3-3-1-56-12 · Riigikohus

RIIGIKOHUS

HALDUSKOLLEEGIUM

KOHTUOTSUS

Eesti Vabariigi nimel

Kohtuasja number

3-3-1-56-12

Otsuse kuupäev

6. detsember 2012

Kohtukoosseis

Eesistuja Tõnu Anton, liikmed Indrek Koolmeister ja Ivo

Pilving

Kohtuasi

Elvi Maripuu kaebus Salme Vallavalitsuse 22. detsembri

2008. a korralduse nr 263 tühistamiseks

Vaidlustatud kohtulahend

Tallinna Ringkonnakohtu 27. aprilli 2012. a otsus haldusasjas

nr 3-09-12

Menetluse alus Riigikohtus

Elvi Maripuu kassatsioonkaebus

Asja läbivaatamine

Kirjalik menetlus

RESOLUTSIOON

1. Rahuldada Elvi Maripuu kassatsioonkaebus.

2. Tühistada Tallinna Halduskohtu 31. jaanuari 2012. a otsus ja Tallinna Ringkonnakohtu

27. aprilli 2012. a otsus haldusasjas nr 3-09-12. Teha asjas uus otsus, millega rahuldada Elvi

Maripuu kaebus ja tühistada Salme Vallavalitsuse 22. detsembri 2008. a korraldus nr 263.

3. Mõista Salme Vallavalitsuselt Elvi Maripuu kasuks välja menetluskulud 44 eurot ja 73 senti.

4. Tagastada kautsjon.

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

1. Salme Vallavalitsus andis 22. detsembri 2008. a korraldusega nr 263 OÜ-le Solar Invest

ehitusloa Salme vallas Imara külas asuvale endisele Kadakaranna kinnistule (7. juulil 2008 jagatud

Kadakaranna, Kadakametsa, Teeääre ja Kadaka maaüksusteks, edaspidi nimetatakse kokku

Kadakaranna maaüksuseks) drenaažitorustiku ehitamiseks ning otsustas jätta algatamata

ehitustegevuse keskkonnamõju hindamise. Korraldusega kohustas vallavalitsus OÜ Solar Invest

ehitamise käigus järgima Saaremaa Keskkonnateenistuse 24. septembri 2008. a kirjas nimetatud

tingimusi:

1) Torustik paigaldada 2008. a septembriks väljakujunenud voolusängi põhja, vältides uusi

suuremahulisi kaevetöid;

2) Drenaažikaevude D13, D14, D15 ja D16 vahel kasutada kollektorit;

3) Torustikku kaevude D19 ja D20 vahel lühendada 25 m;

4) Kaniste maaüksuse kuivenduskraavi veed juhtida kollektorisse kaevus D2 suunaga kaevule D1,

langeb ära vajadus D2 kuni D5 drenaažile;

5) Peale drenaažitorustiku paigaldamist tasandada pinnas (maaüksuse hoiualasse jääval osal

kindlasti võimalikult vähe pinnast täiendavalt kahjustades) ja jätta maapind looduslikule

taimestumisele (muru- ega muid seemnesegusid mitte külvata).

2. Elvi Maripuu esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse korralduse nr 263 tühistamiseks. Kaebaja on

Kadakaranna maaüksusega piirneva Tümina kinnistu kaasomanik, kaebajale kuulub ka läheduses

asuv Välja kinnistu ning suveperioodil elab kaebaja 250 m kaugusel asuval Sõnajala kinnistul.

Kadakaranna ja Tümina asuvad täies ulatuses Natura 2000 võrgustiku alal ning suures ulatuses ka

Vabariigi Valitsuse 27. juuli 2006. a korraldusega nr 176 kaitse alla võetud Laidunina hoiualal.

Ehitusloa menetluses esitas kaebaja Salme Vallavalitsusele seisukoha, milles palus menetluses

keskkonnamõju hindamise (KMH) läbiviimist. KMH jäeti aga keskkonnamõju hindamise ja

keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) nõudeid eirates läbi viimata. Korraldusega on antud

luba tegevusele, millega kaasneb nii oluline keskkonnamõju kui eeldatav oluline mõju Natura 2000

võrgustiku alale. Märtsis 2008 teostati Kadakaranna kinnistul raietöid, pinnase teisaldamist ning

kuivendustöid ilma vastavate lubadeta. OÜ Hendrikson ja Ko 2008. aasta eksperdihinnangu kohaselt

on nende töödega oluliselt kahjustatud nii Kadakaranna kui Tümina kinnistu looduslikku kooslust

ning kaitsealuste liikide isendite hulk on vähenenud. Esmatähtsa elupaigatüübi „liigirikkad niidud

lubjavaesel mullal“ pindala on kraavide kaevamise tõttu vähenenud 1020 m2 võrra ning elupaigatüübi

„sinihelmikaniidud“ pindala on vähenenud 2400 m2 võrra. Lisaks elupaigatüüpide otsesele

vähenemisele on kaevatud kraavidest põhjustatud niiskusrežiimi muutusel negatiivne mõju ka

ümberkaudsetele aladele. Kraavide rajamise tõttu on alanenud vee tase Tümina kinnistul ning Tümina

ja Kadakaranna kinnistute piiril asuvais tiikides. Kuna drenaaži ehitamise eesmärgiks on kogu ala

kuivendamine, on ehitustegevuse oluline mõju keskkonnale ilmne, mistõttu ehitusloa väljastamise

otsustamine ilma KMH-ta on õigusvastane. Eksperdihinnang kinnitab ka ehitustegevuse olulist mõju

Natura 2000 võrgustiku alale. Eksperdid leidsid, et nõuetekohase Natura hindamise tulemus saaks

praegusel juhul olla üksnes negatiivne - kavandatavaid tegevusi pole võimalik Natura väärtusi

kahjustamata läbi viia. Kaebaja viitas ka Pärandkoosluste Kaitse Ühingu eksperdiarvamusele

Laidunina hoiuala laiendamise menetluses, milles leitakse, et ehitustegevuse lubamine Kadakaranna

maaüksusel ilma KMH-ta on ilmselgelt õigusvastane.

