale

juurdepääsu piirangud samad kui kaebaja omandiõiguse korral. Halduskohus ja ringkonnakohus pole

analüüsinud kaebuse ja apellatsioonkaebuse väidet, et kinnistute võõrandamislepingutes on võimalik

sätestada kinnistu omaniku kohustust taluda kaevandamist tema kinnistul või kanda

kinnistusraamatusse riigi või kaevandamisloa omaniku kasuks kasutusõigus, mille sisuks oleks riigil

või kaevandamisloa omanikul kinnistu kasutusõigus juhuks, kui kaevandamisluba kunagi

väljastatakse;

7) kaebaja on tuginenud põlevkivi kasutamise riiklikule arengukavale ja kaebuses põhjendanud, et

kõnealuses piirkonnas põlevkivi kasutuselevõtul pole perspektiivi, kuna piirkonna maavara on

madalakvaliteediline, selle ammutamine on raskendatud ja arengukava järgi mittesoovitatav, kuna

piirkonnas on suur asustusprotsent;

8) kasutusvalduse seadmise lepingud kehtivad ja vastustajad pidanuks nendega kaalutlusõiguse

teostamisel arvestama, isegi hoolimata seaduse hilisemast muutumisest, sest nende lepingutega tekkis

kaebajal õigustatud ootus omandada tulevikus kinnistud. Arvestada tulnuks, et kaebaja on Haljala

vallas tegutsev põllumajandustootja, kes kasutab kasutusvaldusse antud kinnistuid teravilja-, taime-

ja loomakasvatuseks.

7. Keskkonnaministeerium ei nõustu kassaatoriga ja väidab järgmist:

1) ringkonnakohus on õigesti leidnud, et kassaatori nimetatud kasutusvaldusse andmise lepingutes ei

ole riik võtnud kohustust müüa see maa igal juhul kasutusvalduse saanud isikule ja et see õigus saab

eksisteerida ainult kehtivate seaduste raames. Antud juhul tuleb arvesse võtta maareformi käigus

kasutusvaldusse antud maa omandamise seaduse (MaaRKMOS) § 3 lg-t 2 ja MaaPS § 62 lg-t 3.

Lepingus on viidatud MRS § 341 lg-le 3 toonases redaktsioonis, mille järgi kasutusvaldusse antud

maa omandisse andmine reguleeritakse eraldi seadusega, milles sätestatakse kasutusvaldusega

koormatud maa omandamiseks õigustatud isikud, maa omandamise ulatus ja tingimused;

2) keskkonnaministri keeldumiskirjast nähtub, et vaidlusalused katastriüksused kattuvad maardlaga.

Samas esitatud tabelis näidatakse kattumise pindala ja protsent katastriüksuste kaupa. Kajastatud on

ka keeldumise õiguslik alus (MaaPS § 62 lg 3);

3) on täiesti selge ja arusaadav, et muutva tegevuse all on kohus ja menetlusosalised silmas pidanud

olemasoleva olukorra halvenemist, mitte paranemist. Tegemist on olukorda muutva tegevusega, kuna

maavarale juurdepääsu tagamiseks peab riik sõlmima lepingud maa omanikuga. Kinnistu

võõrandamine on püsiva iseloomuga tegevus, mis halvendab selgelt maavarule juurdepääsu osas

olemasolevat olukorda, sest eraõiguslikule isikule kuuluval kinnisasjal võib teha geoloogilist

uuringut, maavaraotsingut või kaevandada maavaru vaid kokkuleppel kinnisasja omanikuga (MaaPS

§ 52 lg 3). Kasutusvaldajaga sellise kokkuleppe sõlmimist seadus ei sätesta ja kasutusvaldaja ei saa

maavarale juurdepääsu takistada;

