3-3-1-41-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-41-12

Otsuse kuupäev

13. detsember 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Jüri Põld ja Harri Salmann

Kohtuasi

Tallinna linna kaebus Eesti Vabariigi (Haridus- ja Teadus-

ministeeriumi kaudu) kohustamise nõudes Tallinna linnale

põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega pandud lisakohustuste

täitmiseks 2010. aasta eest 234 436 euro ning 2011. a eest

4 672 270 euro väljamaksmiseks või alternatiivselt 2010. ja

2011. aastaks vajalike kulude kindlaksmääramiseks ning

vastava summa väljamaksmiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 23. märtsi 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-10-2261

Menetluse alus Riigikohtus

Tallinna linna kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Jätta Tallinna linna kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu 23. märtsi

2012. a otsus haldusasjas nr 3-10-2261 muutmata.

2. Arvata kautsjon riigituludesse.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. 1. septembril 2010 jõustus 9. juunil 2010 vastu võetud põhikooli- ja gümnaasiumiseadus (PGS),

mis asendas senise, 1993 vastu võetud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse. 1. septembril 2010

jõustusid Vabariigi Valitsuse 28. jaanuari 2010. a määrus nr 13 „Gümnaasiumi riiklik õppekava“ ja

Vabariigi Valitsuse 28. jaanuari 2010. a määrus nr 14 „Põhikooli riiklik õppekava“, mis kehtestati uue

PGS § 15 lg 2 alusel.

2. Tallinna linn esitas 31. augustil 2010 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille halduskohus võttis 7.

oktoobri 2010. a määrusega menetlusse. 18. aprilli 2011. a määrusega käsitles halduskohus kaebaja

nõudeid Tallinna linnale põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega pandud lisakohustuste täitmiseks 2010.

a eest 234 436 eurot ja 2011. a eest 4 672 270 eurot väljamaksmise nõudes ning 2010. ja 2011.

aastaks vajalike kulude kindlaksmääramise ja vastava summa väljamaksmise nõudes alternatiivsete

nõuetena.

Kaebust põhjendati järgmiselt:

1) riik ei ole määratlenud uue PGS puhul, milline seadusega kehtestatud ülesanne on riiklik ja milline

omavalitsuslik, mistõttu ei ole võimalik eristada ka vastavate küsimuste otsustamiseks ja

korraldamiseks ettenähtud raha. Riik ei ole sellise regulatsiooni kehtestamisel ja rahastamisallikate

kehtestamata jätmisel arvestanud linna õiguste ja huvidega ega kaasanud linna vastavasse

otsustamisprotsessi. Uue põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega kehtestatud täiendavate ülesannete

seadmisel linnale on rikutud nii linna õigust piisavatele rahalistele vahenditele omavalitsuslike

ülesannete täitmiseks (PS § 154 lg 1) kui ka õigust kohalikule omavalitsusele seadusega pandud

riiklike kohustuste täielikule rahastamisele riigieelarvest (PS § 154 lg 2) ning lisaks õigust

omavalitsuslike ülesannete rahastamissüsteemi stabiilsusele (PS § 154 lg 1 koosmõjus õiguskindluse

põhimõttega). Riigikohus sedastas 16. märtsi 2010. a otsuses põhiseaduslikkuse järelevalve asjas

nr 3-4-1-8-09, et riik peab sätestama, millised kohalikele omavalitsustele pandud kohustused on

omavalitsuslikud ja millised riiklikud. Kuivõrd vastav eristamise kohustus lasub riigil, siis ei too

kaebaja välja konkreetseid erisusi täiendavate ülesannete liigi ja olemuse osas;

2) põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses sätestatud vaidlusaluste ülesannete sisu ja regulatsiooni astet

arvestades on ilmne, et mitmed vaidlusalused ülesanded on olemuslikult riiklikud ülesanded,

kuuludes PS § 154 lg-s 2 nimetatud kohustuste ringi. Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses sätestatud

kohustused on reguleeritud selliselt, et linnal ei jää sisuliselt mingit otsustuspädevust ja kaalutlus-

ruumi ülesannete täitmise osas. Nt puudub linnal igasugune otsustuspädevus selle üle, kas ja kuidas

osaleda eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises (vt PGS § 105 p 21). PGS § 47 sätestab

spetsiifiliselt, et direktor peab määrama haridusliku erivajadusega õpilase õppe korraldaja, samuti

sätestab PGS § 47 otseselt vastava isiku tööülesanded. Uute õppekavade (PGS § 15 lg 2 ja lg 19)

rakendamisel ei ole linnal üldse mingit otsustusõigust, vaid otsene kohustus täita kõik seadusandja

poolt esitatud ja väga detailselt kehtestatud nõuded. Ka ei ole linnal põhikooli- ja

gümnaasiumiseadusest tulenevalt mingit otsustus- ega valikuvõimalust selles osas, kas linn saab

nõuda teistelt omavalitsustelt tegevuskulude hüvitisena ka koolihoonete kasutusrendimakseid või

mitte (vt PGS § 83 lg 4 p 5);