Korralduses nr 263 on KMH algatamata jätmist põhjendatud sellega, et Saaremaa

Keskkonnateenistuse 24. septembri 2008. a kirjas on leitud, et ehitusluba on võimalik väljastada, ning

seejuures pole märgitud, et kavandatav tegevus oleks olulise keskkonnamõjuga. Keskkonnateenistus

on aga kirjas märkinud, et kuna Kadakaranna kinnistu osas on esitatud ettepanek loodusobjekti kaitse

alla võtmiseks, tuleks haldusmenetlus vastava otsuse tegemiseni peatada. Seega järeldub ka

keskkonnateenistuse kirjast, et ehitustööd võivad mõjutada ettepanekus nimetatud loodusobjekti

seisundit. Keskkonnateenistuse kirjas väljendatud seisukohad ei vabastada vallavalitsust KeHJS-st

tulenevate nõuete täitmise kohustusest. Keskkonnateenistus on oma kaalutlusõigust vääralt teostanud.

Kirjas pole välja toodud ühtegi põhjendust, mis võiks kinnitada KMH mittevajalikkust. KMH

vajalikkusele ei ole antud hinnangut KeHJS § 6 lg-s 3 loetletud kriteeriumite alusel. Ka

keskkonnaalaseid teadmisi mitteomavale isikule on üheselt arusaadav, et niiskusrežiimi muutmisel on

märkimisväärne mõju alal paiknevatele elupaikadele. Keskkonnaasjades tuleb lähtuda ettevaatus- ja

vältimisprintsiibist, mis tähendab, et ilma sisulisi hinnanguid andmata ei ole alust väita, et drenaaži

rajamisega keskkonda oluliselt ei mõjutata.

Kaebajat ei kaasatud ehitusloa menetlusse, mistõttu on vastustaja jätnud arvestamata kaebaja esitatud

seisukohtadega ega ole selgitanud ehitustegevuse mõju kaebaja kinnistule. Korralduses puuduvad

põhjendused kaebaja huvide kaalumise osas, samuti kaebaja esitatud OÜ Hendrikson ja Ko ning

Pärandkoosluste Kaitse Ühingu eksperdihinnangute osas. Seega on korraldus antud kaalutlusveaga.

Vaidlustatud korraldus rikub kaebaja subjektiivseid õigusi, kuna näeb ette veelgi ulatuslikumad

kuivendustööd, kui märtsis 2008 läbi viidud ja kaebaja kinnistut märkimisväärselt mõjutanud tööd.

Negatiivne mõju on tõendatud OÜ Hendrikson ja Ko eksperdihinnanguga.

17. jaanuaril 2012 esitas kaebaja kokkuvõtlikud ja täiendavad seisukohad kaebuse osas, millele lisas

OÜ Hendrikson ja Ko 16. jaanuari 2012. a arvamuse, milles leitakse, et kraavituse rajamise ja

toimimisega on tõenäoliselt kahjustatud ning kahjustatakse jätkuvalt hoiualal asuvaid elupaigatüüpe

ning et drenaažisüsteem mõjutab ilmselgelt hüdroloogilist režiimi ka Tümina kinnistul. Arvamuses,

leitakse, et senises otsustusprotsessis pole piisavalt tegeletud võimalike mõjude väljaselgitamisega

ning selgitatakse, et korrektseks lahenduseks oleks KMH algatamise või mittealgatamise kohta

sisulise ja põhjendatud eelhinnangu koostamine. Kaebaja märgib lisaks, et Vabariigi Valitsuse

23. aprilli 2009. a korraldusega muudeti siseriiklikult Natura 2000 võrgustiku piire, mille tulemusel

arvati Kadakaranna maaüksus osaliselt siseriiklikult määratletud Natura võrgustikust välja. Euroopa

Komisjoni kinnitatud Natura võrgustiku alade nimekirja kuulus Kadakaranna maaüksus aga

17. jaanuari 2012. a seisuga endiselt tervikuna.

3. Tallinna Halduskohus jättis 31. jaanuari 2012. a otsusega haldusasjas nr 3-09-12 kaebuse

rahuldamata. Kohus mõistis kaebuse esitajalt kolmanda isiku Solar Invest OÜ kasuks välja

menetluskulu 700 eurot. Kohtuotsuse kohaselt pole vaidlust selles, et Kadakaranna maaüksus jääb

täies ulatuses Natura 2000 võrgustiku alale ja suures osas ka Laidunina hoiualale. Kavandatav

ehitustegevus ei ole KeHJS § 6 lg-s 1 loetletud olulise keskkonnamõjuga tegevuste hulgas. KeHJS

§ 6 lg 2 kohustab haldusorganit andma eelhinnangu keskkonnamõju olulisuse kohta ka juhul, kui

kavandatakse potentsiaalselt olulise keskkonnamõjuga tegevust mõnes muus valdkonnas. Kaebaja

leiab, et keskkonnamõju on oluline, tuginedes seejuures OÜ Hendrikson ja Ko kui eriteadmistega

isiku arvamusele. Kohtu hinnangul ei tõenda see arvamus ehitustegevuse olulist mõju Tümina

kinnistu keskkonnale. Arvamus puudutab 2008. aastal teostatud raie- ja kaevetööde mõju

Kadakaranna maaüksusel asuvaile Natura 2000 loodusväärtustele, mitte korraldusega nr 263

kavandatud ehitustegevust. Arvamuses on leitud, et 2008. aastal teostatud tööde mõju jääb suures

osas Kadakaranna kinnistu piiresse, vähesel määral ulatub ka naaberkinnistuile. Arvamusest ei ilmne,

et 2008. aastal teostatud tööde tagajärjel oleks kaitstavate elupaigatüüpide pindala oluliselt

vähenenud.