4) ministeeriumi esindajad pole kaebusele vastates ja kohtuistungil oluliselt avardanud keeldumise

tegelikke kaalutlusi. Vastuses kaebusele märkis vastustaja: "Kuivõrd Keskkonnaministeeriumi kirjas

toodud tabelist nähtub, et katastriüksused kattuvad maardlaga sisuliselt 100-protsendiliselt, siis on

ilmselge ja pikemat selgitamist mittevajav, et juurdepääs maavarale ei saa olla tagatud." Ka

kohtuistungil ei muutnud vastustaja oma positsiooni. Kohtuistungil räägiti avakaevandamisviisi

kasutamisest, kuid see oli lisaargument, selgitamaks, miks esitati keeldumiskirjas olulise

argumendina katastriüksuste kattuvus maardlaga. Seda mõistis ka kaebaja ilmselt algusest peale, sest

ta ei viidanud kaebuses põllumajandustegevuse ja kaevandamise samaaegsele võimalikkusele.

Vastustaja ei ole tagantjärele esitanud olulisi kaalutlusi ja põhjendusi, millele kohtud rajasid otsuse.

Avakaevandamist on kohus maininud lisaargumendina, käsitledes maavarale juurdepääsu tagamise

võimalikkust. Ringkonnakohus leidis, et mingit tähtsust ei oma see, kas kinnistutel on võimalik

avakaevandamine või allmaakaevandamine;

5) ringkonnakohus on õigesti jõudnud järeldusele, et tähtsust ei ole, kas maa kasutusotstarve on mäe-

tööstusmaa või mitte. Kassaator moonutab halduskohtu otsuse lk 4 esimese lõigu lõpus väljendatud

mõtet: "Maardla on Haljala valla üldplaneeringus kajastatud ning eeldatakse selle perspektiivikust

avakaevandusena." Kassaator tõlgendab seda lauset, et "vaidlusaluse maa-ala perspektiivsus

avakaevandusena tuleneb justkui üldplaneeringust". Uuringuvälja eeldatakse avakaevandatavana,

kuid see ei tulene otseselt planeeringust. Kohus on samas lauses väljendanud kaht asjaolu. Esiteks,

maardla on valla üldplaneeringus kajastatud. Teiseks, eeldatakse maa kasutuselevõttu

avakaevandusena. Vastuses apellatsioonkaebusele on selgitatud, et planeeringudokumendis tuuakse

maakasutuspiirangud välja, kuid maa juhtfunktsiooni mäetööstusmaana ei määratleta, ning olukorras,

kus ei ole algatatud lubade väljaandmist, on maavara kasutamisega seotud piirangud toodud

üldplaneeringu lisas 2;

6) MaaPS § 62 lg 3 ei anna ministeeriumile eriti laia kaalutlusruumi. Sätte järgi on määravaks

kriteeriumiks asjaolu, et olemasolev olukord halveneb. Kinnistu igakordse omaniku talumiskohustus

ei ole asjaolu, mida pidanuks käsitlema sätte rakendamisel. Kaebaja tegi riigi kasuks asjaõiguse

seadmise ettepaneku ja leidis, et sellisel juhul tuleb võimaldada ka kinnistu väärtuse vähenemisest

tuleneva kahju hüvitamine. Selline käsitlus ja ilmne soov saada riigilt avakaevanduse puhul hüvitust

kogu maa väärtuse ulatuses tähendaks sisuliselt maa väljaostmist riigi poolt. See ei läheks kooskõlla

MaaPS § 62 lg 3 ja MaaRKMOS § 3 lg 2 sõnastuse, mõtte ja eesmärgiga. Keskkonnaministri luba on

seaduses sätestatud selleks, et vältida tulevikus maa eraõiguslikult isikult väljaostmist;

7) väär on lähtuda üksnes põlevkivi kasutamise riiklikust arengukavast ja sellest järeldada, et

põlevkivi kasutuselevõtt Haljala uuringuväljal on perspektiivitu. Keskkonnaministeerium jätkab

põlevkivi kasutamise suundade ja võimaluste uurimist ja uuritud varu kaevandamisväärtuse ümber-

hindamist. Seoses varude ammendumisega põlevkivimaardla idaosas tugevneb surve maardla

lääneosas oleva vähemväärtusliku põlevkivi kasutamiseks;

8) ebaõige on väide piirkonna suure asustusprotsendi osas. Võõrandatavad kinnistud on põllu-

majanduslikus kasutuses. Ka karjääride paiknemisel asustuse vahetus läheduses on võimalik

välistada või leevendada kaevandamisega kaasnevat keskkonnamõju.