3) kaebaja tulubaas on riigipoolse kohalikele omavalitsustele ettenähtud tulumaksu eraldise

alandamise tulemusena (11,93%-lt 11,4%-ni) ja täiendavalt majanduslanguse tõttu oluliselt

vähenenud. Kaebaja on pidanud oma kulusid arvestataval määral vähendama ning see mõjutab

täidetavate ülesannete mahtu ja avalike teenuste kvaliteeti. Haridusvaldkonna kulutused on säilinud

küll enam-vähem samal tasemel, kuid neid kulutusi on tehtud teiste valdkondade arvel. Kaebaja on

vähendanud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) §-s 6 sätestatud põhitegevusvald-

kondades kulusid piirini, kus nende täiendav vähendamine ei ole realistlik, kuna siis langeks avalike

teenuste kvaliteet tasemele, mis ei tagaks teenuste kättesaadavust. Ka on kaebaja tulude vähenemise

tõttu vähendanud märkimisväärselt investeeringute mahtu. Seejuures on investeeringute mahud

kahanenud mitme aasta vältel kordades piirini, kus täiendava kokkuhoiu korral langeks investeeringu

vajadus alla kriitilise piiri ning ei oleks võimalik tagada varade säilimist ja kohaliku omavalitsuse

ning tema avalike teenuste jätkusuutlikku arendamist. Kulutuste vähendamisega on saavutatud valla-

ja linnaeelarve seaduses nõutud eelarve tasakaal, kuid sellest ei saa teha meelevaldset järeldust, et

kuna finantsseis on korras, siis on võimalik seadusega valimatult panna kaebajale peale täiendavaid

uusi kohustusi;

4) Rahandusministeeriumi ettepanek tõsta hariduskulude katmiseks makse, on sisutu. Rahandus-

ministeerium ei ole selgitanud, milline oleks maksumaksjate võimekus maksta üle 60% suuremat

maamaksu. Majanduslanguse faasis ja 2009. aastal riigi poolt kohalike omavalitsuste tulubaasi

langetamisel tegi Rahandusministeerium ettepaneku kehtestada paadimaks ja müügimaks. Tallinna

Linnavolikogu kehtestaski 17. detsembri 2009. a määrusega nr 45 müügimaksu ja 17. detsembri

2009. a määrusega nr 46 paadimaksu. Mõlemad maksud kehtestati selleks, et tagada piisav tulubaas

ja maksu erieesmärkide täitmine. Pärast maksude kehtestamist otsustas Riigikogu tunnistada kohalike

maksude seaduses mõlemad nimetatud maksud kehtetuks alates 1. jaanuarist 2012. Seaduse

muudatuse tulemusena väheneb alates 2012. aastast Tallinna linna tulubaas tervelt 15 984 303 euro

(250 mln krooni) võrra. Ühtegi alternatiivset tuluallikat ei ole ärakaotatud maksude asemel ette

nähtud. Sellises mahus maksutulude vähendamisega seatakse ohtu täna seadusega kohalikule

omavalitsusele pandud kohustuste täitmise võimekus ning kohatu on rääkida seadusega täiendavate

ülesannete panemisest ja nende rahastamise võimalustest. Rahandusministeeriumil ei ole õigust

sekkuda kohaliku omavalitsuse vabatahtlikesse ülesannetesse, andes hinnanguid, missugused