Korralduse nr 263 andmisel on vallavalitsus tuginenud Saaremaa Keskkonnateenistuse 24. septembri

2008. a kirja seisukohtadele. Kirjast nähtub, et keskkonnateenistus on käinud Kadakaranna

maaüksusel olukorraga tutvumas ja asunud seejärel seisukohale, et kirjas loetletud tingimuste

täitmisel on drenaaž võimalik välja ehitada. Muuhulgas on tingimusteks seatud torustiku

paigaldamine 2008. a septembriks välja kujunenud voolusängi põhja, et vältida uusi suuremahulisi

kaevetöid, ning kollektori kasutamine drenaažikaevude D13 kuni D16 vahel, et vältida pinnasest vee

kokku kogumist alal, kus veerežiimi muutmine ei ole soovitatav. Seega ei ole keskkonnateenistus

KMH järelevalve teostajana pidanud KMH läbiviimist vajalikuks. Ka kohtumenetlusse kaasatud isiku

Keskkonnaameti (Saaremaa Keskkonnateenistuse õigusjärglane) hinnangul puudub kavandataval

tegevusel oluline mõju Natura 2000 võrgustiku alale. Keskkonnateenistuse kirjas märgitud otsus

peatada ehitusloa andmine kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise küsimuse otsustamiseni ei kinnita

kaebuse väidet KMH läbiviimise kohustusest. Pärandkoosluste Kaitse Ühingu 2008. a

eksperdihinnangu eesmärgiks oli Laidunina hoiuala laiendamise põhjendatuse uurimine. 2008. aasta

lõpus teavitati asjaosalisi sellest, et Kadakaranna kinnistu Laidunina hoiualast väljajääva osa suhtes

hoiuala laiendamise ettepanekut menetlusse ei võetud, mistõttu ehitusloa menetlus sai jätkuda. Ei ole

võimalik järeldada, et keskkonnateenistus ehitustegevusega nõustudes Pärandkoosluste Kaitse

Ühingu arvamusega arvestanud ei ole. Eeltooduga on ümber lükatud kaebaja väide, et

keskkonnateenistus teostas kooskõlastuse andmisel kaalutlusõigust vääralt. Samuti on ümber lükatud

kaebaja väide, mille kohaselt on ilmne, et hoiualale drenaaži rajamisel on märkimisväärne mõju alal

paiknevatele elupaikadele.

Korralduses nr 263 on Salme Vallavalitsus teostanud kaalutlusõigust ning esitanud põhjendused,

mille kohaselt keskkonnateenistuse arvamusele tuginedes jäeti KMH algatamata. Lähtutud pole

asjassepuutumatuist kaalutlustest ega jäetud olulisi asjaolusid arvestamata. Kuna ehitusluba võis

piirata kaebaja kui naabri õigusi, tulnuks kaebaja loamenetlusse kaasata. Samas oli kaebajal siiski

võimalus menetluses oma seisukoht avaldada. Kaebaja ei viidanud oma seisukohas naabrusõiguste

võimalikule rikkumisele, vaid palus üksnes KMH läbiviimist.

4. Kaebaja esitas apellatsioonkaebuse, milles palus halduskohtu otsuse tühistada ja kaebuse

rahuldada. Apellatsioonkaebuse kohaselt on halduskohus jätnud hindamata, kas korralduse nr 263

vastuvõtmisele eelnes keskkonnamõjude eelhindamine või mitte. Sellist eelhinnangut korralduses

antud ei ole, selles on ära toodud üksnes viide Saaremaa Keskkonnateenistuse kirjale.

Keskkonnateenistuse kirjas pole aga vähimalgi määral hinnatud kavandatava tegevuse

keskkonnamõju olulisust ning sellest tulenevalt KMH vajalikkust vastavalt KeHJS § 6 lg-s 3 toodud

kriteeriumitele. Kohus on leidnud, et kaebajal tuleb tõendada olulise keskkonnamõju olemasolu.