8. Lääne-Viru maavanem ei nõustu kassatsioonkaebusega.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Vaidlus sai alguse sellest, et keskkonnaminister keeldus MaaRKMOS § 3 lg 2 ja MaaPS § 62 lg 3

alusel kooskõlastamast kaebaja kasutusvalduses olevate kinnistute võõrandamise taotlust, olles

seisukohal, et võõrandamisel pole maavarule juurdepääsu osas tagatud olemasoleva olukorra

säilimine. Pärast seda otsustas Lääne-Viru maavanem keelduda kaebajale kinnistute võõrandamisest.

Vaidlust pole selles, et kaebaja kasutab riigi omandis olevat maad kasutusvalduse alusel ja tegeleb

sellel põllumajandusliku tootmisega. Seega on kaebaja kasutusvaldusesse antud maa omandamiseks

õigustatud isik MaaRKMOS § 4 lg 1 p 1 mõttes.

Vaidlust pole ka selles, et kaebaja kasutusvalduses olevad kinnistud asuvad Eesti põlevkivimaardla

Haljala uuringuvälja aktiivse ja passiivse tarbevaru erinevatel plokkidel.

10. MaaRKMOS § 3 lg-s 2 sätestatakse: "Maad, mis sisaldab maavara maapõueseaduse

tähenduses, võib omandada keskkonnaministri loal. Loa andmise või sellest keeldumise otsustab

keskkonnaminister kooskõlas maapõueseadusega, arvestades maavarale juurdepääsu ja maavara

kaevandamisväärsena säilimise tagamise vajadust."

MaaRKMOS § 3 lg-t 2 kohaldatakse koos MaaPS §-ga 62. Selle paragrahvi 2. ja 3. lõikes

sätestatakse vastavalt järgmist. "Keskkonnaministeerium võib lubada maapõue seisundit ja

kasutamist mõjutavat tegevust, kui kavandatav tegevus ei ole püsiva iseloomuga, välja arvatud

käesoleva paragrahvi lõikes 3 sätestatud juhul." "Maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat püsiva

iseloomuga tegevust võib Keskkonnaministeerium lubada üksnes juhul, kui kavandatav tegevus ei

halvenda maavaravaru kaevandamisväärsena säilimise või maavaravarule juurdepääsu osas olemas-

olevat olukorda."

Lepingute sõlmimist kasutusvaldusse antud maa omandamiseks MaaPS § 62 otsesõnu ei käsitle.

Samas nimetatakse MaaPS § 62 lg-tes 2 ja 3 vastavalt maapõue seisundit ja kasutamist mõjutavat

mittepüsiva iseloomuga tegevust ja püsiva iseloomuga tegevust. Maapõue seisundit ja kasutamist

mõjutav mittepüsiva iseloomuga tegevus on lubatud. Maapõue seisundit ja kasutamist mõjutav

püsiva iseloomuga tegevus ei ole aga lubatud, kui see halvendab maavaru kaevandamisväärsena

säilimist või olemasolevat olukorda maavarule juurdepääsu osas.

Kuna maa omandamine võib halvendada maavaru kaevandamisväärsena säilimist või olemasolevat

olukorda maavarule juurdepääsu osas, siis saab MaaPS § 62 lg 3 koostoimes MaaRKMOS § 3

lg-ga 2 olla keskkonnaministrile aluseks mitte anda luba maa omandamiseks.

11. Praegusel juhul keeldus keskkonnaminister kooskõlastamast maa võõrandamise taotlust.

Halduskohus pidas keskkonnaministri vaidlustatud kirja lõplikku haldusakti ettevalmistavaks

menetlustoiminguks, millele ei laiene haldusakti suhtes haldusmenetluse seaduse §-des 55 ja 56

kehtestatud vorminõuded.