ülesanded on ühe riigi valitsusasutuse arvates vajalikud. Vastavalt PS §-le 154 ja Euroopa kohaliku

omavalitsuse harta art 3 lg-le 1 ja art 4 lg-le 2 rajaneb kohalik omavalitsus enesekorraldusõigusel ja

on pädev autonoomselt ilma riigi sekkumiseta otsustama vabatahtlike ülesannete sisu ja nende

täitmise viisi üle. Rahandusministeeriumi seisukoht, mille kohaselt peaks kohalik omavalitsus

loobuma oma vabatahtlikest ülesannetest, et leida uute kohustuste katteks vahendeid, on vastuolus

seadusega, sest KOKS §-s 6 sätestatud kohaliku omavalitsuse ülesanded ja riigi ülesanded ei ole

sätestatud hierarhilises süsteemis. Kulude lõplik suurus tuleb kindlaks määrata vastustajal. Kaebajale

kaasnevad uue põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse rakendamisega täiendavad kulud, mille katmiseks

ei ole riik kehtestanud regulatsiooni ega taganud rahalisi vahendeid 2010. a 234 436 euro ulatuses

ning 2011. a vähemalt 4 672 270 euro ulatuses järgmiselt:

a) PGS §-st 13 tuleneva koolikohustuse täitmise tagamise kohustusega seoses tekib kaebajale

täiendavaid kulusid 2011. a 30 933 eurot. Kaebajal ei olnud võimalik PGS §-s 13 sätestatud

täiendavat kohustust tagada koolikohustuse täitmine 2010. a rakendada rahaliste vahendite

puudumise tõttu, mistõttu selles osas ta kohustamisnõuet ei esita. Uue PGS § 13 sätestab varasema

seadusega võrreldes uue kohustuse, mille täitmiseks ja rahastamiseks ei ole riik ette näinud vastavat

süsteemi ega tulubaasi ning kaebajal ei ole olnud võimalik neid kohustusi ette planeerida;

b) PGS § 16 rakendamisega kaasnevad kaebajale 2011. a eelduslikult täiendavad kulud suuruses

46 338 eurot. PGS § 16 sätestab õppe Rahvusvahelise Bakalaureuseõppe Organisatsiooni (IBO)

õppekava ja Euroopa koolide põhikirja konventsiooni alusel väljatöötatud õppekava kohaselt.

Varasema seaduse § 32 lg 4 ja § 44 lg 2 ja 3 sätestas IBO õppekavade rahastamise mh riigi poolt, kuid

põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses otseselt samane regulatsioon puudub;

c) PGS § 19 lg 2, § 20 lg 1 ja riiklike õppekavade rakendamisega kaasneb kaebajale iga-aastaselt

täiendav kulu. 2011. a on vastavate kulude suurus hinnanguliselt 2 104 948 eurot. 2010. aastal ei

olnud võimalik täita eelviidatud sätetest tulenevaid kohustusi rahaliste vahendite puudumiste tõttu;

d) PGS §-st 37 tuleneva tugispetsialistide teenuse rakendamisega seoses tekkis kaebajale 2010. a

täiendav kulu 234 436 eurot. 2011. a osas on nõue rahuldatud Vabariigi Valitsuse 10. märtsi 2011. a

määrusega nr 49, mistõttu kaebaja loobus nõudest 2011. a osas. Varem rahastati nimetatud kulusid

riigieelarveliste toetuste arvel, kuid PGS § 82 lg 3 välistab selle (sätestatud on konkreetsed isikud,

kelle töötasusid võib kohalik omavalitsus riigieelarvest toetuste arvel katta).

e) PGS §-s 38 sätestatud täiendav kohustus – pikapäevarühmade moodustamine ja nende töö

korraldamine – tekitab kaebajale 2011. a täiendavat lisakulu ligikaudu 799 805 eurot;

f) kaebajale tekib 2011. a PGS § 44 lg 5 alusel koolidesse jälgimisseadmestiku väljaehitamise ning

hooldamisega täiendavaid kulutusi 766 939 eurot. Kuivõrd kaebajal ei olnud võimalik rahaliste

vahendite puudumise tõttu kohustust täita 2010. a, ei esita kaebaja vastavat kohustamisnõuet 2010. a

osas;

g) PGS § 47 lg-s 3 sätestatud haridusliku erivajadusega õpilase õppe korraldamine nõuab igasse

Tallinna kooli hinnanguliselt 0,5 ametikoha loomist, mis toob kaebajale kaasa täiendavad kulud