KMH tuleb aga algatada juhul, kui esineb eelduslikult oluline keskkonnamõju. Kaebaja esitatud OÜ

Hendrikson ja Ko 2008. a arvamusest nähtub, et 2008. aastal kaevatud kraavide tekitatud

niiskusrežiimi muutusel on negatiivne mõju ümberkaudsetele aladele. Kohus on vääralt leidnud, et

see tõend pole asjakohane. Kuna arvamusest nähtub, et 2008. aastal kraavide rajamise tagajärjel

kuivasid kaebaja kinnistul asuvad tiigid, on põhjendatud eeldada, et ka ehitusloa alusel kavandatava

drenaaži rajamine võib kinnistule olulist mõju avaldada. Kaebaja esitas oma väidete kinnituseks ka

OÜ Hendrikson ja Ko 16. jaanuari 2012. a eksperdiarvamuse, milles on otseselt antud hinnang

korralduse nr 263 alusel drenaaži rajamise võimalikele keskkonnamõjudele. Seda tõendit ei ole

halduskohus aga üldse analüüsinud. Ka ei ole kohus sisuliselt hinnanud Pärandkoosluste Kaitse

Ühingu eksperdiarvamust, milles leitakse, et ehitustegevuse lubamine Kadakaranna kinnistul ilma

KMH-ta on ilmselgelt õigusvastane. Põhjendamata on kohtu väide, et keskkonnateenistus on selle

dokumendiga arvestanud. Eeltoodust tulenevalt on halduskohus oluliselt rikkunud tõendite hindamise

nõudeid, sh jätnud ühe olulise tõendi, OÜ Hendrikson ja Ko 2012. a eksperdihinnangu üldse

hindamata. Vastustaja ja kolmas isik ühtegi asjatundja arvamust olulise keskkonnamõju puudumise

kinnituseks esitanud ei ole.

Haldusmenetluses esitatud pöördumises põhjendas kaebaja isikliku puutumuse olemasolu. Seega ei

taotlenud kaebaja KMH läbiviimist mitte kõrvalise isikuna, vaid naaberkinnisasja omanikuna

eesmärgiga oma kinnistu looduslikku kooslust kaitsta. Korralduse nr 263 vastuvõtmisel ei ole

hinnatud kaebaja õigusi ega huve. Arvestatud pole ka Riigikohtu seisukohtadega haldusasjas nr 3-3-

1-68-11, mille kohaselt tuleb Kadakaranna kinnistul kavandatava tegevuse reguleerimisel välistada

hoiuala kahjustamine.

Halduskohus on vääralt kohaldanud materiaalõigust, jättes hindamata KeHJS § 6 lg-s 3 nimetatud

kriteeriumite järgimise korralduse nr 263 vastuvõtmisel. Halduskohus on jätnud arvestamata, et

tegemist on Natura 2000 võrgustiku alaga ning KMH algatamise otsustamisel oleks tulnud hinnata,

kas kavandatav tegevus võib seda ala eeldatavalt oluliselt mõjutada. Direktiivi 92/43/EMÜ

(loodusdirektiiv) art 11 sätestab kohustuse pöörata erilist tähelepanu esmatähtsatele elupaigatüüpidele

ning art 6 kohaselt võib projektile loa anda üksnes juhul, kui on kindlaks tehtud, et see ei avalda ala

terviklikkusele mõju. Esmatähtsat elupaigatüüpi võib mõjutada üksnes avalikes huvides eriti mõjuval

põhjusel.

Apellatsioonkaebuse täienduses selgitas kaebaja, et kuna talle kuuluva Tümina kinnistu olulisimaks

väärtuseks on sellel leiduvad loodusväärtused, kujutab loodusväärtuste kahjustamine tema

omandiõiguse rikkumist.

5. Tallinna Ringkonnakohus jättis 27. aprilli 2012. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja

halduskohtu otsuse muutmata. Ringkonnakohus mõistis kaebajalt kolmanda isiku Solar Invest OÜ

kasuks välja menetluskulud 200 eurot. Ringkonnakohus leidis, et küsimused, kas ehitusloa

menetluses oleks tulnud läbi viia KMH ja kas vaidlustatud korraldus on piisavalt põhjendatud ning

arvestab kaebaja huvidega, on asja lahendamisel olulised üksnes siis, kui ehitusluba rikub kaebaja

õigusi. Kaebaja õigused saavad praegusel juhul olla seotud üksnes tema omandiga. Omandiõiguse

piirangust saab rääkida vaid juhul, kui kavandatud tegevusel on oluline keskkonnamõju kaebaja

kinnistu looduskooslustele sellisel määral, et kinnistu kasutamise võimalus senisel otstarbel (näiteks

mitmekesise looduse nautimiseks) tuntavalt väheneb.

Kaebaja on õigesti leidnud, et halduskohus oleks pidanud tõendina arvesse võtma OÜ Hendrikson ja

Ko 16. jaanuari 2012. a kirja. Selles kirjas leiab keskkonnaekspert Kuido Kartau, et kraavituse

rajamise ja toimimisega kahjustatakse hoiualal asuvaid elupaiku, samuti et kollektortoru pole ette

nähtud lõigule kaevude D1 ja D13 vahel, mis asub Tümina kinnistu piiril ning on seal eeldatavasti

kuivendava mõjuga. Pärandkoosluste Kaitse Ühing leidis oma arvamuses, et 2008. aastal teostatud

kraavitamine mõjutab sooneiuvaiba ja hariliku käoraamatu arvukust ning võib kaasa tuua

võsastumise. OÜ Hendrikson ja Ko 2008. a hinnangus leiti, et ilmekamalt tuleb 2008. aastal rajatud

kraavide mõju esile Tümina kinnistul ning Tümina ja Kadakaranna piiril asuvais tiikides, mis on

pärast vee ärajuhtimist tühjaks jäänud. Keskkonnaameti esitatud ajalooline kaart kinnitab, et

maaüksuste piiril paiknes kraav ehitusloaga kavandatavaga samas pikkuses vähemalt 1988. aastal.