Kolleegium halduskohtu selle seisukohaga ei nõustu. MaaRKMOS § 3 lg-s 2 ei kõnelda koos-

kõlastusest, vaid loa andmisest või sellest keeldumisest. Kolleegium märgib, et on varasemas

praktikas pidanud maavanema analoogilist keeldumist haldusaktiks. Haldusasjas nr 3-3-1-49-09

tehtud otsuse p-s 15 asus kolleegium seisukohale, et kui maavanem MaaRS § 22 lõikes 1² sätestatud

alusel läbiviidavas maa erastamismenetluses luba ei anna, siis ei saa erastamismenetlus ka jätkuda,

mistõttu tuleb loa andmisest keeldumise otsust pidada lõplikuks haldusaktiks; loa andmisest

keeldumisel ei ole kohalikul omavalitsusel enam pädevust erastamistoimingute jätkamiseks

(liitmiseks sobiva maa erastamiseks esitatavate erastamisavalduste vastuvõtmine ja erastajate välja-

selgitamine, maa jagamise kokkuleppe teatise avaldamine, piiride kulgemise ettepaneku tegemine

jne).

12. Kaebaja kasutusvaldus põhineb maavalitsusega sõlmitud lepingutel. Vaidlust ei ole selles, et

osades lepingutes on nimetatud, et kaebaja saab maa seaduse alusel välja osta 10 aasta möödumisel,

osades lepingutes maa ostmise võimalust nimetatud pole. Kassaator tugineb kasutusvaldusse andmise

lepingutes nimetatud võimalusele maa välja osta ja väidab, et tal on õiguspärane ootus omandada

kasutusvalduses olev maa ning et tema õiguspärast ootust on loa mitteandmisega rikutud.

Kasutusvalduses oleva maa omandamine toimub seaduse alusel, sõltumata sellest, kas leping näeb

või ei näe ette maa omandamise võimaluse. Seaduses ei sätestata, et kasutusvaldusesse antud maad

saab omandada, kui maa omandamisõigus on ette nähtud lepinguga. Kaebajaga lepingute sõlmimise

ajal kehtinud MaaRS § 341 lg-s 4 sätestati, et isikul, kelle kasuks on kasutusvaldus seatud käesoleva

paragrahvi alusel, on õigus taotleda maa omandamist pärast kümne aasta möödumist kasutusvalduse

seadmisest. Sama sätte praegu kehtiva redaktsiooni järgi tekib õigus taotleda maa omandamist kahe

aasta möödumisel kasutusvalduse seadmisest. MaaRS § 341 lg 4 nii toonases kui praeguses

redaktsioonis sätestab, et kasutusvaldusesse antud maa omandisse andmine reguleeritakse eraldi

seadusega, kus sätestatakse kasutusvaldusega koormatud maa omandamiseks õigustatud isikud, maa

omandamise ulatus ja tingimused. MaaRKMOS § 4 määrab kindlaks maa omandamiseks õigustatud

isikud. Seadusest on tuletatavad ka tingimused, mille korral keskkonnaminister võib anda loa

omandada maa. Praegusel juhul on sellisteks seadusteks MaaRKMOS § 3 lg 2 ning MaaPS § 62

lg-d 2 ja 3.

Seega, kaebajaga sõlmitud kasutusvalduse lepingutest ei saa tuleneda õigust igal juhul omandada

konkreetne kinnistu või õiguspärast ootust kinnistu omandamisele. Sellist õigust või õiguspärast

ootust ei saa tuletada ka MaaRS § 341 lg-st 4. Seepärast ei saa ka nõustuda kaebaja väitega, et

temaga sõlmitud lepingutest tulenevast õiguspärasest ootusest omandada maa tulnuks veel

põhjalikumalt keeldumist põhjendada. Kolleegium on seisukohal, et sellest, kas lepingutes on või ei

ole märgitud kinnistute võõrandamise õigus, ei sõltu praegusel juhul ka see, kui suur on koos-

kõlastuse andmisest keeldumise põhjendamise kohustuse ulatus.