211 203 eurot. Kaebajal ei olnud võimalik PGS § 47 lg-t 3 rakendada 2010. a rahaliste vahendite

puudumise tõttu;

h) kaebajale tekib alates 2011. aastast oluline lisakulu (258 336 eurot) seonduvalt PGS § 83 lg 4 p 5

rakendamisega. PGS § 83 lg 4 p 5 regulatsiooniga on põhjendamatult jäetud kooli hoonetega seotud

kasutusrendi kulud välja kuludest, mida peavad kohalikule omavalitsusele proportsionaalselt

hüvitama teised omavalitsused, kelle elanikud vastavas koolis õpivad. PGS § 83 lg 4 p 5 on vastuolus

põhiseadusega ning tuleb jätta kohaldamata;

i) kaebajal tekib täiendav rahaline kohustus 2011. aastal seonduvalt PGS § 105 p-st 21 tuleneva

kohustusega eraüldhariduskoolide tegevuskulude rahastamiseks (erakooliseaduse § 222) summas

453 768 eurot. PGS § 105 p 21 sätestab uuendusena erakooliseaduse täiendamise §-ga 222, mille lg 1

kohaselt osaleb vald või linn eraüldhariduskooli tegevuskulude katmises proportsionaalselt selles

koolis õppivate õpilaste arvuga, kelle rahvastikuregistrijärgne elukoht asub selle valla või linna

haldusterritooriumil. Nimetatud säte jõustub 1. septembril 2011, misjärel peab kaebaja osalema

eraüldhariduskoolide tegevuskulude katmises. Varem sellekohast regulatsiooni ei eksisteerinud.

3. Tallinna Halduskohus jättis 30. mai 2011. a otsusega kaebuse rahuldamata.

4. Tallinna linna apellatsioonkaebuses paluti tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega

rahuldada täies ulatuses kaebus, jätta kohaldamata PGS § 82 lg 3 ja § 83 lg 4 p 5 ning edastada

kohtulahend põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks Riigikohtule.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis halduskohtu otsuse muutmata, Tallinna linna apellatsioonkaebuse

rahuldamata ja menetlusosaliste apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda. Ringkonnakohus

põhjendas otsust järgmiselt:

1) Tallinna linn esitas 31. augustil 2010 halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi sooritamata toimingu

sooritamiseks – raha maksmiseks – kohustamiseks. Kaebuse väidete kohaselt kaasnevad Tallinna

linnale 1. septembril 2010 jõustunud põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega lisakohustused, mille

täitmiseks soovib ta raha maksmiseks kohustamist. Täpsemalt soovib kaebaja PGS §-st 37 tuleneva

lisakohustuse täitmiseks 2010. a eest 234 436 eurot; PGS §-st 13 tuleneva lisakohustuse täitmiseks

2011. a eest 30 933 eurot; PGS §-st 16 tuleneva lisakohustuse täitmiseks 2011. a eest 46 338 eurot;

PGS §-dest 19 ja 20 tuleneva lisakohustuse täitmiseks 2011. a eest 2 104 948 eurot; PGS §-st 38

tuleneva lisakohustuse täitmiseks 2011. a eest 799 805 eurot; PGS §-st 44 tuleneva lisakohustuse

täitmiseks 2011. a eest 766 939 eurot; PGS §-st 47 tuleneva lisakohustuse täitmiseks 2011. a eest

211 203 eurot; PGS §-st 83 tuleneva lisakohustuse täitmiseks 2011. a eest 258 336 eurot ning PGS §

105 p-st 21 tuleneva lisakohustuse täitmiseks 2011. a eest 453 768 eurot;

2) halduskohtu otsuse p-s 39 märgitakse: „Kohtule esitatud lõplikest arvutustest (vt 01.04.2011 vastus

kohtunõudele, kd II, lk. 234-235) ilmneb, et kaebuse esitajal tekkis 2010. aastal seoses PGS-i

jõustumisega täiendavaid kulusid vaid PGS § 19 lg-s 2 ning § 20 lg-s 1 sätestatud riikliku õppekava

rakendamisega seoses, summas 234 437 eurot.“ Siinkohal halduskohus eksib, sest viidatud tabelist (II

kd tl 234 pöördel) nähtub, et 2010. a kulu seondub PGS §-st 37 tuleneva tugispetsialistide teenuse

rakendamisega. Kaebust refereerides (vt halduskohtu otsuse p-d 12 ja 13) on kohus õigesti märkinud,

et PGS §-de 19 ja 20 rakendamisega kaasnev kulu puudutab 2011. aastat ning PGS §-st 37 tuleneva

tugispetsialistide teenuse rakendamisega kaasnev täiendav kulu (234 436 eurot) puudutab 2010.

aastat. Õige ning viidatud tabeliga kooskõlas on halduskohtu otsuse p-s 39 sedastatu, et ülejäänud