Kolmas isik on kirjaliku tõendina esitanud Saaremaa Keskkonnateenistuse vee peaspetsialisti e-kirja,

mille kohaselt on maaüksuste piiril kollektortoru kasutamise eesmärgiks mitte mõjutada veerežiimi

alal, kus see ei ole soovitatav, ning Tümina kinnistul asuvaid tiike kavandatud tegevus oluliselt ei

mõjuta. Ringkonnakohus ei nõustunud halduskohtu seisukohaga, et kaebaja esitatud tõendeid ei saa

pidada usaldusväärseteks. Samas ei saa neist tõenditest järeldada, et drenaaži rajamisega ehitusloas

lubatud viisil kaasneks sedavõrd oluline keskkonnamõju, et Tümina kinnistu kasutamine senisel

eesmärgil oleks kahjustatud või et kinnistu väärtus väheneks. Mõistagi võib kraavi sügavus avaldada

mõju ala niiskusele, ent ringkonnakohus peab usutavaks, et olukorras, kus kinnistute piiril on kraavis

umbes kahe kolmandiku ulatuses nõutud kollektorite kasutamist, ei ole oht pika aja vältel välja

kujunenud looduskooslustele sedavõrd suur, et piiraks kaebaja omandiõigust. Asjas kogutud tõendid

näitavad, et Tümina kinnistul paiknevate elupaigatüüpide pindala võib väheneda, ja seda ka

esmatähtsa elupaigatüübi osas, ent maa kuivendamise mõju ei ole piisav, et seda lugeda

omandiõiguse piiranguks. Seega pole kaebajal kaebeõigust ning halduskohus on kaebuse õigesti

rahuldamata jätnud. Ringkonnakohus märkis lisaks, et halduskohus on õigesti asunud seisukohale, et

direktiivi 85/337/EÜ art 4 lõikest 2, KeHJS-st ega viimase alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse

29. augusti 2005. a määrusest nr 224 ei saa järeldada KMH läbiviimise vajadust, arvestades

drenaažisüsteemi mõju üsna vähest ulatust.

MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED

6. Kaebaja esitas kassatsioonkaebuse, milles palub haldus- ja ringkonnakohtute otsused tühistada ja

kaebuse rahuldada. Kaebaja ei nõustu ringkonnakohtu seisukohaga, et hoolimata kaebaja kinnistul

paiknevate elupaigatüüpide pindala vähenemise võimaluse tuvastatusest ei piira kavandatav tegevus

kaebaja omandiõigust. KeHJS nõuab KMH algatamist eelduslikult olulise keskkonnamõju korral,

keskkonnamõju olulisus ning lõplik ulatus selgub hindamise tulemusel. Kuna KMH-d pole läbi

viidud, piisab eeldatavalt olulise keskkonnamõju tõendamisest ka kaebeõiguse tunnustamiseks.

Olukorras, kus ringkonnakohus on ise tuvastanud, et kaebaja kinnistul asuvad looduväärtused, sh

esmatähtis elupaigatüüp, kahjustuvad, ei saa tekkida kahtlust eelduslikult olulise keskkonnamõju

esinemises. Kaebaja kinnistu kuulub Natura 2000 võrgustikku ning Laidunina hoiualasse. Tegemist

on hoonestamata kinnistuga, mille väärtuseks on sellel esinevad looduslikud kooslused ja elupaigad.

Loodusväärtuste hävimisel langeb kaebaja kinnistu väärtus ning sellega rikutakse kaebaja

omandiõigust. Ringkonnakohtu seisukoha järgi polegi kaitsealuste kinnistute omanikel võimalust

oma omandit kaitsta. Kinnistu kasutamine on võimalik ka juhul, kui olemasolev looduslik kooslus

täielikult hävineb. Jääb arusaamatuks, millisel määral peaks kuivendamine kinnistut mõjutama

selleks, et seda oleks võimalik pidada omandiõiguse piiranguks. Ringkonnakohus kohaldas vääralt

materiaalõigust, leides, et KMH pole drenaažisüsteemi mõju vähest ulatust arvestades vajalik.

Eelhinnang KMH vajalikkusele tuleb anda KeHJS § 6 lg 3 alusel. Kohtud pole nimetatud sättes

loetletud kriteeriumite alusel KMH vajalikkust hinnanud. Samuti on ringkonnakohus jätnud

tähelepanuta apellatsioonkaebuses viidatud loodusdirektiivi sätted ning Riigikohtu otsuse asjas nr 3-

3-1-68-11.

7. Kolmas isik Solar Invest OÜ esitas kassatsioonkaebusele vastuse, milles palub kaebuse

rahuldamata, ringkonnakohtu otsuse muutmata ja menetluskulud kaebaja kanda jätta. Vastuse

kohaselt on õige ringkonnakohtu seisukoht, et mis tahes looduskaitseliste väärtuste kahjustamine ei

tähenda veel omandiõiguse riivet. Looduskaitsenõuded lähevad omandikaitse nõuetest tunduvalt

kaugemale. Loodusväärtusi kaitstakse üksnes avalikes huvides. Omaniku huvi võiks jaatada, kui

looduskeskkonna olemus drastiliselt muutub, kuid praegu sellise situatsiooniga tegemist pole.

Riigikohus on keskkonnaasjades kaebeõigust tunnustanud ka juhul, kui kaebajal on puutumus

vaidlustatava haldusaktiga. Kolmas isik leiab, et puutumuse olemasoluks peavad vaidlustatava

tegevuse tagajärjed olema sellised, mille ärahoidmine on kaebaja erahuviga kaetud. Kaebaja viidatud

loodusdirektiivi sätted ei ole otsekohaldatavad ning nendest ei tulene kaebajale subjektiivseid õigusi.