13. Keskkonnaminister põhjendas oma kirjas keeldumist järgmiselt:

1) esitas taotletavate kinnistute loendi, näitas ära iga kinnistu seose maardlaga koos täpsustustega

(uuringuvälja aktiivne või passiivne tarbevaru, aktiivne või passiivne reservvaru), kinnistu ja maardla

pindala kattuvuse protsentides (enamasti 100%) ning pindala kattuvuse hektarites;

2) tegi viite MaaRKMOS § 3 lg-le 2 ja refereeris seda sätet (keskkonnaminister otsustab kooskõlas

maapõueseadusega, arvestades maavarale juurdepääsu ja maavara kaevandamisväärsena säilimise

tagamise vajadust).

3) tegi viite MaaPS § 62 lg-le 3 ja selgitas, et ministeerium ei kooskõlasta taotlust selle sätte alusel,

kuna kinnistute võõrandamisega pole tagatud maavarule juurdepääsu osas olemasoleva olukorra

säilimine; maatulunduslikku tegevust saab jätkata kasutusvaldusse andmise või rendilepingute

sõlmimise kaudu.

Maavanem viitas oma korralduses, millega ta otsustas keelduda vaidlusaluste kinnistute võõranda-

misest kaebajale, ministri sellele kirjale ja refereeris samuti seaduste neid sätteid.

14. Vaidlus käib selle üle, kas need põhjendused on piisavad, et lugeda keskkonnaministri kiri

kontrollitavaks ja kooskõlas olevaks haldusmenetluse seadusega. Kassaator peab neid põhjendusi

ebapiisavateks.

15. Praegusel juhul on loa andmisest keeldumist põhjendatud üksnes maavarale juurdepääsu

tagamise vajadusega. Maavara kaevandamisväärsena säilimise tagamise vajadust on maavanema

kirjas nimetatud vaid MaaRKMOS § 3 lg-le 2 viitamisel ja selle sätte refereerimisel.

16. Kolleegium on seisukohal, et omanikuna põllumajandusliku tootmisega tegelemine saab

halvendada olemasolevat juurdepääsu maavarale. Seda on leidnud ka ringkonnkohus, olles seisu-

kohal, et kaebaja taotluse rahuldamine (lubamine maareformi käigus kasutusvaldusesse antud maad

omandada) oleks kindlasti olemasolevat olukorda muutev tegevus, kuna maavarale juurdepääsu

tagamiseks peaks riik sellisel juhul sõlmima lepingud maa omanikuga. Kõneldes "olukorda muutvast

tegevusest" sai ringkonnakohus, võttes arvesse kohtuasja konteksti, silmas pidada üksnes tegevust,

mis halvendab olemasolevat juurdepääsu maavarale.

Seega on ebaõige ja otsitud kassaatori etteheide ringkonnakohtule, et ringkonnakohus jättis tähele-

panuta, et oluline on mitte igasugune olemasoleva olukorra muudatus, vaid üksnes selline muudatus,

mis halvendab maavara kaevandamisväärsena säilimise või sellele juurdepääsu osas olemasolevat

olukorda.

17. Kolleegium nõustub kohtutega, et keskkonnaministri kirja põhjendused on lakoonilised, kuid

võimaldavad aru saada, miks keelduti maa omandamiseks loa andmisest, samuti sellest, et minister ei

saanudki teha muud otsustust kui keelata kaebaja taotletud maa omandamine.

18. Ministri kirjas on esitatud taotletavate kinnistute loend, ära näidatud iga kinnistu seos

maardlaga koos täpsustustega (uuringuvälja aktiivne või passiivne tarbevaru, aktiivne või passiivne

reservvaru), kinnistu ja maardla pindala kattuvus protsentides (enamasti 100%) ning pindala kattuvus

hektarites, samuti tuginetud MaaPS § 62 lg-le 3 ja selgitatud, et ministeerium ei kooskõlasta taotlust

selle sätte alusel, kuna kinnistute võõrandamisega pole tagatud maavarule juurdepääsu osas

olemasoleva olukorra säilimine ja et maatulunduslikku tegevust saab jätkata kasutusvaldusse

andmise või rendilepingute sõlmimise kaudu.