(seega siis muud kui PGS §-st 37 tulenevad) kulud tekivad kaebuse esitaja väitel 2011. aastal;

3) PGS §-st 37 tuleneva tugispetsialistide teenuse rakendamisega seonduva rahanõude rahuldamiseks

ei ole alust. Nõue puudutab 2010. aastat, kuid sellest sättest ei saanud kaebajale väidetavat

lisakohustust tuleneda. PGS § 37 lg 2 näeb ette, et õpilasele tagatakse vähemalt eripedagoogi,

psühholoogi ja sotsiaalpedagoogi (tugispetsialistid) teenus; tugispetsialistide teenuse rakendamiseks

loob võimalused kooli pidaja ning selle korraldab direktor. PGS § 91 lg 1 (rakendussäte) näeb ette, et

sama seaduse § 37 lg-t 2 rakendatakse 2011. aasta 1. septembrist. Seega ei olnud kaebajal kohustust

2010. aastal PGS § 37 lg-t 2 rakendada. Ühtegi muud lisakohustust 2010. aastal ei ole kaebaja

täitnud, mistõttu on rahanõue 2010. a eest tervikuna põhjendamatu;

4) halduskohus on viitega Riigikohtu 14. mai 2002. a lahendile nr 3-3-1-25-02 (p 24) õigesti

märkinud, et kaebuse esitaja õigusi peab olema rikutud kaebuse esitamise ajal. Ringkonnakohus lisab

siinkohal viite Riigikohtu 16. novembri 2011. a lahendile nr 3-3-1-65-11 (p 15), milles leiti, et

kaebeõigusele antakse hinnang kaebuse esitamise hetke seisuga. Riigikohtu 16. detsembri 2008. a

lahendis nr 3-3-1-56-08 (p-d 21, 22) selgitatakse samuti, et kohustamiskaebuse lahendamisel peab

kohus juhinduma asjaoludest, mis esinesid halduskohtusse kaebuse esitamise hetkel, mitte aga

vastavas kohtuastmes otsuse tegemise ajal. Neist seisukohtadest lähtudes tuleb ka käesolevas asjas

hinnata, kas kaebajal sai olla 31. augustil 2010 halduskohtusse kaebuse esitamise ajal Eesti Vabariigi

vastu põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega pandud lisakohustuste täitmiseks 2011. a eest raha

maksmise nõue;

5) ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kaebuse esitamise ajaks ei olnud riigil tekkinud

kohustust kaebajale 2011. aasta eest PGS jõustumisega seoses raha maksta. Halduskohus on seda

seisukohta oma otsuse p-s 39 (vt refereeringut käesoleva otsuse punkti 5 alap-des 5 ja 6) põhjalikult

motiveerinud. Halduskohtu põhjendustega nõustudes ringkonnakohus neid ei korda. Apellatsioon-

kaebuses märgitu, et kaebajale oli kaebuse esitamise ajaks teada muuhulgas ka 2011. a lisakulutuste

tekkimine ja seegi, et tõenäoliselt neid kulutusi riik rahastada ei kavatse, ei ole raha maksmiseks

kohustamise kaebuse puhul kaebeõiguse aluseks. On õige, et rahanõudega kohtusse pöördumise ajaks

ei olnud obligatoorne nende kulude eelnev kandmine kaebaja poolt, kuid kohtusse pöördumise ajaks

pidi riigil olema tekkinud kohustus raha maksta. Sellist kohustust riigil 2011. a kulude osas 31.

augustil 2010 ei olnud;

6) kuna ainuüksi eelneva tõttu ei saa kohus Tallinna linna kaebust rahuldada, ei ole ringkonnakohtul

asja lahendamiseks vaja muid menetlusosaliste väiteid analüüsida. Tallinna linna apellatsioonkaebus

jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Tallinna linn esitas kassatsioonkaebuse, millega taotleb tühistada ringkonnakohtu otsus ja saata asi

uueks läbivaatamiseks samale ringkonnakohtule, samuti mõista vastustajalt välja kassatsiooniastme

menetluskulud. Kassaator väidab järgmist:

1) ringkonnakohus ei käsitlenud kaebaja seisukohti kohustamisnõude õiguspärasuse ja õigeaegsuse

osas ega ka kaebaja sisulisi väiteid, samuti taotlust jätta kohaldamata PGS § 82 lg 3 ja § 83 lg 4 p 5

ning edastada kohtulahend põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks Riigikohtule;