Lisaks on drenaaži rajamine loodusdirektiiviga kooskõlas, kuna arvestatavat negatiivset mõju Natura

2000 elupaigatüüpidele ei põhjustata. Ehitusloa andmisel on keskkonnaaspektidega arvestatud. KMH

menetlus on oma olemuselt selline menetlus, mis on mõeldud suurema mõjuga tegevuste

hindamiseks. Drenaaž saab mõjutada vaid väikest osa hoiualast, puudub alus eeldada selle olulist

mõju Natura 2000 võrgustiku alale tervikuna.

8. Vastustaja Salme Vallavalitsus esitas kassatsioonkaebusele vastuse, milles palub kaebuse

rahuldamata, ringkonnakohtu otsuse muutmata ja menetluskulud kaebaja kanda jätta. Vastuse

kohaselt tuleb naabrite huve vastastikku tasakaalustada ning kaebaja ei saa eeldada, et

naaberkinnistule midagi ei ehitata. Looduskaitseseaduse (LKS) § 32 lg 5 annab valikuvõimaluse

hinnata hoiualal kavandatava tegevuse mõju kas KMH käigus või LKS §-s 33 sätestatud korras, seega

pole KMH alati nõutav. Kavandatav ehitustegevus hõlmab 10,7 ha suurust ala, tegemist ei ole

varasemast inimtegevusest puutumatu alaga. Ehitustegevus ei halvenda kaitstava loodusobjekti kaitse

eesmärgi saavutamist ega loodusobjekti seisundit.

KOLLEEGIUMI SEISUKOHT

9. Asja lahendamiseks on esmalt vaja selgitada, kas kaebajal on Salme Vallavalitsuse 22. detsembri

2008. a korralduse nr 263 vaidlustamiseks kaebeõigus. Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) §

283 lg 1 kohaselt tehakse kaebeõigus kindlaks kaebuse esitamise ajal kehtinud seadusest lähtuvalt.

Kaebuse esitamise ajal 5. jaanuaril 2009 reguleeris tühistamiskaebuse esitamise õigust

halduskohtumenetluse seadustiku kuni 31. detsembrini 2011 kehtinud redaktsioon (HKMS v.r).

HKMS v.r § 7 lg 1 kohaselt võis kaebusega halduskohtusse pöörduda isik, kes leidis, et haldusakti või

toiminguga on rikutud tema õigusi või piiratud tema vabadusi. Riigikohus on selgitanud, et õiguste

rikkumise alusel esitatud kaebust lahendades saab kohus kontrollida vaidlustatud haldusakti vastavust

õigusnormidele, mis seonduvad kaebaja subjektiivsete õigustega. Kohus kontrollib sellisel juhul

haldusakti õiguspärasust üksnes osas, milles see rikub kaebaja õigusi (19. märtsi 2012. a määrus

haldusasjas nr 3-3-1-87-11, p 28).

10. Kaebaja peab vaidlustatud korraldust õigusvastaseks põhjusel, et selle andmisel on rikutud

KeHJS § 3 p-st 2 tulenevat nõuet hinnata kavandatava tegevuse keskkonnamõju, kui tegevus võib

üksi või koostoimes teiste tegevustega eeldatavalt oluliselt mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala.

Kaebajale kuuluva Tümina kinnistu piirile on ehitusloaga lubatud rajada kuivenduskraav. Kaebaja

leiab, et KeHJS § 3 p 2 ja sellega seonduvate normide järgimata jätmisega on rikutud tema

omandiõigust, kuna esineb oluline ja reaalne oht tema kinnistu oluliseks osaks olevate Natura 2000

võrgustiku ja hoiuala režiimi alusel kaitstavate loodusväärtuste kahjustamiseks maa kuivendamise

tagajärjel.

Ringkonnakohus möönis kavandatavate kraavide tõenäolist mõju kaebaja kinnistul asuvaile

loodusväärtustele, nentides, et asjas kogutud tõendid näitavad, et Tümina kinnistul paiknevate

kaitstavate elupaigatüüpide pindala võib ehitustegevuse tagajärjel väheneda ja seda ka esmatähtsa

elupaigatüübi osas. Samas leidis ringkonnakohus, et kavandatava tegevusega kaasnev oht Tümina

kinnistul asuvaile elupaikadele pole sedavõrd suur, et vähendaks Tümina kinnistu väärtust ning

piiraks kaebaja omandiõigust.

11. Ringkonnakohtu otsusest nähtub, et kavandatav tegevus võib mõjutada kaebaja omandis oleval

kinnisasjal asuvate kaitsealuste elupaigatüüpide (sh taimekoosluste) seisundit. Tsiviilseadustiku

üldosa seaduse § 54 kohaselt on kinnisasjaga püsivalt ühendatud taimed kinnisasja olulised osad.

KeHJS § 4 defineerib keskkonnamõju muuhulgas kui tegevusega eeldatavalt kaasneva vahetu või

kaudse mõju inimese varale. KeHJS § 3 p 2 eesmärgiks ei ole küll otseselt isikute omandiõiguse

kaitse, kuid selle sättega kaitstakse käesoleval juhul õigushüve, mis on samaaegselt ka omandiõiguse

kaitsealas. Eeltoodust tulenevalt on kaebajal kaebeõigus.

Seega tunnustab Riigikohus kaebaja kaebeõigust ning kontrollib järgnevalt kaebuse sisulist

põhjendatust, st kas ehitusloa andmisel on rikutud KeHJS § 3 p 2.

12. KeHJS § 3 p 2 kohaselt on KMH kohustuslik kahel alternatiivsel juhul. Esmalt juhul, kui

tegevus, mille jaoks luba taotletakse, toob eeldatavalt kaasa olulise keskkonnamõju. Teiseks juhul,

kui kavandatakse tegevust, mis võib üksi või koostoimes teiste tegevustega eeldatavalt oluliselt

mõjutada Natura 2000 võrgustiku ala. Kuna Natura 2000 võrgustiku alale olulise mõju avaldamine on

KMH kohustuslikkuse iseseisvaks aluseks, ei saa selle hindamisel lähtuda samadest kriteeriumeist,

kui üldise olulise keskkonnamõju esinemise võimaluse väljaselgitamisel. Natura 2000 alade puhul on

tegemist üleeuroopalise looduskaitselise tähtsusega piirkondadega, mis on kaitse alla võetud

põhjusel, et

a) nendel leiduvad elupaigatüübid on oma looduslikul levilal kadumisohus või

b) nendel leiduvate elupaigatüüpide looduslik levila on väike nende hääbumise või looduslikult

omase piiratud levila tõttu või

c) nendel leiduvad elupaigatüübid on suurepärased näited oma asukoha biogeograafilise piirkonna

omaduste tõttu (loodusdirektiiv, art 1 p c).

Seega kuuluvad Natura võrgustikku eriti tundlikud alad, mille seadusevastaseks kahjustamiseks võib

piisata oluliselt väiksemast keskkonnamõjust kui tavapärase loodus- või elukeskkonna puhul.

13. KeHJS § 3 p-ga 2 on Eesti õigusesse üle võetud loodusdirektiivi art 6 lg 3, mille kohaselt tuleb

iga kava või projekti, mis tõenäoliselt avaldab Natura võrgustiku alale iseseisvalt või koostoimes

muude kavade või projektidega olulist mõju, asjakohaselt hinnata seoses tagajärgedega, mida projekt

ala kaitse-eesmärkidele avaldab. Hindamise järelduste alusel annab pädev asutus kavale või projektile

nõusoleku alles pärast seda, kui on kindlaks tehtud, et kavandatav tegevus ei avalda ala

terviklikkusele negatiivset mõju.

14. Seda, millal tuleb tegevuse mõju Natura 2000 aladele hinnata, on Euroopa Kohus selgitanud

kohtuasjas nr C-127/02 (samadele seisukohtadele tuginevad ka lahendid kohtuasjades C-179/06 (p-d

33–35), C-418/04 (p-d 226, 227, 244, 245), C-538/09 (p-d 39, 40, 55), C-182/10 (p 67) ja C-177/11

(p-d 22 ja 23)). Euroopa Kohus leidis, et hindamise rakendamise eelduseks ei ole mitte üksnes

veendumus, et kava või projekt avaldab kõnealusele alale olulist mõju, vaid ka ainult võimalus või

risk, et kava või projektiga selline mõju kaasneb. Ettevaatusprintsiipi arvestades on selline võimalus

või risk olemas, kui objektiivsete asjaolude alusel ei saa välistada, et kava või projekt avaldab

asjaomasele alale olulist mõju. Seega tuleb hindamine läbi viia alati, kui objektiivse teabe põhjal pole

välistatud, et kavandataval tegevusel on eraldi või koos muude kavade või projektidega Natura alale

oluline mõju (otsuse p-d 43–45).

Mõju olulisuse kindlakstegemisel tuleb Euroopa Kohtu selgituste kohaselt arvestada seda, kas

kavandatav tegevus ohustab asjaomase ala kaitse-eesmärke. Seega puudub hindamise kohustus kava

või projekti puhul, mis küll mõjutab Natura ala, kuid ei ohusta ala kaitse-eesmärke. Kohus järeldas, et

iga kava või projekti, mis võib kahjustada Natura ala kaitse-eesmärki, tuleb pidada alale olulist mõju

omavaks. Ohu hindamisel tuleb eelkõige arvestada kava või projektiga seotud alale iseloomulikke

tunnuseid ja eriomaseid keskkonnatingimusi (otsuse p-d 47–49).

15. Vabariigi Valitsuse 29. augusti 2005. a määruse nr 224 „Tegevusvaldkondade, mille korral

tuleb anda keskkonnamõju hindamise vajalikkuse eelhinnang, täpsustatud loetelu“ § 15 p 8 kohaselt

tuleb KMH vajalikkuse eelhinnang anda ükskõik millise tegevuse puhul, mis ei ole otseselt seotud

Natura 2000 võrgustiku ala kaitsekorraldusega või ei ole selleks otseselt vajalik, kuid mis võib üksi

või koostoimes muu tegevusega ala või kaitstavat loodusobjekti eeldatavalt mõjutada. Eelhinnangu

andmisel saab põhimõtteliselt lähtuda KeHJS § 6 lg-s 3 loetletud kriteeriumitest, kuid seejuures tuleb

esmajoones keskenduda kavandatava tegevuse võimalikule mõjule Natura alal kaitstavaile

loodusväärtustele. Kui kavandatav tegevus võib Natura ala kaitse-eesmärke kahjustada, tuleb KMH

algatada. 2012. aastal Keskkonnaameti välja antud „Natura eelhindamise juhises“ on mööndud, et ei

ole võimalik anda lõplikke juhiseid, millal lugeda tegevuse mõju Natura võrgustiku alale oluliseks.

Seejuures on aga antud mõned olulised märksõnad, mida eelhinnangu andmisel silmas pidada: ala

kaitse-eesmärgiks oleva elupaigatüübi või liigi elupaiga pindala vähenemine; killustatuse

suurenemine; mõju ala terviklikkusele; häirimise suurenemine; liikide isendite arvu/asustustiheduse

vähenemine; veerežiimi või veekvaliteedi muutumine; mõju kestus; elupaiga taastumisvõime;

kumulatiivne mõju, arvestades piirkonna muid olemasolevaid või kavandatavaid projekte.

16. LKS § 70 kohaselt määratakse Natura 2000 ala kaitse eesmärk kindlaks, lähtudes ala tähtsusest

direktiivis 79/409/EMÜ nimetatud linnuliikide või loodusdirektiivis nimetatud elupaigatüüpide ja

liikide soodsa seisundi säilitamise või taastamise jaoks, samuti lähtudes Natura 2000 võrgustiku

terviklikkuse saavutamise vajadusest ning silmas pidades ala degradeerumis- ja hävimisohtu.

Kohtumenetluses esitatud materjalide kohaselt on ehitustegevusest mõjutatud alal kaitstavaiks

loodusväärtusteks elupaigatüübid „liigirikkad niidud lubjavaesel mullal“ (loodusdirektiivi kohaselt

esmatähtis elupaigatüüp) ja „sinihelmikaniidud“. Seega on KMH vajalikkuse üle otsustamiseks vaja

selgitada, kas kavandatav tegevus võib kahjustada nimetatud elupaigatüüpe. Sellise võimaluse

olemasolu korral tuleb KMH algatada ning haldusorganil puudub KMH läbiviimise otsustamiseks

kaalutlusruum.

17. Vaidlustatud korralduses on vallavalitsus tõdenud vajadust anda eelhinnang ehitusloa KMH

algatamise või algatamata jätmise kohta. Korralduses on seejärel viidatud ehitusprojektile lisatud

Saaremaa Keskkonnateenistuse kooskõlastusele, mille kohaselt on keskkonnateenistus viinud läbi

paikvaatluse. Paikvaatluse tulemusel on jõutud järeldusele, et ehitusluba on võimalik väljastada

keskkonnateenistuse nimetatud tingimuste täitmise korral. Korralduse põhjenduste kohaselt on

keskkonnateenistus Laidunina hoiuala valitseja, kellel on keskkonnahoiu alased eriteadmised.

Keskkonnateenistus ei ole esile toonud, et kavandatav tegevus oleks olulise keskkonnamõjuga.

Eeltoodu alusel järeldas vallavalitsus, et keskkonnateenistuse esitatud tingimuste järgimisel ei

kahjusta kavandatav tegevus kaitstava loodusobjekti kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitstava

loodusobjekti seisundit, mistõttu keskkonnamõju hindamine jäeti algatamata.

Korralduses viidatud Saaremaa Keskkonnateenistuse kooskõlastus ei sisalda täiendavaid põhjendusi

kavandatava tegevuse võimaliku keskkonnamõju osas. Kooskõlastuses on märgitud, et olukorraga

käidi koha peal tutvumas ning et ehitusluba on võimalik väljastada keskkonnateenistuse nimetatud

tingimuste täitmisel (vt tingimusi käesoleva otsuse p-st 1).

18. Riigikohus leiab, et vaidlustatud korraldusest ei nähtu nõuetekohase eelhindamise läbiviimist,

mis võimaldaks järeldada, et kavandatava tegevuse mõju Natura võrgustiku ala kaitse-eesmärkidele

on välistatud. Ringkonnakohtu lahendis tuvastatu kohaselt on olukord hoopis vastupidine - Tümina

kinnistul paiknevate Natura 2000 võrgustiku raames kaitstavate elupaigatüüpide pindala võib

ehitustegevuse tagajärjel väheneda ja seda ka esmatähtsa elupaigatüübi osas. Seega oleks ehitusloa

menetluses tulnud KMH algatada. KMH algatamata jätmist ei saa põhjendada ka

keskkonnateenistuse kooskõlastuse olemasolu. Vastutus haldusakti õiguspärasuse eest lasub

haldusakti andjal. Keskkonnateenistuse kooskõlastuse olemasolu iseenesest ei taga haldusakti

õiguspärasust olukorras, kus ka kooskõlastusest ei nähtu nõuetekohased KMH algatamata jätmise

põhjendused (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 21. detsembri 2001. a määrus asjas nr 3-3-1-67-01,

p 4).

19. HKMS § 230 lg 5 p 5 alusel tühistab Riigikohus haldus- ja ringkonnakohtu otsused ning teeb

asjas uue otsuse, millega rahuldab kaebuse. HKMS § 109 lg 4 alusel jaotab Riigikohus järgnevalt

menetluskulud.

Halduskohtule esitatud kaebuses palus kaebaja menetluskulude väljamõistmist vastustajalt. Toimiku I

köite 64. lehel oleva maksekorralduse kohaselt on esimese astme menetluses tasutud riigilõivu 450

Eesti krooni (kehtivas vääringus 28 eurot ja 76 senti). Ka apellatsioonkaebuses taotles kaebaja

menetluskulude vastustajalt väljamõistmist. Toimiku teise köite 9. lehel oleva maksekorralduse

kohaselt on apellatsioonimenetluses tasutud riigilõivu 15 eurot ja 97 senti. Vastustajalt tuleb kaebaja

kasuks seega välja mõista kokku 44 eurot ja 73 senti.

Kassatsioonkaebuse esitamisel tasutud kautsjon tuleb HKMS § 107 lg 4 esimese lause alusel

tagastada.

Tõnu Anton, Indrek Koolmeister, Ivo Pilving