Kolleegium on seisukohal, et kassaatorile kui põllumajandustootjale, kes taotles maardlaalust maad

enda omandisse, pidid selged olema teiste isikute võimalused teha tulevikus võõral maal uuringuid ja

kaevandada maavara ja seega ka see, et maavarule juurdepääsu osas olemasolev olukord halveneb.

Nimelt sätestatakse MaapS § 52 lg-s 3: "Eraõiguslikule isikule kuuluval kinnisasjal võib teha

geoloogilist uuringut, maavaraotsingut või kaevandada maavaravaru kokkuleppel kinnisasja

omanikuga." Kui omanikuga kokkuleppele ei jõuta, siis võib järgneda sundvõõrandamine kinnisasja

sundvõõrandamise seaduse alusel, mille § 3 lg 1 p 4 lubab kinnisasja üldistes huvides sund-

võõrandada ka maavarade kaevandamiseks. Kasutusvaldajaga sellise kokkuleppe sõlmimist seadus ei

sätesta ja kasutusvaldaja ei saa maavarale juurdepääsu takistada.

19. Kaebaja väidab, et halduskohus ja ringkonnakohus pole analüüsinud kaebuse ja apellatsioon-

kaebuse väidet, et kinnistute võõrandamislepingutes on võimalik sätestada kinnistu omaniku

kohustus taluda kaevandamist tema kinnistul või kanda kinnistusraamatusse riigi või kaevandamisloa

omaniku kasuks kasutusõigus, mille sisuks oleks riigil või kaevandamisloa omanikul kinnistu

kasutusõigus juhuks, kui kaevandamisluba kunagi väljastatakse.

Kaebuse ja apellatsioonkaebuse seda väidet pole kohtuotsustes tõepoolest käsitletud. Kuid selle väite

käsitlemata jätmine ei saa kaasa tuua kohtuotsuste tühistamist.

Kolleegium on seisukohal, et ka juhul, kui maa omandamisel on kokku lepitud kohustus taluda

maavara kaevandamist või kanda kinnistusraamatusse riigi või kaevandamisloa omaniku kasuks

kasutusõigus, juhuks kui kaevandamisluba kunagi väljastatakse, võib enne maa omandamist olemas

olnud juurdepääs maavarale halveneda. Nimelt sätestatakse MaaPS § 56 lg-s 1, et kaevandamisloa

omanik hüvitab maavaravaru kaevandamisega tekitatud kahju sõltumata oma süüst.

Kolleegium on seisukohal, et MaaPS § 62 lg 3 ja MaaRKMOS § 3 lg 2 eesmärgiga ei oleks

kooskõlas, kui keskkonnaminister annaks loa omandada maad olukorras, kus maavara kaevanda-

miseks tuleks sõlmida kokkulepe kinnisasja omanikuga ja hüvitada talle võimalik kahju või kokku-

leppe mittesaavutamisel sundvõõrandada kinnistu.

20. Nendel põhjendustel nõustub kolleegium ringkonnakohtuga, et keskkonnaminister ei saanudki

teha muud otsustust kui keelata kaebaja taotletud maa omandamine.

21. Kassaator väidab, et ministeeriumi esindajad on kaebusele vastates ja kohtuistungil oluliselt

avardanud keeldumise väidetavaid tegelikke kaalutlusi, näiteks väitnud, et keeldumisel oli määrav

see, et maavara asub maapinna lähedal, mistõttu on võimalik avakaevandamine, ning et kasutus-

valduses olevate kinnistute võõrandamine on lubatud, kui olukord võimaldab vaid allmaa-

kaevandamist. Halduskohus on viidanud n-ö tagantjärele kaalutlusele ja põhistanud otsust sellega, et

piirkonnas eeldatakse võimalust avakaevandamiseks. Samuti väidab kassaator, et kaebaja on

tuginenud põlevkivi kasutamise riiklikule arengukavale ja kaebuses põhjendanud, et kõnealuses piir-

konnas põlevkivi kasutuselevõtul pole perspektiivi, kuna piirkonna maavara on madalakvaliteediline,

selle ammutamine on raskendatud ja arengukava järgi mittesoovitatav, kuna piirkonnas on suur

asustusprotsent.