2) kaebuse eesmärgiks on olnud piisavate rahaliste vahendite olemasolu saavutamine põhikooli- ja

gümnaasiumiseadusega kehtestatud täiendavate kohustuste täitmiseks. Seepärast ongi esitatud

kohustamiskaebus kulude tasumiseks. Riik pidanuks samaaegselt põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse

vastuvõtmisega kehtestama ka regulatsiooni, millega on ette nähtud linnale kaasnevate täiendavate

rahaliste kohustuste katmine. Riik seda ei teinud ega loonud üheaegselt nimetatud seaduse

kehtestamisega Riigikohtu asjas nr 3-4-1-8-09 otsusele vastavat rahastamissüsteemi, mis tagaks

linnale seaduse jõustumisega kaasnevate täiendavate kohustuste täitmise katteks vajaliku tulubaasi,

seega on nõude aluseks riigi õigusvastane tegevusetus. Riigikohus on ülalnimetatud otsuse p-des 71

ja 74 rõhutanud, et kohalikul omavalitsusel peab olema võimalik end nii kohalike ülesannete

rahastamise ebapiisavuse vastu kui ka seadusega pandud riiklike kohustuste mittetäieliku rahastatuse

korral kohtus kaitsta, nõudes puuduolevat raha riigilt kohtu kaudu. Kulude tasumise nõude esitamise

võimalikkust kohustamiskaebusega on tunnustatud ka Riigikohtu varasemas praktikas (12. juuni

2008. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-29-08 ja 10. mai 2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-24-01).

Kaebaja on pidanud mõistlikuks ja õigeks esitada kulude tasumiseks kohustamisnõuded viisil, et

kohus teeks vastustajale HKMS § 26 lg 3 kohase ettekirjutuse kaebajale aastate lõikes

väljamaksmisele kuuluva summa kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks;

3) kaebus halduskohtule esitati õigeaegselt – kaebuse esitamise hetkeks olid kaebaja õigused rikutud.

Samuti oli selge, et kohustamiskaebuseta riik kaebajale läbipaistvat rahastamist seadusest tulenevate

täiendavate ülesannete kulu katmiseks ei taga. Kaebuses märgiti, et tegemist on alles tekkivate kulude

tasumise nõudega ja nende kulude tasumise kohustus tekkis riigil põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse

jõustumisega 1. septembril 2010. Kohustamistaotluse rahuldamiseks piisab, kui isik tõendab, et

vastustajal on kohustus toiming sooritada ja seetõttu ei pidanud kaebaja enne kohtusse pöördumist

kulusid kandma. Kaebus pole ennatlik ka seetõttu, et riik pidanuks hiljemalt seaduse vastuvõtmise või

vähemalt selle jõustumise ajaks tagama kaebajale pandud kohustustele rahalise katte. Seega oli riigil

juba kaebuse esitamise ajaks tekkinud kohustus seadusest tulenevate uute kohustuste osas teostada

kulude analüüs ja tagada konkreetse regulatsiooniga täiendavate kulude katmise viis ja allikas.

Vastupidi, riik on sisuliselt omal äranägemisel jaganud toetusi pisteliselt. Kuna kaebuse esitamisel oli

selge, et täiendavad kohustused tulevad ja nende katteks ei ole raha, siis olnuks mõeldamatu ära

oodata kohustuste jõustumine, et nentida fakti, et kohustus on, kuid raha pole. Teisiti käitudes on oht,

et seadus võib jääda täitmata ning teenused koolidele ja lastele osutamata. Juba kaebuse esitamise

ajaks oli teada, et rikutud on põhiseaduse § 154 lg-test 1 ja 2 tulenevaid õigusi. Kaebuse esitajale ei

ole 2010. ja 2011. aastaks eraldatud täiendavaid rahalisi vahendeid vajalikus mahus ja seega on

kaebaja õiguste rikkumine jätkuv. Antud juhtumi asjaolusid arvestades võib ka kohustamisnõude

puhul lähtuda preventiivsetest eesmärkidest. On ainumõeldav, et kaebajal peab olema preventiivne

võimalus nõuda kulude tasumist enne, kui kaebaja peab kulud kandma. Riik ja kohalik omavalitsus

peavad tagama õppekeskkonna õppeaasta algusest. Ringkonnakohtu otsusega on tekkinud olukord,

kus riigi poolt sätestatud kohustused jäävad õigeaegselt täitmata, kui kohalik omavalitsus ei saa

nende kohustuste täitmiseks riigilt ennetavalt raha nõuda;

4) ringkonnakohus on jätnud käsitlemata kõik kaebaja 2010. aastaga seotud nõuded (peale PGS § 37

lg-s 2 sisalduva nõude, mille osas ringkonnakohus on asunud ebaõigele seisukohale). Sellest, et

kaebajal puudusid rahalised vahendid kohustuste täitmiseks 2010. a ning seetõttu neid kulusid

formaalselt ei tekkinud, ei saa järeldada, et riik ei pea nende kulude osas kaebajale täiendavaid

vahendeid eraldama. Esiteks, kuigi PGS § 37 lg-t 2 rakendatakse alates 1. septembrist 2011, soovis

kaebaja hoida sama taset ka 2010. a tugiteenuste osas. Teiseks, sellest, et kaebaja on 2010. a kandnud

kulusid vaid PGS § 37 lg-st 2 tulenevate kohustuste osas, ei saa järeldada, et rahanõue selle aasta eest

on kõigi teiste sätete alusel tekkinud kohustuste osas põhjendamatu. Kaebajal ei olnud teisi kohustusi

võimalik vahendite puudumise tõttu täita. Täita ei olnud võimalik näiteks PGS § 13, § 19 lg-t 2, § 20

lg-t 1, § 44 lg-t 5, § 47 lg-t 3.

7. Haridus- ja Teadusministeerium ei nõustu kassaatoriga.

8. Rahandusministeerium kaasatud isikuna ei nõustu kassaatoriga.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Tallinna linn esitas halduskohtule kaebuse Eesti Vabariigi (Haridus- ja Teadusministeeriumi

kaudu) kohustamiseks Tallinna linnale põhikooli- ja gümnaasiumiseadusega pandud lisakohustuste

täitmiseks 2010. aasta eest 234 436 euro ning 2011. a eest 4 672 270 euro väljamaksmiseks või

alternatiivselt 2010. ja 2011. aastaks vajalike kulude kindlaksmääramiseks ning vastava summa

väljamaksmiseks.

Halduskohus jättis kaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus jättis Tallinna linna apellatsioonkaebuse

rahuldamata.

10. Kolleegium on seisukohal, et praegusel juhul ei ole tegemist kaebuse alternatiivsete nõuetega

HKMS vr § 10 lg 32 mõttes. Kaebus on esitatud raha maksmiseks kohustamiseks. Kaebuse

rahuldamisel kuulunuks halduskohtus kohaldamisele HKMS vr § 26 lg 3, milles sätestatakse: „Kohus

võib asutusele, ametnikule või muule avalik-õiguslikke haldusülesandeid täitvale isikule teha

motiveeritud ettekirjutuse väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ja välja-

maksmiseks, kui rahasumma kindlakstegemine kohtu poolt nõuaks suurt ajakulu ja kahjustaks sellega

kaebuse esitaja huvisid. Ettekirjutuses määrab kohus ära summa kindlaksmääramise ja väljamaksmise

üldtingimused.“

11. Tallinna linna nõue puudutab 2010. ja 2011. aastat.

12. Kolleegium käsitleb kõigepealt Tallinna linna nõuet riigi vastu osas, mis puudutab 2011. aastat

tervikuna.

Kolleegium nõustub ringkonnakohtuga, et 31. augustil 2010, mil esitati kaebus halduskohtule, ei

saanud Tallinna linna väidetav õigus saada riigilt hariduse rahastamiseks vahendeid olla veel rikutud.

Siinkohal järgib kolleegium ringkonnakohtu põhjendusi ja ei pea, juhindudes HKMS § 231 lg-st 6,

vajalikuks oma otsust põhjendada.

Vastusena kassaatori väitele, et antud juhtumi asjaolusid arvestades võib ka kohustamisnõude puhul

lähtuda preventiivsetest eesmärkidest ja et on ainumõeldav, et kaebajal peab olema preventiivne

võimalus nõuda kulude tasumist enne, kui kaebaja peab kulud kandma, leiab kolleegium järgmist.

Kaebus halduskohtule esitati enne 2011. a riigieelarve seaduse eelnõu algatamist (27. september

2010), seaduse vastuvõtmist (8. detsember 2010) ja jõustumist (1. jaanuar 2011). Kolleegium on

seisukohal, et enne 2011. a riigieelarve jõustumist puudus halduskohtul võimalus kohustada riiki

(Haridus- ja Teadusministeeriumi kaudu) 2011. a aasta riigieelarvelistest vahenditest rahaliste välja-

maksete tegemiseks.

Kolleegium on seisukohal, et ebaõige on kassaatori väide, et ringkonnakohus ei võtnud seisukohta

2011. aastat puudutava kohustamisnõude õiguspärasuse ja õigeaegsuse osas. Ringkonnakohtu otsus

2011. aastat puudutava nõude osas põhineb just sellel, et nõude esitamine oli ennatlik. Sellises

olukorras ei olnud vajalik käsitleda apellandi sisuliste väidete õigsust.

13. Ka 2010. aastat puudutava nõude osas järgib kolleegium ringkonnakohtu põhjendusi ja ei pea,

juhindudes HKMS § 231 lg-st 6, vajalikuks oma otsust põhjendada.

Vastusena kassatori väitele, et ringkonnakohus ei võtnud seisukohta 2010. a nõude õiguspärasuse

osas ja on jätnud käsitlemata kõik kaebaja 2010. aastaga seotud nõuded peale PGS § 37 lg-l 2

tugineva nõude, leiab kolleegium järgmist. Ringkonnakohus leidis ülejäänud nõuete osas, et ühtegi

muud lisakohustust ei ole kaebaja 2010. a täitnud, mistõttu on rahanõue 2010. a eest tervikuna

põhjendamatu. Ka kaebuses halduskohtule on Tallinna linn väitnud, et ülejäänud 2010. a nõuete osas

on kulud ja ülesanded jäänud raha puudumise tõttu täitmata. Sellisteks nõueteks olid PGS § 19 lg 2 ja

§ 20 lg 1 täitmise ning riiklike õppekavade rakendamise kulud, samuti PGS § 47 lg 3 täitmise kulud.

Halduskohtule esitatud kaebuses väidab kaebaja, et kuna tal ei olnud 2010. aastal võimalik raha

puudumise tõttu täita PGS § 13 ja § 44 lg-t 5, siis ei esita ta selles osas kohustamisnõuet.

Halduskohus on kaebuse nõudeid käsitlenud ja jätnud kohustamiskaebuse rahuldamata, kuna kaebaja

ei ole nende nõuete osas 2010. aastal kulutusi teinud. Seega on kolleegiumi arvates ringkonnakohus

neid nõudeid piisavalt käsitlenud.

14. Kassaator väidab, et ringkonnakohus ei käsitlenud taotlust jätta kohaldamata PGS § 82 lg 3 ja

§ 83 lg 4 p 5 ning edastada kohtulahend põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse algatamiseks

Riigikohtule.

Selline taotlus on esitatud apellatsioonkaebuse nõuete hulgas (toimiku III kd leht 58). Seisukoht PGS

§ 82 lg 3 ja § 83 lg 4 p 5 põhiseadusevastasuse kohta on esitatud ka apellatsioonkaebuse põhistuses

väitena (toimiku III kd lehed 67, 68 ja 72). Halduskohtule esitatud kaebuse nõuete hulgas on taotlus

tunnistada põhiseadusega vastuolus olevaks ja jätta kohaldamata PGS § 83 lg 4 p 5 (toimiku I kd leht

3). Seisukoht, et PGS § 83 lg 4 p 5 on põhiseaduse vastane, on esitatud ka halduskohtule esitatud

kaebuse põhistuses väitena (toimiku I kd lehed 16 ja 17). PGS § 82 lg-t 3 käsitletakse halduskohtule

esitatud kaebuses, väitmata sätte põhiseadusevastasust (toimiku I kd leht 14).

Ringkonnakohus ei jõudnud asja lahendamisel PGS § 82 lg 3 ja § 83 lg 4 p 5 kohaldamiseni. PGS

§ 82 lg 3 ja § 83 lg 4 p 5 ei olnud praeguses asjas asjassepuutuvad sätted põhiseaduslikkuse

järelevalve kohtumenetluse seaduse § 9 lg 1 mõttes. Ringkonnakohus on põhjendatult leidnud, et

kuna ainuüksi ringkonnakohtu otsuses eelnevalt esitatu tõttu ei saa kohus Tallinna linna kaebust

rahuldada, ei ole ringkonnakohtul asja lahendamiseks vaja muid menetlusosaliste väiteid analüüsida.

Seega on ringkonnakohus põhjendanud, miks ta ei võta seisukohta nimetatud sätete põhiseadus-

pärasuse kohta.

15. Kassatsioonkaebus jääb rahuldamata.

Tõnu Anton, Jüri Põld, Harri Salmann