Kolleegium nende väidetega ei nõustu.

Kohtutoimikust ei nähtu, et vastustaja oli seisukohal, et kasutusvalduses olevate kinnistute

võõrandamist on lubatud, kui olukord võimaldab vaid allmaakaevandamist.

Halduskohtule esitatud kaebuses (tl 5) on kaebaja tsiteerinud põlevkivi kasutamise riikliku arengu-

kava lisa nr 7 järgmist seisukohta: "Võimalikuks kaevandamismooduseks oleks pealmaa-

kaevandamine ja lahkkaevandamine, ent asustuse tõttu ei ole kasutuselevõtt perspektiivne." Seega

pidi kaebaja kaebuse esitamisel olema teadlik arengukava koostamisel võimalikuks peetud

kaevandamisviisidest ja nende tagajärgedest, samuti sellest, et tema poolt maa omandamine takistab

vähemalt avakaevandamise korral olemasolevat juurdepääsu maavarale.

Halduskohtu seisukoha kui kohtuotsuse põhjendusega "Maardla on Haljala valla üldplaneeringus

kajastatud ning eeldatakse selle perspektiivikust avakaevandusena" ringkonnakohus ei nõustunud.

Ringkonnakohus asus seisukohale, et mingit tähtsust ei oma asjaolu, kas antud kinnistutel on

võimalik avakaevandamine või allmaakaevandamine ning see, kas maa kasutusotstarve on mäe-

tööstusmaa või mitte; isegi kui praegusel momendil on leitud, et tegemist on madalakvaliteedilise

maavaraga, ei välista see olukorda, kus tehnoloogiliste uuenduste tõttu on otstarbekas ka sellise

maavara kaevandamine; samuti on siis võimalik otsustada ka kaevandmise viis ning võimalik muuta

maa kasutusotstarvet.

22. Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et kasutusvaldusse antud maa võõrandamata jätmine ei

piira ebaproportsionaalselt kaebaja ettevõtlusvabadust, kuna vaidlusalused maad on jätkuvalt kaebaja

kasutusvalduses ja tal on võimalik jätkata nendel põllumajanduslikku tootmist ja taotleda

kasutusvaldusse andmise lepingute pikendamist.

23. Kaebaja on kohtumenetluses väitnud, et vaidlusalustele kinnistutele omandiõiguse puudumine

takistab investeeringuid ja välisinvestorite kaasamist. Kolleegium on seisukohal, et ehkki praegusel

juhul on tegemist on paljasõnalise väitega, võib omandiõiguse puudumine tõepoolest mõjutada

investeeringuid. Kuid isik, kes kasutab põllumajandustootmiseks maad lepingute alusel, peab juba

lepingu sõlmimisel silmas pidama, et tal tuleb investeeringute tegemisel paratamatult arvestada

sellega, et ta ei ole maa omanik.

24. Kassaatori väited, mis seonduvad sellega, et Haljala valla praegune üldplaneering ei näe maa

kasutusotstarbena ette mäetööstusmaad, ei ole praeguses vaidluses asjakohased. Maa üldplaneeringu-

järgne sihtotstarve omandab tähtsuse siis, kui vaidlusalustel kinnistutel alustatakse põlevkivi

kaevandamist või hakatakse kinnistuid sundvõõrandama selleks, et alustada kaevandamist.

25. Seega oli keskkonnaministri keeldumine anda luba maa omandamiseks õiguspärane. Kuna

keskkonnaministri keeldumine oli õiguspärane ning maavanem pidi keskkonnaministri loa

puudumise tõttu keelduma kinnistute võõrandamisest kaebajale, siis puudub alus maavanema

korralduse tühistamiseks.

26. Eeltoodust lähtuvalt jääb kassatsioonkaebus rahuldamata ning halduskohtu ja ringkonnakohtu

otsused muutmata. Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb vastavalt HKMS § 107

lg-le 4 arvata riigituludesse.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann